Zum Schuldenberg: Selten gab es ein Jahrzehnt wie die Zeit zwischen 2001 und 2010, in der die Finanzminister der Welt so großzügig das Geld, das sie nicht eingenommen haben, mit vollen Händen ausgaben. Im genannten Zeitraum haben sich die Schulden der Welt von 20,4 auf 48 Billionen Dollar mehr als verdoppelt. Bis Ende 2011 ist ein weiterer Anstieg auf 51,5 Billionen Dollar zu erwarten (das und vieles mehr kann man nachlesen in dem gerade erschienen schönen Büchlein von Kai Konrad und Holger Tschäpitz: „Schulden ohne Sühne. Warum der Absturz der Staatsfinanzen uns alle trifft.“ Verlag C.H. Beck 2010) Woher der ungeahnte Anstieg in nur einem Jahr? Mit Konjunkturprogrammen, Bankenrettung und Staatenrettung haben die G20-Finanzminister ihre Emissionsmaschinen für Staatsanleihen in einem Ausmaß angeworfen wie selten. Dass das alles nicht weiter schlimm ist, kann nur behaupten, wer schon lange seine Augen nicht mehr aufgemacht hat. Denn angesichts der (zu Recht) selbst auferlegten Disziplinierungsmaßnahmen (deutsche Schuldenbremse, europäisches Stabilitätsregime) schränken die Schuldenexzesse die Spielräume aller Staaten in Zukunft enorm ein: Der lange Weg in die Austerität war vorgezeichnet. Da mögen die Amerikaner noch so lange den Sparzwang hinauszögern und in der Zwischenzeit auf das Multiplikatorwunder hoffen. So oder so gib es kein Entrinnen mehr: Das Verschuldungsspiel, welches immer mehr an Ponzi und Madoffs Schneeball erinnert, ist decouvriert; Austerität dominiert. Das muss nicht nur Ökonomen schrecken, sondern vor allem auch Bürger, die an einem funktionsfähigen Staat interessiert sind, dessen Regierung gemäß demokratischem Auftrag fiskalische Gestaltungsräume wahrnehmen und die von den Bürgern erwünschten öffentlichen Leistungen bereit stellen. Doch von diesen Gestaltungsspielräumen ist inzwischen kaum mehr etwas übrig geblieben (wie Wolfgang Streeck in seinem schon mehrfach zitierten Paper nachgewiesen hat). Danach stiegen die langfristig gebundenen, also jeder Regierung gleich welcher Couleur vorgegebenen Ausgaben zwischen 1970 und 2009 von 60 auf über 70 Prozent (Abbildung 3 bei Streeck).

Mit anderen Worten: Der Gestaltungsspielraum von Regierungen ist immer mehr eingeengt worden. Haupttreiber dieser langfristig gebundenen Ausgaben sind dabei der ständig wachsende Schuldendienst (trotz niedrigen Zinsniveaus) und die aufgeblähten und deshalb zusätzlich zur steigenden Beitragslast aus dem Staatshaushalt zu bedienenden Sozialausgaben, während im selben Zeitraum Verteidigungsausgaben und Kriegsfolgelasten zurück gegangen sind. Wie man angesichts dieses Befunds sagen kann, die Staatsverschuldung habe mit dem fett gewordenen Sozialstaat nichts zu tun, bleibt mir schleierhaft. Dabei wird das Austeritätsregime nicht zuletzt durch einen erwartbarem Anstieg der Zinsen noch schärfer werden (ab einem auf das BIP bezogenen Schuldenstand von 90 Prozent fordern die Märkte erfahrungsgemäß einen Risikoaufschlag). Es ist paradox: Die Staatsverschuldung hat den Leviathan gestärkt, aber im selben Maße auch geschwächt. Denn er ist bewegungsunfähig, kann mittlerweile noch nicht einmal seine selbst gesteckten Ziele – Wohltaten für die Bürger verteilen, um Wählerstimmen für Politiker zu maximieren – verfolgen. Der Leviathan ist gefesselt.

Zur Legitimation der Staatsverschuldung: Die einzige Rechtfertigung für staatliche Schulden, die auch Ökonomen gewöhnlich zuzulassen bereits sind, begründet das Leben auf Pump mit dem Nutzen, den späterer Generationen davon haben werden. Wer den Nutzen hat, soll dafür auch bezahlen, so die einfache Formel. Mit diesem Zaubertrick werden Staatsschulden als Investitionen in die Zukunft tituliert, deren Rendite künftige Generationen einsacken werden, die sich deshalb also auch an den Kosten beteiligen sollen. Vom Straßenbau profitieren spätere Autofahrer, von Universitätsgründungen haben spätere Studentengenerationen etwas. Dass diese Musgravesche Schuldenlegitimationsformel eine grandiose Lüge ist, zeigt sich jetzt: Statt ein Reich der Freiheit erben die Kinder einen gefesselten Leviathan, der ihren eigenen Konsum beschneidet und es als ihre Hauptaufgabe definiert, die Schulden zurück zu zahlen, welche ihre Vorfahren bis zum Anschlag zu machen beliebten. Da zeigt sich, dass dem Paternalismus eben immer zu misstrauen ist. Denn auch die Musgravesche Formelist ist ja bei Lichte besehen nichts anderes als strammer Paternalismus: Die Heutigen versprechen den Künftigen einen Nutzeneffekt, den sie nicht nur nicht berechnen können, sondern den die Künftigen auch gar nicht von ihnen erbeten haben. Paternalismus, so zeigt sich abermals, ist nicht nur eine anmaßende Frechheit. Er ist auch noch teuer für die, die damit ungefragt beglückt werden sollen. Der Schuldenstaat kann keines seiner Versprechen halten.

„Für Mütter und Väter wird es mit dem Elterngeld einfacher, vorübergehend ganz oder auch nur teilweise auf eine Erwerbstätigkeit zu verzichten und so mehr Zeit für die Betreuung des Kindes zu haben.“

Das Elterngeld stellt also keinen Sozialtransfer dar, mit dem unbillige Lebenshärten abgefedert werden sollen. Letzteres ist die Aufgabe der sozialen Sicherungssysteme, insbesondere des Arbeitslosengeldes II bzw. der Sozialhilfe. Diese Instrumente beinhalten auch Hilfen für Kinder, und der Gesetzgeber ist bekanntlich gerade dabei, einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts gemäß die Sätze für Kinder an deren Bedürfnissen auszurichten, statt sie als Prozentsatz eines Erwachsenen zu definieren. Sollte es also für arbeitslose Familien für den Lebensunterhalt nicht reichen, so wäre hier anzusetzen. Das Elterngeld jedenfalls hat eine davon unabhängige Funktion, welche darin besteht, jungen Paaren den Schritt in die Familiengründung mit Kindern leichter zu machen. Hierzu wird ihnen ein Teil des Verdienstausfalls erstattet, welcher in der ersten – besonders betreuungsintensiven – Lebensphase ihres potenziellen Nachwuchses dadurch entsteht, dass ein Elternteil sich dem Kind widmet, statt Erwerbseinkommen zu erwirtschaften. Und damit das alles politisch korrekt abläuft, wird ein Teil der Zuwendung sogar davon abhängig gemacht, dass der betreuende Elternteil mindestens zeitweise der Mann ist.

Es gibt in diesem Zusammenhang eine einfache Einsicht: Wer ohnehin nicht berufstätig ist, hat auch keinen Verdienstausfall und bedarf so gesehen auch keiner Kompensation. So gesehen wäre das Instrument des Elterngeldes dann und nur dann zielgerichtet konstruiert, wenn es allein an Eltern gezahlt würde, welche sich ohne dieses Instrument gegen, mit ihm aber für Kinder entscheiden würden, oder wenn es an Eltern gezahlt wird, welche sich in der ersten Lebensphase ohne das Elterngeld nicht selbst den Kindern widmen würden, mit diesem aber schon. Über diese Ziele selbst mag man sich uneinig sein, aber nun ist es der Wille des Gesetzgebers gewesen, genau diese Ziele zu fördern. Akzeptiert man dies, so muss man auch akzeptieren, dass zwei Dinge nicht in das Instrument des Elterngeldes passen: dass erstens Eltern gefördert werden, welche sich auch ohne das Elterngeld für eine traditionelle Rollenteilung entscheiden würden, und dass zweitens Eltern gefördert werden, welche arbeitslos sind und überhaupt kein Erwerbseinkommen erzielen, dessen sie durch die Kinderpflege verlustig werden könnten.

Nun hätte es die Konservativen vor allem in den Reihen der CSU wohl auf den Plan gerufen, wenn Familien mit traditioneller Rollenverteilung mit Blick auf das Elterngeld leer ausgegangen wären. Diese Gruppe hatte sich ohnehin schwer mit der Zustimmung zum Elterngeld getan. Weiterhin wollte man wohl auch nicht, dass Empfänger von Lohnersatzleistungen kein Elterngeld erhalten, „nur“ weil sie kein Erwerbseinkommen beziehen, welches ihnen im Falle der Kinderpflege verloren ginge. Daher bekommen Familien mit einem geringen oder gar keinem Einkommen eine „Ersatzrate“ von bis zu 100 Prozent oder eben den Mindestsatz von 300 Euro. Schließlich wird das Elterngeld – bisher jedenfalls – nicht auf sonstige Sozialleistungen angerechnet, so dass diese Leistungen in vollem Umfang erhalten bleiben. Halten wir also fest:

- Erstens: Wenn eine Familie sich bereits ohne Elterngeld dazu entschieden hat, einem Elternteil ganz die Kinderpflege und -erziehung zu übertragen, so wird diese Entscheidung durch das Elterngeld nicht infrage gestellt. Umgekehrt ist es allerdings so, dass berufstätigen Eltern die Entscheidung versüßt wird, die ersten maximal 14 Monate ganz dem Kind zu widmen. Ein Elterngeld, welches in der Tat ausschließlich solchen Eltern gewährt würde, welche während der Elterngeldzeit ganz oder teilweise auf ein Einkommen verzichten, fördert nicht die Abkehr vom traditionellen Familienverständnis, gemäß dem ein Elternteil zu Hause bei den Kindern bleibt. Die Elterngeldzahlung an nicht Erwerbstätige löst demnach einen reinen Mitnahmeeffekt aus.

- Zweitens: Mit Blick auf die Arbeitslosen finden wir zunächst denselben Mitnahmeeffekt. Denn wenn der Staat jungen Eltern die Möglichkeit geben will, sich während der ersten Lebensmonate allein um das Kind zu kümmern, ohne dadurch mit einem unzumutbaren Verdienstausfall belastet zu sein, so löst er damit ein Problem, welches für Arbeitslose schlicht nicht relevant ist. Wäre man generell der Ansicht, dass arbeitslose Familien mit Kindern ein höheres Einkommen benötigen, so müsste man dies über die Höhe der ALG-II-Sätze angehen. Man müsste dann zwar auch Fragen des Lohnabstandes diskutieren, zumal die Sätze für arbeitslose Familien mit Kindern heute bereits sehr nahe am Durchschnittseinkommen vergleichbarer erwerbstätiger Familien liegen. Aber wie man sich auch immer entscheidet, wäre das Elterngeld in jedem Falle das falsche Instrument.

