Das EEG nennt drei angestrebte Ziele: den Klima- und den Umweltschutz, die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung der Energieversorgung und die Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energien am Energieverbrauch. In der politischen Diskussion wird diesen Zielen oftmals noch ein weiteres hinzugefügt, die Schaffung von Arbeitsplätzen in einer vermeintlichen Zukunftsbranche.

Die garantierten Einspeisevergütungssätze sind die zentralen Bausteine des EEG. Indem sie sich nicht an den Marktpreisen für Elektrizität, sondern an den zum Teil weitaus höheren Durchschnittskosten einer Kilowattstunde (Stromgestehungskosten) der zunächst nicht marktfähigen Technologien ausrichten, ermöglichen sie den zu fördernden Technologien den sofortigen Einsatz im Strommarkt. Da diese Kosten insbesondere im Hinblick auf die Photovoltaik (57,4 ct/kWh für Anlagen bis zu 30 kWp Nennleistung) zunächst um mehr als den Faktor 10 oberhalb der Marktpreise (4,5 ct/kWh) lag, muss mit dem Ziel der Förderung der nachhaltigen Energieversorgung vorrangig der Anstoß zu spürbaren Kostensenkungen verbunden sein. Um dieser Forderung Nachdruck zu verleihen, wurden die Vergütungssätze einer vorab festgelegten, kontinuierlichen Absenkung unterzogen. Die diesjährigen „außerordentlichen“ Absenkungen führen zu Vergütungssätzen von 34,05, 33,03 und 30,06 ct/kWh ab den Terminen 1.07., 1.10.2010 bzw. 1.01.2011. Die noch immer hohe Differenz zwischen Marktpreisen und Einspeisevergütungen verdeutlichen die noch immer hohen Kosten. Derzeit gängige Schätzungen vermuten, dass allein für die bis zum Ende 2010 installierten Anlagen zukünftig zwischen 50 und 90 Milliarden Euro an zukünftigen Einspeisevergütungen für die Photovoltaik (PV) anfallen. Dies entspräche immerhin 2–4 % des Bruttoinlandsproduktes der Bundesrepublik Deutschland. Damit stellt sich zwangsläufig die Frage, ob ein solches Volumen an Subventionszahlungen verantwortbar ist. Voraussetzung für die Legitimierbarkeit der Ausgaben ist die Wirksamkeit der Maßnahmen im Hinblick auf die angestrebten Ziele. Beginnen wir mit dem Klima- und Umweltschutz.

Klimaschutz?

Bekanntermaßen fallen CO2-Emissionen nur bei der Herstellung der PV-Anlagen an und sind weitaus geringer als diejenigen einer entsprechenden Stromproduktion durch Kohlekraftwerke. Doch bedeutet dies auch, dass mit der Nutzung von PV-Anlagen ein wirksamer Klimaschutzeffekt erzielt wird? Leider nicht.

Der Grund hierfür liegt in der – überaus sinnvollen – Verankerung der europäischen Klimapolitik im Emissionszertifikate-Handelssystem. Danach ist die europäische Elektrizitätswirtschaft dazu verpflichtet, für alle vorgenommenen CO2-Emissionen Zertifikate (EU Allowances; EUAs) zu erwerben. Auf der politischen Ebene wird festgelegt, wie viele dieser EUAs in Umlauf gebracht werden. Durch die Handelbarkeit der Zertifikate werden Unternehmen mit hohen Zahlungsbereitschaften anderen Unternehmen mit geringen Zahlungsbereitschaften EUAs abkaufen, sodass im Gleichgewicht ein Preis entsteht, bei dem alle Nachfrager mit einer mindestens dem Preis entsprechenden Zahlungsbereitschaft in den Besitz der EUAs gelangen, während die anderen Unternehmen es vorziehen, auf die Emission zu verzichten.

Wie wirkt sich nun die Einführung der deutschen EEG-Einspeisevergütung auf dieses Handelssystem aus? Die vermehrte Nutzung von PV-Anlagen bewirkt, dass der entsprechende Teil des deutschen Energieverbrauchs emissionsfrei erfolgen kann. Der so produzierte Strom verdrängt Elektrizität aus konventionellen Kraftwerken (mit CO2-Emissionen), sodass die CO2-Emissionen zunächst sinken. Folgerichtig benötigt die deutsche Energiewirtschaft weniger EUAs. Da diese jedoch wertvoll sind (ihr Preis liegt derzeit um die 14 Euro/t CO2), werden die EUAs nicht einfach ungenutzt liegen gelassen oder gar zerstört. Durch den Verkauf der EUAs an Unternehmen aus anderen Branchen oder anderen Ländern können die Unternehmen ihre Erlöse steigern. Der Rückgang der Nachfrage deutscher Energieunternehmen nach EUAs bzw. das daraus resultierende Verkaufsangebot der Unternehmen wird den Preis für EUAs verringern, sodass nun die EUAs von anderen Nachfragern mit geringerer Zahlungsbereitschaft erworben und verwendet werden. Mit anderen Worten: Die deutsche Energiewirtschaft verringert ihre CO2-Emissionen, die entsprechenden EUAs wandern zu anderen Emissionsnachfragern und bewirken dort – in anderen Branchen oder Ländern – eine exakt gleich hohe Zunahme von CO2-Emissionen. Die gesamteuropäische CO2-Emissionsminderung beträgt somit genau null.

Ein Kritiker mag einwenden, die Politik könnte auf Grund der vermehrten Stromerzeugung durch PV-Anlagen die Menge an EUAs verringern. Dem ist entgegenzuhalten, dass dies auch ohne vorherigen Aufbau von PV-Anlagen möglich ist. Dann würde derselbe Umwelteffekt ohne PV-Subventionierung zu geringeren Kosten (Emissionsvermeidungskosten; EVK) erzielt. Der Grund dafür liegt darin, dass mit anderen Technologien CO2-Emissionen wirksamer vermieden werden können. Eine Beispielrechnung soll dies verdeutlichen: Eine in einem Steinkohlekraftwerk produzierte kWh Elektrizität verursacht im Durchschnitt etwa 950g CO2. Für PV-Anlagen unterstellen wir einen Emissionswert von null (was nicht ganz korrekt ist). Unterstellen wir nun im Einklang mit aktuellen Berechnungen Stromgestehungskosten von p(PV) = 30 ct/kWh für PV-Anlagen, p(Wind) = 10 ct/kWh für Onshore-Windenergieanlagen und p(Kohle) = 4,5 ct/kWh für Steinkohlekraftwerke, so ergeben sich Preis- und Kostendifferenzen zur Kohle in Höhe von 25,5 ct/kWh für PV-Anlagen und 5,5 ct/kWh für Wind. Um eine Tonne CO2-Emissionen aus Steinkohlekraftwerken einzusparen, müsste deren Produktion um 1000/0,95 = 1053 kWh gesenkt werden. Produziert man diese Strommenge mit PV-Anlagen, so entstehen Zusatzkosten (EVK) in Höhe von EVK(PV) = 0,255 €/kWh x 1053 kWh/tCO2 = 269 €/tCO2. Die entsprechenden EVK für Windenergie betragen EVK(Wind) = 0,055 €/kWh x 1053 kWh/tCO2 = 58 €/tCO2. Die Vermeidung von CO2-Emissionen mittels PV-Anlagen ist somit etwa 4,5 mal so teuer wie die über Windenergie. Folglich würden es die Unternehmen an Stelle von PV-Anlagen normalerweise bevorzugen, mittels Windenergiekonvertern zu produzieren, um ihre CO2-Emissionen zu verringern.

Tatsächlich werden die EVK über den Markt sogar noch geringer eingeschätzt. Der Preis für EUAs signalisiert die EVK auf europäischer Ebene. Die EUAs (Rechte, eine Tonne CO2 zu emittieren) werden an der Leipziger European Energy Exchange (EEX) für nur etwa 14 € gehandelt. Dies bedeutet, dass die betroffenen Unternehmen über andere Möglichkeiten – zum Beispiel Maßnahmen zur Erhöhung des Wirkungsgrades von Kraftwerken – verfügen, um ihre Emissionen deutlich kostengünstiger zu senken.

Unterstellt man nun eine begrenzte Zahlungsbereitschaft der Bürger für den Schutz der Umwelt, so müsste es das Ziel des Umweltpolitikers sein, aus den begrenzt verfügbaren geldlichen Mitteln einen möglichst großen Effekt zu erzielen. Dann scheidet allerdings die PV mit ihren übermäßig hohen EVK aus. Jede mit PV-Anlagen „eingesparte“ Tonne CO2 könnte bei Verwendung anderer Technologien – mit identischem monetären Aufwand – durch mindestens 4,5 eingesparte Tonnen CO2 ersetzt werden.

Arbeitsplätze?

Als weiteres Argument zur Legitimation der PV-Subventionen wird die dynamische Entwicklung des Marktes, insbesondere das Entstehen neuer Arbeitsplätze angeführt. Für das Jahr 2009 meldet der Bundesverband Solarwirtschaft 63000 Arbeitsplätze in der deutschen Photovoltaikbranche. Im selben Jahr wurden 6578 GWh PV-Strom produziert, die mit einem Satz von 43,01 ct/kWh für Neuanlagen und mit noch höheren Sätzen für ältere Anlagen vergütet wurden. Rechnen wir sehr vorsichtig und unterstellen einen deutlich zu geringen durchschnittlichen Vergütungssatz von 43,01 ct/kWh. Ziehen wir von diesem 4,5 ct/kWh als Preis für normale Elektrizität, so bleiben 38,51 ct/kWh als Vergütungssubvention pro kWh. Multipliziert man diesen Betrag mit der PV-Produktionsmenge, ergibt sich eine Einspeisesubventionshöhe von etwa 2,5 Mrd. €. Teilen wir diesen Betrag durch die Anzahl der Arbeitsplätze, so erhalten wir den Subventionsbetrag pro Arbeitsplatz in 2009: 40209,33 €. Gehen wir von 1840 Arbeitsstunden im Jahr aus, so erhalten wir eine Subvention von 21,85 € pro Stunde Arbeit in der PV-Branche. Diese Zahl bildet die absolute Untergrenze der Arbeitsplatzsubventionierung, da (a) eine Reihe von Subventionsleistungen – z.B. die Kosten des Netzanschlusses – nicht erfasst wurden und (b) die tatsächliche durchschnittliche Einspeisevergütung höher liegt als hier unterstellt wird. Frondel et al. (2007) schätzen die Subventionierung eines PV-Branchen-Arbeitsplatzes gar auf 153000 €.

Es ist absurd, Arbeitsplätze, die nur auf Grund einer derartig hohen Subventionierung entstanden sind, als arbeitsmarktpolitischen Erfolg zu feiern. Mit demselben Geldbetrag könnte in anderen Branchen problemlos das Fünffache an Arbeitsplätzen entstehen. Fazit: Auch die Entstehung der neuen Arbeitsplätze im PV-Sektor kann nicht als Legitimation für die geleisteten Subventionen dienen.

Sicherung der langfristigen Energieversorgung!?

Die einzig verbleibende potentielle Legitimation für die derzeitige PV-Förderung besteht somit im Ziel des Aufbaus einer wirtschaftlich und ökologisch nachhaltigen Energieversorgung. Hier ist zunächst einmal festzuhalten, dass die EEG-Förderung in der politisch gewünschten Richtung wirkt. Zum einen ist die produzierte Menge an PV-Strom erheblich gestiegen und das Wachstum scheint sich sogar zu beschleunigen (Abbildung 1). Zum anderen sind auch die Preise für vollständige PV-Anlagen spürbar gesunken (Abbildung 2).

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Abbildung 1: PV-Stromerzeugung

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Abbildung 2: Preise für vollständige PV-Anlagen

Das mengenmäßige Wachstum der PV-Branche kann nur wenig überraschen. Schließlich stellt die an den bestehenden Kosten ausgerichtete Einspeisevergütung eine Lizenz zur risikofreien Erwirtschaftung von Gewinnen dar. Je größer die Differenz zwischen Stromgestehungskosten und garantierter Einspeisevergütung, desto höher ist auch der Gewinnaufschlag und der Anreiz, in Solaranlagen zu investieren. Die Preis- und Kostensenkungen – insbesondere im Jahr 2009 – wirken somit als Beschleuniger des PV-Ausbauprozesses.

Da jede einzelne in Deutschland installierte Anlage nach wie vor deutlich höhere Stromgestehungskosten aufweist als alternative Stromerzeugungstechnologien, kann der Ausbau der PV an sich nicht als wirtschaftlicher Erfolg bewertet werden. Im besten Fall ist er Mittel zum Zweck einer langfristigen Senkung der Produktionskosten für PV-Strom auf ein wettbewerbliches Niveau. Die eigentlich interessante Frage ist somit die nach dem Ausmaß und den Ursachen der Preissenkungen.

Abbildung 2 zeigt, dass die seit 2006 erfolgten Preissenkungen im Umfang von etwa 40 % des Ausgangswertes in der Tat beträchtlich sind und einen gewissen Optimismus für die zukünftige Entwicklung rechtfertigen. Das ändert natürlich nichts daran, dass die verbliebenen Stromgestehungskosten von 30 ct/kWh weit oberhalb derjenigen konventioneller Technologien liegen. Dies gilt auch dann, wenn man der auf fossilen Brennstoffen basierenden Produktion die externen Kosten, also die nicht vom Produzenten getragenen, monetär bewerteten Schäden, hinzufügt: Schätzungen der externen Kosten variieren zwischen 2,5 und 10 ct/kWh. Gehen wir im Folgenden von einem mittleren Wert von 6,5 ct/kWh aus, dann belaufen sich die volkswirtschaftlichen Kosten konventioneller Kraftwerke auf etwa 11 ct/kWh. Dies entspricht etwa einem guten Drittel der Stromgestehungskosten durch PV-Anlagen.

