• La inmigración europea es la más antigua en España y representa ahora una cuarta parte del total de inmigrantes (unas 2.400.000 personas).
• El número de inmigrantes europeos en España duplica al de emigrantes españoles en otros países europeos.
• Es una inmigración muy heterogénea: aproximadamente la mitad procede de países de renta per cápita más alta que la española. Un tercio de éstos es descendiente de antiguos emigrantes españoles.
• La inmigración europea procedente de países ricos ya no es sobre todo una “migración de jubilados” como lo era en el siglo XX. Se trata en su mayoría de una población activa, con un alto nivel educativo, que ocupa posiciones superiores en el empleo y recibe de media salarios mayores que los de los españoles.
• La inmigración rumana y búlgara está disminuyendo: casi una tercera parte ha regresado a sus países de origen en los últimos 15 años.
• Las tasas de actividad y de ocupación de los inmigrantes europeos son semejantes a las de los autóctonos, con una ligera diferencia a la baja debida a la menor actividad femenina.
• En conjunto los inmigrantes europeos ocupan el 6,3% de los puestos de trabajo existentes en España, pero su presencia es muy superior en el sector inmobiliario (16%), un rasgo relacionado con su concentración geográfica en las zonas más turísticas del territorio español.

Análisis

Este análisis es el quinto y último de la serie que el Real Instituto Elcano ha publicado sobre la integración laboral de los inmigrantes en España. En el primero, titulado “Inmigración y mercado de trabajo en España”, se analizaba el conjunto de la población inmigrante y de sus características más relevantes desde la perspectiva de su relación con el mercado de trabajo, mientras que en los tres siguientes se profundizaba en los colectivos latinoamericano, africano y asiático, respectivamente. El presente análisis se centra en los inmigrantes procedentes de Europa, tanto de países comunitarios como extracomunitarios.

La inmigración procedente de países europeos de alta renta per cápita es una de las más antiguas en España, aunque durante décadas se la ha excluido de los análisis sobre inmigración, al considerarla como una forma de movilidad no laboral, relacionada con la jubilación y la estancia de personas no activas, jubiladas o no, residiendo básicamente en las costas e islas españolas. Esta imagen, que podía corresponder grosso modo a la realidad en los años 70, 80 o primeros 90, ha pasado a ser crecientemente falsa, no sólo por la importante aportación de la inmigración de personas en edad laboral procedentes de países de Europa del Este sino por el cambio en el perfil de los inmigrantes procedentes de países “ricos”, como británicos, alemanes, franceses e italianos. Esta forma de inmigración se ha convertido crecientemente en laboral, aunque no esté motivada por la diferencia entre el nivel de riqueza en su país de origen y en España sino por otras causas muy variadas.

Desde el Real Instituto Elcano ya se llamó la atención en 2008 sobre el desinterés injustificado hacia esta forma de migración y sobre lo erróneo del tópico que la calificaba globalmente como una migración “de descanso” o “residencial”. El peso de los “mayores” es más alto en este grupo que en el de cualquier otro grupo de inmigrantes, pero a la vez su grueso es ya el formado por la migración económica.

Como en los anteriores análisis de esta serie, las principales fuentes utilizadas son el Padrón Continuo de Población, la Estadística Continua de Población y la Encuesta de Población Activa (microdatos de la EPA del 4º Trimestre de 2024), todos ellos del Instituto Nacional de Estadística (INE). A partir de dichos datos este análisis comienza exponiendo las características básicas de la inmigración europea en España, para a continuación mostrar información relevante acerca de su integración en el mercado de trabajo.

Un primer análisis ha permitido identificar cuatro subgrupos claramente diferenciados:

• El de los europeos comunitarios de países de menor renta per cápita que la española (Rumanía, Bulgaria, Portugal, Polonia…).
• El de los europeos comunitarios de países “ricos” (alemanes, italianos, franceses… incluyendo aquí también a los británicos).
• El de europeos no comunitarios de países con menor renta per cápita que la española (Ucrania, Rusia, Georgia, Turquía…).
• El de los descendientes de anteriores emigrantes españoles, nacidos en países de la UE.

El contexto: tamaño, evolución, composición y características de la inmigración europea en España

Conviene señalar que la definición de migrante internacional utilizada en los análisis de esta serie es la adoptada por la División de Población las Naciones Unidas, esto es, toda persona que vive en un país diferente a ese en el que nació, independientemente de su estatus legal en el país de residencia. De tal manera, según los datos consolidados más actuales ofrecidos por la Estadística Continua de Población (INE), el número total de inmigrantes europeos en España a 1 de enero de 2025 es de 2.417.433 personas (Figura 1), lo que supone el 26% del total de inmigrantes.

Tras un rápido crecimiento en los primeros años de este siglo, alimentado especialmente por rumanos y búlgaros, la crisis financiera de 2008 ralentizó la llegada de inmigrantes europeos para posteriormente reducir ligeramente su presencia y volver a aumentarla a partir de 2018, en una nueva ola de crecimiento, esta vez impulsada por ucranianos y rusos. En conjunto, su número se ha triplicado a lo largo del siglo, pero el aumento mucho mayor de inmigrantes de otros orígenes (especialmente desde Latinoamérica) ha hecho descender su peso en el conjunto, que llegó a ser del 39% en 2008. En cualquier caso, los inmigrantes que proceden de países ricos de la UE son los más propensos al subregistro (muchos no se inscriben ni en el Registro de Extranjeros ni en el Padrón) por lo que su número real puede ser considerablemente mayor que el recogido en las estadísticas. Este subregistro afectaría básicamente a los no integrados en el mercado de trabajo español. La extensión de los “nómadas digitales” a partir de la pandemia –personas que trabajan en España para sus empresas en cualquier otro país, o como freelance– es un fenómeno mal conocido y poco medido, que probablemente escapa a los registros administrativos.

La inmigración rumana es la de mayor tamaño en el conjunto de la europea, con 521.000 residentes, seguida a distancia por la comunidad británica (281.584), la francesa (219.791) y la ucraniana (209.592). En el Anexo 1 se incluyen los datos para todos los países europeos de origen identificados en el Censo Anual de Población de 2025.

El volumen de la inmigración de rumanos y búlgaros está descendiendo de forma continuada en los últimos 14 años. La comunidad rumana llegó a contar con 750.000 personas (2012), pero la mejoría de las perspectivas en Rumanía, y el estancamiento de su posición en España, junto con la carestía de la vivienda, ha causado la vuelta del 30% de ellos. Lo mismo está ocurriendo con la inmigración búlgara, que ha descendido de 145.000 a 102.000 en el mismo período (30%). Este retorno de los dos principales grupos de inmigrantes procedentes de países de la UE de menor renta per cápita que la española es una señal sobre los límites estrechos de las oportunidades que España ofrece a este tipo de inmigración.

A diferencia de los grupos migratorios analizados en los anteriores análisis de esta serie, la inmigración europea es muy heterogénea en cuanto a la renta media de sus lugares de origen, una diferencia que afecta a todos los demás componentes relevantes. Por otra parte, su estructura de edad tiene una concentración relativamente baja en el grupo dominante entre las demás comunidades de inmigrantes, el de 20 a 44 años, dado el peso de los inmigrantes jubilados entre los provenientes de países europeos de alta renta (alrededor del 33% del total de ese grupo).

En cuanto al género, el conjunto de la inmigración europea refleja un ligero predominio femenino del 52% similar al de la población autóctona, si bien en dos de los principales países de origen, Ucrania y Rusia, se produce un desequilibrio reseñable, con un 59% y 61% respectivamente de mujeres. Esta feminización ha sido un rasgo habitual de la inmigración rusa y ucraniana hacia España, pero se ha acentuado a raíz de la invasión de Ucrania en 2022, que ha facilitado la salida de mujeres y niños ucranianos (la ley marcial ucraniana impide la salida del país de hombres de entre 18 y 60 años) acogidos bajo el paraguas de la Directiva de Protección Temporal de la UE.

En cuanto a su distribución territorial, el peso de los inmigrantes europeos sobre el total de la población supera el 10% en las provincias de Alicante y Málaga (Figura 4), destino preferente de jubilados británicos y alemanes, así como epicentro de las diásporas ucraniana y rusa. En otras cinco provincias costeras (Almería, Baleares, Santa Cruz de Tenerife, Castellón y Gerona) los inmigrantes europeos suponen más del 7% del total. En estas zonas se combina su elevado atractivo para jubilados y trabajadores de Europa Occidental, con una fuerte oferta de empleo en el sector agroalimentario y/o de servicios que ocupan trabajadores de Europa Oriental. Por el contrario, a diferencia de lo observado en latinoamericanos y asiáticos, su presencia relativa en las provincias de Madrid y Barcelona es inferior a la que tienen en el conjunto de España.

En términos absolutos (es decir, no relativos a la población total de cada provincia) Madrid, Alicante y Barcelona son las de mayor número de residentes europeos. En Madrid el grupo mayor es el formado por los rumanos: un tercio del total de los inmigrantes rumanos en España vive en Madrid (111.000). En Barcelona son los italianos los que ocupan el primer lugar (35.000). En algunas zonas costeras o de las islas la estabilización en territorios específicos de inmigrantes europeos de países de alta renta per cápita ha creado nichos ocupacionales propios, con puestos de trabajo dedicados a prestar servicios de todo tipo a esas comunidades de británicos, alemanes, etc., desde la restauración a los servicios de mantenimiento, jardinería, servicios inmobiliarios, educativos, legales, de ocio…

La integración de los inmigrantes europeos en el mercado laboral español

A partir de los microdatos de la Encuesta de Población Activa, se identifican aquí los principales rasgos que definen el modo e intensidad de la integración de los inmigrantes europeos en el mercado de trabajo español. Los datos se refieren a los individuos de entre 25 y 59 años, con el propósito de excluir a los jóvenes aún en formación, así como a los adultos ya retirados del mercado laboral, y poder constituir así un conjunto comparable al de los autóctonos (definidos como nacidos en España con ambos progenitores también nacidos en España), entre los cuales la actividad laboral es muy baja fuera de ese intervalo de edades.

Los datos de la inmigración europea se comparan también con los de los procedentes del resto del mundo,[1] y se desagregan en cuatro subgrupos cuya suma alcanza el 96% del total de la población europea residente en España. Se han utilizado tres criterios para esta clasificación: la pertenencia o no del país de origen a la UE; el nivel de renta per cápita del país; y la relación familiar con emigrantes españoles.

Esta clasificación nos permite considerar de modo separado a los hijos de los antiguos emigrantes españoles, nacidos en otros países europeos, pero después “retornados” a España. Por otra parte, la procedencia o no de la UE es un factor clave en el proceso migratorio ya que condiciona la libertad de movimientos y, por tanto, el marco en que los potenciales migrantes toman sus decisiones. Y, por último, el nivel de renta del país de origen, un factor que motiva un tipo u otro de migración, tanto por su volumen como por sus características de edad, formación y orientación hacia sectores productivos específicos. Este último criterio permite diferenciar a los inmigrantes procedentes de los países “ricos” de la UE (Francia, Alemania, Italia…) de los originarios de Rumanía, Bulgaria y otros países comunitarios de menor renta per cápita que la española.

Los datos basados en el Padrón Municipal no recogen el origen de los padres, de modo que no es posible con esta fuente identificar a los hijos de emigrantes españoles que ahora viven en España. La EPA sí permite esa diferenciación, que aquí se realiza para el total de la población inmigrante europea de entre 25 a 59 años:

• Inmigrantes procedentes de países comunitarios de renta per cápita inferior a la española (“Comunitarios PBR”, Países de Baja Renta), un grupo formado básicamente por rumanos y búlgaros, con aportaciones menores de portugueses, polacos, húngaros… Es el mayor grupo, con 739.000 personas de 25 a 59 años.
• Inmigrantes procedentes de países comunitarios de renta per cápita superior a la española, con ambos progenitores nacidos en el extranjero (en adelante “Comunitarios PAR”, Países de Alta Renta). En este grupo se incluye también a los británicos dado que su país pertenecía a la UE cuando gran parte de ellos migró a España y los acuerdos firmados después del Brexit entre España y el Reino Unido conceden a estos inmigrantes un estatus privilegiado frente a otros inmigrantes no-UE. Son un total de 306.000 individuos de 25 a 59 años.
• Inmigrantes procedentes de países no-UE de baja renta per cápita (“Extracomunitarios PBR”, en su mayor parte ucranianos y rusos en la actualidad): 279.000 personas de 25 a 59 años.
• Inmigrantes procedentes de países comunitarios de renta per cápita superior a la española, con al menos un progenitor nacido en España (en adelante “Comunitarios PAR de origen español”): 147.000 personas de 25 a 59 años.

En el Anexo 2 se pueden consultar los detalles de estas categorías. Esta clasificación deja fuera a un 4% del total de los inmigrantes europeos en España, procedentes de países de alta renta per cápita no integrados en la UE como Suiza, Noruega, Andorra y Liechtenstein. Por su pequeño tamaño en el Padrón y en la muestra de la EPA, se les ha excluido del análisis.