Gleichwohl hat die damalige Bundesregierung das Elterngeld seinerzeit so konstruiert, dass auch arbeitslose Familien in deren Genuss gelangen. Das politische Geschäft verlangte offenbar nach Zugeständnissen, welche dem Zweck des Instruments „Elterngeld“ zuwiderlaufen, so dass sie es schließlich erstens teurer machten als zur Erreichung des Zwecks nötig ist. Was wir nun im Zuge des Sparpakets lernen ist, dass das Elterngeld für Arbeitslose wie der Geist aus der Flasche nicht mehr einzufangen ist. Will man nämlich jetzt dieses offenkundig fehlkonstruierte Element des Elterngeldes wieder aus dieser Maßnahme herausnehmen, weil der Staat an die Grenzen seiner Finanzierbarkeit gelangt, so sieht man sich allenthalten lautem Geschrei gegenüber.

Man kann daraus eine allgemeine Lehre ziehen: Der Staat greift mit einer unüberschaubaren Vielzahl von Instrumenten in die privatautonome Entscheidungsfindung seiner Bürger ein. In einer freien Gesellschaft steht es dem Staat nicht gut an, allzu forsch mit direkten Geboten und Verboten in die Lebensplanung der Bürger einzugreifen. Daher versuchen moderne Regierungen freiheitlicher Demokratien mit vielfältigen Instrumenten – vor allem aus der Steuer- und Sozialpolitik –, das Verhalten ihrer Bürger auf indirektem Wege zu steuern. Aber abgesehen davon, dass Menschen sehr kreativ sind und viele dieser indirekten Instrumente ad absurdum führen, gibt es oft schon im Vorfeld die Dynamik des politischen Prozesses nicht her, dass die Regierungen konsistente Programme entwickeln, mit denen der Staat das angestrebte Steuerungsziel auch erreicht. Zu stark ist der Einfluss von Lobbys und auch jener von Ideologien. Am Ende aber schlägt vor allem ein Effekt durch: Da die Steuerungsaspekte eines politischen Programms meist schwer nachvollziehbar und komplex sind, geraten die Verteilungsaspekte schnell in den Vordergrund und überlagern eine Diskussion über Steuerungsaspekte. Wenn das erst einmal geschehen ist, hat man mit jenen Argumenten oft keine Chance mehr, welche sich auf den ursprünglich intendierten Steuerungsaspekt beziehen. Dann wird nur noch über Gerechtigkeit gestritten. Und wie so oft, findet die Gerechtigkeitsdiskussion dann an der falschen Stelle statt, während der Steuerungsaspekt aus dem Blickfeld gerät. So wie im Falle des Elterngeldes.

Eine so extreme Föderalismusreform wird natürlich niemand ernsthaft vorschlagen, auch ich nicht, aber die plakative Zahl von 270 deutschen Kantonen vermittelt einen deutlichen Eindruck davon, wie dezentral man einen Staat tatsächlich organisieren kann. Zur weiteren Verfestigung dieses Eindrucks sei eine weitere Zahl genannt: Der kleinste Kanton der Schweiz, Appenzell Innerrhoden, hat 15.500 Einwohner. Das ist weniger als ein Zehntel der Einwohner von Berlin-Kreuzberg, aber die Kleinheit ihres Kantons hindert die Innerrhoder nicht daran, beispielsweise einen eigenen Einkommensteuertarif zu haben.

Auch bei den Unternehmensteuern können die Kantone eigene Wege gehen. Appenzell Innerrhoden etwa rühmt sich, juristische Personen mit der von allen Kantonen drittgünstigsten Steuerlast zu belegen. Zusätzlich betreibt der Kanton eine eigene, aktive Regionalpolitik, die sich die Ansiedlung von Unternehmen zum Ziel gesetzt hat. Tatsächlich entspricht der Kanton überhaupt nicht dem in Deutschland verbreiteten Klischee einer Steueroase. Neben einem starken Agrarsektor beherbergt er auch zahlreiche hoch spezialisierte produzierende Gewerbe.

Die Einkommen der Haushalte sind in Appenzell Innerrhoden zwar etwas geringer als im Durchschnitt der Schweiz, dafür wuchsen sie in den letzten Jahren etwas schneller, und die Lebenshaltungskosten sind geringer. Die Arbeitslosenquote liegt deutlich unter dem ohnehin schon niedrigen gesamtschweizer Durchschnitt.  Dabei ist der Kanton eigentlich das, was man gemeinhin strukturschwach nennen würde: Die Bevölkerungsdichte ist sehr gering, der Kanton ist nicht an eine voll ausgebaute Autobahn angeschlossen und der Regionalzug braucht für die eigentlich nicht weite Strecke von St.Gallen nach Appenzell eine gefühlte Ewigkeit. Man kann sich Appenzell Innerrhoden also überspitzt als eine Art Mecklenburg-Vorpommern der Schweiz vorstellen; man muß sich dann allerdings das Säntismassiv dazu- und die Trostlosigkeit der perpetuierten Massenarbeitslosigkeit wegdenken.

Womit wir dann wieder in Deutschland wären. Hier wurden in den letzten Jahren zwei Föderalismusreformen beschlossen, die an der fehlenden Autonomie der Bundesländer auf der Einnahmenseite ihrer Budgets nichts änderten. Der Länderfinanzausgleich hebt zusammen mit den Bundesergänzungszuweisungen die Finanzkraft auch der schwächsten Nehmerländer zuverlässig in die nächste Nähe des Länderdurchschnitts. Die Existenz als Nehmerland erscheint folgerichtig den meisten betroffenen Landespolitikern verglichen mit der Alternative – also mit steuerpolitischer Autonomie – als berechenbarer, sicherer und schlicht bequemer. Da es seit 1950 nie mehr als fünf Geberländer gab, sind die Mehrheitsverhältnisse klar und auf absehbare Zeit unverrückbar: Die Transferempfänger haben das Sagen.

Genau ein Bundesland hat es in der langen Geschichte des Länderfinanzausgleichs geschafft, nachhaltig die Seiten zu wechseln und vom Nehmer- zum Geberland zu werden: Bayern. Ein anderer Fall ist Nordrhein-Westfalen, das in den 1980ern (und auch am aktuellen Rand) eine kleine Schwächephase hatte, sonst aber stets Geberland war. Der Status aller anderen Bundesländer scheint fest zementiert. Das Argument, daß Transferzahlungen genutzt würden um regionale Aufholprozesse zu gestalten, wird von allen aktuellen und ehemaligen Nehmerländern mit Ausnahme Bayerns eindeutig widerlegt. Wenn im Zusammenhang mit Transferzahlungen an Individuen manchmal gefragt wird, ob diese nicht „Sozialhilfedynastien“ generieren, so kann man im Fall des Länderfinanzausgleichs jedenfalls ganz sicher mit Fug und Recht von politischen Transferdynastien in den Landesregierungen der finanzschwachen Länder sprechen.

Natürlich ist es aus Sicht einer Landesregierung in aller Regel politisch opportun, Transfereinnahmen so zu verwenden, daß sie kurzfristig und schnell zusätzliche Einkommen bei denjenigen Wählergruppen generieren, die es für die nächste Landtagswahl zu mobilisieren gilt. Investitionen in langfristigen Strukturwandel und regionale Aufholprozesse, deren Erfolg zudem meist ex ante nicht sicher ist, sind vergleichsweise deutlich unattraktiver. Möglicherweise liegt auch gerade hier die Ursache, die Bayern zur Ausnahme machte: Die Wiederwahl der Regierungspartei stand über Jahrzehnte nicht in Zweifel, ihr Zeithorizont war also schlicht und einfach länger.

Wäre der notwendige politische Wille vorhanden, so wäre auf der Ausgabenseite der Länderbudgets der Spielraum beispielsweise für eine verstärkte Umschichtung von öffentlichem Konsum hin zu öffentlichen Investitionen durchaus noch vorhanden. Helmut Seitz hat in einem 2008 erschienenen Artikel(*) gezeigt, daß die oft vertretene These, die Länderhaushalte seien etwa durch Leistungsgesetze weitgehend bundesbestimmt, falsch ist. Stattdessen zeigte sich, daß sogar in einem Aufgabenbereich wie der Sozialen Sicherung, wo die Bundesbestimmtheit tatsächlich sehr groß ist, die Länder noch etwa 30% der Ausgaben autonom bestimmen können. Insgesamt zeigte Seitz, daß im Länderdurchschnitt etwa vier Fünftel der Gesamtausgaben nicht bundesbestimmt sind. Das bedeutet zwar nicht, daß die Länder nach Belieben in kurzer Zeit Ausgaben umschichten können, da beispielsweise Personalausgaben gerade im öffentlichen Sektor eine träge, nur über längere Zeiträume beeinflußbare Größe sind. Aber die oft gehörte Feststellung, man könne auf der Länderebene gar nicht zusätzlich in die regionale Wirtschaftsentwicklung investieren, da ja der größte Teil der Ausgaben ohnehin bundesbestimmt sei, ist erkennbar vor allem eine Schutzbehauptung.

Es bleibt also zusammenfassend bei der Schlußfolgerung, daß die Nehmerländer es sich im Länderfinanzausgleich bequem gemacht haben. Sollte ein politischer Ehrgeiz zur Steigerung der eigenen relativen Finanzkraft vorhanden sein, so schlägt dieser sich jedenfalls seit Jahrzehnten in keinem nennenswerten Umfang in den politischen Resultaten nieder. Auch die Tatsache, daß sich die Nehmerländer beharrlich gegen die Einführung von Steuerautonomie auf der Länderebene sperren, spricht Bände. Ein Blick über die Grenze zeigt außerdem, daß gerade die Autonomie auf der Einnahmenseite des Budgets auch und vor allem für kleine, eigentlich strukturschwache Regionen segensreich sein kann. Sie werden gerade erst im Steuerwettbewerb in die Lage versetzt, Steuern zahlende Haushalte und Unternehmen anzulocken und regionale Aufholprozesse zu initiieren. Die Landesregierungen von Mecklenburg-Vorpommern und all den anderen Nehmerländern sollten eine Delegation in die Schweiz schicken um dort zu lernen, wie man das macht.

(*) Helmut Seitz, Die Bundesbestimmtheit der Länderausgaben, Wirtschaftsdienst 88 (2008), S. 340-348.

Die große Koalition der beiden sozialdemokratischen Parteien hat das Strukturproblem vor allem der westlichen Demokratien erkannt. Sie hat sich durch die weitgehend unbeachtete Verfassungsreform, die auf mittlere Frist ausgeglichene Haushalte fordert, in der letzten Legislaturperiode ein Denkmal verantwortlichen politischen Handelns gesetzt. Hoffen wir, dass unsere Verfassungstreue ausreicht, um ein entsprechendes Verhalten in Zukunft herbeizuführen. Wenn wir als Bürger verfassungstreu sind und das Verfassungsgericht nicht mit überpositivem Naturrecht herumhantierend ein Schlupfloch öffnet, wird die Bundesrepublik sich langfristig vermutlich auf einem sehr guten Wege befinden. Insoweit ist ein gewisser Optimismus angebracht.