In der öffentlichen Diskussion wird oftmals bejubelt, dass die sogenannte Netzparität schon in wenigen Jahren erreicht werden könnte. Unter Netzparität versteht man dasjenige Niveau der Stromgestehungskosten, das dem Preis entspricht, den private Haushalte als Endabnehmer aktuell zahlen müssen. In Deutschland beträgt der entsprechende Wert derzeit etwa 23 ct/kWh. Die Netzparität suggeriert, dass Haushalte bei ihrem Erreichen den Strom ebenso gut selbst – durch PV-Anlagen – produzieren könnten. Dabei wird jedoch übersehen, dass die Zeitpunkte von Stromproduktion und Stromkonsum auseinanderfallen. Dies hat zur Folge, dass entweder zusätzliche Speichertechnologien – z.B. Batterien – installiert werden müssten oder dass auch weiterhin das Stromnetz genutzt werden muss. Beides verursacht Kosten. Die im Endabnehmerpreis bereits enthaltenen Netzentgelte betragen derzeit ca. 5,25 ct/kWh. Hinzu kommen Steuern (ca. 5,7 ct/kWh) und weitere Abgaben sowie Verwaltungs- und Messkosten (ca. 3,4 ct/kWh), die in den Stromgestehungskosten der PV nicht berücksichtigt werden. Auch wenn die Netzparität einen an sich wenig sinnvollen Vergleich darstellt, bildet sie eine psychologisch wichtige Schwelle. Indem sie die Nähe der Kosten zu schon heute geleisteten Zahlungen dokumentiert, deutet sie eine – wenn auch erst mittel- bis langfristig umsetzbare – grundsätzliche wirtschaftliche Funktionsfähigkeit der PV-Stromerzeugung in Deutschland an. Dies ist der berühmte Silberstreif am Horizont.

Schließlich ist festzustellen, dass die bislang erfolgten Preissenkungen die Photovoltaik in bestimmten Bereichen bereits heute zu einer effizienten Technologie gemacht haben. Ländliche Regionen in Entwicklungsländern verfügen oftmals nicht über einen Zugang zum Leitungsnetz. In solchen Fällen können Kombinationen aus Windenergie, Photovoltaik, Speichern und Dieselgeneratoren den – im Gegensatz zum Leitungsanschluss – kostengünstigsten Zugang zur Elektrizität liefern. Außerdem muss natürlich darauf hingewiesen werden, dass die oben genannten hohen Stromgestehungskosten nicht zuletzt auf die ungünstige Lage Deutschlands zurückzuführen sind. Dieselbe PV-Anlage mit einer Spitzenleistung von 1 kWp, die in Deutschland jährlich zwischen 800 und 1100 kWh Strom liefert, würde in anderen Teilen der Welt eine deutlich größere Energiemenge liefern. In Afrika ergäbe sich ein jährlicher Energieoutput von etwa 1800 – 2000 kWh, in Indien und Chile sogar Werte von 2200 kWh bis zu 2400 kWh. Dies bewirkt einen Rückgang der Stromgestehungskosten auf bis zu 12 ct/kWh (Chile), also nur noch ein Eurocent mehr als die Gestehungskosten für moderne fossile Kraftwerke!

Aus wirtschaftspolitischer Sicht ist es nicht unwichtig zu ergründen, auf welchem Wege die Preissenkungen für PV-Strom erreicht wurden und welchen Anteil das EEG hieran hat. Preissenkungen können grundsätzlich über zumindest drei Impulse erklärt werden: Kostensenkungen, Zunahme von Anbieterzahl und Wettbewerbsintensität sowie Nachfragerückgänge. Letztere dürften hier aber kaum relevant sein.

Als Ursache für Kostensenkungen lassen sich zumindest drei Aspekte anführen: (1) Skalen- und Lernkurveneffekte, (2) technologische Innovationen und (3) Faktorpreissenkungen. Skalen- und Lernkurveneffekte scheinen in der Tat eine gewisse Rolle zu spielen. Durch eine zunehmende Industrialisierung der Produktion von PV-Anlagen können Skaleneffekte, also Massenproduktionsvorteile, realisiert werden. Lernkurveneffekte beinhalten, dass mit steigender kumulierter Produktionsmenge die Erfahrung der Anbieter steigt und sie somit ihre Technologien bzw. deren Produktionsprozesse immer weiter verfeinern und die Kosten senken können.

Als wesentliche technische Innovation (2) ist wohl die Entwicklung der kostengünstigen Dünnschichtmodule zu nennen, deren Marktanteil sich insbesondere in den Jahren 2009 und 2010 deutlich erhöht hat. First Solar, der weltweit größte Hersteller von Modulen, gibt an, Dünnschichtmodule zu Kosten von 0,84 $ produzieren zu können. Zum Vergleich: der durchschnittliche Verkaufspreis für kristalline Module liegt derzeit bei ca. 1,80 €.

Als bedeutendste Faktorpreissenkung (3) ist der Siliziumpreis zu nennen. Nach Einführung des EEG ist es zu erheblichen Silizium-Lieferengpässen mit entsprechenden Preiserhöhungen gekommen. Dies induzierte einen spürbaren Ausbau der Silizium-Produktionskapazitäten. Seit Anfang 2009 ist der Siliziumpreis schließlich von etwa 500 $/kg auf derzeit unter 60 $/kg gesunken und hat damit maßgeblich dazu beigetragen, die Kosten zur Produktion von PV-Modulen zu verringern.

Neben der Kostenseite hat auch die Entwicklung der Marktstruktur einen Beitrag zur Modul- und Anlagenpreissenkung geleistet. Die garantierten Einspeisevergütungen in Deutschland und die damit verbundenen sicheren Gewinne haben dazu geführt, dass viele in- und ausländische Anbieter in den Markt eingetreten sind. Auf diese Weise konnten Lieferengpässe überwunden und der Wettbewerb zwischen den Anbietern intensiviert werden.

Unabhängig davon, dass die Preisentwicklung als erfreulich bezeichnet werden kann, bleibt die Frage, inwieweit das EEG hierzu beigetragen hat. Abbildung 3 zeigt die Entwicklung der Modulpreise seit 1989. Aus der Graphik geht deutlich hervor, dass die Modulpreise nicht erst mit der Einführung der großzügigen EEG-Einspeiseregelung im Jahr 2004 sinken. Wichtig ist nun zu überprüfen, ob bzw. inwieweit die EEG-Regelungen den Preissenkungstrend verstärkt haben.

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Abbildung 3: Langfristige Entwicklung der Modulpreise

Mit dem EEG hat sich Deutschland zum wichtigsten PV-Markt der Welt entwickelt. Obwohl die Voraussetzungen für die Nutzung der Photovoltaik in Deutschland nicht optimal sind, befindet sich inzwischen etwa die Hälfte der weltweit installierten Kapazität auf deutschem Boden. Auf der Produktionsseite nimmt Deutschland keine vergleichbare Position ein. So beträgt der Anteil deutscher Unternehmen an der weltweiten Solarzellenproduktion ca. 15 %. Das bedeutet zunächst einmal, dass der technische Fortschritt der PV-Branche sich nicht auf Deutschland konzentriert. Aus ökonomischer Sicht ist dies jedoch unproblematisch, wenn damit langfristig eine nachhaltige Energieversorgung ermöglicht wird. Entscheidend ist nicht die regionale Aufteilung der Produktion, sondern die Preisentwicklung vor und nach den EEG-Regelungen von 2004.

Der Vergleich zeigt folgendes: Die großzügige Einspeisevergütung verursachte zunächst Lieferengpässe, die sich in steigenden Modulpreisen von 2004 bis 2008 widerspiegeln. Der darauf folgende Preissturz in 2009 und 2010 ist zumindest teilweise eine Folge der Beseitigung dieser Engpässe. Die gestrichelte Kurve in Abbildung 3 ist das Ergebnis einer Trendschätzung. Weder visuell noch mit Hilfe von Regressionsschätzungen lässt sich derzeit eine Veränderung des Trends feststellen. Der Zeitraum signifikanter Preissenkungen ist allerdings bislang noch zu kurz um abschätzen zu können, ob das EEG die Preissenkung verstärken konnte oder nicht.

Fazit

Abschließend können wir feststellen, dass die Einspeisevergütung für PV-Strom durch das EEG nicht immer die Wirkungen aufweist, die man ihm auf den ersten Blick zuweist. Beginnen wir mit den eher ernüchternden Ergebnissen, dem Schatten:

- Die Einspeisevergütung ist teuer.

- Positive Umweltschutzeffekte im Hinblick auf den Klimawandel bestehen nicht. Klimapolitik lässt sich mit anderen Mittel preiswerter und wirksamer durchführen.

- Die Subventionen, die mit der Schaffung der entstandenen Arbeitsplätze in der PV-Branche verbunden sind, sind exorbitant. Die PV-Industrie kann nicht als arbeitsmarktpolitischer Erfolg bezeichnet werden. Mit derselben Subventionsleistung hätte man in anderen Sektoren ein Vielfaches an Arbeitsplätzen erzeugen können.

- Die Förderung der PV-Technologie dient zu einem großen Teil dem Aufbau entsprechender Produktionskapazitäten in anderen Ländern. Ressourcenökonomisch betrachtet ist dies ohne große Bedeutung, aus industriepolitischer Sicht kann die Förderung jedoch kaum als großer Erfolg angesehen werden.

Damit sind die beliebtesten Argumente zur Befürwortung der PV-Einspeiseregelung als ungültig anzusehen. Es bleibt dann nur noch das Ziel des Aufbaus einer langfristigen und verlässlichen Energieversorgung, die ein wenig Licht in die Diskussion wirft:

- Die Gestehungskosten für PV-Strom sind seit Beginn der Einspeisevergütung spürbar gesunken, sodass die Photovoltaik unter bestimmten Umständen (günstige Sonnenbestrahlung, fehlender Netzanschluss) sogar effizient ist.

- Auch wenn im Allgemeinen gilt, dass die PV-Stromerzeugung noch nicht wettbewerbsfähig ist, zeichnet sich ab, dass die Photovoltaik eine wichtige Option für die Zukunft darstellt.

Grundsätzlich lässt sich feststellen, dass die EEG-Regelungen ziemlich genau so wirken, wie es die ökonomische Theorie vorausgesagt hat. Die garantierten, hohen Preise führten fast unvermeidlich zum Einsatz von PV-Anlagen in der Stromerzeugung und zum Aufbau von Produktionskapazitäten für PV-Anlagen. Die festen Vergütungssätze erzeugen außerdem hohe Anreize zur Kostensenkung, was für viele andere Instrumente zur Förderung erneuerbarer Energien nur eingeschränkt gilt (Springmann 2005).

Der Umstand einer lehrbuchmäßigen Reaktion der Angebotsseite – also eines preisinduzierten Kapazitätsaufbaus und eines entsprechenden Technologiefortschritts – legt allerdings nahe, dass die Entwicklung, die in der jüngeren Vergangenheit zu erkennen war, in einigen Jahren auch ohne Quersubventionierung durch das EEG erfolgt wäre. Nur hätten sich die Marktpreise dann an den Grenzkosten der Stromerzeugung orientiert, und der Aufbau der globalen PV-Industrie wäre nicht vorrangig von Deutschland finanziert worden. Da sich Marktpreise nicht an den teuersten, sondern an den günstigsten Anbietern ausrichten, wären nicht unnötig teure Anlagen auf den Dächern installiert worden, und die Mitnahmegewinne der Unternehmen wären geringer ausgefallen.

Apropos Mitnahmegewinne, die erfreuliche Absenkung der Gestehungskosten auf ein geschätztes Maximum von 33 ct/kWh setzt die jüngst vorgenommene Senkung der Einspeisevergütung in ein höchst vorteilhaftes Licht: Wäre man bei den vorgesehenen 39 ct/kWh geblieben, wäre die Differenz, also 6 ct/kWh, eine reine Einkommensumverteilung zu Lasten der Strombezieher und zu Gunsten der Energieunternehmen gewesen. Die gesenkten Vergütungssätze erlauben auch weiterhin einen ungebremsten Ausbau der Photovoltaik und lassen die Innovationsanreize unverändert. Gut zu wissen, dass die Politik ein solches Maß an Verschwendung zu verhindern wusste!

Literatur

Bundesverband Solarwirtschaft (2010): Statistische Zahlen der deutschen Solarstrombranche (Photovoltaik), August 2010, abgerufen am 24. August 2010 unter
Frondel, Manuel, Nolan Ritter und Christoph M. Schmidt et al. (2007): Photovoltaik: Wo viel Licht ist, ist auch viel Schatten, RWI Positionen # 18,2, Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung, Essen.
pvXchange (2010): pvxchange Preisindex August 2010, abgerufen am 26. August 2010 unter
Springmann, Jens-Peter (2005): Förderung erneuerbarer Energieträger in der Stromerzeugung: Ein Vergleich ordnungspolitischer Instrumente, Wiesbaden.
U.S. Energy Information Administration USEIA (2010): Annual Energy Review, Washington, D.C., abgerufen am 22. August 2010 unter

Dieses Plädoyer für eine – auch moralisch unterfütterte – Einweisung der Jugend in einen flächendeckenden zivilen Zwangsdienst bedeutet die Forderung nach höchster Verschwendung volkswirtschaftlicher Ressourcen. Die Begründung dafür ist einfach und liegt im ökonomischen Kalkül: Jeder Pflichtdienstleistende verursacht Verzichtskosten, die dadurch entstehen, daß er während seines Zwangsdienstes keiner anderen zivilen Erwerbstätigkeit nachgehen kann. Damit verzichtet nicht nur der Zwangsdienstleistende, sondern auch die Gesellschaft auf eine höhere Wertschöpfung, die ohne die Dienstpflicht möglich wäre. Die Ökonomen bezeichnen diesen Wertschöpfungsverzicht bekanntlich als Opportunitätskosten.

Wie hoch wären diese Opportunitätskosten gegenwärtig? Solche Berechnungen sind komplex, aber die Größenordnungen lassen sich wohl einigermaßen gut abschätzen, wenn man von folgenden Voraussetzungen ausgeht: Die Dienstpflicht  betrifft alle Männer und Frauen eines Geburtsjahrgangs und dauert ein Jahr, sie wird analog zur Wehrpflicht allgemein zwischen dem 19. Und 23. Lebensjahr abgeleistet, die Bezüge der Dienstleistenden entsprechen denen der Wehrdienstleistenden. Als Opportunitätskosten wird das Produktionspotential der Dienstleistenden betrachtet, gemessen als das durchschnittliche Bruttoerwerbseinkommen aller vollzeitbeschäftigten Arbeitnehmer der betreffenden Altersgruppe. Die Berücksichtigung von Arbeitslosigkeit wird ausgeklammert, weil sie aus funktionalen Mängeln des Arbeitsmarktes herrührt und das gesamtwirtschaftliche Produktionspotential der Dienstpflichtigen nicht tangiert.