Un primer factor que condiciona la integración laboral de los inmigrantes es su nivel educativo, ámbito en el que los inmigrantes europeos de entre 25 y 59 años reflejan en su conjunto una mejor posición que cualquier otro de los principales colectivos presentes en España, sean foráneos o autóctonos (Figura 5). Sin embargo, las diferencias entre los subgrupos europeos son muy notables: el porcentaje de comunitarios PAR con estudios superiores es 10 puntos más alto que el de sus homólogos con algún progenitor español (a su vez idéntico al porcentaje de los autóctonos), y prácticamente triplica al de los comunitarios PBR. Asimismo, resulta destacable el alto nivel educativo de los extracomunitarios PBR, especialmente en el caso de los rusos. En todos los grupos existe una brecha formativa a favor de las mujeres, aún mayor en el caso de las mujeres inmigrantes europeas extracomunitarias: un 52% de ellas tiene formación superior frente a un 38% de los hombres.

En cuanto a tasas de actividad y de ocupación,[2] los datos correspondientes al conjunto de inmigrantes europeos de entre 25 y 59 años arrojan cifras algo menores a las observadas en los autóctonos (Figura 6). Es muy destacable aquí la alta actividad de los europeos comunitarios provenientes de países ricos: los franceses, italianos, británicos, alemanes, belgas… que residen en España y tienen entre 25 y 59 años, son tan “migrantes económicos” como los latinoamericanos de esa misma franja de edad. Como se ha señalado, una peculiaridad de este grupo sigue siendo el alto porcentaje de personas que ha superado esa franja de edad (33%) y que, por tanto, puede considerarse ajeno en su mayoría al mercado de trabajo.

En contraste con sus altos resultados educativos, resulta llamativa la baja inserción en el mercado laboral de los inmigrantes extracomunitarios PBR (rusos y ucranianos en su mayoría). En este grupo se produce a la vez una baja participación de las mujeres en el mercado laboral (baja actividad) y una alta feminización del conjunto: el 60% de esta población es femenina. Entre las mujeres rusas, la tasa de actividad es de sólo el 65%, probablemente porque muchas de ellas son personas de altos ingresos que no necesitan un trabajo o bien porque se dedican a actividades que la EPA no detecta. Por su parte, muchas de las mujeres ucranianas residentes en España son refugiadas que llegaron a partir de la invasión rusa en 2022, a menudo con hijos pequeños a su cargo y en general sin conocimiento del idioma local, lo que ha dificultado su entrada en el mercado de trabajo.

La tasa de paro de los inmigrantes europeos procedente de países ricos es menor que la de los autóctonos. Sin embargo, la de los comunitarios procedentes de países de baja renta per cápita es alta, idéntica a la de los extracomunitarios (Figura 8). Esto indica que disponer de un pasaporte de la UE no supone una ventaja en el mercado de trabajo español. De hecho, esta ciudadanía europea sólo se convierte en un requisito para la entrada en la función pública (el acceso al sector público está abierto a cualquier nacionalidad en su modalidad de contrato laboral).

La distribución de los sectores de actividad en los que se ocupa el conjunto de los inmigrantes europeos presenta un patrón diferenciado según orígenes. Los inmigrantes descendientes de antiguos emigrantes españoles son, como era de esperar, los más semejantes al conjunto de los autóctonos en cuanto a su distribución por sectores económicos, con una presencia algo mayor en la industria manufacturera. Prácticamente todos ellos tienen la nacionalidad española y su ocupación en la función pública es semejante a la de los autóctonos.

Por su parte, entre los procedentes de países de alta renta per cápita (sin origen familiar español) destaca la dedicación al sector hostelero (relacionada con su concentración en las costas) y a las actividades profesionales, científicas y técnicas. En el primer caso, su porcentaje triplica al correspondiente a los autóctonos y en el segundo lo duplica. También es algo mayor que la de los autóctonos la dedicación a la educación (en el sector privado), con un 10%. Sin embargo, pese a que la posesión de nacionalidad europea los abre las puertas a la función pública, su presencia ahí es muy baja: no llega al 1% el porcentaje de ocupados de este grupo empleado en la Administración Pública. El idioma y el contenido de la educación recibida en sus países de origen son probablemente los principales escollos que alejan a estos inmigrantes del acceso a la función pública española.

Entre los que proceden de países de menor renta per cápita que la española, sean o no comunitarios, destaca la presencia en la construcción, la hostelería y el servicio doméstico, en los tres casos con porcentajes muy superiores a los de los autóctonos. Sin embargo, sólo los comunitarios (rumanos, búlgaros…) tienen una alta presencia en la agricultura y en el transporte.

Aunque la inmigración europea supone en su conjunto un 6,3% del total de ocupados en España, en tres sectores su cuota laboral supera el 10%: el hostelero, el doméstico y el inmobiliario (Figura 10). La presencia europea es especialmente alta en este último caso: ocupan el 16% del empleo en el sector inmobiliario, y ahí los no comunitarios (básicamente rusos en este caso) tienen un peso semejante al de los europeos procedentes de países ricos.

En el extremo opuesto, el sector donde los trabajadores europeos tienen una menor cuota es el de la Administración Pública, Defensa y Seguridad Social, sostenida casi exclusivamente por inmigrantes con algún progenitor español, sobre todo nacidos en Francia o Suiza.

En lo referente a su situación profesional en España, la distribución conjunta de los trabajadores europeos de entre 25 y 59 años es la más parecido a la de los autóctonos, con importantes diferencias internas (Figura 11).

Los descendientes de españoles se emplean en el sector público (como contratados o como funcionarios) en la misma proporción que el conjunto de los autóctonos: uno de cada cinco, el 20%, está en ese sector. Excluyendo a estos descendientes de españoles, todos los demás inmigrantes europeos, especialmente los procedentes de países ricos, son autónomos o empresarios con más frecuencia que los autóctonos. En concreto, tres de cada 10 inmigrantes europeos de países alta renta son autónomos o empresarios, frente al 1,3 en el caso de los autóctonos. También entre rusos y ucranianos el empleo como autónomos o empresarios es alto (2,2 de cada 10).

La presencia de inmigrantes europeos en el conjunto de ocupaciones de “cuello blanco” es similar a la de los autóctonos (Figura 12), con grandes diferencias internas. Así, entre los comunitarios PAR el 51% se emplea en las tres categorías ocupacionales más altas, 9 puntos porcentuales por encima de los autóctonos (42%), mientras que ese porcentaje cae al 17% en el caso de los comunitarios PBR, muy por debajo de los autóctonos. Un 10% de los comunitarios PAR son directores y gerentes, un porcentaje que duplica el de los autóctonos.

Por su parte, la naturaleza dual de los extracomunitarios PBR se mantiene en este apartado debido a las diferencias en la posición de los inmigrantes rusos y los ucranianos, los dos grandes orígenes en este grupo. Entre los rusos abundan los empleos de mayor nivel mientras que entre los ucranianos son muy frecuentes los situados en ocupaciones elementales. Los datos medios para el conjunto ocultan estas diferencias.

Respecto a los ingresos salariales, la estadística de bases medias de cotización de la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS)[3] incluye datos relativos a los nacionales de los 27 países miembros de la UE, así como de británicos y ucranianos. Los datos clasifican a los individuos por su nacionalidad y no por su país de nacimiento ni por el de sus padres, por lo que no puede replicarse en este caso el mismo tipo de análisis que se ha hecho a partir de la EPA.

Los datos muestran que los ingresos salariales de los inmigrantes europeos son claramente superiores a los de los españoles en el caso de los franceses, alemanes, suecos, neerlandeses, belgas e irlandeses, ligeramente superiores en el caso de italianos, portugueses, húngaros, británicos y polacos, e inferiores en el caso de los lituanos, rumanos, búlgaros y ucranianos (la TGSS no ofrece datos sobre los rusos).

Llama la atención el caso de los polacos, portugueses y húngaros, con rentas per cápita menores que la española en sus países de origen, pero salarios más altos a los españoles aquí, lo que indica que el tipo de inmigración que se recibe en España desde esos países es específicamente de alta cualificación. El caso contrario se produce respecto a Lituania, con una renta per cápita ahora ya superior a la española, pero con una inmigración que obtiene en España salarios más bajos.

En todas las nacionalidades se observa la brecha salarial favorable a los hombres, aunque con diferencias significativas: mientras que la base de cotización de las lituanas es un 10% inferior a la de sus compatriotas masculinos, en el caso de las ucranianas dicha diferencia es del 24%, lo que confirma las dificultades laborales, ya comentadas, que sufren muchas mujeres de este país llegadas a España tras la invasión rusa.

Como en los análisis anteriores, se ha estudiado la tasa de abandono escolar de los jóvenes de entre 16 y 20 años de este grupo de inmigrantes. En conjunto se muestra una tasa de abandono escolar del 23%, un porcentaje intermedio más cercano al de los jóvenes autóctonos (15%) que al de los procedentes de Latinoamérica y África (34% y 35%, respectivamente), a la vez que presenta como particularidad una tasa de abandono femenina mayor que la masculina (Figura 14). Y aunque la muestra de la EPA de europeos en esta franja de edad es demasiado pequeña para concretar diferencias significativas entre los cuatro subgrupos analizados aquí, aparecen indicios de un mayor abandono escolar entre los jóvenes comunitarios PBR.

Conclusiones

España se ha convertido en un importante polo de atracción de inmigración procedente de otros Estados europeos, ya sean o no países miembros de la UE. En un espacio europeo sin fronteras que facilita la movilidad de todo tipo, España ofrece condiciones de vida atractivas y nichos laborales específicos que han atraído a unos dos millones y medio de personas, el 26% del total de inmigrantes que residen en España. En comparación, los emigrantes españoles que residen en otros países europeos son menos de la mitad, aproximadamente 1.164.000 personas. Esta cifra probablemente infravalora el número real de emigrantes españoles en Europa, pero lo mismo puede decirse respecto a los inmigrantes europeos en España.

Se trata de una comunidad mucho más heterogénea que cualquiera de las otras que se han examinado en esa serie de análisis: desde los jubilados situados en las costas e islas, hasta los refugiados ucranianos, los (en muchas ocasiones) ricos rusos, los ejecutivos y empresarios británicos, alemanes…, los trabajadores rumanos o búlgaros de menor cualificación, o los descendientes de antiguos emigrantes españoles. Las diferencias no son sólo notables según orígenes sino también dentro de cada grupo: entre los británicos, por ejemplo, hay muchas personas ocupando puestos directivos o empresariales, pero también jubilados con pensiones modestas, profesores de inglés con bajos ingresos o jardineros trabajando en urbanizaciones habitadas sólo por británicos. Son notorios los rusos con grandes fortunas que invierten en el sector inmobiliario de las costas, pero también son muchos los inmigrantes rusos ocupando posiciones laborales de todo tipo. Entre los inmigrantes ucranianos la situación de los más antiguos es muy diferente a la de las mujeres refugiadas llegadas desde 2022.

Esta variedad de perfiles y circunstancias hace muy difícil caracterizar esta inmigración en su conjunto. Aquí hemos querido llamar la atención sobre estas diferencias internas y recalcar que la inmigración procedente de países ricos es en su mayor parte laboral y ya no básicamente una migración “de jubilados”. Por otra parte, hay que destacar el retorno muy importante de la inmigración rumana y búlgara, de un 30% en ambos casos, lo que supone una llamada de atención sobre los factores que limitan la voluntad de permanencia en suelo español: el confinamiento en ciertos nichos laborales, el estancamiento en bajos salarios y la creciente carestía de la vivienda.

[1] Como en los anteriores análisis de esta serie, en este análisis la agrupación “latinoamericanos” incluye a todos aquellos inmigrantes procedentes de este área geográfica cuyos países de origen están identificados en la EPA (a excepción de Puerto Rico), siguiéndose el mismo criterio respecto a los “africanos” y los “asiáticos” (a excepción de Japón, Corea del Sur, Arabia Saudí, Israel y Taiwan). En todos los casos la población analizada se circunscribe a la franja de edad de entre 25 y 59 años.

[2] La tasa de actividad se define como el porcentaje de la población del grupo de edad de referencia (en este caso de entre 25 y 59 años de edad) que está ocupada o en búsqueda de empleo, mientras que la tasa de ocupación se define como el porcentaje de la población del grupo de edad de referencia (en este caso de entre 25 y 59 años de edad) que está ocupada. La tasa de paro se calcula sobre el total de población activa en esas edades (no sobre el total de población en esas edades).

[3] La Encuesta de Población Activa no incluye preguntas sobre ingresos salariales, por lo que se recurre a la estadística de bases medias de cotización de la Tesorería General de la Seguridad Social, donde los individuos aparecen clasificados por nacionalidad y no por país de nacimiento. La base máxima en 2025 es de €4.909 mensuales y, por tanto, no se incluyen los salarios superiores a esa cifra.

Anexo 1. Inmigrantes europeos residentes en España a 1 de enero de 2025 por país de nacimiento

Figura 15. Número de inmigrantes europeos residentes en España por país de nacimiento, 1/I/2025

Anexo 2. Agrupación de los inmigrantes europeos de entre 25 y 59 años a partir de los microdatos de la EPA

Los cuatro grupos identificados se componen de esta forma:

• Inmigrantes “UE PBR” (Países de Baja Renta): 739.000 personas de 25 a 59 años nacidas en países comunitarios de renta per cápita inferior a la española, con ambos progenitores nacidos en el extranjero. Suponen el 50% del total de inmigrantes europeos en este grupo de edad. Este grupo está compuesto por personas nacidas en Bulgaria, Chipre, Croacia, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Grecia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Portugal, República Checa y Rumania. Algunos de estos países han superado recientemente la renta per cápita española (como Lituania o Eslovenia) pero han estado por debajo en el grueso del período en que se ha producido su salida migratoria hacia España (desde 1990 hasta ahora).