Für die Bewältigung der aktuellen Krise, hilft uns die auf lange Frist angelegte Regeländerung noch nichts. Wir alle tappen im Nebel der Unsicherheit über die richtigen Strategien der Krisenbewältigung. Soll man mehr Schulden machen, wie die einen meinen oder weniger, wie die meisten Bürger und viele andere Ökonomen glauben? Soll man Griechenland helfen oder nicht? Sollen Arbeitsplätze gesichert werden oder der Wandel beschleunigt? Was sind die richtigen kurzfristigen Maßnahmen, um uns unseren langfristigen Zielen näher zu bringen?

Wenn wir ehrlich sind, wissen wir, dass wir eigentlich nichts gesichert wissen. In dieser Situation ist es nicht unplausibel, sich auf den sogenannten  moralischen Kompass zu besinnen. Aber leider hilft der auch nicht wirklich weiter.

Mit moralischem Orientierungswissen aus der Krise?

Wer mehr Moral und mehr moralisches Engagement fordert, darf stets mit breiter Zustimmung rechnen. Darauf spekulieren unsere zustimmungs- und unterstützungsinteressierten Medienvertreter und Politiker. Also rufen sie mit uns in der Krise nach mehr Moral.

Wir alle treten für das Gemeinwohl ein. Sobald man aber nach einer spezifischen Vorstellung von Gemeinwohl, die realisiert werden soll, fragt, hört die Einigkeit auf. Das sogenannte moralische Orientierungswissen, das vorgeblich wegeisend wirken soll, wenn man sonst wenig weiß, ist wenig wert, wenn die moralischen Kompassnadeln in ganz verschiedene Richtungen zeigen.

Solange die Dinge sich gut entwickeln, akzeptieren wir eher zögerlich die Pluralität. Kommt es zu größeren Krisen, sinkt die Akzeptanz der Vielfalt. Politisch und medial bildet die Finanzkrise einen Anlass, die vom moralischen Pluralismus gespaltenen gesellschaftlichen Reihen zu schließen. „Seid moralisch, seid verantwortlich!“ ist aber keine sinnvolle Forderung. Wenn alle ihrem eigenen moralischen Kompass folgen, wird jeder in eine andere Richtung gehen wollen.

Gesellschaftlich sind wir daran interessiert, dass es viele unterschiedliche Sichtweisen gibt. Nur so können wir sicherstellen, nicht alle Eier in einem Korb zu haben. Das hilft dem einzelnen aber hinsichtlich seiner eigenen (moralischen) Überzeugungsbildung nicht weiter. Die Finanzkrise ist insoweit durchaus lehrreich.

Moralisches Versagen?

Generell werden die Bereitschaft zum Engagement und zum Glauben an eine gute Sache von den Anhängern der verschiedensten „guten Sachen“ als Tugend herausgestellt. Vor allem im politischen und im religiösen Bereich richtet diese Art von „Moral“ großen Schaden an. Aber Leichtgläubigkeit und blindes Engagement für die Erkenntnisse einer halb-verstandenen Wissenschaft sind ebenso übel.

Das zentrale Versagen des Bankmangements beruhte nicht auf Gier und selbstinteressiertem Verhalten. Es bestand darin, bestimmte Tugenden der Selbstkritik und kritischen Urteilsbildung nicht mehr hinreichend zu pflegen. Die beiden großen Untugenden des blinden Engagements und des blinden Glaubens haben im Finanzsektor zu blindem Vertrauen auf die wissenschaftliche Fundierung bestimmter Theorien und Modelle geführt. Risiken auf der Basis statistisch geprüfter Verfahren abzusichern und nicht der ominösen Intuition von erfahrenen Experten in diesen Dingen zu vertrauen, war im Finanzbereich gewiss ein Fortschritt. Das übermäßige Vertrauen in diese Methoden, das zum Teil quasi-religiöse Züge angenommen hat, indem man der hohen Kunst der „Finanzmathematik“ ohne kritische Rückfragen und die von den Theoretikern durchaus geforderten Einschränkungen folgte, war fatal.

In gewisser Weise wusste man zwar — beziehungsweise konnte man wissen –, dass die Risiken womöglich weit größer sein konnten, als die Modelle und die Märkte es unterstellten. Man beruhigte sich aber mit dem überinterpretierten Wissen der Experten und der These, dass die Märkte im allgemeinen effizient sind. Die These, dass Märkte immer richtig liegen, ist jedoch keineswegs überzeugend. Was sich antizipieren lässt, das wird womöglich von Märkten optimal oder doch besser als von einzelnen Individuen berücksichtigt. Die ganz andere Auffassung, dass sich „alles“ antizipieren lasse, wird durch nichts gestützt. Wir leben nicht in einer kleinen Welt, in der wir über alle möglichen Weltzustände und deren Folgen vernünftige Wahrscheinlichkeitsverteilungen besitzen.

Diese Ungewissheit erlegt uns moralische Pflichten auf. Die Normen rationaler Praxis unter Ungewissheitsbedingungen werden zwar typischerweise nicht als moralische Normen bezeichnet. Sie sind aber vermutlich die wichtigsten moralischen Normen überhaupt. „Mehr kritische Rationalität praktizieren!“ wäre eine sinnvolle Moralforderung. Das ist jedoch im Nachgang der Finanzkrise gerade nicht gefordert worden. Man hat vielmehr in naiver Weise so getan, als hätte man selbstverständlich wissen können, welche Gefahren drohten und vor allem auch wann.

Die Voraussicht der Krise

Es ist auf halbwegs komplexen Märkten klar, dass es zu Krisen kommen wird, aber unklar, zu welchem Zeitpunkt. Bestimmte Personen sagen immer voraus, dass die Börsenkurse fallen, andere, dass sie steigen werden. Bestimmte Personen sehen voraus, dass Kredite gefährdet sind, während andere argumentieren, dass bestimmte Kredite zu den gängigen Risikoprämien ein gutes Geschäft darstellen. Irgendwann wird jemand, der täglich die Krise voraussagt, Recht behalten. Wenn es ihm dann gelingt, seine anderweitigen vorherigen Erklärungen vergessen zu machen, steht er als großer Held da. Genauso kann jemand in die umgekehrte Richtung gehen und den großen Aufschwung vorhersagen. Auch er wird ab und zu Recht behalten.

Die Börsen mit ihren Möglichkeiten, Verkaufs- und Kaufoptionen zu platzieren, scheinen die besten Anhaltspunkte über den Stand des Wissens zu bieten, indem sie die Vermutungen aller Marktteilnehmer zusammenführen. Insoweit haben insbesondere die Anhänger der sogenannten Shareholder Value Ansätze auch moralisch respektable Gründe dafür gehabt, sich an der Marktkapitalisierung der Unternehmen als wesentlicher Größe zu orientieren. Der Pflicht, nach bestem Wissen und Gewissen zu handeln und die eigenen Erfolge und Misserfolge an allgemeinen Maßstäben kritisch zu messen, wurde damit zunächst auf eine plausible Weise Genüge getan. Denn, wenn man davon überzeugt ist, dass in jedem Augenblick Kapitalmärkte über die Börsen Unternehmen optimal (im Sinne der geringsten Irrtumswahrscheinlichkeit relativ zum gegebenen Kenntnisstand aller Akteure) bewerteten, dann sollten sich anscheinend auch die Vorstände von großen Unternehmen an diesen Bewertungen orientieren. Sofern sie daran glauben, dass die Märkte auch mit Bezug auf ihr eigenes Unternehmen in der Tendenz mehr wissen als sie selber, handeln sie zunächst richtig, wenn sie den Wert der Aktien zur Bewertung ihres eigenen Handelns heranziehen.

Denkt man den Gedanken allerdings bis zu seinem logischen Ende, dann müssten sich Manager börsenorientierter Unternehmen vollständig an der täglichen Bewertung durch die Börse orientieren. Das ist absurd, weil es die Fehlbarkeit auch der Vernunft von Märkten nicht in Rechnung stellt. Eine Unternehmensführung kann sich zwar nicht der Bewertung durch den Markt entziehen, sie muss aber die eigenen Bewertungen zukünftiger Strategien nicht völlig der Marktbewertung unterstellen. Es ist nicht irrational, nach eigenen Hypothesen und Kriterien vorzugehen, sofern man bereit ist, sie zu testen und aus den eigenen Fehlern zu lernen. So setzten sich ja auch in der Wissenschaft Neuerungen gegen die Anfangswahrscheinlichkeit und die abweichenden Überzeugungen der Wissenschaftlergemeinschaft durch.

Eine plausible Moral verlangt vom Manger Risiken im Bewusstsein der Beschränktheit des eigenen Wissens umsichtig einzugehen. Sie verlangt, die eigenen Überzeugungen stetig zu prüfen und sich nicht blind auf Theorien und das Wissen anderer zu verlassen. An diesen Grundeinstellungen haben es viele Mitglieder der Finanzwelt fehlen lassen. Dabei hatten sie zunächst großen Erfolg. Sie und viele andere – einschließlich der öffentlichen Hände – verdienten lange sehr gut. Dennoch war das Handeln nach der hier vertretenen Auffassung auch moralisch falsch, insoweit es nicht sorgfältig nach den Irrtumsmöglichkeiten suchte.

Es ist aber ebenso falsch zu schließen, dass es weise ist, sich von Märkten zu verabschieden bzw. diese vollständig zu gängeln und durchzuregulieren, nur weil sie Herdenverhalten und Blasen ermöglichen. Am Ende wird der Preis für die gänzliche Vermeidung von Herden-Risiken so hoch sein, dass das Pendel in die Gegenrichtung und erneut über das Ziel hinaus schwingen wird. Viel besser als der von Beginn aussichtslose Versuch der Krisenvermeidung ist es, das System insgesamt robust zu machen, so dass es Krisen besser verdauen kann. Es ist merkwürdig, dass jene, die Blasen und Herdenverhalten beklagen, in der Meinungsbildung zur Finanzkrise gar nicht schell genug mit der Herde rennen können. Etwas mehr kritische Distanz und Vernunft wäre auch hier nicht schlecht.

Breyer: Gesundheit ist überhaupt kein Gut, denn es kann nicht gehandelt werden. Wenn man von „Gesundheit“ als einem Gut spricht, meint man meistens Gesundheitsleistungen, und diese sind Güter wie andere auch. Sie haben zwar gewisse Besonderheiten, diese aber auch nicht exklusiv.

Ökonomen erkennen in unserem Gesundheitssystem die Ölflecktheorie wieder, wonach eine staatliche Intervention die nächste nach sich zieht…

Breyer: Bei der Krankenversicherung ist das sicher der Fall: Das Verbot, Prämien nach dem Risiko zu erheben, macht den Risikostrukturausgleich notwendig. Sonst würde der Kassenwettbewerb nicht funktionieren. Die Ölflecktheorie ist also kein Grund, die Regulierung ganz abzuschaffen, denn viele Regeln sind sinnvoll.

Was würde passieren, wenn sich der Staat vollkommen aus dem Gesundheitssektor zurückzieht?

Breyer: Dann würde sich vor allem die Verteilung stark verändern: wer das Pech hat, mit Krankheit oder Behinderung geboren zu werden, wäre gezwungen, das ganze Leben in Armut zu leben. Das kann niemand wollen.