Auf den Geburtsjahrgang 1990 bezogen würden statistisch etwa 850.000 Männer und Frauen für die Einziehung zum Allgemeinen Pflichtjahr zur Verfügung stehen, deren durchschnittliches Bruttoeinkommen als Vollerwerbstätige rund 27.500 Euro beträgt. Bei einer Einziehungsquote von 95 % beläuft sich das entgangene Bruttoerwerbseinkommen aller Dienstpflichtigen damit auf rund 22,2 Mrd. Euro. Das sind die gegenwärtigen wahren Kosten einer Allgemeinen Dienstpflicht.

Die Rechnung zeigt, daß die Beurteilung  der Kosten der Allgemeinen Dienstpflicht auf Basis der rein budgetären Kosten zu kurz greift. Diese werden in staatlichen Zwangsdiensten ja marktunabhängig festgelegt und betragen auf Basis der Personalkosten für Grundwehrdienstleistende zur Zeit etwa 15.000 Euro pro Jahr. Die gesamten jährlichen Personalkosten im Budget für Pflichtdienstleistende betrügen dann also rund 12,8 Mrd. Euro. Von den tatsächlichen gesamtwirtschaftlichen Kosten der Dienstpflicht würden also nur etwas mehr als 57 % im staatlichen Budget transparent. Die übrigen Kosten – immerhin rund 43 % der Gesamtkosten – müßten dann von den Dienstpflichtigen als implizite Steuer getragen werden. Auf deren Bruttoerwerbseinkommen bezogen entspricht dies einem Durschnittsteuersatz von 43 %, also einer exorbitant hohen Besteuerung, der in der niedrigen Einkommensklasse der Dienstpflichtigen niemand sonst unterliegt. Kurios ist zudem, daß diese Steuer in keinem Staatsbudget als Einnahme erscheint, weil sie eine – dem heutigen Steuersystem absolut fremde – Naturalsteuer ist, die in Zeiteinheiten (Länge der Dienstpflicht) an den Staat gezahlt werden muß. Eine solche Naturalsteuer verletzt alle Grundprinzipien der Besteuerung (Allgemeinheit, Gleichheit, Leistungsfähigkeit), wie sie in den modernen Steuersystemen von heute gelten.

Die vorgenommene Quantifizierung der Kosten einer Allgemeinen Dienstpflicht bedarf mancher Ergänzungen, die sich vor allem auf die ökonomischen Folgewirkungen einer nicht marktbestimmten Zwangsverpflichtung zu Arbeitsleistungen bezieht und die, würde man sie zu quantifizieren versuchen, die aufgezeigten Dienstpflichtkosten im Zeitverlauf um ein Vielfaches erhöhen. Sie bestehen in einer massiven Verzerrung der relativen Knappheitsverhältnisse auf den interdependenten Märkten der Volkswirtschaft. Denn die administrative Zuführung von nicht professionellen und nicht marktentlohnten Arbeitskräften eines ganzen Geburtsjahrgangs in bestimmte Sektoren – z. B. in den Pflegesektor – zerstört eine effiziente wettbewerbsgesteuerte Allokation des Erwerbspersonenpotentials. Sie diskriminiert und verdrängt professionelle Kräfte. Und sie führt zu deren Unterbezahlung mit der Folge, daß Attraktivitäts- und Rekrutierungsprobleme bei gleichzeitig geringer(er) Qualität der Pflegeleistungen entstehen.

Zudem müßten aus Gründen der „Dienstgerechtigkeit“ hinreichend viele Dienstposten für alle Zwangsverpflichteten geschaffen werden. Wird – was schon aus Gründen begrenzter Absorptionskapazitäten wahrscheinlich ist – das Personalaufkommen nicht vollständig einem einzelnen Sektor wie dem Pflegesektor zugewiesen, so müßten von der staatlichen Verwaltung andere Sektoren ausgemacht werden, in denen bestimmte Dienste einfach als öffentliche Güter (um)definiert werden: in der Land- und Forstwirtschaft („saubere Wälder“), im Umweltschutz („gesunde Biotope“), in der Bauwirtschaft („zukunftsfähige Infrastrukturmaßnahmen“), in den Schulen („Nachhilfe durch Mentoren“), in Migrationszentren („nachhaltige Migrationshilfe“) und in beliebig vielen anderen Sektoren, die ziemlich sicher als „Bedarfssektoren“ wie Pilze aus dem Boden sprießen würden.

So entscheidet dann bei staatlicher Zwangsallokation des Faktors Arbeit die staatliche Verwaltung, welche Güter als „öffentlich“ deklariert werden, an welchen Arbeiten in welchem Umfang „Bedarf“ besteht und wie hoch die Entlohnung für den Faktor Arbeit zu sein hat. Um dies alles zu bewältigen, müßte die staatliche Administration kostentreibend expandieren. Dies ist die Philosophie aller staatlichen Zentralplanwirtschaften, die an den Präferenzen der Bürger vorbeiplanen, falsche Preise und Löhne fixieren, die marktlichen Opportunitätskosten negieren und von denen wir deshalb aus den vielfältigen Erfahrungen doch wissen, welche massiven Schäden sie immer und überall verursachen.

Aus ökonomischer Sicht wäre die Einführung einer Allgemeinen Dienstpflicht als Ersatz für den Wegfall des Wehr- und Zivildienstes in Deutschland deshalb ein institutionelles Arrangement, das allen bewährten ökonomischen Allokationskriterien widerspricht. Die Allgemeine Dienstpflicht ist deshalb ein Institut höchster Ressourcenverschwendung in Bezug auf das kostbare Humanvermögen junger Menschen. Sie käme die deutsche Volkswirtschaft teuer zu stehen.

Ohne Not (und ohne Sinn und Verstand) hat sich der Staat aus dieser komfortablen Lage herausmanövriert. Natürlich ist er nach wie vor für die Regulierung der Kernkraft zuständig, aber er fühlt sich mittlerweile auch noch zuständig für die Laufzeit der Kraftwerke. Jetzt ist der Zielkonflikt da. Der Streit innerhalb der Politik geht jetzt nicht etwa darum, wie der Staat aus dieser selbst gestellten Zwickmühle wieder herauskommen kann, sondern nur noch darum, ob die Laufzeitverlängerung zehn, zwölf, fünfzehn oder zwanzig Jahre betragen oder ganz entfallen sollte. Es ist schwer nachvollziehbar, wie eine ganze Nation derart am Thema vorbei diskutieren kann.

In der Energiepolitik gilt, wie in anderen Lebensbereichen auch, dass die Rolle des Regelsetzers und Schiedsrichters nicht mit der des Mitspielers vermengt werden sollte. Wenn der Schiedsrichter ein Eigeninteresse daran bekommt, wer am Ende des Spiels der Gewinner ist, dann resultieren daraus zwangsläufig inferiore Spielregeln und fast zwangsläufig ein inferiores Spielergebnis.

Es ist übrigens keineswegs ausgemacht, dass bei einer Konzentration des Staates auf die Regulierung der Kernkraft längere Laufzeiten für die Atommeiler herauskommen würden. Insbesondere bei der Endlagerung des atomaren Restmülls sind nach wie vor derart viele Fragen unbeantwortet, dass eine ernsthafte und politisch mehrheitsfähige Regulierung in diesem Bereich sogar zu einer drastischen Reduzierung der Restlaufzeiten führen könnte. Möglicherweise fallen die Antworten, die auf die Frage nach der atomaren Endlagerung von Politik und Wirtschaft gegeben werden, auch deshalb so verschwommen aus, weil sich die Politik zu weit von ihrer eigentlichen Aufgabe als Regulierer entfernt hat und zu sehr die unternehmerischen Abläufe in der Energiewirtschaft mitbestimmen will.

Es ist auch keineswegs ausgemacht, dass der Staat weniger Steuereinnahmen erzielen würde, wenn er sich auf seine Regulierungsaufgabe beschränken und die Frage der Rest-laufzeiten den Unternehmen überlassen würde. Wenn Unternehmen aus längeren Lauf-zeiten höhere Gewinne erzielen und diese Gewinne letztlich Ausdruck unvollkommenen Wettbewerbs in einem politisch geschützten Markt darstellen, dann ist nichts Marktwidriges dabei, diese Monopolgewinne, die bei funktionierendem Wettbewerb gar nicht anfallen würden, mit höheren Steuern abzuschöpfen. Dies müsste nicht unbedingt, wie es derzeit diskutiert wird, mit einer Sondersteuer für die Energiewirtschaft geschehen, sondern könnte verfassungsrechtlich und steuersystematisch wesentlich unproblematischer mit Hilfe von Konzessionsabgaben erfolgen.

Auch das Argument, verlängerte Laufzeiten bei Kernkraftwerken würden die zarten Pflänzchen der erneuerbaren Energien niedertrampeln, erscheint nicht stichhaltig. Zwar ist es richtig, dass ein stärkerer Einsatz erneuerbarer Energien unabdingbar sein dürfte, um die klimapolitischen Ziele der CO2-Reduzierung nachhaltig erreichen zu können. Eine Politik, die sich diesem Ziel verpflichtet fühlt, sollte jedoch nicht direkt in die technologische Entwicklung eingrei¬fen, sondern möglichst marktkonforme Steuerungssignale einsetzen. Ein solches Signal wäre die konsequente Erhebung einer CO2-Steuer beziehungsweise die konsequente Begrenzung des CO2-Ausstoßes durch Emissionszertifikate. Wenn dies tatsächlich flächendeckend für alle Energieträger und für alle Wirtschaftszweige durchgesetzt würde, dann käme es vermutlich zu einer drastischen Verteuerung der Energiegewinnung aus fossilen Brennstoffen, wodurch die regenerativen Energien (und natürlich auch die Kernkraft), die keine CO2-Steuer entrichten müssten und keine Emissionszertifikate benötigen würden, automatisch an relativer Wettbewerbsfähigkeit gewönnen. Eine solche integrierte Energie¬politik würde für den Klimaschutz mehr bewirken als alle Forschungsförderungsprogramme für die Förderung regenerativer Energien zusammengenommen.

Insgesamt erinnert die Debatte um die Laufzeiten der Kernkraftwerke fatal an die Abwrackprämie: Damals lobte der Staat Prämien dafür aus, funktionsfähige Autos zu zerstören – also dafür, Vermögenswerte zu vernichten. Auch diesmal geht es um die Vernichtung von Vermögenswerten, und zwar um Kernkraftwerke, die vom Netz genommen werden müssen, auch wenn sie technisch voll funktionsfähig sind und allen staatlichen Sicherheitsauflagen genügen. Das Kernproblem liegt vermutlich wieder einmal darin, dass Politiker sich selbst gern als kompetente Macher darstellen, die den Lauf der Dinge tatkräftig beeinflussen. Die Rolle des reinen Regulierers, der sich auf das Setzen effizienter Spielregeln beschränkt und die erfolgreiche Anpassung an diese Spielregeln den unternehmerischen Akteuren im Markt überlässt, ist wesentlich weniger beliebt.

Die neue „Schuldenschranke“ wurde in Wissenschaft und Politik im deutschsprachigen Raum ganz überwiegend begrüßt. Angesichts der seit Jahrzehnten zu einem Dauerzustand gewordenen Neigung der Politiker, die Staatsverschuldung als bequemes, jedoch in vielerlei Hinsicht problematisches Finanzierungsinstrument zu nutzen, begrüßen die meisten Ökonomen im deutschsprachigen Raum die nun in Art. 115 GG festgelegten Beschränkungen als wichtigen Schritt, um eine solide Haushaltspolitik zu verwirklichen. Die Neuregelung weist zwar eine Reihe von Lücken auf, die gewisse Umgehungsmöglichkeiten eröffnen. Gleichwohl schränkt Art. 115 GG (sofern er beibehalten und eingehalten wird!) zweifellos den künftigen Verschuldungsspielraum von Bund und Ländern drastisch ein. Deutschland geht damit deutlich über die auf europäischer Ebene verankerten „Konvergenzkriterien“ für die Staatsverschuldung (zulässiges Haushaltsdefizit maximal 3 v.H. des BIP, Schuldenstand maximal 60 v.H. des BIP) hinaus, und im europäischen  Ausland wird die deutsche Regelung inzwischen sogar als Vorbild für entsprechende Reformen in anderen EU-Ländern empfohlen und diskutiert.

Demgegenüber hat Carl Christian von Weizsäcker in einem kürzlich erschienenen Aufsatz in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung („Das Janusgesicht der Staatsverschuldung“, FAZ vom 04. Juni 2010) bezweifelt, dass die deutsche Schuldenbremse „kompatibel mit … drei Leitlinien deutscher Wirtschaftspolitik“ sei. Zu diesen Leitlinien zählt er – zu Recht – die Existenz eines weit ausgebauten Sozialstaats, den freien europa- und weltweiten Warenaustausch und das Prinzip der Preisstabilität. In seiner Analyse kommt von Weizsäcker zu dem Schluss, dass die Einhaltung der deutschen Schuldenbremse „nicht der richtige Weg“ und „ein Abbau der Staatsschulden die falsche Politik“ seien, weil sie in der derzeitigen gesamtwirtschaftlichen Situation „der Weg in die Depression sein“ könne.

Diese Folgerungen sind zweifellos geeignet, einige Aufmerksamkeit und auch Widerspruch zu provozieren. In diesem Sinne haben sich drei andere renommierte Ökonomen – Johann Eekhoff, Lars P. Feld und Olaf Sievert – in der FAZ vom 16. Juli 2010 in einer Antwort auf von Weizsäcker („Neuen Schuldengrenzen kein Ohr leihen“) dagegen ausgesprochen, „in einer Phase der Konjunkturerholung die … Aufgabe der Haushaltskonsolidierung wieder einmal zu vertagen“. Stattdessen sei die Einhaltung der Schuldenbremse „unabwendbar“, wenn Deutschland nicht in die Situation Griechenlands geraten will.

Diese Formulierung von Eekhoff, Feld und Sievert mag die Folgen einer fortgesetzten Verschuldung Deutschlands etwas überdramatisieren. Sie hebt aber zu Recht auf die problematische wirtschaftspolitische Botschaft von Weizsäckers ab, dass nämlich eine anhaltende Defizitpolitik für Deutschland empfehlenswert oder sogar angeraten sei. Dieser politökonomischen Kritik von Eekhoff, Feld und Sievert an den Thesen von Weizsäckers kann sich der Autor dieser Zeilen im Kern nur anschließen. Darüber hinaus verdienen die Ausführungen von Weizsäckers jedoch auch unter theoretischen Aspekten eine ausführlichere Würdigung. Hierbei wird sich zeigen, dass wichtige seiner Folgerungen nicht oder nur unter sehr speziellen Annahmen zutreffen.