• Inmigrantes “UE PAR” (Países de Alta Renta): 306.000 personas de 25 a 59 años, nacidas en países comunitarios o ex comunitarios de renta per cápita superior a la española, con ambos progenitores nacidos en el extranjero. Suponen un 21% del total de inmigrantes europeos de estas edades. Este grupo está compuesto por personas nacidas en Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos, el Reino Unido y Suecia.

• Inmigrantes “No UE PBR”: 279.282 individuos de 25 a 59 años nacidos en países extracomunitarios del este de Europa, de renta per cápita inferior a la española, con ambos progenitores nacidos en el extranjero. Forman el 19% del total de este grupo de edad. Este grupo está compuesto por personas nacidas en Albania, Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Bosnia-Herzegovina, Georgia, Moldavia, Rusia, Serbia, Turquía y Ucrania.

• Inmigrantes “UE PAR de origen español”: 146.533 individuos de 25 a 59 años nacidos en países comunitarios o ex comunitarios, de renta per cápita superior a la española, con al menos un progenitor nacido en España. Suponen un 10% del total de los inmigrantes europeos de este grupo de edad. Los países de origen de este grupo son los mismos que los del grupo “UE PAR”.

Esta clasificación deja fuera a los inmigrantes procedentes de países ricos europeos no miembros de la UE (Suiza, Lichtenstein, Andorra, Noruega…) que suponen en conjunto un 4% del total de inmigrantes europeos en España de entre 25 y 59 años de edad.

La entrada Inmigración y mercado de trabajo en España (V): la inmigración europea se publicó primero en Real Instituto Elcano.

• La relación sino-rusa es sólida pero profundamente desigual. La visita de Putin a Pekín confirma la convergencia estratégica entre ambos países frente a EEUU y Occidente, pero también muestra que Rusia necesita mucho más a China que China a Rusia. La escenografía bilateral proyecta amistad, continuidad y coordinación, aunque detrás de esa imagen hay una dependencia rusa cada vez mayor.
• China ofrece a Rusia respaldo geopolítico, pero sin asumir una alianza formal. Pekín ayuda a Moscú a romper su aislamiento, le proporciona cobertura diplomática y refuerza su narrativa sobre un orden multipolar. Sin embargo, China evita reconocer las anexiones rusas, no es una aliada militar formal y mantiene una posición calculadamente ambigua para no quedar atrapada en la guerra contra Ucrania ni deteriorar en exceso sus relaciones con Europa.
• Power of Siberia 2 resume la asimetría de la relación. Para Rusia, el gasoducto es casi una necesidad estratégica tras la pérdida del mercado europeo. Para China, en cambio, es una opción útil, pero no imprescindible. Pekín puede esperar, negociar precios más bajos y exigir mejores condiciones, mientras Moscú necesita avances rápidos para redirigir sus exportaciones energéticas y sostener sus ingresos.
• La interdependencia económica crece, pero consolida la subordinación rusa. El comercio bilateral se ha disparado desde 2022, pero reproduce una división desigual: Rusia exporta energía y materias primas, mientras importa de China maquinaria, automóviles, tecnología, bienes industriales y componentes de doble uso. La relación ayuda a Moscú a resistir las sanciones, pero también aumenta su dependencia estructural de Pekín.
• La relación sino-rusa se ha convertido en uno de los principales desafíos estratégicos para EEUU, Europa y sus aliados asiáticos precisamente porque combina dos elementos difíciles de gestionar: una coordinación política cada vez más estrecha contra el orden Occidental y una dependencia rusa cada vez mayor respecto a China.

Análisis

Introducción

La visita resiente de Vladímir Putin a Pekín (19 y 20 de mayo de 2026) fue presentada por Rusia y China como una nueva confirmación de la solidez de sus relaciones bilaterales. La reunión subrayó el 30º aniversario del establecimiento de la Asociación Estratégica entre ambos países (firmada por Boris Yeltsin y Jiang Zemin en 1996) y del 25º aniversario del Tratado de Buena Vecindad, Amistad y Cooperación(firmado en 2001 por Vladimir Putin y Jian Zemin) que es la base normativa de la actual relación sino-rusa.

Putin en Pekín ha tenido tres objetivos principales: (a) reforzar el respaldo geopolítico de China; (b) cerrar el acuerdo del gasoducto Power of Siberia 2; y (c) ampliar la relación económica y comercial con China.

Respaldo geopolítico de China a Rusia

La relación entre Rusia y China tiene un trasfondo histórico largo y ambiguo. Durante siglos, ambos países alternaron cooperación y conflicto, con episodios de rivalidad abierta como los enfrentamientos fronterizos sino-soviéticos de 1969. No eran, ni son, socios naturales. Sin embargo, bajo Vladimir Putin y Xi Jinping la relación ha alcanzado una profundidad sin precedentes.

El punto de inflexión fue la ruptura progresiva de Rusia con Occidente y, sobre todo, la invasión a gran escala de Ucrania en 2022. Putin “cerró la ventana rusa a Europa y giró de forma decisiva hacia Asia”.[1] Aunque Moscú ya había priorizado el vínculo con China desde la llegada de Xi al poder en 2013, la guerra ha intensificado esa dependencia. Ambos líderes comparten una visión autoritaria del poder, la percepción de EEUU como potencia hegemónica, el rechazo a las críticas Occidentales sobre democracia y derechos humanos, y la convicción de que Rusia y China son actores indispensables en un orden internacional en transformación, que gira hacia un sistema multipolar.

La Declaración Conjunta presentada tras la última reunión insiste en la defensa de un orden mundial multipolar, la coordinación estratégica y el respeto al derecho internacional.[2] En apariencia, ello refleja el cumplimiento del primer objetivo de Putin: reforzar el respaldo geopolítico chino a Rusia, dado que Moscú usa la guerra contra Ucrania para transformar el sistema internacional.[3] Sin embargo, esa formulación oculta una realidad más incómoda para Moscú: la creciente dependencia rusa respecto a Pekín.

Sin el apoyo de China, Irán y Corea del Norte, Rusia tendría muchas más dificultades para sostener la guerra contra Ucrania. China no sólo ha reproducido el relato ruso que responsabiliza a la OTAN del conflicto, sino que ha proporcionado un apoyo económico, tecnológico y militar indirecto decisivo. Ha comprado grandes volúmenes de hidrocarburos rusos, contribuyendo a financiar el esfuerzo bélico, y ha suministrado bienes industriales, maquinaria, microelectrónica y componentes de doble uso esenciales para la producción de misiles, tanques, aeronaves y otros sistemas militares.[4]

Pero Putin buscaba en Pekín algo más que apoyo material. Necesitaba legitimidad internacional frente al aislamiento Occidental, cobertura diplomática en organismos multilaterales y profundidad estratégica frente a EEUU. Moscú necesita que China trate a Rusia como una gran potencia, no como un paria. Las visitas, declaraciones conjuntas y cumbres bilaterales permiten proyectar la imagen de que Rusia sigue siendo un actor central del sistema internacional.

China, por su parte, mantiene una posición calculada. No reconoce formalmente la anexión rusa de territorios ucranianos, pero evita adoptar el lenguaje Occidental sobre la guerra, rechaza las sanciones unilaterales y contribuye a diluir las condenas internacionales. Esto permite a Moscú sostener que el conflicto no enfrenta a Rusia con la comunidad internacional, sino con Occidente. Pekín ayuda así a disputar quién representa realmente a esa comunidad internacional.

Moscú también busca que China mantenga abierta una presión paralela sobre Washington. Cuanto más deba concentrarse EEUU en la competencia con China en el Indo-Pacífico, menor será su margen para sostener una estrategia de presión máxima contra Rusia en Europa. Para el Kremlin, la rivalidad sino-estadounidense es una oportunidad estructural, porque impide a Washington concentrar todos sus recursos estratégicos en el teatro europeo.

La paradoja es evidente. Rusia busca el respaldo de China para no quedar subordinada a Occidente, pero ese mismo respaldo aumenta su dependencia de Pekín. Moscú necesita a China para resistir la presión Occidental, pero intenta evitar que su política asiática quede reducida a esa relación. Por eso cultiva vínculos con la India, Vietnam y, sobre todo, Corea del Norte. Pyongyang no sólo contribuye a sostener la guerra en Ucrania mediante soldados, armamento, posible transferencia tecnológica, respaldo político y cooperación informativa, sino que también permite a Moscú mostrar que conserva margen diplomático propio en Asia.

Durante el encuentro, la cooperación militar no fue el eje público de la cumbre. El énfasis oficial recayó en la coordinación estratégica integral, la multipolaridad, la prórroga del Tratado de Buena Vecindad y la cooperación práctica en energía, transporte, ciencia, tecnología e innovación. Esto no significa que la dimensión militar estuviera ausente. Quedó integrada en un lenguaje más amplio de coordinación estratégica y oposición a la presión estadounidense. Xi y Putin insistieron en los principios de no alianza, no confrontación y no orientación contra terceros, una fórmula que permite a Pekín evitar la imagen de una alianza militar formal. China quiere beneficiarse de la cooperación con Rusia, pero sin aparecer como parte de un bloque equivalente a la OTAN ni quedar atrapada directamente en la guerra contra Ucrania.

La Declaración Conjunta también abordó el entorno estratégico que justificaría una cooperación militar más estrecha. Criticó la política estadounidense, el deterioro del control de armamentos y los proyectos de defensa antimisiles de Washington. Estos elementos encajan con una agenda compartida frente a la superioridad militar estadounidense. La cooperación tecnológica añade otra dimensión. Los 40 documentos firmados abarcan ciencia, tecnología e innovación, con referencias a inteligencia artificial y tecnologías digitales. Aunque se presenten en clave civil o económica, estos ámbitos tienen un claro potencial dual. Inteligencia artificial, espacio, computación avanzada, sensores, comunicaciones, drones y guerra electrónica son áreas en las que la frontera entre cooperación tecnológica y militar resulta cada vez más difusa.

El no acuerdo sobre Power of Siberia 2

El segundo objetivo de Putin en Pekín, cerrar el acuerdo para la construcción del gasoducto Power of Siberia 2, no se ha cumplido. China y Rusia han anunciado un acuerdo marco para avanzar en el proyecto, pero aún no han cerrado el contrato comercial definitivo que permitiría convertirlo en una realidad plenamente ejecutable. El Power of Siberia 2 atravesaría Mongolia y conectaría los grandes yacimientos rusos con el mercado chino. Complementaría al actual Power of Siberia 1, operativo desde 2019, que ya transporta más de 38.000 millones de metros cúbicos anuales desde Siberia oriental hacia China. El nuevo gasoducto podría añadir casi 50.000 millones de metros cúbicos al año, elevando de forma sustancial la interdependencia energética entre ambos países. Sumados, ambos gasoductos podrían cubrir alrededor de una quinta parte de la demanda china de gas.

La relación energética se ha convertido en uno de los pilares del acercamiento estratégico entre China y Rusia, pero también en el mejor ejemplo de su asimetría. Desde la invasión de Ucrania y la ruptura parcial de los vínculos energéticos entre Rusia y Europa, Moscú necesita con urgencia nuevos mercados para sus hidrocarburos. China aparece como el comprador más importante, y el más obvio dadas las necesidades energéticas de Pekín, pero no comparte esa misma necesidad. Para Rusia, el proyecto tiene una importancia casi existencial. Para China, en cambio, es útil, pero no imprescindible. Pekín valora el gas ruso porque llega por tierra, puede ser más barato que el gas natural licuado transportado por barco y reduce la exposición china a rutas marítimas vulnerables. Esta ventaja es especialmente relevante en un contexto de crisis en Oriente Próximo y posibles disrupciones en el estrecho de Ormuz, por donde transitan grandes volúmenes de petróleo y gas procedentes del Golfo Pérsico. Rusia puede presentarse así como un proveedor terrestre más seguro frente a la inestabilidad marítima.

Pero China no necesita desesperadamente gas ruso; necesita energía barata y segura. Pekín ha diversificado sus suministros mediante gas natural licuado de Qatar y Australia, energía procedente de Asia Central, renovables, nuclear y otros proveedores. Esa diversificación le permite negociar sin prisa, retrasar el acuerdo, presionar a la baja el precio y evitar compromisos que la aten demasiado a Rusia.

El proyecto tiene, además, una dimensión ártica. Parte de la lógica rusa consiste en conectar los recursos de Yamal y del Ártico ruso con el mercado asiático. Sin embargo, esa necesidad puede abrir la puerta a una mayor presencia china en infraestructuras, rutas logísticas y proyectos energéticos del Ártico. Para Moscú, esto resulta delicado, porque el Ártico ha sido tradicionalmente un espacio de soberanía estratégica rusa.[5] Si necesita demasiado el acuerdo, podría verse obligada a conceder a China algo más que gas barato: acceso, influencia e infraestructura en una región de enorme valor geopolítico.

La relación económica y comercial entre Rusia y China

La energía es la columna vertebral de la relación económica y comercial entre Rusia y China, pero el vínculo se ha ampliado mucho más allá de los hidrocarburos. En los últimos cuatro años, el comercio bilateral se ha duplicado y China se ha convertido en el principal socio comercial de Rusia. Esta transformación responde a una sustitución acelerada: productos que antes Moscú importaba de Europa o de otros mercados Occidentales son ahora suministrados por China. Rusia depende cada vez más de bienes de consumo, maquinaria, automóviles, componentes electrónicos, productos manufacturados y tecnología china.[6] El caso de los automóviles es especialmente ilustrativo: tras la salida de las marcas occidentales, las empresas chinas han ocupado buena parte del mercado ruso.