Davon sind wir in Deutschland weit entfernt. Hierzulande ist man entweder gesetzlich oder privat relativ gut versorgt. Warum steht unsere medizinische Absicherung so sehr in Verruf?

Breyer: Zum einen ist es die Zweiklassen-Medizin, die es in dieser Schärfe in kaum einem anderen Land gibt: Privatversicherte warten viel kürzer auf einen Termin und werden großzügiger versorgt, weil für sie keine festen Budgets gelten. Zum anderen ist es aber der Eindruck, dass die Ausgaben ständig steigen, ohne dass die Qualität besser wird. Dies ist teilweise ein Trugschluss, weil nicht die Ausgaben relativ zum Bruttoinlandsprodukt steigen, sondern die Basis der Finanzierung der Krankenkassenbeiträge kleiner wird, weil die Lohnquote sinkt und die Lohnspreizung zunimmt.

In der Gesetzlichen Krankenversicherung wird zur Finanzierung lediglich das Arbeitseinkommen herangezogen. Ist das gerechtfertigt?

Breyer: Das ist ein historischer Zufall, weil der Sinn der Krankenversicherung in der Bismarck-Zeit die Finanzierung des Krankengelds war, also eines Lohnersatzes. Diese Begründung trifft nicht mehr zu. Jetzt ist es eine reine Umverteilung, aber auf einer Basis, die sich gerechtigkeitstheoretisch nicht halten lässt. Noch dazu schwindet diese Basis ständig, und wir erhalten den falschen Eindruck einer Ausgabenexplosion.

Ein weiteres Merkmal ist die annähernd paritätische Aufteilung zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern. Hat sich dieses Modell überholt?

Breyer: Auch dieses Modell hat gravierende Nachteile, weil dem Versicherten die wahren Kosten des Versicherungsschutzes nicht bewusst werden. Ein kleiner Fortschritt ist darin zu sehen, dass seit 2009 die Zusatzbeiträge vom Versicherten allein aufzubringen sind. Damit sind wenigstens die Beitragsunterschiede zwischen den Kassen nicht künstlich verkleinert.

In Deutschland werden derzeit zwei Reformvorschläge auf der Finanzierungsseite diskutiert: Die Kopfpauschale und die Bürgerversicherung. Welches Modell präferieren Sie?

Breyer: Ich versuche seit 2003 zu vermitteln, dass beide Reformen durchaus miteinander kompatibel sind und dass es gute Gründe gibt, beide zu verwirklichen. Allerdings wird sich die Trennung zwischen privater und gesetzlicher Krankenversicherung nicht von heute auf morgen überwinden lassen, weil die bestehenden Verträge in der privaten Krankenversicherung honoriert werden müssen, und zwar bis ans Lebensende der heutigen Versicherten. Das sind viele Jahrzehnte. Andererseits ist die kassenspezifische Kopfpauschale dringend notwendig, weil sie dem Versicherten Transparenz darüber verschafft, wie viel sein Versicherungsschutz bei den verschiedenen Kassen in Euro und Cent kostet. Das erleichtert den Preisvergleich und kurbelt den Kassenwettbewerb an. Die Bürgerversicherung mit einkommensbezogenen Beiträgen halte ich dagegen für viel zu bürokratisch, weil wir dazu bei jeder Krankenkasse ein kleines Finanzamt installieren müssten. Nur wenn man sie mit der Kopfpauschale kombiniert und die Einkommensumverteilung ins Steuersystem auslagert, macht sie Sinn.

Oftmals wird behauptet, die Einführung einer Kopfpauschale würde die privaten Versicherungen stärken.

Breyer: Paradoxerweise ist das Gegenteil der Fall: Mit Einführung der Kopfpauschale würde die private Krankenversicherung ganz schnell unattraktiv, weil die Kopfpauschale niedriger wäre als die meisten PKV-Tarife. Bisher leben die Privaten zum einen von den Beamten, zum anderen von gut verdienenden Angestellten, die sich auf diese Weise der Umverteilung in der gesetzlichen Krankenversicherung entziehen wollen. Dieser Anreiz entfiele mit der Kopfpauschale völlig.

Ist eine Umverteilung über Steuern effizienter als Transfers innerhalb des Gesundheitssystems?

Breyer: Es ist vermutlich effizienter, ein einziges System der Einkommensumverteilung zu haben und nicht mehrere parallele. Vor allem aber ist es gerechter, weil das Steuersystem alle Indikatoren der Leistungsfähigkeit berücksichtigen kann und nicht nur das Arbeitseinkommen. Es erfasst alle Bürger und kennt keine willkürlichen Bemessungsgrenzen.

Steuern zahlt jeder Leistungsträger. Wären die Privatversicherten die Gelackmeierten beim Modell der Kopfpauschale?

Breyer: So ist es. Mein Mitleid hält sich jedoch in Grenzen, obwohl ich selbst als Beamter dazu gehöre, denn das geltende Privileg, nicht zur Umverteilung in der gesetzlichen Krankenversicherung beitragen zu müssen, ist unverdient und ungerechtfertigt.

Verbessern sich die Arbeitsanreize der Besserverdienenden bei einer Umstellung auf die Kopfpauschale im Vergleich zum derzeit praktizierten System?

Breyer: Angenommen, nur der Arbeitnehmerbeitrag wird in eine Kopfpauschale umgewandelt. Dann sinkt die Grenzbelastung mit Abgaben im Einkommensbereich zwischen dem Durchschnittseinkommen und der Beitragsbemessungsgrenze von derzeit 3750 Euro im Monat zunächst einmal um 7,9 Prozent. Um den Sozialausgleich zu finanzieren, müssen jedoch die Steuersätze insgesamt angehoben werden. Letztlich ist es ein Nullsummenspiel, weil die GKV-Ausgaben insgesamt aufgebracht werden müssen. Das Argument mit den Arbeitsanreizen halte ich daher für überbewertet.

Sind risikoäquivalente Prämien das Allheilmittel für die geschilderten Probleme?

Breyer: Die Kunst besteht doch darin, zu erreichen, dass der Versicherte sein Risiko nicht tragen muss, die Krankenkasse jedoch für jeden eine möglichst risikoäquivalente Zuweisung erhält, damit sie keinen Anreiz hat, hohe Risiken zu diskriminieren. Genau dies leistet der Risikostrukturausgleich, verbunden mit einer kassenspezifischen Kopfpauschale.

Auf welche Weise unterstützt man diejenigen, die sich die Kopfpauschale nicht leisten können?

Breyer: Indem man die Versicherungsprämien subventioniert, wie es die Schweizer tun. Für Geringverdiener würde sich mit der Kopfpauschale kaum etwas ändern, weil sie per saldo weiter nur einen gewissen Prozentsatz ihres Einkommens für Kassenbeiträge aufbringen müssen.

Wird diese Personengruppe, schätzungsweise immerhin 30 Millionen Bürger, über Nacht zu Bittstellern?

Breyer: Nein, der Sozialausgleich kann so organisiert werden, dass er ohne Antragsverfahren auskommt. Er muss dazu in den Einkommensteuertarif eingearbeitet werden. Einzige Neuerung ist, dass unterhalb einer bestimmten Einkommensgrenze von etwa 1000 Euro monatlich die Steuerschuld negativ wird, also eine Rückzahlung vom Finanzamt erfolgt.

Könnte dies auch dazu führen, dass noch mehr Menschen Anreize haben, Transferempfänger zu werden?

Breyer: Nein, die Grenzbelastung mit Steuern und Abgaben wird dadurch nicht größer, als sie heute ist. Das wahre Problem, das aber nichts mit der Finanzierung der gesetzlichen Krankenversicherung zu tun hat, sind die hohen Transferentzugsraten von 80 bis 90 Prozent bei den Hartz IV-Empfängern, wenn sie Geld hinzuverdienen.

Auf Unterstützung der Bevölkerung ist auch die Gruppe der schwer Versicherbaren angewiesen, etwa chronisch Kranke. Was halten Sie von der Idee, diese Patienten mit einem monatlichen Budget auszustatten, über das sie beliebig frei verfügen dürfen?

Breyer: Nicht der Patient, sondern der Hausarzt könnte mit einem Budget zur freien Verfügung ausgestattet werden. Allerdings ist es sehr wichtig, dieses nach der Krankheitsart und -schwere angemessen zu staffeln. Immerhin übernimmt der Hausarzt damit die Funktion einer Versicherung. Auf freiwilliger Basis, also als Ergebnis eines Vertrags zwischen Hausarzt und Krankenkasse kann ich mir solche Lösungen sehr gut vorstellen. Vielleicht hilft auch die Einrichtung einer Rückversicherung für unerwartet hohe Ausgaben im Einzelfall.

Neben der Einnahmeseite rückt auch die Ausgabenseite des Gesundheitssystems zunehmend in den Fokus. In welchen Bereichen sehen Sie die größten Einsparpotenziale?

Breyer: Im Krankenhauswesen herrschen große Überkapazitäten, und im Pharmabereich sind die Preise vergleichsweise hoch. Auch könnte die Verzahnung zwischen ambulanter und stationärer Versorgung verbessert werden.

Wie lässt sich das bilaterale Monopol zwischen den regionalen Krankenkassen und Gesundheitsanbietern aufbrechen?

Breyer: Das bilaterale Monopol ist ein Produkt staatlicher Regulierung. Der Gesetzgeber müsste die Zwangsmitgliedschaft der Kassenärzte in der Kassenärztlichen Vereinigung aufheben und den Kassen den alleinigen Sicherstellungsauftrag übertragen. Zudem sollte der Zwang wegfallen, mit jedem Krankenhaus einen Vertrag abzuschließen. Schließlich müsste der Zwang für die Kassen, gemeinsam und einheitlich zu verhandeln, wegfallen.

Am Pranger stehen derzeit vor allem die Pharmakonzerne. Um die Arzneimittelausgaben zu senken, fallen Schlagworte wie Zwangsrabatte, Preismoratorien und Pharma-Soli. Was halten Sie von derlei Instrumenten?

Breyer: Während der Patentlaufzeit hat der Anbieter ein Monopol. Da hilft kein Wettbewerb, sondern nur die Preisregulierung. Von den genannten pauschalen Instrumenten halte ich dagegen wenig. Die Regulierung muss am Preis des einzelnen Medikaments ansetzen.

Die Pharmakonzerne betonen die hohen FuE-Ausgaben, Verbraucherschützer stellen die geringen Produktionskosten der Medikamente in den Vordergrund. Wer hat denn recht?

Breyer: Die Produktionskosten sind in der Tat kein Argument, denn der innovative Pharmaanbieter muss während der Patentlaufzeit in der Lage sein, seine FuE-Ausgaben zu amortisieren, sonst lohnt sich die Forschung nicht. Irritierend ist für mich, dass die Marketingausgaben höher sind als die für FuE. Das schwächt die Argumentation der Pharmalobbyisten.

Ein moderner Ansatz wäre die Kosten-Nutzen-Bewertung durch eine unabhängige Prüforganisation. Würde ein solches Kontrollorgan funktionieren und wäre es überhaupt finanzierbar?