Von Weizsäcker geht von der These aus, dass den Schulden des Staates stets „private Vermögensbestandteile in genau gleicher Höhe“ entsprechen. Diese Aussage ist als solche trivial, wenn alle nichtstaatlichen Sektoren – unter Einschluss ausländischer Gläubiger – als „privat“ definiert werden. Eine solche Identität gilt, wie von Weizsäcker zutreffend betont, für die expliziten (offenen) wie für die impliziten (verdeckten) Staatsschulden. Von Weizsäcker leitet daraus nun allerdings eine Reihe von Konsequenzen ab, die zumindest diskussionswürdig sind.

So argumentiert von Weizsäcker erstens, wenn der Staat weniger neue Kredite aufnehme, werde das private Kapitalangebot nicht hinreichend in der inländischen Güterproduktion (in Form von privaten Investitionen) aufgenommen. Auch auf das Investieren eines privaten Sparüberhangs im Ausland könne man sich nicht verlassen, wenn alle Länder Haushaltskonsolidierung betrieben und dadurch einen Überhang des privaten Sparens produzieren würden; zudem gebe es hier Probleme hinsichtlich der Sicherheit für inländische Vermögensanlagen im Ausland (vgl. aktuell den Fall Griechenlands). Zweitens gebe es derzeit bei den historisch niedrigen Realzinsen keine Verdrängung privater Investitionen durch Staatsdefizite, so dass eine Verminderung der Staatsschulden keinen stimulierenden Effekt auf die Investitionen habe, sondern vielmehr die Gesamtnachfrage sinken werde. Drittens – und das scheint die Kernaussagen von Weizsäckers zu sein – „mag“ infolge der Identität von Summe der Staatsschulden und privatem Vermögen „eine allseitige Senkung der Staatsdefizite … einfach in die Krise führen, weil es eben angesichts der niedrigen Zinsen keinen Ersatz der wegfallenden Staatsnachfrage durch private Investitionen geben wird“. Deshalb führe „eine starre Schuldenbremse, wie sie jetzt für Deutschland vorgesehen ist, … bei der erforderlichen Konsolidierung in vielen anderen europäischen Ländern“ möglicherweise „in die Krise“ bzw. sogar „in die Depression“. Als Rezept empfiehlt von Weizsäcker die Einführung von Staatsanleihen, deren Coupon auf die nominale Wachstumsrate des Sozialprodukts indexiert sind, weil dadurch das Vertrauen der internationalen Kapitalmärkte zurückgewonnen werden könne und der Spielraum für eine Erhöhung des staatlichen Schuldenstandes höher werde.

In der Replik von Eekhoff/Feld/Sievert wird zunächst zu Recht hervorgehoben, dass die aktuelle Europapolitik mit der faktischen Außerkraftsetzung der „No-Bail-Out“-Klausel und der vor allem von Frankreich erhobenen Forderung nach einer „europäischen Wirtschaftsregierung“ in eine falsche und gefährliche Richtung laufe, die schlechte Wirtschafts- und Finanzpolitiken belohne und erfolgreiche Ländern mit disziplinierter Politik in die umgekehrte Richtung zwingen wolle; darauf sei hier nicht weiter eingegangen. Außerdem betonen Eekhoff/Feld/Sievert die traditionelle Kritik am Keynesianismus in seiner „vulgären Form“, demzufolge ein (nicht auszuschließendes) makroökonomisches Koordinationsversagen nahezu zwingend eine kreditfinanzierte Nachfragestützung erfordere. Speziell kritisieren Eekhoff u.a. „das ständige kreislauftheoretische Blabla“ gegen eine rasche Konsolidierung der öffentlichen Haushalte, die mit dem Verweis auf ein angebliches „Kaputtsparen“ der Konjunktur vielfach abgelehnt wird. Allerdings stufen sie dann von Weizsäckers Thesen gerade nicht als keynesianisch, sondern als vermögenstheoretisch ein. Man mag in terminologischer Hinsicht darüber streiten, ob von Weizsäckers Ausführungen wirklich vermögenstheoretisch sind. Die von Eekhoff/Feld/Sievert getroffene Aussage, dass eine Verringerung des privaten Vermögens einen negativen Vermögenseffekt auslösen könne, ist zwar zutreffend. Von Weizsäcker argumentiert allerdings, dass eine Verringerung der staatlichen Neuverschuldung sich negativ auf die Gesamtnachfrage auswirken werde, da es keinen Ersatz durch kompensierende private Investitionen gebe. Diese – wohl eher als keynesianisch einzustufende – Aussage steht aber nicht in direktem Zusammenhang mit der Kernthese von Weizsäckers, dass sich Staatsschuld (also der Schuldenstand) und korrespondierende private Vermögensbestandteile „janusgesichtig“ entsprechen müssten; Vermögenseffekte im Sinne der Portfoliotheorie werden von ihm nicht explizit angesprochen, sondern vielmehr die Kreislaufeffekte von Staatsnachfrage bzw. privater Investitionsnachfrage. Zudem ist anzumerken, dass eine Haushaltskonsolidierung (vereinfachend lediglich quantitativ definiert als eine Verringerung der geplanten Neuverschuldung) für sich genommen nicht nachfragemindernd, sondern nur weniger nachfrageerhöhend wirkt; vom öffentlichen Haushalt gehen dann nur, verglichen mit der ursprünglichen Haushalts- bzw. Schuldenplanung, geringere nachfragesteigernde Impulse aus. Die Aussage von Weizsäckers, dass bei niedrigen Zinsen keine nennenswerten Verdrängungseffekte zu erwarten sind, ist zwar ebenfalls kaum zu bestreiten; dies wäre jedoch kein Argument für eine zusätzliche Staatsverschuldung, sondern würde lediglich ein traditionelles (in der Hochkonjunktur zutreffendes) Argument gegen staatliche Neuverschuldung relativieren. Schließlich weisen Eekhoff/Feld/Sievert zu Recht darauf hin, dass Vermögensbildung bei den Privaten keineswegs eine korrespondierende Neuverschuldung auf der Staatsebene erfordert. Auch wenn es in keinem Land der Welt staatliche Verschuldung gäbe, könnten alle Länder durchaus ihre Exporte erhöhen, wenn sie gleichzeitig auch ihre Importe steigern würden. Ein Argument für Staatsdefizite lässt sich daraus also nicht herleiten. Im Gegenteil: Nimmt der Staat durch zusätzliche Verschuldung private Ersparnisse auf, die anderenfalls in private Investitionsprojekte geflossen wären, verdrängt er diese, und es kommt zu einer vermehrten Lenkung der volkswirtschaftlichen Ressourcen durch den Staat – was tendenziell zu vermehrten Ineffizienzen führt.

C.C. von Weizsäckers Plädoyer gegen die Einhaltung der Schuldenbremse in Deutschland scheint daher bereits aus theoretischer Sicht nicht konsequent begründet; würde man seiner Argumentation folgen, so müsste Deutschland sogar mehr statt weniger Neuverschuldung anstreben, und zwar nicht nur kurzfristig. Unabhängig davon fehlen bei von Weizsäcker aber jegliche Hinweise auf die Risiken der Staatsverschuldung aus politökonomischer Perspektive. Angesichts der empirisch-historisch vielfach belegten Neigung der Politiker, im Sinne des „deficit bias“ von Buchanan/Wagner eine Kreditfinanzierung stets einer ‚soliden‘ Finanzierung von Staatsausgaben durch Steuern (oder andere nichtkreditäre Einnahmen) vorzuziehen, erscheint die Folgerung von Weizsäckers geradezu als eine Einladung an die politischen Entscheidungsträger, sich der Staatsverschuldung in Zukunft noch leichtfertiger als schon in der Vergangenheit zu bedienen. Die Erfahrungen mit der vielfachen Missachtung des Artikels 115 GG in seiner alten Fassung mahnen hier ebenso zur Vorsicht wie die zahlreichen Verstöße auf europäischer Ebene gegen die schuldenpolitischen Restriktionen des Maastrichter Vertrags bzw. des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes. Auch die politischen Kämpfe, die der Einführung der neuen deutschen Schuldenbremse vorangegangen sind, und die dabei erreichten (keineswegs völlig ‚wasserdichten‘) Kompromisslösungen rechtfertigen die Folgerung, dass wirksame Grenzen für die Staatsverschuldung finanzpolitisch unverzichtbar sind. Nicht zuletzt wegen der drohenden finanziellen Risiken angesichts der demographischen Entwicklung und der künftigen Finanzierungsprobleme der sozialen Sicherungssysteme sollte, um noch einmal Eekhoff/Feld/Sievert zu zitieren, Deutschland in der Tat „kein Ohr haben für neue Argumente, die Aufgabe der Haushaltskonsolidierung wieder einmal zu vertagen und stattdessen erst einmal neue Schulden zu machen“.

Politische Ratschläge wie die von Weizsäckers erscheinen hierbei (abgesehen von seinem durchaus diskussionswürdigen Plädoyer für eine merkliche Steuersenkung in Deutschland) wenig hilfreich, sondern vielmehr sehr bedenklich. Denn es ist naiv, zu glauben, dass die verantwortlichen Politiker in der Realität willens und in der Lage sind, die Staatsverschuldung so exakt situationsbezogen einzusetzen, wie von Weizsäcker es vorschlägt. Die Geschichte belehrt uns eines besseren. Wir sollten daher froh sein, dass wir in Deutschland nun endlich eine vergleichsweise strenge Verschuldungsgrenze im Grundgesetz verankert haben. Dass sie einigermaßen unflexibel ist, mag in sehr speziellen gesamtwirtschaftlichen Situationen wohlfahrtsökonomisch nicht optimal sein; politökonomisch ist gerade diese Unflexibilität ein Segen, der es unseren Politikern einfacher macht, die Schuldenschranke ernst zu nehmen und nicht nach Wegen zu suchen, sie auszuhebeln. Wenn das gelingt, gibt es vielleicht tatsächlich eine Chance für solide Staatsfinanzen.

Technisch gesehen ist die Bemessungsgrundlage rekordverdächtig klein. Bis die Steuer tatsächlich erhoben wird, werden vielleicht noch vierzehn oder fünfzehn Atomkraftwerke am Netz sein. In den Reaktoren befinden sich jeweils zwei, dreihundert Brennelemente, die nach einigen Jahren immer wieder ausgetauscht werden. Trotz dieses überschaubaren Steuerobjektes soll das Steueraufkommen gut zwei Milliarden Euro im Jahr betragen. Der Steuerbetrag pro Brennstab dürfte also in die Millionen gehen. Es handelt sich hier außerdem um eine Produktionssteuer: Ein sehr spezifisches Zwischengut – die Brennstäbe – wird recht hoch besteuert und die Produktion von Strom in Atomreaktoren wird kostspieliger. Die Tatsache, dass es sich um eine Produktionssteuer handelt, ist nicht ganz unwichtig, wie wir gleich sehen werden.

Aus einer politisch-ökonomischen Sicht kann diese Steuer einfach als politisches Tauschgeschäft verstehen. Es ist absehbar, dass die Energiekonzerne eine Gegenleistung in Form verlängerter Laufzeiten für ihre Reaktoren erhalten werden. Die Steuer ist dann einfach ein gutes Beispiel für das, was in den Lehrbüchern unter dem Stichwort rent-seeking zu finden ist: Die Politik liefert den Unternehmen diesen genehme Marktregulierungen, die es ermöglichen, zusätzliche Gewinne abzuschöpfen. Zumindest ein Teil der so politisch abgesicherten Gewinne wird sodann als Gegenleistung ins politische System zurück transferiert. Immerhin: In diesem konkreten Fall haftet dem Gegengeschäft einmal kein Gschmäckle der persönlichen Bereicherung an, sondern die zurück transferierten Renteneinkommen fließen ganz transparent in den Bundeshaushalt.

Der Haken an der Belastung der Stromkonzerne in Form einer Produktionssteuer ist allerdings, dass die Zeche nicht nur die Stromkonzerne selbst, sondern auch die Verbraucher zahlen. Aus Sicht der Stromerzeuger steigen mit einer Besteuerung der Brennstäbe ihre Grenzkosten, was sich über steigende Preise bemerkbar machen wird. Bei einer direkten Besteuerung der Gewinne der Stromanbieter sähe dies anders aus. Auf den Energiemärkten gibt es, wie die Monopolkommission ausführlich darlegt, erhebliche Marktmacht. Paradoxerweise erleichtert aber gerade dies die Überwälzung einer Gewinnsteuer auf  die Konsumenten nicht: Die Unternehmen bemühen sich, ihren Gewinn maximierende Preise und Mengen zu setzen. Diese sind aber unabhängig davon, ob ein Teil des Gewinns am Ende in die Kassen des Staates oder der Unternehmen fließt. Eine Gewinnsteuer ändert also nicht das Verhalten der Stromanbieter am Markt (oder allenfalls langfristig, wenn etwa neue Investitionen weniger attraktiv werden); aus der Sicht der Konsumenten bleibt sie zunächst unbemerkt.

Nun kann man sich leicht vorstellen, dass eine branchenspezifische Sondersteuer auf Unternehmensgewinne in der Bewertung durch Steuerjuristen scheitern würde, da sie schlicht willkürlich wäre. Von ihren ökonomischen Wirkungen aus gesehen ist eine sehr spezifische Steuer auf Brennelemente nicht weniger willkürlich, dennoch wird sie vielleicht den formal-juristischen Test eher bestehen. Insofern ist die Steuer auf Brennelemente also eine Verlegenheitslösung mit Nebenwirkungen, die von der Politik genutzt wird, weil der direkte fiskalische Weg zu den Monopolrenten der Stromkonzerne institutionell verschlossen ist.

Ordnungspolitisch betrachtet ist die Steuer auf Brennelemente aber noch aus einem ganz anderen Grund sehr kritisch zu beurteilen. Wie bei allen zum rent-seeking zählenden Aktivitäten wird auch hier der Staat letztendlich zum Teilhaber am Geschäft des Besteuerten, und zwar – und das ist das Problem –  in einer ausdrücklich nicht-neutralen Art und Weise. Die Politik ist in diesem Fall kein stiller, sondern ein höchst aktiver Teilhaber. Sie sorgt zunächst, meist in Form von Wettbewerbsbeschränkungen aller Art, dafür, dass überhaupt Monopolrenten abgeschöpft werden können und partizipiert anschließend selbst an diesen Renten. Der ordnungspolitisch akzeptable Weg, die Gewinne der Stromkonzerne zum Schmelzen zu bringen, bestünde stattdessen natürlich darin, eine sinnvolle Marktordnung mit einer höheren Wettbewerbsintensität für den Strommarkt zu schaffen, was durchaus möglich wäre (auch hier sei nochmals auf die Monopolkommission verwiesen).