La relación, sin embargo, tiene una estructura muy desigual. Rusia exporta sobre todo energía, metales, minerales y otras materias primas, mientras importa de China productos industriales y tecnológicos de mayor valor añadido. Más del 70% de las exportaciones rusas a China corresponden a energía y, si se suman metales y minerales, más del 85% son recursos naturales. Esto consolida una división del trabajo desfavorable para Moscú: Rusia queda cada vez más como proveedor de materias primas, mientras China actúa como suministrador de bienes industriales, tecnológicos y manufacturados.[7]

También se ha transformado la dimensión financiera del vínculo. Una parte creciente del comercio bilateral se liquida en yuanes y rublos, no en dólares o euros. Esto permite a Rusia reducir parcialmente su exposición al sistema financiero Occidental y amortiguar el impacto de las sanciones. Sin embargo, la “yuanización” no libera plenamente a Moscú, sino que crea una nueva dependencia respecto a una moneda que no controla y unas infraestructuras financieras sometidas a la autoridad china. Además, los grandes bancos chinos actúan con cautela para evitar sanciones secundarias, por lo que muchas operaciones se canalizan a través de bancos regionales, intermediarios o mecanismos alternativos.

La inversión china en Rusia sigue siendo menor de lo que Moscú esperaba.[8] Pekín ha incrementado de forma notable sus exportaciones hacia Rusia, pero no ha comprometido capital de manera masiva. Prefiere vender productos, comprar energía barata y aprovechar oportunidades comerciales antes que invertir profundamente en un mercado sancionado, políticamente arriesgado y con elevada inseguridad jurídica. Esto confirma el carácter pragmático de la posición china: ayuda a Rusia, pero evita asumir costes excesivos.

Figura 1. Comercio bilateral entre Rusia y China, 2021-25 (US$ mn)

Los datos comerciales confirman esta tendencia. Entre 2021 y 2024 el comercio bilateral pasó de unos US$147.000 millones a casi US$245.000 millones, un aumento cercano al 67%. La guerra y las sanciones Occidentales aceleraron una reorientación que ya existía, pero que hasta entonces avanzaba de forma más gradual. China sustituyó parcialmente a Europa como proveedor de productos de consumo para Rusia.

El salto más fuerte se produjo entre 2022 y 2023. En 2022 el comercio creció por el encarecimiento y la redirección de las exportaciones energéticas rusas hacia Asia. En 2023 el principal impulso vino del fuerte aumento de las exportaciones chinas a Rusia, que crecieron casi un 47% respecto al año anterior. Automóviles, maquinaria, electrónica, bienes de consumo y componentes industriales chinos ocuparon espacios abandonados por empresas europeas, estadounidenses, japonesas y surcoreanas.

Aunque el saldo comercial favorece a Rusia en términos brutos e insinúa una relación de compatibilidad económica, ello no implica una relación equilibrada. Rusia conserva superávit porque exporta grandes volúmenes de materias primas, pero depende cada vez más de China para bienes industriales y tecnológicos. China, en cambio, vende productos de mayor complejidad y refuerza su posición en un mercado del que se han retirado muchos competidores occidentales.

En 2024 el intercambio comercial parece haber alcanzado un techo. El comercio siguió creciendo, pero sólo un 1,9%. Ya no se repitió el salto de 2022 y 2023, lo que sugiere que el efecto inicial de sustitución de Occidente empezaba a agotarse: Rusia ya había redirigido buena parte de sus compras hacia China y las exportaciones energéticas rusas dependían más de los precios que de grandes aumentos de volumen.

La caída de 2025 no indica una ruptura sino un cambio de fase. El comercio descendió alrededor de un 7% hasta unos US$228.000 millones. La bajada se explica por el menor valor de las importaciones chinas de crudo ruso, debido a precios energéticos más bajos o restricciones adicionales, y por la reducción de las ventas chinas a Rusia, especialmente automóviles y otros bienes que habían crecido muy deprisa en los años anteriores. Aun así, el volumen sigue siendo muy superior al de 2021 y permanece por encima del objetivo político de US$200.000 millones fijado por ambos gobiernos antes de la guerra.

La relación económica y comercial se ha intensificado notablemente, pero sobre una base profundamente asimétrica. El comercio crece, pero la dependencia se concentra del lado ruso. Rusia vende recursos naturales y compra productos manufacturados; China compra energía y gana influencia sobre una economía rusa cada vez más desconectada de Occidente.

Conclusiones

Aunque la escenografía del encuentro entre ambos presidentes buscó transmitir armonía y profundización de las relaciones bilaterales, la relación sino-rusa no es armónica ni está libre de contradicciones. China acepta y aprovecha la dependencia rusa, pero no considera a Rusia como un igual. Ve a Moscú como una potencia secundaria, mientras se percibe a sí misma como un actor de primer rango, comparable a EEUU. Además, sus visiones del futuro orden internacional no coinciden plenamente. China aspira a un orden post-Occidental con reglas, estabilidad y condiciones favorables para su ascenso global. Rusia, en cambio, parece más cómoda con un entorno desordenado e inestable, en el que la disrupción contribuya a debilitar a Occidente. A ello se suman tensiones potenciales en Asia Central, África, el Ártico y el Extremo Oriente ruso, donde persisten sensibilidades históricas, económicas y territoriales.

La cumbre de mayo de 2026 no muestra, por tanto, una relación entre iguales, sino una asociación de conveniencia en la que Rusia es la parte más necesitada. Pero su solidez no debe subestimarse: la convergencia frente a EEUU es real, la cooperación económica se ha profundizado y la coordinación diplomática seguirá siendo relevante. La relación sino-rusa se ha convertido en uno de los principales desafíos estratégicos para EEUU, Europa y sus aliados asiáticos precisamente porque combina dos dinámicas difíciles de gestionar: una coordinación política cada vez más estrecha contra el orden Occidental y una dependencia rusa creciente respecto a China.

[1] https://www.aei.org/research-products/report/the-crink-inside-the-new-blocsupporting-russias-war-against-ukraine/.

[2] http://kremlin.ru/events/president/news/79787.

[3] https://www.realinstitutoelcano.org/policy-paper/la-mayoria-mundial-una-comunidad-politica-imaginada/.

[4] https://www.aei.org/research-products/report/the-crink-inside-the-new-blocsupporting-russias-war-against-ukraine/.

[5] https://www.realinstitutoelcano.org/comentarios/groenlandia-y-el-artico-como-espacios-clave-del-pensamiento-estrategico-ruso/.

[6] https://www.uscc.gov/sites/default/files/2025-02/Elina_Ribakova_Testimony.pdf.

[7] https://www.uscc.gov/sites/default/files/2025-02/Elina_Ribakova_Testimony.pdf.

[8] https://www.uscc.gov/sites/default/files/2025-02/Elina_Ribakova_Testimony.pdf.

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Desmintiendo una vez más a Trump, Zelenski está demostrando que sí tiene cartas con las que poder jugar. 

Por una parte, la “operación especial militar” rusa hace mucho tiempo que se ha transformado en un desastre sin paliativos, llevándose por delante la imagen de una maquinaria militar que, más que por su operatividad, está sobresaliendo por su anquilosamiento doctrinal y su escaso rendimiento en la batalla. Su estrategia, basada fundamentalmente en una mera reiteración de esfuerzos que trata de explotar su ventaja demográfica, se reduce básicamente a enviar al matadero a unos soldados escasamente instruidos y motivados, confiando en que el paso del tiempo incline la balanza a su favor. De ese modo, al igual que Trump en Irán, Putin está despilfarrando el poder militar ruso en una desventurada invasión que, en el mejor de los casos, tan sólo le permite avances milimétricos y que, últimamente, incluso se convierte en retiradas ante el empuje ucraniano.

Los hechos sobre el terreno son tozudos para Moscú: nunca ha logrado el dominio del espacio aéreo, ha sufrido graves pérdidas navales y prácticamente se ha visto obligado a retirar su flota del mar Negro, mientras que sus unidades terrestres se encuentran empantanadas a lo largo de un frente de unos 1.100 km. Y, aunque es cierto que sigue contando con suficientes misiles y drones como para atemorizar diariamente a la población civil ucraniana, incluso empleando misiles tan poderosos como el Oreshnik –con un alcance de hasta unos 5.000 km y con capacidad para portar varias cabezas nucleares–, nada indica que por esa vía vaya a lograr el derrumbe de la capacidad y voluntad de resistencia demostrada hasta ahora tanto por los civiles como por los militares ucranianos. Por el camino se ha quedado sin conseguir el derribo de Volodímir Zelenski, la toma de Odesa, cerrando el acceso al mar a su enemigo, o la conexión con Transnistria.

Peor aún, mirando al futuro inmediato y salvo que (desesperado) decida recurrir a las armas nucleares, no se vislumbra qué más puede hacer Putin para doblegar a su vecino, consciente de que poner en marcha una nueva oleada de reclutamiento o aumentar el ritmo de producción armamentística y el presupuesto destinado a sus industrias de defensa (cuando se estima que el 38% del presupuesto nacional ya está dedicado al capítulo de defensa) no le garantiza un mejor resultado. Y tampoco mejoran sus perspectivas a pesar de la actitud de Trump, decidido ya abiertamente a cerrar el grifo de la ayuda económica y militar a Kyiv, en un intento por forzar a Zelenski a aceptar la claudicación en una mesa de negociación igualmente paralizada desde hace tiempo.

En gran medida, la clave para entender las razones por las cuales Kyiv no se ha rendido está en el proceso que ha llevado a sus Fuerzas Armadas a convertirse en el ejército más operativo del continente. Hasta hace poco estábamos acostumbrados a que Ucrania enviaba a sus soldados a instruirse en academias y centros militares de varios países europeos antes de que pudieran entrar en combate, dado que su nivel profesional era muy bajo. También hemos asistido a una (cicatera) secuencia de suministro de sistemas de armas por parte de los aliados occidentales, más preocupados de evitar las reacciones de Moscú que de atender a las necesidades de Kyiv. Hoy, sin olvidar obviamente que la UE ha incrementado notablemente su apuesta presupuestaria a su favor, paso a paso hemos llegado a un punto en el que Ucrania ha logrado recuperar una capacidad industrial extraordinaria, lo que le permite cubrir más de la mitad de su equipo, material y armamento. Y más extraordinario todavía ha sido la capacidad para traducir la experiencia de combate en mejoras e innovaciones que inmediatamente han sido capaces de aplicar a todos los niveles.

Un buen ejemplo de ello es el rendimiento que están logrando con los drones, tanto los FPV –desbaratando muy frecuentemente las incursiones rusas de primera línea–, como los de largo alcance –convirtiendo en rutina la destrucción de infraestructuras energéticas en la profundidad del territorio ruso y de centros logísticos de apoyo a las unidades atacantes–. Y para llegar a ese punto, batiendo récords mensuales de producción de drones, se han atrevido incluso a resistir la tentación de enviar al frente a toda la población joven disponible, prefiriendo que muchos de ellos se dediquen a esa vital labor industrial.

En definitiva, han pasado de ser alumnos a maestros que ahora pueden enseñar a otros –sirva el ejemplo de la colaboración prestada a los países del Gofo para hacer frente a los drones y misiles iraníes–. Nada de eso quiere decir que Ucrania –todavía con muchas asignaturas pendientes por resolver, incluyendo la corrupción y la crisis económica– pueda dar vuelta a la situación, expulsando a las tropas invasoras de su territorio. Pero, desmintiendo una vez más a Trump, Zelenski está demostrando que sí tiene cartas con las que poder jugar. 

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Y, sin embargo, la reacción de los mercados financieros ha sido sorprendentemente positiva. A primera vista, podría parecer que los inversores operan al margen de la geopolítica o que no están incorporando una prima de riesgo suficiente en sus valoraciones. Pero esa lectura es imprecisa.

Los mercados no cotizan la geopolítica en abstracto. La incorporan cuando altera las variables económicas y financieras que determinan el precio de los activos: beneficios empresariales, inflación, tipos de interés, liquidez, probabilidad de impago o sostenibilidad fiscal. Por eso la pregunta relevante no es si los mercados están ignorando la geopolítica, sino a través de qué canales la están traduciendo a precios.

Para responder a esta pregunta conviene desagregar el mercado financiero en sus principales segmentos. La renta variable no reacciona a los mismos factores que la deuda pública; la parte corta de la curva de tipos de la deuda pública, es decir, los vencimientos a más corto plazo, no actúa movida por las mismas variables que la parte larga; y la renta fija privada no descuenta los mismos riesgos que los bonos soberanos. Cada activo incorpora la geopolítica de forma distinta, porque cada uno depende de variables diferentes.

La evolución de los índices bursátiles desde comienzos de marzo muestra que no existe una única reacción de los mercados bursátiles ante la geopolítica. Como muestra la Figura 1, la renta variable estadounidense ha mostrado una resistencia muy superior a la europea, y dentro de Estados Unidos (EEUU) el mejor comportamiento se concentra en el Nasdaq 100. Esto sugiere que el principal canal de transmisión no es la geopolítica en abstracto, sino las expectativas de beneficios y la composición sectorial de los índices.

En el caso estadounidense, los resultados empresariales han sorprendido claramente al alza. Según FactSet, el 85% de las compañías del S&P 500 superó las expectativas de beneficios por acción y el 81% superó las expectativas de ingresos. El crecimiento agregado de beneficios del índice alcanzó el 28,6% interanual, el mayor desde el cuarto trimestre de 2021.