Breyer: Man kann erst dann valide Kosten-Nutzen-Ergebnisse erhalten, wenn das Medikament einigermaßen großflächig eingesetzt wird, also nicht sofort bei der Markteinführung. Prinzipiell ist dies jedoch möglich, und das Institut für Qualität und Wirtschaftlichkeit im Gesundheitswesen wurde dazu geschaffen. Die Kosten der Prüfung würden sich bezahlt machen, wenn dadurch überhöhte Arzneimittelpreise bei häufigen Indikationen verhindert werden.

Im Gesundheitssektor spukt zudem das Gespenst der angebotsinduzierten Nachfrage. Es gibt Studien, aus denen hervorgeht, dass mit einem Anstieg der Ärztedichte die Nachfrage nach medizinischen Leistungen zunimmt…

Breyer: Angebotsinduzierte Nachfrage ist nur dann ein Problem, wenn die Anbieter für jede Einzelleistung honoriert werden. Bei pauschalen Vergütungsformen droht im Gegenteil eher eine Unterversorgung. Die Vergütungsform sollte der Gesetzgeber nicht vorschreiben, sondern dem Wettbewerb zwischen den Krankenkassen und deren Vertragsgestaltung mit den Leistungsanbietern überlassen. Effiziente Vergütungsformen werden sich dann durchsetzen, weil die Kassen, die sie einsetzen, ihre Versicherten zu niedrigen Prämien versichern können.

Welche Rolle spielen übertrieben viele Arztbesuche in unserem Gesundheitssystem?

Breyer: Deutschland hat mit die niedrigsten Zuzahlungen des Patienten beim Arztbesuch und die höchste Rate an Arztbesuchen. International ist es üblich, bei jedem Arztbesuch eine Praxisgebühr in der Größenordnung von 10 Euro zu erheben und nicht nur einmal im Quartal.

Häufig ist von verdeckter Rationierung die Rede. Was versteht man darunter?

Breyer: Unter Rationierung versteht man, dass Ärzte vor allem im Krankenhaus knappe Kapazitäten auf ihre Patienten aufteilen müssen, weil das Budget nicht für eine optimale Versorgung aller ausreicht. Als „verdeckt“ wird sie bezeichnet, wenn der Arzt dem Patienten vorgaukelt oder vorgaukeln muss, er werde optimal versorgt.

Warum werden die medizinischen Leistungen nicht einfach priorisiert, also eine Rangliste aufgestellt?

Breyer: Priorisierung ist ein Euphemismus. Wer eine Leistung nach oben stellt, stellt gleichzeitig eine Leistung hinten an und spart dort ein. Priorisierung ohne Rationierung ist also eine nutzlose Übung. Aber nur eine explizite Rationierung im Leistungskatalog schafft Rechtssicherheit und ermöglicht private Zusatzversicherungen. Eine implizite Rationierung am Krankenbett über Budgets ist dagegen willkürlich und fördert eine Zweiklassen-Medizin.

Wie hoch müsste das jährliche Wirtschaftswachstum sein, damit wir uns das jetzige System weiterhin leisten können?

Breyer: Es kommt weniger darauf an, was wir uns leisten können, als darauf, was wir uns leisten wollen. Medizinische Innovationen sind oft sehr teuer, aber viele davon haben das Potential, Leben erheblich zu verlängern und Leiden zu lindern. Der Anteil der Gesundheitsausgaben am BIP muss nicht sakrosankt sein.

Vielleicht hilft ein Blick nach Übersee. Im Frühjahr wurde das amerikanische Gesundheitssystem in einen neuen Gesetzestext gegossen. Der staatliche Einfluss wird gestärkt, 30 Millionen Bürger sollen zukünftig einen Versicherungsschutz erhalten. Nähern sich die Amerikaner sukzessive unserem System an?

Breyer: Für Rentner haben die USA schon seit 1965 eine Art steuerfinanzierter sozialer Krankenversicherung, genannt Medicare. Auch Deutschland hatte bis vor wenigen Jahren eine Versicherungspflicht nur für circa 80 Prozent der Bevölkerung. Beide Länder gehen also in Richtung „mehr Staat“, wenn auch Deutschland auf diesem Weg schon viel weiter gegangen ist.

Gleichzeitig werden sich auch in Zukunft Teile der US-Bevölkerung keinen Versicherungsschutz leisten können. Ist das nicht ein Armutszeugnis für die größte Volkswirtschaft der Welt?

Breyer: Auch heute sind die hohen Prämien nicht der einzige Grund, warum viele Amerikaner nicht krankenversichert sind. Viele sind es auch nur vorübergehend, nachdem sie den Job gewechselt haben. Andere entscheiden sich ganz bewusst, das Geld dafür zu sparen. Die Ärmsten sind außerdem durch Medicaid staatlich versichert.

Es gibt aber auch deutliche Unterschiede zwischen beiden Systemen. In den USA sind die Unternehmen noch viel stärker in das Gesundheitssystem eingespannt…

Breyer: Das ist ein historischer Zufall: Wegen des Lohn- und Preisstopps während des 2. Weltkriegs mussten die Unternehmen im Wettbewerb um knappe Arbeitskräfte Nebenleistungen, sogenannte „fringe benefits“ anbieten, und die wichtigste war die vom Unternehmen bezahlte Krankenversicherung.

Das Gespräch führte Jörg Rieger.

Hinweis: Eine verkürzte Version dieses Interviews ist in der Fachzeitschrift WiSt (07/2010) erschienen.

Die Mechanik liegt darin, dass ärmere Länder mit Eintritt in die Währungsunion eine längere Phase durchlaufen, in der sie durch negative Realzinsen zum Schuldenmachen animiert werden. Wenn die Kredite vorrangig in den Konsum fließen, geraten diese Länder nahezu zwangsläufig in eine Schuldenkrise. Das Hauptproblem liegt dabei nicht beim Niveau der Schulden, wie es die öffentliche Diskussion suggeriert, sondern bei den überzogenen Einkommenserwartungen der Bürger.

Die Schuldenmechanik weist eine klare Struktur und Ablauffolge auf:

(1) Beim Start in die Währungsunion

- besitzen die ärmeren Beitrittsländer typischerweise ein relativ hohes Zinsniveau, und zwar nicht nur nominal, sondern auch real. Eine Ursache dafür ist das geringere Vertrauen, das Finanzinvestoren in die Bonität ärmerer Länder setzen. Der Zins, den diese Länder zahlen müssen, enthält also eine Risikoprämie.

- besitzen die ärmeren Beitrittsländer typischerweise ein relativ niedriges Preisniveau. Die Erklärung liegt beim sogenannten Balassa-Samuelson-Effekt: Der internationale Preiszusammenhang sorgt für einen Ausgleich der Preise bei handelbaren Gütern (Industrie), während bei nicht-handelbaren Gütern (Dienstleistungen) kein Preisausgleich über die außenwirtschaftliche Verflechtung stattfindet. Da ärmere Länder ein niedrigeres Produktivitätsniveau als reichere Länder aufweisen und da dieser Rückstand im Bereich handelbarer Güter ausgeprägter ist als bei nicht-handelbaren Gütern, sind nicht-handelbare Güter in ärmeren Ländern billiger als in reicheren Ländern. Daraus ergibt sich auch für den gesamtwirtschaftlichen Durchschnitt eine Abhängigkeit des Preisniveaus vom relativen Entwicklungsstand eines Landes.

(2) Nach dem Beitritt zur Währungsunion

- führt die Integration der Kapitalmärkte zu einer relativ raschen Absenkung der Zinssätze in den ärmeren Mitgliedsländern, da diese von dem Vertrauen profitieren, das der Gemeinschaftswährung insgesamt entgegengebracht wird.

- führt die Intensivierung der Wirtschaftsverflechtungen zu einer allmählichen Angleichung der internationalen Produktivitätsunterschiede bei handelbaren Gütern, wodurch sich die Löhne in den ärmeren Ländern allmählich an das Niveau in den reicheren Ländern anpassen. Durch den intersektoralen Lohnverbund werden damit auch die Löhne im Bereich nicht-handelbarer Güter nach oben gezogen. Da es hier aber an entsprechenden Produktivitätssteigerungen fehlt, steigen die Preise für nicht-handelbare Güter in den ärmeren Ländern stärker als in den reichen Ländern. Diese Phase der überdurchschnittlichen Preissteigerungen reflektiert letztlich die Integration der Gütermärkte, die erheblich länger dauert als die Integration der Kapitalmärkte.

Starke Anreize zum Schuldenmachen

Für die ärmeren Länder bringt der Beitritt zu einer Währungsunion also rasch sinkende Zinsen und über einen längeren Zeitraum hinweg steigende Preise mit sich. Die Realzinsen sinken also drastisch und können im Extremfall sogar negativ werden. Das gibt starke Anreize zum Schuldenmachen.

Wie stark die Anreize zum Schuldenmachen für die öffentliche Hand steigen, lässt sich mit einer einfachen Rechenübung nachvollziehen, bei der es um den sogenannten Primärüberschuss geht. Er ist definiert als Differenz zwischen Einnahmen und Ausgaben des Staates abzüglich der Zinsausgaben. Es lässt sich zeigen, dass die Primärüberschussquote (Primärüberschuss in Relation zum Bruttoinlandsprodukt), die der Staat zur Stabilisierung der Schuldenquote benötigt, der Differenz zwischen Nominalzins und nominaler Wachstumsrate des Bruttoinlandsprodukts multipliziert mit der staatlichen Schuldenquote (Relation von Staatsschulden zu Bruttoinlandsprodukt) entspricht. Nehmen wir an, das Beitrittsland habe eine Schuldenquote von 60% (wie im Maastricht-Vertrag als Obergrenze vereinbart), und es möchte diese Quote auf diesem Niveau stabilisieren. Dann muss es bei einem Zinsniveau von 10% und einer nominalen Wachstumsrate des Bruttoinlandsprodukts von 8% eine Primärüberschussquote von 1,2% realisieren. Sinkt nun das Zinsniveau auf 4%, während das nominale Wachstum nur auf 6% sinkt, dann kann sich der Staat einen negativen Primärüberschuss (bzw. ein Primärdefizit) von 1,2% erlauben, ohne die Stabilität der Schuldenquote zu gefährden. Sollte das nominale Wachstum sogar steigen, kann ein noch höheres Primärdefizit gefahren werden.

Analoge Anreizmechanismen gelten für die privaten Haushalte. Auch sie sehen sich nach dem Beitritt zur Währungsunion stark gesunkenen Kreditkosten gegenüber, während ihre Einkommen aufgrund integrationsbedingter Produktivitätsgewinne und inflationärer Aufholprozesse gegenüber den anderen Mitgliedsländern rascher als früher steigen. Das erleichtert auch für sie den Schuldendienst, und es werden Konsumwünsche realisierbar, die früher unerreichbar schienen. Beide Entwicklungen zusammengenommen schlagen sich letztlich in der Leistungsbilanz nieder, da die erhöhten Einkommensansprüche von Staat und Privathaushalten zunehmend aus Importen befriedigt werden müssen.