Aus der statischen, buchhalterischen Sicht der Politik hätte dies natürlich einen entscheidenden Nachteil: Die Gewinner des ordnungspolitischen Ansatzes wären zunächst einmal die Stromverbraucher, nicht aber die öffentlichen Budgets oder die politischen Repräsentanten selbst. Auch ist es politisch wohl effektvoller, wenn man darauf verweisen kann, die eher unbeliebten Stromkonzerne mittels einer Sondersteuer jährlich um Milliarden zu erleichtern. Vielleicht kommen die Konsumenten in ihrer Rolle als Wähler diesem populistischen Ansatz aber doch noch auf die Schliche. Es ist eigentlich ganz einfach: Dauerhafte, über Jahre oder Jahrzehnte nicht wegkonkurrierte Monopolgewinne sind ein Fall für die Wettbewerbspolitik, nicht für die Steuerpolitik.

„Wir sind die Fleißigsten, die Kreativsten und die Intelligentesten überhaupt. Und das werden wir Hessen uns auch von niemandem nehmen lassen.“ (Roland Koch)

Am 31. August 2010 ist es soweit. Roland Koch tritt als Ministerpräsident des Landes Hessen zurück. Als er am 25. Mai 2010 ankündigte, sein Amt aufzugeben, war die Überraschung groß. Viele bilanzierten die Ära Koch politisch. Was fehlt, ist eine ökonomische Bilanz. Eine solche Schlussrechnung geht über Streitthemen (Jugendkriminalität, Hartz IV) und Vorzeigeprojekte (Frankfurter Flughafen, Schuldenbremse) hinaus. In seiner Regierungserklärung vom April 1999 hat der damals jüngste Ministerpräsident das unbefriedigende Abschneiden des Landes Hessen in den Ranglisten der Bundesländer angeprangert. An seiner Absicht, Hessens Position im Wettbewerb mit den anderen Bundesländern zu stärken, muss er sich elf Jahre danach messen lassen.

Ein umfassendes Bild der wirtschaftlichen Entwicklung Hessens während der elfjährigen Regierungszeit von Roland Koch geben die Ergebnisse unseres Bundesländer-Rankings. Seit 2001 untersuchen wir regelmäßig, wie sich die Bundesländer im nationalen Wettbewerb relativ zueinander behaupten. Wir unterscheiden zwischen einem Aktivitätsindex, der angibt, wie aktiv die Länder ihre Standortqualität gestalten, und einem Erfolgsindex, der abbildet, wie erfolgreich sie dabei sind.

Die Standortattraktivität eines Landes lässt sich an den Einkommenschancen (BIP pro Kopf und Wirtschaftswachstum), der Beschäftigungssituation (Erwerbstätigkeit und Arbeitslosigkeit) und der Sicherheitslage (soziale Sicherheit als Transferempfänger je Einwohner und innere Sicherheit als nicht aufgeklärte Straftaten je Einwohner) messen. Für diese drei Bereiche werden mit Daten seit der Wiedervereinigung jeweils Erfolg und Aktivitäten ermittelt. Um zufällige Einflüsse zu vermeiden, wird die Datenreihe durch Drei-Jahres-Durchschnitte geglättet. Es werden nicht einzelne Jahre miteinander verglichen, sondern aufeinanderfolgende Zeiträume. Die letzte Studie endet mit dem Jahr 2008.

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Das rot-grüne Erbe

Seit der deutschen Wiedervereinigung wurde die wirtschaftliche Struktur Hessens stetig leistungsfähiger. Hessen stand lange an der Spitze des Strukturwandels in Deutschland. Das Gewicht des verarbeitenden Gewerbes sank früher, das der Dienstleistungen stieg früher als in allen anderen Bundesländern. In Hessen hat sich schneller eine insgesamt höher spezialisierte und qualifikatorisch anspruchsvollere Produktionsstruktur herausgebildet. Es ist nicht nur zu einem Anziehungspunkt für ausländische Direktinvestitionen geworden, sondern auch zu einer wichtigen Stütze des föderalen Finanzausgleichs.

Vor Roland Koch belegte Hessen beim Erfolgsindex Platz 4. Die für ein Flächenland hohe Wirtschaftsleistung (Bruttoinlandsprodukt 1999: 30.800 Euro pro Kopf, Länderdurchschnitt 24.100 Euro) sowie die robuste Wirtschaftsdynamik (Wachstumsrate 1991-1999: durchschnittlich 2 % jährlich, Länderdurchschnitt 1,7 %) schlugen sich in einer guten Position im Bereich „Einkommen“ nieder. In den ersten beiden Untersuchungsperioden (1992-1996 und 1996-1998) belegte Hessen hier nach Hamburg den zweiten Platz.

Doch nicht überall war die sozialdemokratische Parole der 90er Jahre „Hessen vorn“ mit Inhalt gefüllt. Mit einer Erwerbstätigenquote, die unter der von Bayern und Baden-Württemberg lag, schöpfte das Land sein Potential nicht aus. Die Arbeitslosigkeit erreichte 1996 ihren bisherigen Höchststand von 11,6 % und konnte bis 1999 nur geringfügig reduziert werden. Die Jugendarbeitslosigkeit lag deutlich über der allgemeinen Erwerbslosigkeit. So reichte es für Hessen in den ersten Untersuchungsperioden im Bereich „Beschäftigung“ lediglich für Rang 5.

Die eigentliche Schwachstelle Hessens lag aber im Bereich „Sicherheit“. Hier war das Land unter Hans Eichel weit abgeschlagen auf den Plätzen 11 (1992-1996) und 10 (1996-1998). Grund dafür war einerseits die für erfolgreiche Flächenländer ungewöhnlich niedrige Aufklärungsquote. Andererseits hat der umfassende Strukturwandel der hessischen Wirtschaft (Rationalisierungen im verarbeitenden Gewerbe) die Sozialstrukturen angespannt und einen Anstieg des Anteils von Transferempfängern an der Bevölkerung zur Folge gehabt.

Auch beim Aktivitätsindex nahm Hessen den vierten Platz ein. Baustellen gab es dennoch reichlich. Die Probleme reichten vom Unterrichtsausfall und geringen Bildungsausgaben bis zu einem maroden Haushalt und stockenden Infrastrukturprojekten. Gegenüber der ersten Aktivitätsperiode 1991-1995, in der die Pro-Kopf-Verschuldung mit 2.727 Euro überdurchschnittlich hoch war (Rang 8), machte Hessen bis zur Periode 1997-1999 zwar vier Rangplätze wett. Auch wuchsen die Landesschulden weniger stark als in den anderen Bundesländern. 1999 hatte Hessen aber rund 2,5 Mal höhere Schulden als in Bayern zu schultern (3.500 Euro). Dementsprechend schwach war auch die Investitionstätigkeit des Landes. Im Zeitraum 1997-1999 belegte Hessen den kläglichen Rang 16 bei den öffentlichen Investitionen. Kein Wunder, dass das Land nicht unbedingt den Ruf einer innovativen, aufstrebenden Zukunftsregion hatte.

Mission: Raus aus dem Mittelmaß

Nur wer eine Vision hat, kann etwas bewegen. Roland Koch hat erkannt, dass ein „Weiter so“ in Hessen nicht ausreicht, wenn er das Land aus dem Mittelmaß führen will. An ehrgeizigen Projekten und Reformvorschlägen hat es ihm nie gefehlt. Doch das allein ist noch keine Erfolgsgarantie. Die Entwicklung des Erfolgsindizes während Kochs Amtszeit scheint eine deutliche Sprache zu sprechen: Hessen konnte sich gegen die beiden südlichen Bundesländer sowie die Elb-Metropole nicht durchsetzen. Ein schwacher Trost ist, dass das Land seit zehn Jahren immerhin zu den besten Vier gehört.

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Was der Erfolgsindex auf den ersten Blick nicht zeigt, ist die Entwicklung der Länder in den drei Bereichen „Einkommen“, „Beschäftigung“ und „Sicherheit“. An der jeweiligen Rangveränderung lässt sich erkennen, dass Hessen nicht überall erfolgreich war. Eine klar negative Tendenz ist im Bereich „Einkommen“ zu erkennen. Hier verlor das Land seit der Periode 2000-2002 zwei Rangplätze. Dies ist auf die geringe wirtschaftliche Dynamik zurückzuführen. Während Hessen das höchste BIP pro Kopf aller Flächenländer aufweist und im gesamtdeutschen Vergleich nur von Hamburg und Bremen geschlagen wird (Rang 3 in jeder betrachteten Periode), fiel das wirtschaftliche Wachstum oft unterdurchschnittlich aus. Belegte das Land 2000-2002 beim Wirtschaftswachstum noch den dritten Rangplatz, reichte es in der aktuellen Periode nur für Platz 13.

Im Bereich „Beschäftigung“ fällt die Bilanz dagegen etwas besser aus. Auch hier kann sich Hessen allerdings gegenüber den süddeutschen Bundesländern Bayern und Baden-Württemberg nicht durchsetzen. Doch es konnte zumindest einen Rangplatz gutmachen. Der vierte Platz ist vor allem auf die geringen Arbeitslosenzahlen zurückzuführen, die seit 2005 rückläufig waren. Auch bei der Erwerbstätigkeit konnte das Land überdurchschnittliche Ergebnisse erzielen.

Wirkliche Aufbruchsstimmung herrschte jedoch nur im Bereich „Sicherheit“. In der aktuellen Periode hat Hessen den 4. Platz erreicht, was einem spektakulären Aufstieg gleichkommt. Beachtliche Fortschritte hat das Land sowohl bei der sozialen als auch bei der inneren Sicherheit gemacht. In Kochs Amtszeit konnte Hessen beim Indikator »Transferempfängeranteil« relativ zu den anderen Bundesländern deutlich aufholen (von Rang 10 auf Rang 4). Im Kampf für Recht und Ordnung hat das Land ebenfalls gepunktet: Gemessen an den nicht aufgeklärten Straftaten je Einwohner schaffte es Hessen von Platz 8 auf den überdurchschnittlichen Platz 6.

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Versprochen – gehalten?

Für die wirtschaftliche Performance der Bundesländer sind nicht nur welt- und bundesweite makroökonomische Trends verantwortlich. Auch die Länder selbst  haben es in der Hand, durch gezielten Einfluss auf wichtige Determinanten ihre Wettbewerbsposition spürbar zu verbessern. Diese Stellschrauben (sog. Wirkungsfaktoren) werden in unserer Studie mittels eines ökonometrischen Schätzverfahrens ermittelt. Auf Grundlage dieser Ergebnisse bestimmen wir dann, wie aktiv die Länder die Handlungsparameter auf den drei wichtigsten Feldern „Einkommen“, „Beschäftigung“ und „Sicherheit“ beeinflussen. Der Aktivitätsindex fasst die Aktivitäten der Länder in allen drei Bereichen zusammen. In den Koch-Jahren konnte Hessen beim Aktivitätsindex vom vierten auf den dritten Platz vorrücken.

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Ein genauerer Blick auf die Aktivitätsentwicklung in den einzelnen Bereichen verdeutlicht allerdings, dass Hessen seine Anstrengungen nur in den beiden Bereichen „Beschäftigung“ und „Sicherheit“ ausgebaut hat. Unter Roland Koch hat Hessen auf beiden Feldern einen Rangplatz gut gemacht. Im Bereich „Einkommen“ scheint sich das Land dagegen auf seinen Erfolgen auszuruhen.

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Was für jedermann gilt, trifft auch für die Landesregierungen zu: Geringe finanzielle Spielräume schränken die Handlungsfähigkeit massiv ein. Ist die Staatskasse leer, fällt es jedem Land schwer, die nötigen Zukunftsinvestitionen zu tätigen. Um nicht in eine so prekäre Lage zu geraten, hat Roland Koch gleich zu Beginn seiner Amtszeit eine grundlegende Haushaltkonsolidierung ausgerufen. Zum obersten Ziel hatte er einen mittelfristig ausgeglichenen Haushalt erklärt.

Im Rahmen von groß angelegten Projekten („Zukunftsoffensive Hessen“, „Operation Sichere Zukunft“) wurden einschneidende Sparmaßnahmen durchgeführt. So wurden etwa im Landesbesitz befindliche Gebäude und Grundstücke verkauft und Landesbeteiligungen veräußert. In einer Privatisierungswelle gingen u.a. die erste Justizvollzugsanstalt sowie die erste Uni-Klinik in private Hand.

Das Ergebnis war aber kaum zufriedenstellend. Unter Koch wuchsen Hessens Pro-Kopf-Schulden zwar langsamer als im Länderdurchschnitt. Sie sind aber nach wie vor um ein Vielfaches höher als in Bayern, Sachsen und Baden-Württemberg. Angesichts dieser Situation konnten die Investitionsausgaben je Einwohner kaum ausgebaut werden. Hier liegt Hessen nach wie vor auf einem der hinteren Ränge (aktuell Rang 13).

Da er aus Hessen keinen haushaltspolitischen Musterschüler machen konnte, wurde Roland Koch von der Opposition immer wieder heftig kritisiert. Andere würdigten allerdings Koch für seine Verdienste um den Abbau überflüssiger Bürokratie. Durch eine grundlegende Verwaltungsreform konnten Personalkosten gesenkt und Strukturen effizienter organisiert werden. Der öffentliche Dienst ist in Hessen wesentlich schlanker geworden als in anderen Bundesländern (aktuell Rang 3 bei der öffentlichen Beschäftigung je Einwohner).

Neben einer wirksamen Haushaltspolitik wurde dem Dreiklang Bildung, Arbeit und innere Sicherheit bereits in der ersten Regierungserklärung im Jahre 1999 eine zentrale Bedeutung eingeräumt. Hessen sollte zum Bildungsland erster Klasse werden, die hessischen Schulen und Hochschulen sollten an die Spitze kommen und die jungen Menschen in Hessen die besten Zukunftschancen erhalten. Genügend Arbeitsplätze sollte es im Land geben, genau wie dauerhaft neue Perspektiven für Langzeitarbeitslose.