Pero el punto relevante es que este fenómeno no es sólo bursátil. La inteligencia artificial (IA) y la inversión en infraestructura digital se han convertido también en un soporte importante de la economía estadounidense. La Oficina de Análisis Económico (Bureau of Economic Analysis, BEA) revisó a la baja el crecimiento real del PIB del primer trimestre de 2026 del 2,0% al 1,6% anualizado, pero siguió señalando la inversión como uno de los contribuyentes positivos al crecimiento. En el desglose más detallado de las cuentas nacionales, la inversión en computación explicó el 40% del crecimiento real del PIB en este trimestre.

La divergencia con Europa es relevante. Su comportamiento desde el inicio del bloqueo del estrecho de Ormuz es mucho más débil que el de los índices estadounidenses. Los beneficios de las empresas europeas han mejorado, pero de forma más concentrada en energía y financieras, con ingresos más débiles y menor exposición a compañías directamente beneficiadas por el ciclo de IA.

Esta conexión entre bolsa y economía ayuda a explicar por qué la renta variable estadounidense ha resistido mejor el shock geopolítico que la europea. Los inversores no están necesariamente ignorando la geopolítica; están ponderando que, por ahora, el deterioro derivado del shock energético y de la incertidumbre estratégica está siendo compensado por unos beneficios empresariales sólidos y por un ciclo de inversión tecnológica que sigue teniendo efecto tanto en las valoraciones bursátiles como en el crecimiento económico.

A esta explicación fundamental se añade la relacionada con la abundante liquidez que existe en mercado, a pesar de que la Reserva Federal lleva desde 2022 contrayendo su balance. Los fondos del mercado monetario –vehículos que invierten en activos seguros y de muy corto plazo, como letras del Tesoro, repos o papel comercial– han crecido de forma notable: los fondos minoristas han pasado de alrededor de un billón de dólares en 2008 a unos 2,3 billones en abril de 2026; incluyendo los institucionales, el total supera los 7,7 billones en mayo de 2026. No son demanda directa de acciones, pero sí muestran un volumen muy elevado de dinero aparcado en instrumentos líquidos, remunerados y fácilmente reasignables.

Por otro lado, el patrimonio neto de los hogares y organizaciones sin fines de lucro en EEUU, que incluye vivienda, acciones y planes de pensiones, alcanzó los 184 billones de dólares al cierre de 2025, un nivel muy superior al previo a la pandemia para sostener exposición al riesgo.

Finalmente, el fuerte aumento de los activos en fondos cotizados en bolsa (ETF) de renta variable doméstica estadounidense que muestra la Figura 2 apunta a que cada vez hay más inversión canalizada hacia la bolsa de EEUU a través de vehículos cotizados, líquidos y de bajo coste, lo que refuerza la idea de que la renta variable estadounidense cuenta con una base inversora amplia y estructural.

La lectura cambia al pasar a la deuda pública. En principio, los bonos soberanos de economías avanzadas deberían beneficiarse de un aumento de la incertidumbre geopolítica: los inversores buscan refugio, compran deuda pública, suben los precios y caen las rentabilidades. Sin embargo, desde comienzos de marzo ha ocurrido lo contrario. Como muestra la Figura 3 para EEUU, la curva de tipos se ha desplazado al alza, algo que también se ha registrado en otras economías avanzadas.

Esto no significa que la deuda pública esté ignorando la geopolítica. Significa que la está incorporando por un canal distinto. El cierre de Ormuz no es sólo un shock de incertidumbre; es también un shock de oferta. Al encarecer la energía y otras materias primas y generar disrupciones sobre cadenas de valor, aumenta las presiones inflacionistas y obliga a los inversores a exigir mayores rentabilidades. En ese contexto, la deuda pública pierde parte de su comportamiento habitual como activo refugio.

Conviene distinguir, además, entre los distintos tramos de la curva. En los vencimientos cortos y medios, el factor dominante es la expectativa sobre los tipos oficiales: si el mercado anticipa más inflación y tipos más altos durante más tiempo, exige mayores rentabilidades. En los vencimientos largos, en cambio, pesan también la prima temporal y las dudas sobre sostenibilidad fiscal. Por eso resulta especialmente significativo que el bono estadounidense a 30 años se sitúe ya en el entorno del 5% y que el bono británico a 10 años cotice en niveles similares. El mensaje no es sólo que los bancos centrales puedan tardar más en bajar tipos, sino que los inversores exigen una compensación mayor por financiar a largo plazo a soberanos con déficits elevados, mayores costes de intereses y necesidades de emisión crecientes.

En suma, la deuda pública sí está cotizando la geopolítica, pero no como una huida clásica hacia el activo refugio, sino como inflación, tipos más altos durante más tiempo y mayor prima fiscal en los tramos largos de la curva.

La tercera pieza es la renta fija privada. En este segmento, la variable clave no es la rentabilidad soberana, sino el diferencial de crédito: la prima adicional que exige el inversor por prestar a una empresa frente a prestar al Tesoro estadounidense. Si el shock geopolítico estuviera deteriorando de forma significativa las perspectivas empresariales, cabría esperar una ampliación clara de estos diferenciales, especialmente en la deuda corporativa de alto rendimiento, emitida por compañías con menor calidad crediticia.

Sin embargo, los datos no apuntan en esa dirección. Como muestra la Figura 4, los diferenciales de la deuda corporativa estadounidense se mantienen contenidos.

Esto sugiere que el mercado de crédito no está descontando, por ahora, una ola de impagos ni un deterioro severo de la capacidad de refinanciación empresarial. Asimismo, el exceso de liquidez explicado más arriba lleva a los inversores a una búsqueda de rendimientos que pueden justificar la compresión de diferenciales. La geopolítica sí podría afectar a la renta fija privada si redujera márgenes, elevara costes de financiación, dañara balances o provocara una caída de beneficios. Pero, de momento, ese canal no parece haberse activado con intensidad.

La conclusión general es, por tanto, más matizada que la idea de que los mercados ignoran la geopolítica. La renta variable estadounidense sigue apoyada en beneficios sólidos, inteligencia artificial, liquidez privada y una base inversora amplia. La deuda pública sí refleja el shock, pero a través de inflación, tipos más altos y preocupación fiscal. Y la renta fija privada, medida por los diferenciales de crédito, no muestra todavía un aumento significativo de la probabilidad de impago.

Los mercados no cotizan la geopolítica como una categoría abstracta. La traducen a precios cuando modifica beneficios, inflación, tipos de interés, liquidez, sostenibilidad fiscal o riesgo de crédito. Por eso la pregunta relevante no es si la geopolítica está o no en precio, sino en qué canal financiero se está materializando y con qué intensidad.

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• La detección e identificación de contenidos terroristas en línea en España es llevada a cabo por equipos especializados de análisis y traducción integrados en la Unidad Nacional para la Eliminación de Contenidos Ilícitos (UNECI). La UNECI forma parte de la División de Contraterrorismo del Centro de Inteligencia contra el Terrorismo y el Crimen Organizado (CITCO). Su función principal es la monitorización de fuentes abiertas (OSINT) para detectar, analizar y actuar contra las amenazas relacionadas con el terrorismo y el extremismo violento en el entorno digital.
• La UNECI desarrolla un enfoque preventivo basado en la generación de inteligencia estratégica y la gestión temprana del riesgo en el entorno digital. La eliminación de contenidos se desarrolla, por tanto, como una actividad preventiva de naturaleza administrativa, no judicial. La colaboración entre la UNECI y los proveedores de alojamiento en línea tiene por objeto fomentar la autoprotección de las plataformas de Internet para reducir la difusión de contenidos dañinos, ilegales y terroristas antes de que generen consecuencias para la sociedad en su conjunto.
• La comunicación y cooperación con los proveedores de alojamiento en línea sigue el principio de corresponsabilidad promovido a nivel de la UE entre las fuerzas y cuerpos de seguridad y las empresas privadas. La UNECI trabaja con plataformas y proveedores en línea principalmente a través de asociaciones público-privadas basadas en la cooperación voluntaria.

Análisis

Internet se ha convertido en una herramienta indispensable para los grupos terroristas y extremistas violentos. En la UE, la respuesta legislativa al extremismo violento y al terrorismo en las plataformas digitales ha evolucionado a lo largo de la última década desde la autorregulación voluntaria de la industria hacia un marco de corresponsabilidad. Los proveedores de servicios en línea y de alojamiento que ofrecen servicios en la UE deben adoptar de manera proactiva medidas para prevenir, bloquear y eliminar los contenidos terroristas presentes en sus plataformas y servicios. Los proveedores de servicios en línea son intermediarios que permiten a los usuarios acceder e intercambiar contenidos, mientras que los proveedores de alojamiento son aquellos que almacenan y ponen dichos contenidos a disposición técnica del público a través de su infraestructura.

Con este objetivo, la Comisión Europea adoptó en 2021 el Reglamento sobre Contenidos Terroristas en Línea (TCO) (UE 2021/784), que entró en vigor en junio de 2022. El Reglamento TCO obliga a los proveedores de alojamiento a eliminar los contenidos terroristas en el plazo de una hora tras recibir una orden de eliminación de una autoridad nacional competente, y establece un conjunto de obligaciones relativas a la detección proactiva, la conservación de datos y la notificación. En el marco de la misma agenda que persigue una regulación coherente de la gobernanza digital, la Ley de Servicios Digitales (DSA) (UE 2022/2065), aplicable a partir de febrero de 2024, establece un marco integral de responsabilidad, transparencia y moderación de contenidos para los servicios digitales en toda la UE, al tiempo que fija normas que sustituyen a la autorregulación de la industria. Actualiza la Directiva de Comercio Electrónico de 2009 con el objetivo de armonizar las normas aplicables a los servicios digitales, reducir la fragmentación de las legislaciones nacionales y garantizar un entorno en línea seguro y predecible. Además de los contenidos terroristas, las plataformas deben hacer frente a los contenidos ilegales, la desinformación y los riesgos para la sociedad, lo que convierte a la DSA en un marco regulador más completo que el resto.

Los grandes proveedores de servicios y alojamiento y los organismos policiales de los Estados miembros de la UE ya han establecido relaciones de trabajo y estándares de cooperación público-privada para la eliminación y prevención de contenidos terroristas. Sin embargo, esta cooperación varía en toda la Unión. En España, la labor del Centro de Inteligencia contra el Terrorismo y el Crimen Organizado (CITCO) y de su Unidad Nacional para la Eliminación de Contenidos Ilícitos (UNECI) constituye un ejemplo paradigmático de cómo funciona en la práctica el principio de corresponsabilidad en el ámbito de la seguridad para incorporar a las plataformas en línea.

El papel y las responsabilidades del CITCO en la eliminación de contenidos terroristas

La implicación de España en la gobernanza de los contenidos terroristas en línea ha sido moldeada en gran medida por el CITCO, que ha ido construyendo un papel institucional singular en este ámbito a lo largo de la última década. Designado en 2015 como representante de España ante el Foro de Internet de la UE y punto de contacto nacional de la Unidad de Referencia de Internet (IRU) de Europol, el CITCO amplió progresivamente su mandato. En 2019 se convirtió en punto de contacto de España para el Protocolo de Crisis voluntario de la UE, y en 2021 fue formalmente designado como autoridad nacional competente de España en virtud del Reglamento TCO, en vigor desde junio de 2022. Para cumplir con este mandato, el CITCO impulsó la creación de la UNECI, constituida formalmente mediante el Real Decreto 207/2024. En la práctica, la emisión de órdenes de eliminación, la coordinación con las fuerzas policiales y la colaboración con Europol venían siendo funciones operativas desde principios de 2021.

La Unidad Nacional para la Eliminación de Contenidos Ilícitos (UNECI)

La UNECI opera como una unidad integrada en la División de Contraterrorismo del CITCO, con un mandato articulado en torno a la monitorización de fuentes abiertas (OSINT) del entorno digital en busca de contenidos terroristas y de extremismo violento. La Unidad Nacional cumple dos funciones complementarias: (a) la generación de inteligencia, mediante la cual los contenidos detectados en línea alimentan la evaluación estratégica más amplia de la amenaza terrorista realizada por el CITCO; y (b) la eliminación de contenidos, actuando contra el material ilegal vinculado al terrorismo o a los procesos de radicalización a través de los instrumentos jurídicos disponibles, incluidas las referencias voluntarias y las órdenes de eliminación de carácter vinculante, en coordinación con las fuerzas policiales nacionales y socios internacionales como Europol.

En consonancia con el principio de corresponsabilidad, la UNECI colabora directamente con proveedores especializados del sector privado que asisten a la Unidad en la monitorización, el análisis y el seguimiento de los contenidos terroristas e ilegales en línea.

Tres modalidades de cooperación con los proveedores de servicios

En la práctica, la cooperación de la UNECI con las plataformas digitales adopta tres formas distintas, que van desde la interacción cotidiana basada en la confianza hasta los mecanismos de respuesta de emergencia. Cada modalidad refleja un nivel diferente de obligación jurídica y de urgencia operativa, constituyendo en su conjunto un modelo escalonado que privilegia la prevención y la cooperación sobre la imposición regulatoria coercitiva.

Monitorización continua y referencias

La dimensión más habitual del trabajo de la UNECI consiste en la monitorización continua de las plataformas en línea en busca de contenidos ilícitos terroristas y extremistas violentos. La UNECI se relaciona con los proveedores de alojamiento en línea a través de un modelo escalonado que prioriza la cooperación voluntaria sobre la imposición formal: en primera instancia, la UNECI remite peticiones de retirada de contenidos basándose en la cooperación voluntaria en lugar de en la obligación legal. Estos señalamientos se llevan a cabo con frecuencia de forma colectiva a través de los Referral Action Days (RAD) coordinados por Europol, en los que varios Estados miembros y plataformas revisan conjuntamente grandes volúmenes de contenido online. Las órdenes de eliminación de enlaces con propaganda terrorista y extremista tienen, sin embargo, naturaleza administrativa, no judicial.