Aus Schuldenmechanik wird Schuldenfalle

Das Schuldenmachen findet erst ein Ende, wenn die internationalen Finanzinvestoren bei der Bonitätsbewertung der verschiedenen Mitgliedsländer der Währungsunion differenzieren – wenn sie also nicht mehr blind darauf vertrauen, dass die steigenden Schulden auch tatsächlich zurückgezahlt werden. Haben die betroffenen Länder die Schulden nicht für eine Stärkung ihrer internationalen Wettbewerbsposition genutzt, müssen sie einen Risikoaufschlag auf ihre Kredite zahlen, und zwar sowohl im staatlichen als auch im privaten Bereich. So wird aus der Schuldenmechanik schließlich eine Schuldenfalle.

Aus der Schuldenmechanik der Währungsunion gibt es kaum ein Entkommen. Weder das Absinken des Zinsniveaus noch der Anstieg des inländischen Preisniveaus können von den betroffenen Ländern beeinflusst werden, da sie die dazu benötigten geld- und währungspolitischen Kompetenzen an die Zentralbank der Gemeinschaftswährung abgegeben haben. Auch die EZB kann wenig ausrichten, da eine an den Defizitländern orientierte Geldpolitik übermäßig restriktiv für die übrigen Länder wirken würde. Nur wenn die wirtschaftspolitisch Verantwortlichen in den ärmeren Beitrittsländern die Schuldenmechanik vollständig durchschauen, aufs Schuldenmachen verzichten oder die erhöhten Staatsschulden ausschließlich in produktivitätssteigernde Investitionen lenken würden, wären sie für die Zeiten nach erfolgter Integration der Gütermärkte gewappnet. Zusätzlich müssten sie allerdings auch noch die privaten Haushalte davon überzeugen, auf schuldenfinanzierte Konsumausgaben zu verzichten. Der für solch einen Kurswechsel nötige politische Kraftaufwand ist erheblich.

Am Beispiel Griechenlands lässt sich zeigen, dass sich die Parabel der Schuldenmechanik durchaus in der Realität wiederfindet: Während sich das Land 1998 noch zu 8,5% Zinsen am Kapitalmarkt refinanzieren musste, sank dieser Wert 2001 mit dem Beitritt in die Währungsunion auf 5,3% und weiter auf 4,5% in 2007. Das inflationsbegünstigte nominale Wirtschaftswachstum übertraf in jedem Jahr die Kapitalmarktzinsen, die Voraussetzungen für die Schuldenmechanik waren somit gegeben. Auch die Bürger konnten von fallenden Zinsen für Konsumentenkredite profitieren, die von 21% in 1999 auf 12% in 2001 und schließlich auf 9% in 2007 sanken. In dieser Integrationsphase legten die Löhne mit 16% (Deutschland: -1,2%) stärker als die Produktivität mit 15% (Deutschland: 6%) zu, die Konsumentenpreise stiegen um 21% (Deutschland: 10%).

Dass aus der Schuldenmechanik eine Schuldenfalle wurde, lag nicht zuletzt an der vorwiegend konsumtiven Verwendung der Gelder. So stiegen die Ausgaben des griechischen Staates für Soziale Sicherung pro Kopf zwischen 2001 und 2007 um 70% (Deutschland: 7%), die Sparquote der Haushalte lag in dieser Periode unter -5%. Der erhöhte Konsum ließ das bereits 2001 beträchtliche griechische Leistungsdefizit von -7% vom BIP bis 2007 auf -14% absinken.

Mit Beginn der Währungsunion kam es auch in anderen damals ärmeren Beitrittsländern zu einem Absinken der Realzinsen in den negativen Bereich und in der Folge zu einem ausgeprägten Schuldenanstieg. Besonders in Portugal ging dies ähnlich wie in Griechenland mit einer konsumtiven Ausgabenpolitik einher. In Spanien und Irland verlief die Entwicklung günstiger, so dass diese Länder weitaus weniger tief in die Schuldenfalle geraten sind.

Fazit

Wenn die von uns in diesem Beitrag vertretene Argumentation zutreffend ist, dann werden auch die neuen Beitrittsländer zur Währungsunion die Phasen der Schuldenmechanik durchlaufen. So weisen Estland (6,8%), Bulgarien (5,9%) und Polen (5,6%) im April 2010 Refinanzierungszinssätze auf, die deutlich oberhalb des Euroraum-Durchschnitts (4,0%) liegen, und somit im Beitrittsfall potentiell sinken. Werden die aktuellen Wachstumsraten von 2,5% (Estland), 3,0% (Bulgarien) und 5,8% (Polen) nach dem Beitritt integrations- und inflationsbedingt weiter gestützt, sind alle Bedingungen für die Schuldenmechanik erfüllt. Hier bleibt zu hoffen, dass die wirtschaftspolitischen Akteure dieser Länder die Defizitstaaten als lehrreiches Beispiel verstehen und eine zukunftsgerichtete Investitionspolitik einer kurzfristigen Wohlfahrtserhöhung vorziehen. Um es mit Warren Buffets Worten zu sagen: “Profit from folly, don’t participate in it.”

Hinweis: Dipl.-Wirtschaftsinformatiker Matthias Baumgarten ist beim IfW in Kiel am Zentrum Wirtschaftspolitik beschäftigt.

„Europa mangelt es nicht an Clustern, aber an Clustern von Weltrang.“ (Carsten Schierenbeck)

In der Chemie sind Cluster eine Ansammlung von Atomen und Molekülen mit besonderen Attributen. Sie werden erforscht, um den Übergang der kleinsten Teilchen in einen makroskopischen Festkörper zu erklären. Auch in der Ökonomie haben Cluster eine besondere Funktion. Sie stehen zwischen der Mikro- und der Makroökonomie und sind im Idealfall ein Treiber für den Wohlstand einer Volkswirtschaft. Das hat auch die Politik auf den Plan gerufen. Die Zahl der Clusterinitiativen ist in Europa seit Ende der neunziger Jahre rapide in die Höhe geschnellt.

Clusteraktivitäten sollen die regionale Ballung der Wirtschaft fördern und Kooperationen zwischen Unternehmen sowie mit Forschungseinrichtungen stärken. Die Schlagworte des Spitzenclusterwettbewerbs des Ministeriums für Bildung und Forschung (BMBF) lauten: Mehr Innovation. Mehr Wachstum. Mehr Beschäftigung. Die Politik ist versucht, mit ihrer Clusterpolitik zwei Fliegen mit einer Klappe zu schlagen: Zum einen sollen von innovativen Unternehmensnetzwerken positive Effekte auf Wettbewerbsfähigkeit und Wertschöpfung ausgehen. Zum anderen sollen bestehende Disparitäten zwischen Regionen abgebaut werden.

Cluster sorgen für Wachstumsimpulse

Regional vernetzte Unternehmen sind wirtschaftlich erfolgreicher als solche, die keinem Cluster angehören. Diese These stützt eine Umfrage unter den deutschen Maschinen- und Anlagenbauern, aber auch viele weitere empirische Studien. So konnten Maschinen- und Anlagenbauer, die sich selbst in einem Cluster sehen, zwischen 2004 und 2008 signifikant höhere Umsatz- und Beschäftigtenzahlen als der Rest vorweisen (siehe Abb. 1). Auch sind sie tendenziell innovativer. Ähnlich wie in der Chemie sind Cluster in der Ökonomie also robuster und erfolgreicher gegenüber ihrer Umwelt als isolierte Unternehmen.

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Ursächlich für die positiven Clustereffekte sind die sogenannten Marshall‘schen Lokalisationsvorteile: Eine enge Verflechtung mit Zulieferern, Produzenten und Kunden, ein größerer und ergiebigerer Markt für spezialisierte Arbeitskräfte sowie regional begrenzte Wissensspillovers. Letztere haben zumindest für die deutschen Maschinen- und Anlagenbauer offensichtlich die größte Bedeutung. So wurde der Zugang zu Technologien und FuE-Laboren bei den Vorteilen durch die Zugehörigkeit zu einem Cluster am häufigsten genannt.

Dementsprechend intensiv wird innerhalb von Unternehmensnetzwerken in der Forschung und Entwicklung kooperiert. Mehr als 80 % der Clustermitglieder (beim Rest sind es deutlich weniger) treten in diesem Bereich mit anderen Unternehmen in Kontakt. Die meisten Kooperationen finden regelmäßig und regional statt. Ähnliche Angaben haben die Unternehmen auch bei der Aus- und Weiterbildung gemacht. Zudem spricht die überdurchschnittlich hohe Kooperationsintensität der Clustermitglieder mit Universitäten für Ballungsvorteile im Bereich der FuE und Bildung.

Marktversagen bei der Clusterbildung?

Einen staatlichen Eingriff in die Clusterbildung legitimieren diese Lokalisationsvorteile jedoch nicht. Nur wenn sich die Unternehmen in einem zu geringen Ausmaß ballen und zu wenige regionale Kooperationen zustande bringen, kann eine Clusterpolitik effizienzsteigernd sein – vorausgesetzt, die Politik verursacht durch ihr Handeln keine zusätzlichen Wohlfahrtsverluste. Der Maschinen- und Anlagenbau in Deutschland ist verglichen mit anderen Branchen nur schwach konzentriert. Allerdings dürfte der optimale Konzentrationsgrad zwischen den einzelnen Wirtschaftszweigen stark schwanken. Rohstoffintensive Branchen wie der Eisenerzbergbau ballen sich aufgrund natürlicher Standortvorteile deutlich stärker als eine Hochtechnologieindustrie wie der Maschinen- und Anlagenbau.

Für Marktversagen bei der Clusterbildung spricht schon eher ein hoher Kooperationsbedarf. So haben sowohl innerhalb als auch außerhalb von Clustern zahlreiche Unternehmen des Maschinen- und Anlagebaus angegeben, dass sie sich vor allem in der FuE und der Qualifizierung ihrer Arbeitskräfte mehr Projekte mit zusätzlichen Unternehmen wünschen (siehe Abb. 2). Marktineffizienzen sind wahrscheinlich, sofern Kooperationen aufgrund von Informationsdefiziten oder organisatorischer Mängel nicht durchgeführt werden.

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Allerdings werden die staatlichen Clusteraktivitäten von den befragten Unternehmen überwiegend kritisch gesehen. So lehnt die Mehrheit der Maschinen- und Anlagenbauer eine Förderung von Schlüsseltechnologien ab, auch deshalb, weil sie meistens bereits in den Produktionsprozessen zur Anwendung kommen. Zudem stellen die Unternehmen den generellen Clusterprogrammen nur eine durchschnittliche Note aus. Ein Teil der Clusteraktivitäten ist nach Meinung der Unternehmen sogar weitgehend wirkungslos. In diesen Fällen werden Steuergelder verteilt, ohne dass sich merkliche Wachstums- und Beschäftigungseffekte einstellen. Dies wäre ein eindeutiges Indiz für Staatsversagen.

Anmaßung von Wissen

Die Einschätzung der Maschinen- und Anlagenbauer überrascht nicht. Die Politik maßt sich Wissen an, wenn sie eine Technologie fördert und die andere nicht. Sie schlüpft in die Rolle des Propheten, wenn sie einem Cluster unter die Arme greift und dem anderen nicht. Und sie gibt sich als Experte betriebsinterner Abläufe, wenn sie einem Unternehmen unter die Arme greift und dem anderen nicht.