Wer Bildung großschreibt und die notwenigen Mittel in dieses Ressort lenkt, kann später bei Jobvermittlung und Armutsbekämpfung sparen. Untätig sind die Regierungen unter Koch auch auf diesem Gebiet eindeutig nicht geblieben. Die Anstrengungen reichten von der „Unterrichtsgarantie plus“ über die Offensive „Hauptrollen in Hessen zu vergeben“ bis hin zu einer Novelle des Hochschulgesetzes. Hessen kann sich über einen gesunkenen Anteil von Absolventen freuen, die ohne einen Abschluss die Schule verlassen. Doch werden im Land immer noch relativ wenige Unterrichtsstunden je Schüler erteilt (Rang 10). Auch schneidet das Land beim Schulleistungsvergleich PISA nur mittelmäßig ab. Das inzwischen wieder gebührenfreie Studium zieht zwar viele Abiturienten nach Hessen (nach den Stadtstaaten auf Rang 4 bei der Studienanfängerquote), obwohl es zwischen Rhein und Rhön trotz LOEWE und HEUREKA noch keine einzige Eliteuniversität gibt. Zwar gibt das Land überdurchschnittlich viel für Hochschulen (Rang 2) sowie Forschung und Entwicklung aus (Rang 5 nach den Stadtstaaten und Sachsen). Aber der nicht unumstrittene Modernisierungskurs insbesondere im Schulbildungsbereich muss erst noch Früchte tragen. Somit ist Hessens selbstgesteckte Ziel, „Bildungsland Nr. 1“ zu werden, derzeit noch nicht in Reichweite. Es ist noch viel zu tun.

Ganz anders ist dagegen die Performance des Landes im Bereich „Sicherheit“, Hessens einstiger Achillesferse. Roland Koch hat in seiner ersten Regierungserklärung angekündigt, die innere Sicherheit verbessern zu wollen, damit die Menschen in Hessen ohne Angst vor Kriminalität leben können. Wegen seiner späteren Äußerungen über junge ausländische Kriminelle sowie der vorgeschlagenen Sechs-Punkte-Strategie zur Bekämpfung der Jugendkriminalität, hat er viel Unmut auf sich gezogen. Unser Ranking zeigt aber deutlich, dass die Bemühungen der Landesregierung in diesem Bereich den erhofften Erfolg herbeigeführt haben. Dennoch bleiben für Nachfolger Volker Bouffier noch genügend Hausaufgaben zu erledigen. So gehört die Verfahrensdauer der Strafgerichtsbarkeit zu den längsten bundesweit.

Im Bereich des Sozialen haben die Hessen eine Vorreiterrolle eingenommen. Roland Koch war einer der entschiedensten Treiber, die aktive Arbeitsmarktpolitik in Deutschland dezentraler zu gestalten. Die Verankerung der Optionskommunen im Grundgesetz ist ein wichtiger Erfolg für einen stärker wettbewerblichen Föderalismus in Deutschland. Die Optionskommunen, von denen es in Hessen besonders viele gibt, betreuen Langzeitarbeitslose in eigener Regie. Auch hat es Hessen geschafft, die Vermittlungseffizienz am Arbeitsmarkt sowie die Ausbildungsplatzsituation zu verbessern. Roland Kochs Versprechen, für ein soziales Hessen zu sorgen, scheint eingelöst worden zu sein.

Fazit

Nicht ganz so schlecht, aber auch nicht an der Spitze: Aus diesem Zustand wollte Roland Koch Hessen führen. Mut und Sachverstand haben ihm für sein Vorhaben nicht gefehlt. Und doch hat er nicht immer ins Schwarze getroffen. Eine echte hessische Erfolgsgeschichte lässt noch auf sich warten. Roland Koch hat viel bewegt, aber auch genügend Baustellen für seinen Nachfolger übrig gelassen. Volker Bouffier ist gut beraten, den Kurs dezentralerer Verwaltungsorganisationen weiter zu verfolgen und die angestoßenen Maßnahmen der Deregulierung zu forcieren. So kann die Stellung der relativ finanzkräftigen Kommunen weiter gestärkt und die Konkurrenzfähigkeit des Landes durch die Ausnutzung neuer Potentiale verbessert werden.

Eine Stärken-Schwächen-Analyse zeigt, auf welchen Feldern Hessen besser ist als die bundesdeutsche Konkurrenz. Sie zeigt aber auch, wo Handlungsbedarf besteht, um nicht weiter ins Hintertreffen zu geraten. Dabei bedeutet ein positiver (negativer) Wert in der Abbildung, dass das Land besser (schlechter) als der Länderdurchschnitt abschneidet. Als wesentlicher landesspezifischer Wettbewerbsvorteil sticht die gut ausgebaute Verkehrsinfrastruktur heraus. Dafür hat sich Roland Koch besonders stark eingesetzt in der tiefen Überzeugung, dass ein best- und schnellstmöglicher Ausbau der Verkehrsinfrastruktur einen wesentlichen Beitrag für wirtschaftliches Wachstum und für die Schaffung neuer Arbeitsplätze leisten kann.

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Zu den künftigen Herausforderungen gehört neben einer zügigen und sozial verträglichen Haushaltskonsolidierung auch die Stärkung der Innovationskraft der hessischen Wirtschaft. Unsere 2009 veröffentlichte Innovationsstudie deckt in Hessen einige Defizite auf. So ist das Forschungssystem für die Landesgröße nicht nur eher klein und stark konzentriert, sondern auch relativ wenig mit der Wirtschaft verflochten. Darüber hinaus gilt es, die Bedingungen für Unternehmertum zu verbessern, sowie die Kernaufgaben als Staat im Innovationsprozess stärker wahrzunehmen. Um es in Roland Kochs Worten auszudrücken: „Wir setzen auf einen Staat, der […] seine originären Aufgaben […] verantwortungsvoll übernimmt, der sich aber ansonsten eher zurücknimmt und zu privater Initiative ermutigt.“

Hinweis: Nadya Kosturkova ist Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Volkswirtschaftslehre, insbesondere Wirtschaftsordnung und Sozialpolitik der Julius-Maximilians-Universität Würzburg.

„His mind slid away into the labyrinthine world of doublethink. To know and not to know, to be conscious of complete truthfulness while telling carefully constructed lies, to hold simultaneously two opinions which cancelled out, knowing them to be contradictory and believing in both of them, to use logic against logic, to repudiate morality while laying claim to it, to believe that democracy was impossible and that the Party was the guardian of democracy, to forget, whatever it was necessary to forget, then to draw it back into memory again at the moment when it was needed, and then promptly to forget it again, and above all, to apply the same process to the process itself — that was the ultimate subtlety: consciously to induce unconsciousness, and then, once again, to become unconscious of the act of hypnosis you had just performed. Even to understand the word “doublethink” involved the use of doublethink.”

Der Euphemismus ist eine Form des Doublespeak: eine sprachliche Beschönigung, eine bewusste Verzerrung der Wahrheit. Euphemismen werden bekanntlich verwendet, um Handlungen, deren Folgen den Interessen anderer Gruppen zuwiderlaufen, zu legitimieren. Sie stellen „Manipulation der Sprache“ und „Manipulation durch Sprache“ dar.

Seit dem Ausbruch der internationalen Finanzmarktkrise haben Euphemismen in der Politik der „Krisenbekämpfung“ Hochkonjunktur – insbesondere in der Geldpolitik und ihrer Kommentierung durch geldpolitische Experten. Nur einige Beispiele seinen an dieser Stelle genannt:

• Wenn zum Beispiel von „alternativloser Politik“ gesprochen wird (etwa im Zuge der mit Steuergeldern finanzierten Eigenkapitalhilfen für Banken), so dient das dazu, staatliche Maßnahmen, denen die Steuerzahler (vermutlich) nicht zustimmen, unter den gegebenen Bedingungen als die einzig richtigen zu rechtfertigen.
• Eine Geldpolitik als “Quantitative Easing” zu bezeichnen, erschwert oder macht es gar unmöglich, die wahre Konsequenz einer solchen Politik zu erkennen: Dass es sich nämlich um ein Ausweiten der Geldmenge handelt, die ökonomisch nichts anderes ist als eine Inflationspolitik.
• Gleiches gilt für den Begriff „Liquiditätsschwemme“. Er vernebelt, dass es die Zentralbanken sind, die die Geldmengen ungebührlich stark ausweiten und den Geldwert schwer schädigen; während die Ursache der „Geldmengenausweitung“ benennbar ist – die Zentralbank –, so ist dies nicht beim Begriff der „Liquidität“ nicht der Fall, weil der Begriff unbestimmt ist.
• Der Ausdruck „unkonventionelle Geldpolitik“ taucht die Aktionen der Zentralbanken in gutes Licht: Denn „konventionell“ steht für überkommen und althergebracht, während „unkonventionell“ mutiges und kreatives Handeln suggeriert.
• Das Kategorisieren einer Bank als „systemrelevante Bank“ qualifiziert sie für den Erhalt von staatlicher Stützung – und erlaubt so (widerspruchsfrei) das Ausreichen von staatlichen Privilegien an die Eigen- oder Fremdkapitalgeber dieser Bank (auf Kosten Dritter).
• Ein besonders illustratives Beispiel gibt die Europäische Zentralbank (EZB) in ihrer Pressemitteilung vom 10. Mai 2010. Dort heißt es: „Angesichts der derzeit außergewöhnlichen Marktsituation hat der EZB-Rat beschlossen, 1. Interventionen an den Märkten für öffentliche und private Schuldverschreibungen im Euro-Währungsgebiet (Programm für die Wertpapiermärkte) durchzuführen, um die Markttiefe und -liquidität in den gestörten Marktsegmenten sicherzustellen.“ Zum einen sind diese „Interventionen“ nichts anderes als staatliche Preiskontrollen für Anleihekurse (ausgewählter Emittenten). Zum anderen werden die Preiskontrollen mit „gestörten Marktsegmenten“ begründet. Doch gestört war der Markt zu keinem Zeitpunkt, auch während der Krise nicht: Vielmehr passten die Anleihepreise (und damit, uno actu, die Zinsen), die der freie Markt gebildet hat, einer Reihe von hoch verschuldeten Regierungen nicht.

Die Sprach- und Denkverwirrung durch geldpolitische Experten schwächt die korrigierenden Gegenkräfte einer schädlichen Politik. Denn die Sprachverwirrung macht es für die breite Öffentlichkeit schwierig, wenn nicht gar unmöglich, die Effekte, die von den geldpolitischen Maßnahmen ausgehen, in ihrer (gesamten Langfrist)Wirkung zu bewerten. Zudem kommt es zu einer – wohl kaum geplanten – explosiven Eigendynamik.

Wenn eine einmal begonnene falsche Geldpolitik immer weiter fortgeführt wird, weil sich kein korrigierender Widerstand gegen sie formiert, geraten immer größere Teile der Bevölkerung in die Abhängigkeit der falschen Politik. Besonderes deutlich wird das mit Blick auf das Anwachsen des Staates. Der Staatsapparat kann sich vor allem deswegen immer weiter ausdehnen zu Lasten der Privatwirtschaft, weil der Staat die Hoheit über die Geldproduktion besitzt und Geld per Kreditvergabe „aus dem Nichts“ in Umlauf bringt.

Die wachsenden Ausgaben des Staates durch selbst geschaffenes Geld – die mittlerweile weit über das hinausgehen, was Steuerzahler (freiwillig) bereit sind, aus ihren Einkommen an den Staat zu übertragen – bringen immer grösser Teile der Bevölkerung in die (häufig sogar selbstgewählte) Abhängigkeit des Staates: ob nun in Form von staatlicher Altersvorsorge, Gesundheitswesen, Bildung oder Sicherheit, oder als Bezieher von staatlichen Aufträgen oder als Arbeitnehmer im Regierungsapparat.

Bis die Abhängigkeit so groß geworden ist, dass es im Fall eines drohenden Staatsbankrotts zum sprichwörtlichen Drucken von immer mehr Geld kommt – also einer Politik der Hyperinflation –, um dem Übel, das durch zu viel Kredit und Geld geschaffen wurde, zu entkommen. Die Inflationspolitik ist, wenn sie eingeleitet wird, von der breiten Öffentlichkeit jedoch meist nicht als solche erkennbar – woran der Doublespeak der geldpolitischen Experten keine geringe und entschuldbare Rolle spielt – und die, würden ihre Konsequenzen im Vorfeld erahnt, (vermutlich) keine mehrheitliche Unterstützung durch die Bevölkerung erfahren würde.

Sprach- und Denkverwirrung in den Fragen des Geldwesens – ob nun bewusst oder unbewusst propagiert – führen zum Rückfall in die Inflationspolitik.

In der Wirtschaftswissenschaft gibt es den Begriff der „freiwilligen Arbeitslosigkeit.“ Damit ist gemeint, dass Menschen die Arbeitslosigkeit der Beschäftigung vorziehen, wenn sich die Arbeit in Hinblick auf Aufwand und Entlohnung im Vergleich zur Beschäftigungslosigkeit nicht lohnt, weil etwa der Abstand zwischen der Lohn- und der Sozialleistung nicht groß genug ist. Ob die im Vergleich zu den 50er und 60er Jahren hohe Beschäftigungslosigkeit ab Mitte der siebziger Jahre in diesem Sinne zu einem gewissen Teil „freiwillige Arbeitslosigkeit“ war, also auch eine Frage fehlender Motivation der Arbeitslosen war, eine weniger attraktive Stelle anzunehmen, wurde bald zum Streitpunkt. Der Präsident des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung Karl König erklärte im Sommer 1975: „Überspitzt trifft für einige Bereiche in der Wirtschaft der Satz zu, daß es den Arbeitslosen zu gut geht.“

Zu dieser Erkenntnis kam auch das von dem SPD-Politiker Walter Arendt geführte Arbeitsministerium. Über diese Problematik kam es deshalb zu einem Briefwechsel zwischen Arendt und dem Präsidenten der Bundesanstalt für Arbeit. Beide einigten sich darauf, dass mehr Druck auf die Arbeitslosen ausgeübt werden müsse, eine neue Beschäftigung auch zu schlechteren Bedingungen aufzunehmen. Zu diesem Zeitpunkt erhielt ein Arbeitsloser 68 Prozent des letzten Bruttoeinkommens. Nach dem Gesetz musste ein Arbeitsloser jede „zumutbare Beschäftigung“ annehmen, die er aufnehmen konnte. Arendt wollte nun den Begriff der „Zumutbarkeit“ präzisieren, um diese Forderung auch in der Praxis umsetzen zu können. Mitte Juni 1975 beauftragte Arendt den zuständigen Ministerialdirektor Manfred Baden mit dieser Aufgabe. Baden umriss die Problematik seiner Aufgabe: „Der Arbeitnehmer wurde jahrelang dazu erzogen, nach oben zu steigen. Man muß ihm auch klarmachen, daß es auch mal runter gehen kann.“ Dies war leichter gesagt als realisiert. Denn in der Praxis gab es viel subtilere Methoden, eine Beschäftigung auszuschlagen als die offene Ablehnung. Der Leiter der Kölner Arbeitsanstalt beschrieb die gängige Form der Zurückweisung eines Arbeitsplatzangebotes so: Wer keine Arbeit wolle, verhalte sich bei der Vorstellung einfach so, dass der Arbeitgeber „kein überdurchschnittliches Interesse an ihm hat.“

Am 12. Juli 1975 erläuterte Arendt im Rahmen einer „sozialpolitischen Gesprächsrunde“ im Bundesarbeitsministerium den anwesenden Vertretern von Arbeitgebern, Gewerkschaften und Ministerialbürokratie die vielfältigen Tatbestände des Missbrauchs sozialer Leistungen. Arendt kündigte an, die durch das Arbeitsförderungsgesetz gedeckten Umschulungsleistungen der „arbeitsmarktpolitischen Notwendigkeit“ anzupassen, um Missbrauch in diesem Bereich in Zukunft zu vermeiden.