Cuando las notificaciones voluntarias son ignoradas, la UNECI procede a dictar una orden de eliminación obligatoria en virtud del Reglamento TCO, que las plataformas deben cumplir en el plazo máximo de una hora. La notificación de cumplimiento se tramita a través de la herramienta PERCI de Europol y, en la práctica, se produce en cuestión de minutos. Las órdenes de eliminación implican la obligación de conservar de datos por un período de seis meses, prorrogable a petición de las autoridades competentes. El canal a través del cual se tramitan estas órdenes varía según el tamaño y la presencia legal de la plataforma. Con las grandes plataformas con representación legal en la UE, la UNECI mantiene contacto directo permanente. Estas plataformas están obligadas a designar un punto de contacto o representante legal accesible para las autoridades nacionales competentes, a través del cual reciben las órdenes de eliminación de forma electrónica, también a través de la herramienta PERCI de Europol. Esta herramienta actúa como canal seguro y centralizado para evitar la duplicidad de órdenes entre distintos Estados miembros. Para las plataformas más pequeñas o especializadas que carecen de representación legal en la UE, en particular en el sector de los videojuegos, la UNECI recurre al Proyecto Sirius. Se trata de la plataforma conjunta de Europol y Eurojust que proporciona directrices, bases de datos de contacto y formularios estandarizados para solicitar la conservación y divulgación de datos a proveedores de servicios en contextos transfronterizos.

Amenazas inminentes para la vida

Dentro del ámbito operativo de la eliminación de contenidos existen circunstancias específicas en las que la UNECI también gestiona datos que pueden ser utilizados posteriormente como pruebas electrónicas en una investigación por delitos de terrorismo. Es el caso del artículo 14.5 del Reglamento TCO, en virtud del cual los proveedores de alojamiento en línea están obligados a notificar proactivamente a las autoridades competentes de los Estados miembros de la UE cuando detecten contenidos que supongan una amenaza inminente para la vida. En tales casos, la plataforma está legalmente obligada a conservar esos datos durante seis meses, prorrogables otros seis si se inicia formalmente una investigación policial.

El Protocolo de Crisis de la UE

Cuando se produce un atentado terrorista el CITCO tiene la facultad de activar el Protocolo de Crisis de la UE. Dicho Protocolo es un marco voluntario en virtud del cual los principales proveedores de servicios y alojamiento en línea, entre ellos Meta, Google y Microsoft, se han comprometido a actuar de manera coordinada. En un plazo que habitualmente no supera las 72 horas, el CITCO trabaja con las plataformas a través de un Equipo de Coordinación de Crisis gestionado por Europol para identificar y eliminar los contenidos que glorifiquen el atentado, sirvan de propaganda para la organización responsable del mismo o que resulten ofensivos para las víctimas, al tiempo que se preservan los datos para un posible uso judicial a posteriori. La cooperación de las plataformas con las agencias de seguridad se basa en la confianza previamente fomentada, y no meramente en la imposición legal. La intervención del CITCO concluye en este punto, previo al inicio de las investigaciones penales, que son responsabilidad exclusiva de las autoridades judiciales y policiales del país afectado.

La cooperación voluntaria como modus operandi

La trayectoria de España en el marco del Reglamento TCO demuestra que la cooperación voluntaria supera en eficacia a al modelo de coerción legal. Desde la entrada en vigor del Reglamento TCO, la UNECI ha emitido más de 100 órdenes de eliminación de contenido pernicioso; sin embargo, la mayor parte de su relación con las plataformas adopta la forma de señalamientos voluntarios. Línea de actuación que se ha consolidado con el tiempo. Por ejemplo, en 2024 la UNECI emitió por primera vez más señalamientos autónomos, por iniciativa propia de un Estado miembro, que las realizadas a través de los Referral Action Days coordinados por Europol, lo que refleja una creciente confianza bilateral entre las instituciones de seguridad y las plataformas. Estas mismas plataformas eliminan proactivamente más del 60% de los contenidos terroristas señalados, una capacidad que la UNECI fomenta activamente compartiendo inteligencia y conocimientos analíticos con los equipos de moderación de las plataformas.

Las órdenes de eliminación formales, de las cuales España emitió más de 60 en 2023, representando casi el 60% del total de órdenes emitidas en la UE ese año, siguen siendo la opción secundaria, empleada cuando se han agotado los canales de cooperación ordinarios establecidos. La tendencia en la actualidad apunta hacia una institucionalización cada vez más profunda de la relación entre la UNECI y las plataformas. funcionando progresivamente como socios y aliados en la detección temprana de riesgos, y no simplemente como regulador y actor regulado.

Prueba electrónica, eliminación de contenidos y contraterrorismo

El informe de aplicación del TCO de la Comisión Europea, publicado en febrero de 2024, reconoce que la eliminación de contenidos está funcionando, pero señala que los datos acumulados y conservados mediante dicho proceso raramente se aprovechan de forma sistemática para informar los procedimientos penales. La salvaguardia de datos por parte de los proveedores de servicios y alojamiento en la UE ha sido objeto de un largo debate y de una extensa jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). El Tribunal ha ido restringiendo progresivamente las condiciones en las que se puede exigir a los proveedores de servicios que conserven datos de tráfico y de localización, incluso con fines de lucha contra el terrorismo. Esto ha suscitado críticas por parte de los organismos policiales de toda la Unión, que encuentran dificultades para llevar a cabo investigaciones sin normas claras sobre retención y conservación de datos.

En este contexto, en 2023 se adoptó un nuevo marco legislativo para armonizar la conservación y transferencia de pruebas procedentes de los proveedores de alojamiento en los asuntos penales de la UE. El Reglamento de Prueba Electrónica, aplicable a partir del 18 de agosto de 2026, introduce dos nuevos instrumentos en materia de acceso transfronterizo a pruebas electrónicas: la Orden Europea de Producción y la Orden Europea de Conservación, que permiten a las autoridades policiales solicitar directamente a los proveedores de servicios pruebas electrónicas transfronterizas, prescindiendo por completo de los cauces de asistencia judicial mutua. La Directiva que acompañaba al Reglamento, y que exigía a los Estados miembros adaptar su legislación procesal nacional, tenía un plazo de transposición hasta el 18 de febrero de 2026.

Todavía es incierto cómo habrá transpuesto España la Directiva sobre Prueba Electrónica dentro del plazo. El país tiene un historial documentado de retrasos en la transposición en el ámbito de la justicia y los asuntos de Interior, habiendo sido previamente multado por el TJUE en 2021 por no haber transpuesto la Directiva 2016/680 sobre protección de datos en el ámbito policial, y estando actualmente sometido a procedimientos de infracción por la transposición tardía de la Directiva NIS2. Queda por ver si los fiscales dispondrán de un nuevo instrumento europeo a partir de agosto de 2026 sin contar con un marco nacional a través del cual aplicarlo.

Conclusión

España ha construido uno de los marcos de contraterrorismo en línea operativamente más activos de la UE. Sin embargo, el entorno en el que se desarrolla esa cooperación está cambiando. Las plataformas con las que España colabora están sujetas actualmente a un conjunto expansivo y superpuesto de obligaciones regulatorias de la UE (del RGPD, la DSA, la DMA, la Ley de Inteligencia Artificial y la NIS2), que están reconfigurando la forma en que los actores privados se relacionan con las autoridades públicas en todos los ámbitos. El Reglamento de Prueba Electrónica entra en vigor en agosto de 2026, el Protocolo de Crisis de la UE está adquiriendo una base jurídica vinculante, y las normas de retención de datos siguen sin estar definidas. La lucha contra el terrorismo en línea ha dejado de ser un desafío puramente técnico u operativo para convertirse también en un desafío jurídico e institucional. La manera en que España afronte esta próxima fase dirá tanto de su capacidad legislativa como de su experiencia en materia de contraterrorismo.

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• La dimisión de Joe Kent, director del National Counterterrorism Center (NCTC) de Estados Unidos (EEUU), el pasado 17 de marzo pone de relieve tanto la transformación en curso del sistema de seguridad estadounidense, con el desplazamiento del contraterrorismo como prioridad estratégica, como las primeras fracturas internas dentro de la Administración Trump.
• El sistema de seguridad estadounidense ha reducido progresivamente la centralidad del contraterrorismo en favor de la competencia entre grandes potencias. Este cambio se acompaña de un vaciamiento de capacidades especializadas, lo que debilita la respuesta frente a una amenaza terrorista que sigue activa y que podría intensificarse con la escalada del conflicto con Irán. Este riesgo se ve reforzado por ataques recientes en suelo estadounidense y por la proximidad de eventos de gran visibilidad internacional, como la Copa Mundial de Fútbol o el 250º aniversario de la independencia.
• La reducción de la implicación y capacidad estadounidense en contraterrorismo puede tener efectos directos sobre la seguridad europea al generar vacíos de poder que los grupos terroristas pueden aprovechar. Esto refuerza la necesidad de mantener y fortalecer las capacidades europeas en este ámbito.
• En el plano interno, las distintas dimisiones dentro de la cúpula militar y el creciente desacuerdo político evidencian tensiones dentro de la Administración y del movimiento MAGA, donde la política exterior empieza a generar divisiones. Esto, unido al efecto económico del conflicto y a la percepción de inseguridad, puede influir en la movilización electoral de cara a las elecciones de medio mandato.

Análisis

El pasado 17 de marzo, Joe Kent, director del NCTC de EEUU, dimitió alegando su oposición frontal a la guerra contra Irán, que considera injustificada y contraria a los intereses de Washington. En su carta, denuncia que el conflicto no respondía a una amenaza inminente, sino a la presión de Israel y su influencia en la política y los medios estadounidenses, lo que, a su juicio, ha alimentado un clima favorable a la guerra y ha desvirtuado la agenda “America First” de Donald Trump. Kent, veterano de la guerra de Irak y esposo de una militar asesinada en un atentado suicida en Siria en 2019, recurre a su propia experiencia en combate y a la pérdida de su mujer para rechazar el envío de nuevas generaciones a una guerra que, en su opinión, no beneficia a EEUU ni justifica el coste de vidas humanas.

Esta dimisión adquiere relevancia no sólo por el puesto que ocupaba Kent, convirtiéndolo en el primer alto cargo de la Administración que dimite por oposición a la operación militar en Irán, sino por el papel estructural del propio NCTC dentro del sistema de seguridad estadounidense. El NCTC se creó tras los atentados del 11-S como pieza central de la reforma del sistema de inteligencia estadounidense, con el objetivo de integrar, analizar y compartir toda la información relacionada con el terrorismo para coordinar una respuesta conjunta del gobierno. Dependiente de la Oficina del Director de Inteligencia Nacional, el NCTC actúa como principal órgano de referencia en contraterrorismo, asesorando directamente al presidente y encabezando la planificación estratégica operativa, además de gestionar bases de datos clave, coordinar el intercambio de inteligencia y fortalecer la cooperación interagencial. Por este motivo, resulta especialmente relevante el momento en el que se produce la dimisión de Kent ya que ocurre en la fase final de elaboración de la nueva Estrategia Nacional Contraterrorista de EEUU, publicada finalmente el 6 de mayo, en la que el NCTC tiene un papel central en su aplicación.

Sin embargo, el perfil de Joe Kent ha estado también rodeado de controversia, lo que ha contribuido a intensificar el debate en torno a su figura y, en última instancia, a la lectura política de su dimisión. Ha sido asociado con teorías de la conspiración, llegando a sugerir sin pruebas que agentes de la Oficina Federal de Investigación (FBI) pudieron estar implicados en el asalto al Capitolio del 6 de enero de 2021 y ha descartado la interferencia rusa en las elecciones de 2016 calificándola como parte del “Russia Hoax”. Además, fue acusado de presionar a analistas para modificar evaluaciones de inteligencia sobre una banda criminal venezolana para alinearlas con la posición de la Administración Trump, lo que ha alimentado el debate sobre su credibilidad.

Por otro lado, la dimisión de Kent se produce en un contexto de profunda reorganización de la cúpula militar, marcado por una sucesión de salidas –tanto forzadas como voluntarias– de altos mandos del Ejército y del aparato de defensa estadounidense. Éstas no pueden entenderse de forma aislada, sino como parte de dinámicas más amplias de transformación del sistema de seguridad estadounidense, que desde el 11-S, ha experimentado una profunda reconfiguración.  

Transformación del sistema de seguridad estadounidense

Este año se cumplen 25 años de los atentados del 11 de septiembre de 2001, que supusieron un punto de inflexión en la política estadounidense y en el orden de seguridad internacional, iniciando la denominada “Guerra contra el Terror”. A diferencia de las guerras tradicionales, la victoria en la lucha contra el terrorismo no se define por la derrota militar total del enemigo, sino por la erosión progresiva de la ideología que lo sostiene. El objetivo no es eliminar completamente la amenaza, sino reducirla y desacreditar sus ideas, en un proceso comparable al desgaste ideológico que precedió al colapso del bloque soviético al final de la Guerra Fría. Sin embargo, en la práctica, la estrategia estadounidense ha estado marcada por un claro predominio de la dimensión militar, materializado en las intervenciones en Afganistán e Irak y en la expansión de operaciones contraterroristas mediante drones y ataques selectivos en países como Pakistán, Somalia y Yemen.