Die Folgen sind Mitnahmeeffekte, Rent-seeking-Aktivitäten, Wettbewerbsverzerrungen und Strukturkonservierungen. Die Integration von Kerntechnologien in die industrielle Fertigung – etwa durch Kooperationen in einem Cluster – muss den Unternehmen vorbehalten bleiben, genau wie die Weiterentwicklung von innovativen Produkten bis hin zur Marktreife. Beides sollte daher auch nicht aktiv vom Staat durch Clusteraktivitäten gefördert werden.

Das bedeutet nicht, dass die Politik bei der Entstehung von Unternehmensnetzwerken tatenlos bleiben soll. Im vorwettbewerblichen Bereich gibt es zwei Betätigungsfelder, die für erfolgreiche Clusterbildungen – wie auch generell für eine Volkswirtschaft – unabdingbar sind: Das Setzen von Rahmenbedingungen sowie Investitionen in Bildung und Grundlagenforschung. Geeignete Rahmenbedingungen fangen bei einem anreizverträglichen Patent- und Markenrecht an, gehen über eine gut ausgebaute Infrastruktur bis hin zu einer Förderung von Unternehmensneugründungen.

Adäquate Rahmenbedingungen sind ein wichtiger Katalysator für Clusterbildungen. FuE-Kooperationen und Ausgründungen. Die Grundlagen für spätere Innovationen und unternehmerische Erfolgsgeschichten müssen aber in der Grundlagenforschung und der Ausbildung von Arbeitskräften gelegt werden. Dabei sollte die Forschungslandschaft branchen- und technologieneutral ausgebaut werden. Die Qualifizierung der regionalen Arbeitskräftepools spielt nicht nur für die Clusterbildung, sondern auch generell für den Erfolg einer Volkswirtschaft eine wichtige Rolle. Sie wird nicht zuletzt durch die staatlichen Investitionen in Humankapital maßgeblich beeinflusst.

Phänomen FuE-Outsourcing

Wenn in diesen Bereichen geschludert wird, droht nicht nur eine suboptimale Zahl an Clustern zu entstehen, sondern auch ein Ausverkauf deutscher Entwicklungskompetenz. Denn in zunehmendem Maße folgen die FuE-Aktivitäten den Produktionsstandorten ins Ausland, auch wenn der gesamte Umfang gemessen an den FuE-Ausgaben noch gering ist. Diese Entwicklung ist nachvollziehbar. Wie die Umfrage unter den Maschinen- und Anlagenbauern, aber auch andere Untersuchungen zeigen, wird in Clustern häufiger FuE-Outsourcing betrieben als außerhalb (siehe Abb. 3). Wenn sich aber mehr und mehr Produktionsstätten im Aus- und nicht mehr im Inland zu einem Unternehmensnetzwerk zusammenschließen, ziehen auch die FuE-Abteilungen nach und es kommt zu einem FuE-Offshoring.

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Fazit

Alles Cluster, oder was? Funktionierende Unternehmensnetzwerke sind kein Allheilmittel, schon gar nicht, um regionale Unterschiede einzuebnen. Aber sie tragen dazu bei, Wettbewerbsfähigkeit und Wertschöpfung von Volkswirtschaften zu steigern. Deshalb sollte ihnen ein guter Nährboden bereitet werden. Dies lohnt alleine schon deshalb, weil mit Clustern auch eine hohe FuE-Intensität einhergeht. Können Deutschland und Europa auch hier keine Standortvorteile mehr bieten, werden die FuE-Abteilungen über kurz oder lang den Produktionsstätten nach Fernost und anderswo folgen.

Hinweis: Die Studie Clusteraktivitäten der Unternehmen im deutschen Maschinen- und Anlagenbau ist kürzlich in der Schriftenreihe der Impuls-Stiftung erschienen.

Unter Verwendung entsprechender Daten aus dem Kicker-Managerspiel, die seit der Saison 1995/96 für die überwiegende Mehrzahl der in einer Saison zum Einsatz kommenden Spieler verfügbar sind und offenbar hervorragende Näherungsgrößen für den Marktwert und seine Veränderung darstellen (vgl. Frick, 2007, 2010), lässt sich dieser Effekt nunmehr zweifelsfrei quantifizieren. Dies setzt allerdings voraus, dass man zunächst einmal den Einfluss weiterer (potentieller) Determinanten des individuellen Marktwertes bzw. Gehaltes isoliert: Neben dem Alter, der Zahl der Ligaeinsätze und -tore sowie der Position auf dem Spielfeld haben insbesondere die Zahl der Länderspieleinsätze und die regionale Herkunft eines Spielers einen statistisch signifikanten Einfluss auf sein Gehalt:

- Unter sonst gleichen Bedingungen – d.h. bei statistischer Kontrolle der o.g. Faktoren – verdient ein Spieler aus Südamerika rund 40% mehr als ein deutscher Athlet. Für Westeuropäer ist die Lohnprämie mit rund 20% immer noch erheblich, für Osteuropäer, Nordamerikanischer, Afrikaner und Asiaten lässt sich kein entsprechender Effekt nachweisen. Dies ist insofern nicht überraschend, als der Anteil an Südamerikanern im Kader mit einer statistisch höheren Ticketnachfrage einhergeht, nicht aber der Anteil an Osteuropäern, Afrikanern und/oder Asiaten: Selbst bei einer eher bescheidenen sportlichen Performance präferieren die Zuschauer also offenbar südamerikanische Ballzauberer. Darüber hinaus lässt sich eindeutig nachweisen, dass Spieler aus Südamerika, aber auch aus Westeuropa signifikant höhere Merchandisingerlöse generieren: So wird beispielsweise die Zahl der Trikotverkäufe ganz erheblich durch den Klang des Namens beeinflusst – „Lucio“ ist offenbar erheblich attraktiver als „Woronin“.

- Länderspieleinsätze haben – wie auch das Alter und die Zahl der Ligaeinsätze – einen positiven, aber nicht-linearen Effekt: Jeder Auftritt für die Nationalmannschaft erhöht das Einkommen mit einer zunächst abnehmenden, später aber wieder zunehmenden Rate, was auf die Existenz spezifischer „Superstareffekte“ hindeutet. Dieser positive Einfluss von Länderspieleinsätzen differiert – und dies ist der entscheidende Punkt – ganz erheblich mit deren sportlichem Stellenwert: Jeder Einsatz bei der letzten Fußball-WM erhöht das Einkommen um rund 8%. Einsätze bei weiter zurück liegenden Weltmeisterschafts-Turnieren werden zwar ebenfalls noch mit einer Prämie honoriert, doch ist dieser Effekt mit 2% pro Einsatz erheblich schwächer. Mit anderen Worten: Der Schaufenstereffekt nutzt sich zwar ab, bleibt aber auch langfristig nachweisbar. Interessant ist weiterhin, dass dieser Schaufenstereffekt keineswegs für alle Spieler gleich ist: Diejenigen, die bereits vor dem jeweiligen WM-Turnier als Stars gelten, profitieren davon deutlich weniger als diejenigen, die zuvor weniger im Blickpunkt der Fußball-Öffentlichkeit standen (vgl. Deutscher und Simmons, 2010). Um es anders zu formulieren: Ein durchschnittlicher Spieler, der es bei der WM auf fünf Einsätze bringt (weil er beispielsweise mit seiner Mannschaft im Viertelfinale ausscheidet) wird seinen Marktwert um rund 40% erhöhen. Bei einem Spieler, dessen Team mindestens das Spiel um den dritten Platz erreicht, beträgt die entsprechende Steigerung des Marktwertes nahezu 60%.

Was folgt aus den Ergebnissen? Die Erkenntnis, dass es sich offenbar lohnt, bei einem sportlichen Mega-Event wie der Fußball-WM dabei zu sein, mag zunächst trivial klingen. Der jüngst erbrachte Nachweis, dass dies in vielen Fällen auch zu systematischen Verhaltensänderungen führt, ist aber vielleicht doch überraschend: Spieler, deren Nominierung für das Turnier zwar wahrscheinlich, aber noch keineswegs gesichert ist, steigern ihre Performance im Vorfeld der Kaderzusammenstellung ganz erheblich – eine Entwicklung, die weder bei denjenigen zu beobachten ist, die als gesetzt gelten, noch bei denjenigen, die keinerlei Chance (mehr) haben, den WM-Zug noch zu erreichen…

Dass das noch bis Sonntag andauernde Turnier von den Spielern auch tatsächlich in dem beschriebenen Sinne genutzt wird, machen die täglichen Meldungen über Neuverspflichtungen deutlich. Das Karussell ist in Bewegung gekommen und wird wohl noch bis in den August hinein in Schwung bleiben…

Literatur

Deutscher, Christian und Robert Simmons (2010): The Economics of the World Cup, mimeo, Department of Management, University of Paderborn.
Frick, Bernd (2007): Salary Determination and the Pay-Performance Relationship in Professional Soccer: Evidence from Germany, in: Rodriguez, Plácido, Stefan Késenne and Jaume Garcia (eds.): Sports Economics after Fifty Years: Essays in Honor of Simon Rottenberg, Oviedo: University of Oviedo Press, pp. 125-146.
Frick, Bernd (2010): The Football Players’ Labor Market: Recent Developments and Econometric Evidence, mimeo, Department of Management, University of Paderborn.

In Zeiten von globalen Ungleichgewichten, wandernden Finanzmarktblasen, dramatischen Krisen und gigantischen geld- und fiskalpolitischen Rettungsaktionen scheinen zwei Annahmen der intertemporalen Optimierung ausgesetzt. Erstens Leistungsbilanzsalden haben sich als persistent erwiesen. Zweitens Verbindlichkeiten werden oftmals nicht mehr von den Schuldnerländern, sondern den Steuerzahlern der Gläubigerländer zurückgezahlt. Der Kreditausfall durch die Schuldnerländer hat drei Gesichter.

Die offenste Art des Defaults ist die Einstellung von Zins- und Ratenzahlungen und die Stundung von Krediten. Beispielsweise wurde Argentinien 2001 nach dem Zusammenbruch des umstrittenen Currency Boards zahlungsunfähig. Da die Auslandsverschuldung in Fremdwährung denominiert war, wurde diese durch die Abwertung gemessen in Peso nochmals aufgebläht. Die argentinischen Euro- und Dollar-Bonds, die u.a. von vielen privaten Anlegern in den Industrieländern gehalten wurden, bleiben weitgehend unbedient. Daran änderte auch die durch die Abwertung verbesserte Wettbewerbsfähigkeit nichts. Ebenso stellten sich mit der Subprime-Krise als AAA eingestufte Verbriefungen als wertlos heraus. Insbesondere deutsche Landesbanken und Halter von Lehman-Zertifikaten realisierten schmerzhafte Verluste. Die Landesbanken wurden durch Steuergelder am Leben gehalten.

Weniger offensichtlich ist der Kreditausfall durch internationale Krisenkreditvergabe kombiniert mit Zinssenkungen in den Kreditgeberländern. Beispielsweise stabilisierten im Verlauf der Asienkrise und der jüngsten Krisen in Mittel-, Ost- und Südeuropa öffentliche Kredite an die Krisenländer die Finanzsektoren der Kreditgeberländer. Die öffentlichen Kredite in Fremdwährung machten den Schuldendienst trotz Abwertung der Krisenwährungen möglich. Dem Vorwurf, dass die öffentlichen Hilfspakete zu einem Moralischen Risiko bei der internationalen Kreditvergabe führten, wurde entgegnet, dass die öffentlichen Kredite bisher immer zurückgezahlt worden seien.