Ein Beispiel für die mangelnde Motivation und Qualifikation des von den Arbeitsämtern verwalteten Pools von Arbeitslosen waren die Erfahrungen des Unternehmens Ford. Die Autofirma stellte zwischen dem 1. April 1975 und dem 31. Juli 1976 3612 Arbeitnehmer ein, von denen 600 durch das Arbeitsamt vermittelt worden waren. Am Ende dieses Zeitraums war nur jeder Dritte der vom Arbeitsamt vermittelten auf dem neuen Arbeitsplatz geblieben. Als 1976 die wirtschaftliche Erholung einsetzte, trat zum ersten Mal das seit dieser Zeit wohlbekannte Phänomen auf, dass bei anspringender Konjunktur trotz hoher nomineller Arbeitslosenzahlen die offenen Stellen nicht besetzt werden konnten. Allein in der Gastronomie konnten 50000 Arbeitsplätze nicht besetzt werden. Auch für die Industrieproduktion konnten die Unternehmen im Sommer 1976 ihre Nachfrage nicht decken. Das Institut der Deutschen Wirtschaft stellte im Juni 1976 fest: „Trotz über einer Million Arbeitsloser konnten viele Unternehmen ihren Facharbeiterbedarf nicht im gewünschten Umfang decken.“ Im Juli 1976 vermeldete die Bundesanstalt 247000 offene Stellen.

Der Sachverständigenrat stellte in seinem Gutachten aus dem Herbst 1976 fest: „Möglicherweise haben sich inzwischen Verhaltensänderungen vollzogen, die dazu geführt haben können, daß sich die Arbeitslosen mehr Zeit lassen als früher, ehe sie eine neue Stelle annehmen oder daß sie weniger abgeneigt sind, längere Zeit arbeitslos zu bleiben.“ Zu diesen Verhaltensweisen gehörte die räumliche und berufliche Unbeweglichkeit der Betroffenen. Zur Zeit des Gutachtens galten bei der Bundesanstalt für Arbeit nur 17 Prozent der Arbeitslosen als regional „ausgleichsfähig“, was bedeutete, dass 83 Prozent der Betroffenen nicht bereit waren umzuziehen. Staatssekretär Otto Schlecht aus dem Bundeswirtschaftsministerium äußerte sich zur Flexibilität der Arbeitslosen: „Versuchen Sie mal, eine arbeitslose Sekretärin hinter die Ladenkasse zu setzen.“

Dieser Trend setzte sich auch im darauffolgenden Jahr weiter fort. Nach einer Umfrage der Industrie- und Handelskammer Koblenz konnten allein dort in der konjunkturellen Erholungsphase 1977 Tausende neuer Stellen nicht besetzt werden, weil die von den Arbeitsämtern vermittelten eigentlich nicht arbeiten wollten. Schon damals gingen die Firmen wegen dieser frustrierenden Erfahrung dazu über, offene Stellen nicht mehr beim Arbeitsamt zu melden. Innerhalb von nur zwei Jahren war eine Lage entstanden, in der hunderttausende von Arbeitslosen unter den gegebenen Umständen zwar öffentliche Leistungen empfingen, aber dem Arbeitsmarkt faktisch nicht mehr zur Verfügung standen.

Neben dem offiziellen Arbeitsmarkt, auf dem steigende Steuer- und Sozialabgaben geleistet werden mussten und auf dem Arbeit immer knapper zu werden schien, wuchs die Beschäftigung auf dem nicht offiziellen Arbeitsmarkt. Die Bundesbank registrierte einen wachsenden Bedarf an Bargeld, obwohl der Trend zur Abwicklung von Zahlungen über Schecks und Kreditkarten zunahm. Dies führte die Bundesbank auf das Anwachsen der Schwarzarbeit zurück. Der Bargeldumlauf steige deshalb, weil die „grauen Zonen des Wirtschaftsverkehrs, in denen Leistungen ohne Steuern und Sozialabgaben erbracht und bar abgerechnet werden” zunahmen.

Auch Arendts Nachfolger, der neue SPD-Arbeitsminister Herbert Ehrenberg,  war frühzeitig zu der Überzeugung gelangt, dass die mangelnde Flexibilität der Arbeitslosen eine Schlüsselfrage des Arbeitsmarktes war. Bereits 1974 vertrat Ehrenberg in einem Buch die Ansicht, Mobilität sei zwar „inzwischen fast zu einem Schlagwort geworden, aber sie ist in vielen Bereichen längst nicht groß genug. Und die Arbeitsmarktpolitik muß nicht nur die berufliche und regionale Mobilität erhöhen, sie muß auch – was sehr viel schwieriger ist – die mobiler gewordenen Arbeitskräfte (beruflich und regional) in eine Richtung lenken, die morgen noch Bestand hat.“ Norbert Blüm nutzte diese Situation, um Ehrenberg links zu überholen und die Verstimmung der Gewerkschaften auf seine Mühlen zu leiten. Blüm kritisierten Ehrenberg für das von diesem auf den Weg gebrachte Arbeitsförderungsgesetz und forderte seinen Rücktritt. Blüm sprach sich gegen den Zwang zur Fort- und Weiterbildung und zur Annahme von Beschäftigung und den Zwang zur Mobilität aus. Die Notwendigkeit, sich einen Arbeitsplatz in einem anderen Teil der Republik zu suchen, nannte Blüm den „Marsch in die Zugvogelgesellschaft.“ Er kritisierte an Ehrenbergs Politik: „Im übrigen stört mich an der Ehrenberg-Novelle, daß hier offensichtlich Arbeitslose mit Drückebergern gleichgesetzt werden.“

Ein Erlass der Bundesanstalt vom Herbst 1978 wurde zum Anlass dafür, dass die Gewerkschaften auf „Kollisionskurs“ zu Ehrenberg gingen. In der „Welt der Arbeit“ wurde Ehrenbergs Arbeitsmarktpolitik angegriffen als „Affront gegen die Arbeitnehmer.“ Ehrenberg selbst betätige sich als „Sachverwalter der Unternehmer.“ Dieser Erlass der Bundesanstalt für Arbeit, der mit Ehrenbergs Genehmigung erlassen worden war, sollte mit der Drohung, Leistungen zu sperren, Druck auf die Arbeitslosen ausüben, auch Arbeit für geringer Qualifizierte anzunehmen. Dies führte zu einem massiven Konflikt mit der Arbeitsgemeinschaft für Arbeitnehmerfragen (AfA) in der SPD. Der Vorsitzende Helmut Rohde warf Ehrenberg vor, mit diesen Maßnahmen die Schaffung gering qualifizierter Arbeitsplätze zu fördern. Damit würde er den Widerstand gegen die „Disziplinierung“ der Arbeitnehmer durch die Arbeitgeber schwächen. Der Vorstand der AfA beschloss, die SPD-Fraktion aufzufordern, Ehrenbergs Gesetzentwurf zu korrigieren. Um der Arbeitsgemeinschaft entgegenzukommen, ernannte Ehrenberg schließlich einen engen Vertrauten Rohdes und Wehners zum Nachfolger des wegen dieser Auseinandersetzung entlassenen  zuständigen Abteilungsleiters.

Dieser Erfolg  des Gewerkschaftsflügels änderte nichts daran, dass die interne Diskussion über die Motivation der Arbeitslosen weiter geführt wurde. Auch Bundeskanzler Helmut Schmidt hatte wie Arendt und Ehrenberg erhebliche Zweifel an der Motivation der Arbeitslosen. Schmidt glaubte: „Die Leute haben einfach keine Lust mehr zu arbeiten.“ Zu dieser Überzeugung kam Schmidt durch Gespräche mit Betriebsräten, die ihm ihre Erfahrungen schilderten. Schmidt war sich mit Bundesbankpräsident Emminger, mit dem Schmidt über die Thematik im Sommer 1979 sprach, einig, dass die Arbeitslosigkeit auch im Aufschwung nicht verschwinden würde, weil die Beschäftigung von Ungelernten, Älteren und Frauen für die Arbeitgeber einfach zu teuer war.

Die Befürchtungen der Gewerkschaften gegen die Verschärfung der Zumutbarkeitskriterien und der Mobilitätsanforderungen waren grundsätzlicher Natur. In einem achtseitigen Aufsatz legte Karl Georg Zinn, Prof. für Volkswirtschaftslehre an der Technischen Universität Aachen, in den Gewerkschaftlichen Monatsheften im Januar 1979 den Standpunkt der Gewerkschaften dar. Die Herabsetzung der Zumutbarkeitsgrenze sei ein „Instrument jener konservativen Kräfte“, die die Individualisierung des Arbeitsplatzrisikos befürworten würden. Die Gewerkschaft Textil hatte Ehrenbergs Ansatz als „brutale Forderung nach totaler geographischer Mobilität der Arbeitnehmer“ bezeichnet. Zinn sah die Hauptgefahr der Verschärfung der Zumutbarkeitskriterien darin, dass die „Fernwirkungen“ dieser Maßnahmen, sich „äußerst ungünstig für die Beschäftigten und ihre Arbeitskampfmöglichkeiten auswirken“ würden. Zinn befürchtete durch den Druck, der auf die Arbeitslosen ausgeübt werden sollte, auch eine schlechter bezahlte Beschäftigung anzunehmen die Entstehung von „Niedriglohnjobs“ im Rahmen persönlicher Dienstleistungen. Dadurch könne der Eindruck entstehen, dass die „orthodox-kapitalistische“ These vom Zusammenhang von Lohnhöhe und Arbeitslosigkeit bestätigt werde. In der Konsequenz fürchteten die Gewerkschaften deshalb eher den Erfolg als den Misserfolg dieser Maßnahmen: „Im Ergebnis könnte sich eine Situation herausstellen, in der die Zahl der „freien Stellen“, die überwiegend aus jenen Niedriglohnjobs bestünden, größer ist als die Zahl der Arbeitslosen. Die reaktionäre Behauptung, daß Arbeitslosigkeit nur eine Frage zu hoher Löhne sei, fände dann gar eine empirische Bestätigung.“

Im Grunde zeichnete sich damals bereits, kurz nach der Entstehung der Massenarbeitslosigkeit in der Bundesrepublik, die Konfliktlinie ab, an der die SPD im Streit um die Arbeitsmarktreformen der Agenda 2010 fast drei Jahrzehnte später zerbrechen sollte.

Dieser Text beruht auf Gérard Bökenkamps Buch “Das Ende des Wirtschaftswunders”.

Der Ratschlag, eine Zigarette zu rauchen, ist gewiss nicht gut, der Rat nach einer Katastrophe wie der Duisburger erst einmal ruhig nachzudenken und die Probleme nüchtern zu analysieren, ist jedoch ausgezeichnet. Wir sind von dieser Ruhe nach dem Sturm weit entfernt. So wie der Raucher seiner Sucht, geben wir vielmehr unserer Lust an Skandal und Personalisierung leichtfertig nach.

Zwar wird auch bei ruhiger Aufarbeitung des furchtbaren Geschehens im Gegensatz zu landläufigen Werbeversprechen danach keineswegs „alles wie von selbst“ gehen. Nachhaltige, von einzelnen Personen und deren Engagement unabhängige Verbesserungen werden aber wenigstens möglich und sogar wahrscheinlich, wenn wir uns um allgemeine Entscheidungsprozesse und deren Qualitätsverbesserung vorrangig kümmern. Dazu müssen wir alle endlich aufhören, das Kernproblem in persönlicher Verantwortung erblicken zu wollen. Versuchen wir die Angelegenheit also einmal nüchtern und ohne voreilige Skandalisierung zu betrachten.

1. Aus gegebenem Anlass

Wenn eine Stadt wie Duisburg (unberechtigterweise auch „Düsterburg“ genannt) danach strebt, positive Schlagzeilen zu erzeugen, dann ist das an sich nicht verfehlt. Die Durchführung der „Love Parade“ bot eine entsprechende Chance. Es ist gewiss auch nachvollziehbar, dass in der Vorbereitung der „Love Parade“ an Mitarbeiter appelliert wurde, Hindernisse zu überwinden und die Veranstaltung möglich zu machen. Diejenigen, die darauf drängten voranzuschreiten, sehen heute wie verantwortungslose Zyniker aus, spielten aber nur eine der in einem solchen Prozess notwendigen Rollen. Das sollten wir anerkennen.

In der Vorbereitung von Großereignissen gibt es immer Hindernisse, Gegeneinwände und vor allem auch uneliminierbare Rest-Risiken. Die Forderung, nur dann zu handeln, wenn alle Risiken ausgeschlossen werden können, ist unsinnig, weil dann überhaupt nicht mehr gehandelt werden könnte. Neben den „Bedenkenträgern” muss es also immer auch „Hoffnungsträger“ geben. Es kommt zugleich darauf an, dafür zu sorgen, dass die Risiken angemessen berücksichtigt wurden, bevor eine positive Durchführungsentscheidung für eine risikobehaftete Aktion getroffen wird. Sie ist nur dann zu treffen, wenn erwartet werden darf, dass die Risiken bis auf einen akzeptablen Rest beherrschbar sind.