No obstante, en los últimos años, el contraterrorismo ha ido perdiendo peso en la agenda de seguridad de EEUU en favor de la competencia entre grandes potencias y otras prioridades estratégicas, una tendencia que se refleja tanto en las recientes dimisiones de altos cargos, como en el progresivo debilitamiento de las capacidades especializadas en este ámbito.

Esta tendencia de transformación del sistema de seguridad estadounidense queda claramente reflejada en la evolución de las estrategias de seguridad nacional de EEUU. Durante la Guerra Fría, éstas se centraron en la disuasión nuclear y la contención de la Unión Soviética; en los años 90, tras el colapso del bloque soviético, se amplió el concepto de seguridad incorporando amenazas transnacionales como el terrorismo; y, tras el 11-S, el contraterrorismo se convirtió en el eje central, articulado en torno a la acción preventiva y el uso extensivo de la fuerza.

A partir de la presidencia de Barack Obama, sin abandonar el contraterrorismo como prioridad, se amplió la noción de seguridad hacia una visión más amplia y multilateral de ésta, basada en alianzas, diplomacia y cooperación internacional, en paralelo a un desplazamiento del foco estratégico hacia la competencia entre grandes potencias, especialmente con China. Esta tendencia se consolidó con Trump y posteriormente con Joe Biden, ya que, aunque el terrorismo siguió presente, perdió centralidad frente a la rivalidad geopolítica y un enfoque más amplio de la seguridad que abarca también dimensiones tecnológicas, económicas y sistémicas. En conjunto, la estrategia exterior de EEUU ha ido desplazándose desde la “Guerra contra el Terror” hacia la competencia entre grandes potencias, especialmente con China y Rusia. 

La ruptura discursiva más marcada se produjo con la Estrategia de Seguridad Nacional de 2017 de la primera Administración Trump, que situaba la competición geopolítica entre grandes potencias en el centro de la política exterior estadounidense bajo la lógica de un “mundo competitivo”, relegando así la lucha contra el terrorismo, que después de más de una década y media, dejó de ser la prioridad de la seguridad nacional de EEUU. Esta visión se consolidó con la Estrategia de Defensa Nacional de 2018 que afirmaba que “la competencia estratégica interestatal, y no el terrorismo, es ahora la principal preocupación de la seguridad nacional de Estados Unidos”.  Igualmente, Trump prometió abandonar la lógica de la “guerra global contra el terrorismo” y criticó el enfoque de su predecesor, llegando a afirmar que el auge de Estado Islámico era el “resultado directo de las decisiones políticas tomadas por el presidente Obama”. Igualmente, planteó la posibilidad de un despliegue masivo de tropas en Oriente Medio para acabar con Estado Islámico, acción que nunca llegó a materializarse. Sin embargo, en la práctica, Trump mantuvo una notable continuidad respecto a Obama en materia contraterrorista, consolidando un modelo heredado de su predecesor, en el que amplió el uso de drones armados para el asesinato selectivo de líderes terroristas, incrementando tanto el número de ataques como su alcance geográfico. En este sentido, resulta ilustrativo que ambos presidentes buscaran proyectar éxitos de gran impacto mediático y simbólico mediante la eliminación de los principales líderes yihadistas más relevantes de cada momento: Obama anunció la muerte de Osama bin Laden en 2011, mientras que Trump hizo lo propio con Abu Bakr al Baghdadi en 2019.

La Estrategia de Seguridad Nacional de 2022 de Biden mantuvo la competición con China como eje central de la seguridad nacional, en continuidad con la línea marcada por Donald Trump en 2017. Sin embargo, la Administración Biden sustituyó la idea de “competición entre grandes potencias” por la de “competición estratégica” o “geopolítica”, subrayando así una rivalidad de carácter más sistémico e ideológico –democracias frente a autocracias– e integrando de forma más activa a los aliados de EEUU dentro de esa competencia global. Además, la salida de Afganistán en 2021 fue presentada por la Administración Biden como un paso necesario para poner fin a dos décadas de política exterior marcadas por el 11-S y recuperar el foco en la competencia geopolítica.

Con la vuelta de Trump, la Estrategia de Seguridad Nacional de 2025 consolida la tendencia de competición entre grandes potencias con un retorno a la seguridad hemisférica, marcado por la agenda “America First”. Destaca, asimismo, la importancia de la frontera sur y de neutralizar los llamados “cárteles terroristas”, cuyo potencial de amenazar directamente a EEUU se presenta como una novedad relevante. Este cambio conceptual introducido en 2025 por la Administración Trump al redefinir el crimen organizado como terrorismo, plantea importantes limitaciones, ya que no aborda las causas estructurales del crimen organizado, introduce riesgos legales, económicos y diplomáticos, y puede generar efectos contraproducentes en la lucha contra estas amenazas.

El primer año de la segunda Administración Trump también ha estado marcado, en el ámbito del contraterrorismo, por intervenciones militares selectivas mediante drones contra los líderes de los aparatos de operaciones exteriores de las distintas organizaciones yihadistas. Como, por ejemplo, el ataque lanzado en diciembre de 2025 contra militantes de Estado Islámico en el noroeste de Nigeria, que contó con la participación y aprobación del gobierno de Nigeria. Igualmente en 2025, EEUU intensificó significativamente su campaña aérea contra grupos yihadistas en Somalia, llevando a cabo decenas de ataques contra al-Shabaab y Estado Islámico, debido al deterioro de la situación sobre el terreno, así como a una creciente percepción de riesgo regional e internacional, lo que supone un cambio respecto a la retirada de fuerzas promovida al final del primer mandato de Trump.

Esta doble dinámica –continuidad operativa y cambio discursivo– refleja que el contraterrorismo ha pasado de ser el eje vertebrador de la política de seguridad –como lo ha sido durante la “Guerra contra el Terror”– a convertirse en una herramienta más dentro de un marco estratégico más amplio dominado por la competencia entre grandes potencias. En este nuevo contexto, las operaciones contraterroristas se mantienen, pero con un carácter más selectivo, limitado y táctico, orientado a la contención de amenazas concretas más que a su erradicación estructural. Al mismo tiempo, se observa una cierta instrumentalización del contraterrorismo para abordar otras prioridades estratégicas –como el crimen organizado y la guerra contra Irán– lo que contribuye a desdibujar sus contornos tradicionales y a generar tensiones en su aplicación.

Cómo afecta a la amenaza terrorista doméstica

Este cambio en las prioridades de seguridad nacional de estadounidenses también se ha traducido, especialmente desde la caída del califato de Estado Islámico en 2019, en una reorientación progresiva de los recursos hacia amenazas asociadas a potencias rivales y Estados hostiles como Irán. En este contexto, resultan preocupantes otras decisiones que ha tomado Trump respecto a la política de contraterrorismo: Nick Rasmussen, quien durante la Administración Obama dirigió el NCTC, ha expresado preocupación por el posible “vaciamiento” del personal especializado en contraterrorismo dentro de la administración, debido a la salida progresiva de perfiles experimentados y a cambios en las prioridades estratégicas. Rasmussen también critica que el mencionado desplazamiento del foco desde el contraterrorismo hacia la competencia entre grandes potencias, junto con recortes presupuestarios y reorganizaciones institucionales, podría debilitar la capacidad analítica y operativa de las agencias, en un momento en el que la amenaza terrorista sigue siendo persistente, aunque menos prioritaria en la agenda de seguridad estadounidense.

Este desvío de recursos coincide con un repunte de la amenaza terrorista en territorio nacional, en gran medida vinculado a la escalada del conflicto con Irán. A medida que se prolonga el conflicto con Irán, aumenta el incentivo de este último para recurrir a una amplia gama de herramientas de guerra asimétrica con el objetivo de presionar a EEUU. De hecho, el Departamento de Seguridad Nacional estadounidense ha alertado sobre los riesgos, entre los que se contemplan la activación de células durmientes o actores individuales inspirados por Teherán, ciberataques contra infraestructuras críticas e incluso operaciones externas más organizadas a largo plazo. Este repertorio de acciones iraní no sería una sorpresa, ya que encaja en una trayectoria más amplia: durante décadas, Irán ha impulsado una estrategia sostenida de operaciones encubiertas y atentados –incluidos intentos de asesinato, secuestros y amenazas– contra sus opositores en EEUU y otros países occidentales.

Este riesgo no es meramente teórico, sino que ya se está materializando en incidentes recientes: El 1 de marzo de 2026, un tiroteo en Austin (Texas) fue perpetrado por un individuo que portaba simbología vinculada a la República Islámica de Irán, hallándose posteriormente en su vehículo y domicilio banderas e imágenes de altos dirigentes del régimen. Apenas unos días después, el 12 de marzo, un ciudadano estadounidense de origen libanés, atacó con un camión la sinagoga Temple Israel en West Bloomfield (Míchigan) –la mayor sinagoga reformista del país– aunque la intervención del personal de seguridad logró evitar víctimas. Sin que por ahora se haya podido establecer una vinculación directa y concluyente con el Estado iraní, ambos casos ilustran cómo la amenaza puede materializarse, especialmente en un contexto de guerra que puede actuar como acelerador para personas descontentas y susceptibles de radicalizarse.

En esta misma línea, es preciso tener en cuenta que el alcance de las operaciones exteriores iraníes es significativo. Entre 2021 y 2024, el Washington Institute for Near East Policy ha documentado 157 casos de operaciones iraníes en el extranjero, entre los que se incluyen 27 complots en EEUU y 54 en Europa. Fuentes de inteligencia estadounidense consideran que Teherán mantiene tanto la intención como la capacidad de desarrollar redes operativas dentro del propio territorio estadounidense, incluyendo intentos de asesinato contra figuras políticas a las que responsabiliza de la muerte de Qasem Soleimani. De hecho, investigaciones recientes han sacado a la luz planes concretos dirigidos por la Fuerza Quds del Cuerpo de la Guardia Revolucionaria Islámica (IRGC) contra altos cargos, como el complot en noviembre de 2024 para asesinar a Trump.

Este cambio en la asignación de recursos plantea dudas sobre la capacidad real para responder eficazmente ante una crisis imprevista. Especialmente si se tiene en cuenta que los recientes recortes de personal pueden haber erosionado parte del conocimiento experto y la memoria institucional acumulados durante décadas. A ello se suma un calendario marcado por acontecimientos de gran visibilidad internacional –como la Copa Mundial de Fútbol o el 250º aniversario de la independencia de EEUU– que podrían convertirse en escenarios atractivos para posibles acciones de represalia por parte de actores como Irán, en un momento en el que la atención y los recursos no están necesariamente centrados en la prevención del terrorismo.

Por otro lado, para analizar todas las dimensiones del incremento de la amenaza terrorista en suelo doméstico, no debemos olvidar que existe la vertiente del terrorismo yihadista que sigue articulándose en torno a al-Qaeda y Estado Islámico. Ninguna de estas dos organizaciones ha renunciado a su ambición global de golpear al enemigo lejano, aunque ambas atraviesan una situación de debilidad como consecuencia de la prolongada crisis de liderazgo que arrastran y de algunas campañas fallidas. De momento, esto ha favorecido la adopción de estrategias descentralizadas en sus respectivas entidades asociadas, filiales y provincias regionales en Asia, Oriente Medio y, sobre todo, África.

Concretamente, Siria se plantea como un nuevo escenario de fragilidad ya que, en marzo de 2026, el ya debilitado sistema de seguridad en torno a los centros de detención del noreste de Siria colapsó, permitiendo la fuga de entre 15.000 y 20.000 personas –en su mayoría familiares de combatientes yihadistas y milicianos experimentados de Estado Islámico– del campo de Al-Hol. Este episodio se produce en un contexto de creciente inestabilidad regional: tras la caída de Assad, la actividad de Estado Islámico en Siria aumentó notablemente, pasando de 121 ataques en 2023 a 294 en 2024, con una ligera reducción a 244 en 2025, año en el que además murieron tres estadounidenses en el país. La retirada parcial de fuerzas estadounidenses hacia el Kurdistán iraquí en septiembre de 2025 ha reducido aún más la capacidad internacional de contención. La liberación repentina de miles de individuos altamente radicalizados en un entorno de conflicto activo ofrece a Estado Islámico una oportunidad sin precedentes para reorganizarse, recuperar territorio y explotar tensiones sectarias, agravadas por la dinámica regional. Paralelamente, en Yemen, la reorientación de recursos estadounidenses ha abierto espacio para que al-Qaeda en la península Arábiga refuerce sus capacidades, reestablezca campos de entrenamiento y planifique posibles ataques exteriores.

La amenaza persiste y evoluciona, lo que pone de relieve los riesgos de reducir capacidades en contraterrorismo. En este sentido, la reasignación de recursos hacia otras prioridades estratégicas puede generar vacíos que los grupos terroristas están en condiciones de aprovechar, dada su capacidad de adaptación y resiliencia. Un ejemplo ilustrativo es el caso de Rusia, que, al desviar capacidades hacia la guerra en Ucrania, debilitó su aparato de seguridad interna frente a la amenaza yihadista, como puso de manifiesto el atentado del Crocus City Hall en Moscú en 2024.