Allerdings wurde die Rückzahlung der Hilfskredite durch Zinssenkungen in den Kreditgeberländern begünstigt. Monetäre Expansion in Gläubigerländern in Reaktion auf Krisen in Schuldnerländern ermöglicht – transportiert von Carry Trades – eine schnelle Stabilisierung der Krisenländer und damit der Finanzsektoren der Kreditgeberländer. Da im Aufschwung nach der Krise die Zinserhöhungen geringer ausfielen als die Zinssenkungen während der Krise wurde der Schuldendienst vereinfacht. Die Kosten der Krisen wurden durch den graduellen Verfall des Weltzinsniveaus verschleiert und über Inflation oder Umverteilung im Verlauf von Finanzmarktblasen auf die Sparer bzw. Sparnationen überwälzt. Ist der Zinssenkungsspielraum ausgereizt, steigt wie jüngst zu beobachten die Verschuldung in den Gläubigerländern an. Diese sehen sich gezwungen, Steuern zu erhöhen und/oder Ausgaben zu kürzen. In allen Fällen tragen die Länder mit Sparüberschüssen überproportional die Risiken des versteckten Defaults.

(3) Schließlich kann es zur Schuldenentwertung durch Inflation bzw. durch Abwertung kommen. Dieser schleichende Default steht Ländern offen, die über das Privileg einer internationalen Leit- und Ankerwährung verfügen. Insbesondere die USA haben einen hohen Bestand an internationalen Verbindlichkeiten in eigener Währung angehäuft. Eine zeitnahe Konsolidierung wird in Washington derzeit nicht für nötig erachtet. Denn die reale Entwertung der US-Verbindlichkeiten erfolgt über zwei Kanäle. Erstens, (moderate) Inflation entwertet die Dollarersparnisse der Ausländer. Zweitens, die Abwertung des Dollars reduziert die realen internationalen Verbindlichkeiten. Der zweite Kanal wird blockiert, wenn Länder wie China ihren Wechselkurs an den Dollar gebunden halten. Gelingt es über politischen Druck eine Aufwertung des chinesischen Yuan zu erzwingen, dann realisiert China beträchtliche Verluste auf sein immenses Dollarvermögen.

Je größer die Wahrscheinlichkeit ist, dass Kapitalexporte nicht der Finanzierung von zukünftigen heimischen Konsum dienen, sondern in den internationalen Zentren des Konsums versickern, desto dringlicher ist die Frage nach der adäquaten wirtschaftspolitischen Reaktion. Kann man nicht mehr darauf vertrauen, dass internationale Kredite zurückgezahlt werden, dann könnte der derzeitige restriktive Kurs der deutschen Finanzpolitik ein Fehler sein. Eine fiskalische Kontraktion, die sich negativ auf das Konsum- und Investitionsverhalten des privaten Sektors auswirkt, könnte zu einem erneuten Anstieg der deutschen Exportüberschüsse führen. Dieser dürfte um so stärker ausfallen, je restriktiver die deutsche Finanzpolitik im Vergleich zu anderen Ländern ist. Beispielsweise wäre ein deutlicher Anstieg der deutschen Kapital- und Güterexporte in die USA zu erwarten, wo der makroökonomische Kurs weiterhin expansiv ist. Neue Risiken würden für den deutschen Steuerzahler im US-Finanzmarkt entstehen.

Soll dies verhindert werden, dann wäre eine expansive Finanzpolitik angesagt. Ein schuldenfinanziertes Investitionsprogramm keynesianischer Prägung, z.B. durch den vorgezogenen Bau des Berliner Stadtschlosses, dem Ausbau des ICE-Netzes oder der Sanierung heruntergekommener westdeutscher Stadtkerne, würde – ähnlich der deutschen Wiedervereinigung  – den deutschen Spar- und Leistungsbilanzüberschuss reduzieren. Die Bauindustrie würde auf Kosten der Exportindustrie profitieren. Globale Ungleichgewichte würden – wie weithin gewünscht –  reduziert. Doch stehen diesem Weg die Grundsätze einer soliden Haushaltspolitik sowie der (bald reformierte) Stabilitäts- und Wachstumspakt entgegen.

Alternativ könnte das nationale Investitionsprogramm über steigende Steuern finanziert werden. In diesem Fall wäre aber nicht die Erhöhung der Mehrwertsteuer, sondern die Anhebung des Spitzensteuersatzes angesagt, da die Sparüberschüsse vor allem von den oberen Einkommensschichten generiert werden. Diesem Ansatz stehen die negativen Anreizwirkungen eines hohen Steuerniveaus sowie die Interessen der liberal-konservativen Regierung entgegen.

Damit deutet vieles auf neue Kosten für den deutschen Steuerzahler hin. Es sei denn, dieser ahnt die neuen Risiken und misstraut dem Finanzsystem. Dann würden die deutschen Sparer in mehr Konsum bzw. in Sachwerte getrieben. Die Konstanz des Konsums während der Krise sowie der in Deutschland einsetzende Anstieg der Immobilienpreise könnten in diese Richtung deuten. Diese Entwicklung hätte eine Licht- und eine Schattenseite. Einerseits würde der kommende Aufschwung ohne staatliche Intervention getragen. Doch könnte einem  Immobilienboom eine Bilanzrezession japanischen Musters folgen.

Deshalb bleibt nur eine Alternative: Die globale Rückkehr zu Haftungsprinzipien, stabilitätsorientierter Geld- und Finanzpolitik sowie zu mehr Konstanz in der Wirtschaftspolitik. Bleibt diese aber in anderen Ländern aus, dann könnte für Deutschland die einseitige Rückkehr zu soliden Staatsfinanzen neue internationale Kreditausfälle nach sich ziehen. Die jüngsten Konsolidierungsbemühungen unserer Regierung sollten deshalb nicht nur im Lichte nationaler oder europäischer Ausgabendisziplin, sondern auch im Kontext internationaler Kreditrisiken diskutiert werden.

Die Weltwirtschaft hat im vergangenen Jahr bereits die Trendwende vollzogen. Die realwirtschaftlichen Einbrüche im Gefolge der im Sommer 2007 beginnenden Immobilien- und Finanzmarktkrise konzentrierten sich im Wesentlichen auf das Winterhalbjahr 2008/2009. Danach setzte in vielen Ländern die Erholung ein. Die deutsche Wirtschaft konnte am globalen Auftrieb bereits im vergangenen Jahr gut teilhaben. Seit dem Tiefpunkt im ersten Quartal 2009 steigt das (preis-, saison- und arbeitstäglich bereinigte) Bruttoinlandsprodukt von Quartal zu Quartal wieder an, wenngleich zuletzt mit etwas weniger Tempo. Die wirtschaftliche Erholung läuft hierzulande über den Außenhandel und damit auch wieder über die Industrie. Freilich waren auch hier in erster Linie die konjunkturellen Einbrüche zu verorten. Die über die Industrie laufende Erholung spricht dafür, dass die deutsche Wirtschaft offensichtlich mit ihrem Produktportfolio nach wie vor eine gute Position hat, um die globale Nachfrage nach Waren und Dienstleistungen zu bedienen. Offensichtlich bietet die deutsche Industrie jene Güter an, die sich weltweit einer großen Nachfrage erfreuen. Die Wettbewerbsfähigkeit eines Landes resultiert nicht nur aus seiner preislichen Wettbewerbsfähigkeit, sondern auch aus den Gütern, die dort erstellt werden. Dazu gehören mit Blick auf Deutschland vor allem Investitionsgüter.

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Die Weltwirtschaft wird weiter deutlich an Tempo zulegen. Die weltweiten Wirtschaftsaktivitäten werden im Jahr 2010 den Vorjahreswert um 4 Prozent übertreffen. Beim preisbereinigten Welthandel wird ein Plus in Höhe von 8 Prozent erwartet. Dabei kommen die Impulse vor allem aus den aufstrebenden Volkswirtschaften. Deren wieder anziehende Investitionstätigkeit wird besonders die deutschen Exporteure von Investitionsgütern begünstigen: Auf Basis von IWF-Daten wird das globale Investitionsvolumen in nominaler Rechnung im Jahr 2010 gegenüber dem Vorjahr um 11 Prozent ansteigen. In diesem Jahr werden weltweit Investitionen in einer Größenordnung von gut 13.700 Milliarden US-Dollar getätigt. Das sind einerseits gut 780 Milliarden US-Dollar weniger als im Rekordjahr 2008, andererseits aber schon wieder über 1.300 Milliarden US-Dollar mehr als im Krisenjahr 2009. Im Jahr 2009 brachen die globalen Bruttoinvestitionen in nominaler Rechnung um 14,6 Prozent oder um über 2.100 Milliarden US-Dollar gegenüber dem Vorjahr ein. Vor allem die fortgeschrittenen Volkswirtschaften hatten unter stark rückläufigen Investitionen zu leiden: Während die Bruttoinvestitionen in den fortgeschrittenen Ländern in nominaler Rechnung um fast 19 Prozent wegsackten, war in den Schwellen- und Entwicklungsländern „nur“ ein Minus von knapp 8 Prozent zu verbuchen.

Nimmt man die – unter Entwicklungsgesichtspunkten – erschreckend lange Stagnationsphase der globalen Investitionstätigkeit von 1995 bis 2002 als Bezugsgröße, dann beläuft sich das diesjährige Investitionsvolumen bereits wieder auf rund das Doppelte des damaligen Durchschnittsniveaus. Mehr als zwei Drittel des absoluten Zuwachses bei den globalen Anlageinvestitionen im Jahr 2010 kommen aus den Schwellen- und Entwicklungsländern. Infolge des wieder fortgesetzten Investitions- und Aufbauprozesses in den Entwicklungs- und Schwellenländern werden dort wichtige Fundamente für das künftige Wirtschaftswachstum gelegt. Das ist sicherlich notwendig, um die Versorgungslage und die Wohlstandswünsche der weiter – teilweise kräftig – wachsenden Bevölkerungen in diesen Ländern zu fördern. Außerdem stimulieren die wieder anziehenden Rohstoffpreise und die damit einhergehenden Einnahmen der rohstoffreichen Länder dort die Investitionstätigkeit. Hinzu kommt, dass die im Großen und Ganzen verbesserte Lage an den Finanzmärkten die Finanzierungsbedingungen für realwirtschaftliche Investitionen begünstigt.

Auch in der Zeit vor der Krise hatte sich das globale Investitionsvolumen bereits immer stärker hin zu den aufstrebenden Volkswirtschaften verschoben. Entfielen im Zeitraum 1995 bis 2002 erst durchschnittlich gut 22 Prozent der globalen Investitionen auf die Entwicklungs- und Schwellenländer, so stieg ihr Anteil bis zum Jahr 2008 bereits auf fast 40 Prozent an. In diesem Jahr entfallen mit gut 6.100 Milliarden US-Dollar fast 45 Prozent der weltweiten Investitionen in Gebäude, Maschinen und Geschäftsausstattungen auf diese Ländergruppe und spiegelbildlich nur noch gut 55 Prozent auf die fortgeschrittenen Volkswirtschaften.