Man macht es sich allerdings zu einfach, wenn man es bei dem einfachen Vorsatz bzw. Appell, Risiken angemessen zu berücksichtigen, bewenden ließe. Die Hauptfrage ist die nach geordneten Verfahren, die unabhängig von den guten Vorsätzen der Beteiligten aufgrund systematischer Rollenverteilung für alle Risiken einen Anwalt vorsehen. Die angemessene Berücksichtigung der Risiken muss von diesen Personen eingefordert und auch in einem Prozess der gemeinsamen Entscheidungsfindung durchgesetzt werden können.

Da es im Ablauf einer Veranstaltungsplanung der Größenordnung der „Love Parade“ immer Zweifel an der Sicherheit geben muss, muss von den Anwälten der jeweiligen Gesichtspunkte und Sicherheitsinteressen auch eine gewisse Loyalität gefordert werden. Ist der Appell an die Loyalität zu erfolgreich, werden wir unannehmbar großen Gefahren ausgesetzt. Ist die Loyalität der Mitwirkenden zu gering, dann werden vielfältige an sich nützliche Vorhaben verhindert.

Die rechte Balance ist wesentlich und an der hat es vermutlich in Duisburg gefehlt. Es kommt aber nicht darauf an, hierfür „einen Schuldigen benennen zu können, sondern darauf herauszufinden, was an Prozessen wie dem der Duisburger Veranstaltungsplanung und -durchführung allgemein zu verändern ist, um eine angemessene Balance sicherzustellen.

Zur Diskussion der Frage, wie man die Wahrung der rechten Balance „verfahrensmäßig“ absichern kann, bietet Duisburg vor allem Anlass. Das ist aber nicht die Frage, die wir im Augenblick in der Öffentlichkeit diskutieren. Es herrscht vielmehr das übliche Verantwortungsgeschrei, das sich gern selbst als Ausdruck kritischen Denkens missversteht, es aber leichtfertig an jedem Willen zu einer ernsthaften Auseinandersetzung mit unser aller Fehlbarkeit fehlen lässt.

2. Die öffentliche Behandlung des Problems

Nach der Duisburger Katastrophe dauerte es nicht lange, bis die Medien begannen, geradezu ultimativ die Übernahme von Verantwortung durch einzelne Personen einzufordern. Den beteiligten Personen ist es aber angesichts der rechtlichen Folgen nahezu unmöglich, moralische Verantwortung in der Öffentlichkeit zu übernehmen, ohne die eigenen langfristigen Interessen in nahezu selbstzerstörerischer Weise zu gefährden. Daher sind solche Forderungen so offenkundig abwegig, dass man denjenigen, die sie erheben Zynismus oder Gedankenlosigkeit unterstellen muss. Außer unsere Sensations- und Skandallust anzuregen, bewirken sie nichts positives, sondern nur negatives.

Verantwortliche Medienarbeit und Pressearbeit bestünde gerade nicht darin, die Empörung zu inszenieren, das Unglück zu personalisieren und nach einzelnen „Tätern“ zu fahnden. Die umgehende Suche nach persönlicher Schuld und Verantwortung steht einem ernsthaften Bemühen um eine Katastrophenprävention entgegen. Denn sie verhindert es, dass die Beteiligten Hintergründe der Vorgänge offen legen und so zur Aufklärung über die Ursachen und deren mögliche Verhinderung in der Zukunft beitragen können.

3. Nie wieder?

Wenn wir, ebenso wie unsere Politiker und Medienvertreter in der Öffentlichkeit fordern, „so etwas“ dürfe „nie wieder passieren“, dann klingt das so, als gäbe es jemanden, der möglicherweise insoweit anderer Auffassung sein könnte. Aber wenn man von ein paar pathologischen Fällen absieht, sind sich alle im Ziel der Katastrophenprävention einig. Gestritten werden muss darüber, welche Maßnahmen die Wahrscheinlichkeit, dass sich solche Katastrophen wieder ereignen, verringern können. Sicher ist, dass Appelle in der Öffentlichkeit, man möge doch in Zukunft „verantwortlicher“ handeln, nichts bewirken werden. Auch strafrechtliche Vergeltung trägt allenfalls zur Steigerung der Risikoaversion einzelner Personen bei, ohne den generell kompetenten Umgang mit Risiken zu fördern.

Will man die Suche nach Mitteln und Wegen der Katastrophenprävention erleichtern, so muss man vor allem lernen, aus den Katastrophen zu lernen. Ein angemessener Umgang mit Katastrophen sollte vor allem von der Hypothese ausgehen, dass alle die an der Organisation des Ereignisses, das zur Katastrophe führte, mitgewirkt haben, grundsätzlich guten Willens waren. Das sollten wir auch in der Öffentlichkeit unterstellen. Nur so können wir die Beteiligten ermutigen, möglichst offen über die Hintergründe und Prozesse zu berichten, die zu dem Unglück führten. Denn es ist die Untersuchung der generellen Abläufe und nicht das Augenmerk auf Personen, das zur Prävention beitragen kann. Gute Prozesse sind solche, die auch dann gut funktionieren, wenn ihre Funktionsträger es einmal nicht tun.

4. Nicht in die Luft gehen, von der Flugsicherheit lernen

Im Luftverkehr hat es in den letzten Jahrzehnten erstaunliche Fortschritte gegeben. Die Flugzeuge wurden immer größer und immer schneller, die Reisen mit ihnen immer einfacher und preiswerter. Vor allem aber ist es geradezu unglaublich, wie sehr sich die Sicherheit des Fliegens verbessert hat. Bei der riesigen Zahl von Flügen, von Starts und Landungen muss es auch eine große Zahl von menschlichen Fehlern, Fehleinschätzungen, Sorglosigkeiten und dergleichen gegeben haben. Wenn es dennoch gelungen ist, das Fliegen so sicher werden zu lassen, wie das heute der Fall ist, dann müssen diejenigen, die die entsprechenden Prozesse definiert und implementiert haben, etwas Wesentliches darüber herausgefunden haben, wie man Prozesse sicherer macht.

Eine direkte Übertragung von Prinzipien der Flugtechnik auf andere Lebensbereiche scheidet gewiss aus. Aber man kann sehr wohl viel darüber lernen, wie man aus Fehlern lernt, wenn man die Geschichte der Verbesserung der Flugsicherheit betrachtet. Ein vorbildliches Beispiel hierfür liefert die Anästhesiologie, die ebenfalls in den letzen Jahrzehnten unglaubliche Fortschritte gemacht hat und sich dabei von Flugingenieuren und den Strategien der Verbesserung der Flugsicherung inspirieren liess.

Der Schlüssel zum Erfolg besteht hier im Verzicht auf persönliche Verantwortungszuschreibung: Die am Luftverkehr Beteiligten sind angehalten, auftretende Probleme einschließlich von Problemen, die auf eigene Fehler zurückgehen, innerhalb einer kurzen Frist zu melden. Derjenige, der umgehend meldet, hat keinerlei direkte Sanktionen zu befürchten. Von extremen Ausnahmen abgesehen wird man ihm ohne weitere Kritik danken für die Informationen und diese dann für eine weitere Verbesserung der Abläufe und Sicherungssysteme heranziehen.

Man zielt darauf ab, die Systeme vor allen Dingen auch gegen über der Fehlbarkeit menschlicher Akteure abzusichern. Das kann man aber nur, wenn die Folgen dieser Fehlbarkeit kennt. Von den Fehlern erfährt man aber nur dann umfassend, wenn man die Akteure generell für die Verantwortung für ihre Fehler, soweit wie das möglich ist, freistellt.

Entsprechendes könnten wir im politischen Raum nur realisieren, wenn es uns gelänge, rechtliche Verantwortungszuschreibungen und auch strafrechtliche Ermittlungen von den Prozessen der Qualitätssicherung insbesondere des bürokratischen und polizeilichen Handelns zu trennen. Umfassende Zusicherung von Anonymität, die Trennung von strafrechtlicher Ermittlungen zur personalen Verantwortlichkeit von Ermittlungen der Prozessschwächen wären anzustreben. Das ist nur möglich, wenn wir die Richtung der öffentlichen Diskussion über solche Fragen ändern. Die Katastrophe in Duisburg sollten wir vielleicht zum Anlass nehmen, uns insoweit zu besinnen.

Die Diskussion um das sogenannte Geschäftsmodell Deutschland, das sich kurz gesprochen durch einen vergleichsweise hohen Industrieanteil und eine starke Weltmarktorientierung kennzeichnen lässt, hat Tradition und findet in wechselnden Gewändern statt:

1. Mitte der 1990er-Jahre wurde darüber diskutiert, ob Deutschland im Vergleich zu anderen fortgeschrittenen Volkswirtschaften eine Dienstleistungslücke aufweise und spiegelbildlich eine zu starke Industriefokussierung. In diesem Zusammenhang wurde schon einmal gefragt, ob man mit der Herstellung von Industriegütern langfristig überhaupt überleben kann.

2. Zur Jahrtausendwende ging es dann um Old Economy versus New Economy. Der Vorwurf lautete, die deutsche Wirtschaft sei zu stark auf die klassischen Industriebereiche ausgerichtet und verliere mehr und mehr den Anschluss an die modernen Wirtschaftszweige. Das Platzen der New-Economy-Euphorie sorgte allerdings wieder für Ruhe.

3. Und schließlich wurde während der langen Stagnationsphase, die die erste Hälfte der vergangenen Dekade prägte, darüber diskutiert, ob Deutschland sich mehr und mehr zu einer Basarökonomie entwickle. Diese sei zwar mit dem Handel von Industriewaren erfolgreich, aber nicht mehr bei deren Produktion, die mehr und mehr im Ausland stattfinde. Auch hier sorgte der anschließende, vorwiegend von der Industrie getragene Aufschwung für ein Ende der Auseinandersetzung.

4. Die im Jahr 2007 startende Finanzmarktkrise und ihr Durchschlagen auf die Realwirtschaft, beginnend in der zweiten Jahreshälfte 2008, trugen dazu bei, das Geschäftsmodell Deutschland ein weiteres Mal auf den Prüfstand zu stellen. Der gewaltige Einbruch von Außenhandel und Industrieproduktion lieferte den Hintergrund für diese Diskussion: Zum konjunkturellen Tiefpunkt im April 2009 lagen die Industrieproduktion und die nominalen Warenexporte um rund ein Viertel unter dem vorhergehenden Höchststand im August 2008. Dies führte zu dem stärksten Rückgang der gesamtwirtschaftlichen Aktivitäten in Deutschland seit dem Zweiten Weltkrieg und bot den Nährboden für eine ausgeprägte Kritik am vergleichsweise starken Industriegewicht und der damit zusammenhängenden Weltmarktorientierung der deutschen Wirtschaft.

Ein Blick auf das Krisenjahr 2009 zeigt aber, dass nicht nur in Deutschland starke Einbrüche bei der Industrieproduktion zu beobachten sind (Abbildung 1). Offensichtlich gehört nicht nur hierzulande die Industrie auf den Prüfstand. In allen der betrachteten elf fortgeschrittenen Volkswirtschaften kam es im vergangenen Jahr zu großen Rückgängen bei der Industrieproduktion. Noch schlechter als Deutschland, wo die Industrieproduktion um 17,7 Prozent einbrach, schnitten Japan (–22,5 Prozent), Schweden (–19,3 Prozent) und Italien (–18,1 Prozent) ab. Auch in Spanien, Österreich, Frankreich, den USA und im Vereinigten Königreich waren zweistellige Rückgänge zu verbuchen. Deutschland stellt somit keinen Einzelfall dar, sondern ist eher ein Land unter vielen.

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Dem könnte entgegengehalten werden, dass Deutschland wegen seines vergleichsweise hohen Industrieanteils stärker unter dem Industrieeinbruch leidet als andere Länder, wo die Industrie zwar auch einbricht, dies allerdings weniger Bedeutung für die Gesamtwirtschaft hat. Deutschland müsste also wegen seiner stärkeren Industrieabhängigkeit auf gesamtwirtschaftlicher Ebene stärker in Mitleidenschaft gezogen worden sein.

Ein Blick auf die Fakten kann dies aber nicht bestätigen. Große gesamtwirtschaftliche Einbrüche waren auch in den anderen Ländern zu beobachten. Deutschlands Wachstumseinbruch im Jahr 2009 – das reale Bruttoinlandsprodukt lag um 4,9 Prozent unter dem Vorjahresniveau – stellte ebenfalls kein Extrem dar (Abbildung 2). Ähnlich hohe Konjunktureinbrüche verzeichnete Japan, Italien, das Vereinigte Königreich, Schweden und die Niederlande. Auch in Spanien und Österreich sank die gesamtwirtschaftliche Wirtschaftsleistung im Jahr 2009 um gut 3,5 Prozent.

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Nimmt man die elf fortgeschrittenen Länder in den Blick und zielt auf den Zusammenhang von der Veränderung des Bruttoinlandsprodukts auf der einen Seite und der Veränderung der Industrieproduktion auf der anderen Seite ab, dann weicht Deutschland in keiner Weise auffällig vom Gruppendurchschnitt ab (Abbildung 3). Der Industrieeinbruch hat demnach hierzulande nicht in merklich stärkerem Ausmaß die gesamtwirtschaftliche Entwicklung abgebremst als anderswo. Eine höhere Bremswirkung hat die Industrie in Frankreich, den USA und der Schweiz. Im Vereinigten Königreich und in den Niederlanden haben im vergangenen Jahr dagegen die Dienstleistungssektoren relativ stark die Gesamtwirtschaft belastet.

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In einer Krise kommen Unternehmen, Branchen und möglicherweise ganze Volkswirtschaften auf den Prüfstand. Das ist unvermeidlich und zum Teil auch richtig, etwa um Produktionsfaktoren möglichst effizient einzusetzen. Ein Blick auf die Entwicklung von Industrie und Gesamtwirtschaft in einer Reihe fortgeschrittener Volkswirtschaften lässt gleichwohl erkennen, dass Deutschland aufgrund seiner stärkeren Industrie- und Weltmarktorientierung nicht wesentlich stärker von der globalen Finanzmarkt- und Wirtschaftskrise getroffen wird. Wenn die Krise den Anlass dafür liefert, Länder hinsichtlich ihrer Wirtschaftsstruktur auf den Prüfstand zu stellen, dann gilt dies nicht nur für Deutschland.