Cómo afecta al movimiento MAGA y a las elecciones de medio mandato

La dimisión de Kent ocurre en un contexto de reorganización de la cúpula militar, encabezadp por el secretario de Defensa de EEUU, Pete Hegseth, quien ha solicitado la dimisión del jefe del Estado Mayor del Ejército, Randy George. George, un oficial de carrera con experiencia en la Guerra del Golfo y en los conflictos de Irak y Afganistán, ha sido reemplazado de forma inmediata por el general Christopher LaNeve, hasta ahora vicejefe del Estado Mayor, quien asumirá el cargo de manera interina. Este relevo se enmarca en una serie de cambios más amplios dentro del Pentágono, donde en los últimos meses también han abandonado sus cargos figuras clave como el secretario de la Marina, John Phelan, y otros altos mandos del Ejército. Tras un primer año marcado por la lealtad a Trump, estas salidas empiezan a evidenciar fracturas dentro de la Administración en un momento especialmente delicado para Washington, al coincidir con la escalada de tensiones derivadas de la guerra con Irán.

Además, la opinión pública estadounidense se muestra mayoritariamente crítica tanto con la decisión de intervenir en Irán, como con la gestión del conflicto por parte de Donald Trump. En torno al 61% de los encuestados desaprueba su actuación, frente a un 37% que la respalda, y una proporción similar considera que el uso de la fuerza fue una decisión incorrecta (59% frente a 38% que la apoya). Sin embargo, existen marcadas diferencias partidistas: entre demócratas e independientes de tendencia demócrata, el rechazo es mucho mayor, con alrededor del 90% desaprobando la gestión del conflicto y un 88% considerando errónea la intervención; mientras que, entre republicanos y simpatizantes del partido, predomina el apoyo, con aproximadamente siete de cada 10 respaldando tanto la actuación del presidente, como la decisión de recurrir a la acción militar.

Sin embargo, la guerra contra Irán ha generado tensiones dentro del propio movimiento MAGA, hasta el punto de que algunas de las figuras más influyentes han pasado de expresar dudas sobre la intervención a dirigir críticas directamente contra el propio presidente. Este desacuerdo se ha hecho visible en declaraciones públicas de personalidades con gran audiencia, como Tucker Carlson y Megyn Kelly, que cuestionan tanto las amenazas de escalada como el tono empleado por Trump. Aunque en otros casos estas voces suelen suavizar o reencauzar sus críticas, la intensidad inicial refleja un nivel de frustración poco habitual, incluso dentro de un entorno tradicionalmente muy alineado con el presidente. Dado el alcance de estas figuras, estas divisiones adquieren relevancia política, aunque analistas subrayan que el vínculo entre Trump y su base sigue siendo especialmente sólido. En cualquier caso, estos episodios evidencian las primeras fisuras dentro del movimiento MAGA en torno a política exterior, que se deben observar con atención de cara a las elecciones de medio mandato de noviembre.

Parte de esta frustración se explica también porque Irán no ocupaba un lugar central ni en la Estrategia de Seguridad Nacional ni en la Estrategia de Defensa Nacional de la Administración Trump, lo que hace que esta guerra sea percibida por parte de la base republicana como una desviación de la promesa de “America First” y del rechazo a nuevas guerras prolongadas en Oriente Medio. Además, estas críticas no son completamente nuevas: ya durante el verano algunos sectores del movimiento MAGA habían cuestionado el creciente protagonismo de asuntos internacionales en la agenda de Trump, especialmente tras el despliegue de barcos militares estadounidenses frente a Venezuela.

Adicionalmente, la escalada del conflicto en Oriente Medio está teniendo ya un efecto económico global significativo, especialmente en los mercados energéticos. El cierre del estrecho de Ormuz ha paralizado exportaciones clave de crudo, gas y fertilizantes, generando tensiones en las cadenas de suministro. Esta elevación de los precios a nivel internacional, provocan un incremento de la inflación y un estancamiento del crecimiento económico que podría prolongarse incluso si el conflicto se resolviese rápidamente, con efectos directos sobre consumidores, empresas y la estabilidad económica global.

En este contexto de presión económica sostenida, es probable que el conflicto se convierta en un eje central de las elecciones de medio mandato, con el riesgo de desmovilizar a parte del electorado republicano y, al mismo tiempo, movilizar al votante demócrata. Este efecto podría intensificarse si la guerra se prolonga, si se producen bajas estadounidenses y, especialmente, si el aumento de la amenaza terrorista en suelo nacional se traduce en más ataques o en una mayor percepción de inseguridad ciudadana. Sobre todo teniendo en cuenta que el Departamento de Seguridad Nacional de EEUU ha señalado la guerra contra Irán como un posible factor que pudo influir en el último intento de asesinato a Trump durante una cena de periodistas en la Casa Blanca el pasado 25 de abril. Según un informe preliminar sobre el sospechoso, Cole Allen, presentaba múltiples quejas políticas y sociales, por lo que el FBI continúa investigando su actividad en redes sociales y otros elementos del caso para determinar si el conflicto en Irán fue un factor determinante o solo uno entre varios motivos ideológicos y personales.

Conclusiones

La dimisión de Joe Kent es la primera de un alto cargo de la Administración debido a su oposición a la guerra contra Irán, que considera injustificada y contraria a los intereses de EEUU. Esta dimisión es importante, ya que evidencia, por un lado, la transformación del sistema de seguridad estadounidense que se viene produciendo desde hace años y, por otro lado, las fracturas internas dentro de la Administración Trump.

El sistema de seguridad estadounidense ha ido relegando progresivamente la lucha contra el terrorismo, que deja de ocupar un lugar central, en favor de la competencia entre grandes potencias. Este giro se hace especialmente visible con la Estrategia de Seguridad Nacional y la Estrategia de Defensa Nacional de la primera Administración Trump y se consolida con la retirada de Afganistán bajo la Administración Biden, que marca el cierre de dos décadas de política exterior condicionadas por el 11-S.

Aunque es lógico que la competencia geopolítica estructure la política exterior actual, ello no debería implicar una pérdida de prioridad de la lucha contra el terrorismo, que sigue siendo una cuestión de seguridad nacional. Especialmente si se tiene en cuenta que al-Qaeda y Estado Islámico no han renunciado a su ambición global de atacar al enemigo lejano y que los vacíos de poder que deja EEUU en regiones como Siria o Yemen pueden ser aprovechados por organizaciones terroristas para reconstituirse o expandirse. Además, la escalada del conflicto con Irán ha supuesto un repunte de la amenaza terrorista en territorio estadounidense, que ya se ha materializado en incidentes recientes. En este contexto, resulta especialmente preocupante el progresivo vaciamiento de personal especializado en contraterrorismo dentro de la Administración, derivado tanto de la salida de perfiles experimentados como de los cambios en las prioridades estratégicas.

Esta dinámica también puede tener implicaciones directas para Europa, ya que una menor capacidad de respuesta de EEUU frente a esta amenaza transnacional puede generar vacíos que los grupos terroristas están en condiciones de aprovechar y, en consecuencia, tener efecto directo sobre la seguridad europea. Especialmente teniendo en cuenta que funcionarios europeos de los servicios de inteligencia y políticos, como el diputado alemán Marc Henrichmann, han advertido sobre la alta probabilidad de acciones de represalia por parte de células durmientes distribuidas por el continente. Todo ello subraya la necesidad de que Europa evite una reducción similar de capacidades en el ámbito del contraterrorismo y mantenga un nivel sostenido de atención y recursos frente a una amenaza que sigue siendo persistente y estructural.

Por otro lado, tanto la dimisión de Kent como otras salidas –forzadas o voluntarias– dentro de la cúpula militar de la Administración empiezan a evidenciar fracturas tras un primer año marcado por una fuerte lealtad a Trump. A ello se suma una opinión pública mayoritariamente crítica tanto con la intervención en Irán como con la gestión del conflicto, así como las crecientes voces disonantes dentro del propio movimiento MAGA, que reflejan las primeras fisuras en torno a la política exterior, al considerar que Trump no está cumpliendo plenamente su promesa de “America First”.

Este deterioro del clima político, junto con el impacto económico asociado a la guerra, podría tener consecuencias relevantes de cara a las elecciones de medio mandato de noviembre, al contribuir a una menor movilización de parte del electorado republicano y, al mismo tiempo, favorecer una mayor movilización del votante demócrata.

[1] La autora agradece muy especialmente a Carlota García Encina sus comentarios y su orientación en la elaboración de este análisis. Asimismo, agradece a Álvaro Vicente sus comentarios, que han contribuido a enriquecer y mejorar el texto.

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• España, como nación marítima, necesita llevar a cabo una acción unificada en la mar que garantice la soberanía y seguridad en sus espacios de responsabilidad. Sin embargo, la dispersión de cometidos y responsabilidades entre múltiples organismos del Estado dificulta alcanzar ese objetivo, al generar disfunciones y competencias indeseables entre instituciones.
• Para mejorar esta situación no es necesario llevar a cabo una completa unificación orgánica de tales organismos, pero sí potenciar la coordinación entre ellos desde un nivel administrativo con jerarquía suficiente para asegurar los resultados, que sólo puede ser la Presidencia del Gobierno.
• El Consejo Nacional de Seguridad Marítima, encuadrado en el Departamento de Seguridad Nacional de Presidencia, se encuentra en la posición orgánica idónea para asumir tal responsabilidad, pero sus actuales cometidos –de carácter exclusivamente asesor y consultivo– no permiten que se lleve a cabo. Por ello, resulta necesario acometer una revisión de sus funciones, reforzando su responsabilidad ejecutiva y aumentando su capacidad de seguimiento operativo. Conseguirlo no requiere la inversión de grandes recursos, pero sí de una clara voluntad política para su aplicación.

Análisis

Resulta innegable que España es una nación marítima: lo es por situación geográfica, por estructura económica, y por supuesto por la Historia. Basta echar un vistazo a sus cifras para demostrarlo: es una península entre el Atlántico y el Mediterráneo, con dos archipiélagos y diversos territorios exteriores y 10.000 km de litoral; por la mar entran o salen el 90% de sus importaciones y el 60% de las exportaciones; posee la primera flota pesquera europea y su Zona Económica Exclusiva (ZEE) tiene el doble de su extensión territorial; y la industria del turismo es una de sus principales fuentes de ingresos gracias, sobre todo, a más de 3.000 playas y 360 puertos deportivos.

Siendo así, cabría esperar una atención prioritaria y permanente a los aspectos marítimos por parte de nuestra población, conforme a los sabios principios que el historiador y estratega naval Alfred Mahan asigna a las naciones marítimas; y sin embargo, es también una realidad el hecho de que los españoles viven bastante de espaldas a la mar, que normalmente se considera un lugar al que ir a bañarse en verano, pero con poca incidencia adicional en el día a día; por ello, y con cierta lógica política, esta actitud es en buena medida la asumida por sus dirigentes.

Esta situación ha sido muy bien descrita nada menos que por Joaquín Sabina (puede que de manera involuntaria), cuando en su canción Pongamos que hablo de Madrid nos recuerda que Madrid es “donde el mar no se puede concebir”. Y si en la capital de España la mar no se concibe, difícilmente se le prestará la atención debida.

Esto no quiere decir que no exista abundante normativa dirigida a regular el entorno y actividad marítimas: muy al contrario, en las últimas décadas han proliferado todo tipo de iniciativas, tanto estatales como autonómicas, encaminadas a controlar y ordenar este ámbito. Pero en ellas se echa de menos una visión coordinada y coherente de los problemas que se plantean, lo que merma significativamente su efectividad.

En las líneas siguientes se trata de aportar una visión general de esta situación, a partir de sus antecedentes, y esbozar diversas posibilidades de mejora, con especial énfasis en los aspectos relativos a la seguridad, que en gran medida son la base sin la cual cualquier otro esfuerzo o actividad resultan irrealizables.

Antecedentes y evolución

La actual situación de la administración marítima española es el resultado de una larga evolución que se inició en los años 70, en los inicios de la transición, y en la que la línea general de actuación ha sido una progresiva diversificación y “desmilitarización” de competencias, a partir de un entorno normativo general en el que buena parte de la responsabilidad recaía en las autoridades de la Marina de Guerra. El primero de los hitos en esta tendencia fue la asunción de competencias en la vigilancia de costas y puertos por la Guardia Civil, bajo el Ministerio del Interior, a partir de 1977 y que culminó con creación del Servicio Marítimo de la Guardia Civil (SEMAR) en 1991 que básicamente asumió el papel tradicional de una fuerza guardacostas.

Este proceso se aceleró durante los años 80 con la aprobación de las leyes orgánicas de Defensa Nacional y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y con la creación de diversos organismos dependientes de autoridades civiles que asumieron las competencias que hasta entonces había ejercido la Armada: el Servicio de Vigilancia Aduanera (SVA) en 1982, bajo el Ministerio de Hacienda; y la Secretaría General de Pesca Marítima, dependiente el Ministerio de Agricultura, en 1982, aunque manteniendo convenios de actuación con la Marina.

Un hito especialmente relevante en esta secuencia fue la aprobación de la ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante en 1992, que separó definitivamente a la Armada de sus competencias sobre la marina civil. Dicha normativa supuso la creación de las Capitanías Marítimas, bajo la dependencia del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que asumieron las competencias (registro y abanderamiento, despacho de buques, rol de tripulaciones, control del tráfico marítimo…) que antes ejercían las Comandancias de Marina; la reordenación de la Marina Mercante bajo una reforzada Dirección General de Marina Mercante (DGMM), que asumió definitivamente todas las competencias en materia navegación, seguridad marítima y contaminación; y en lógica consecuencia, la creación de la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítimas (SASEMAR), que asumió todas la responsabilidades en este ámbito, en cumplimiento de la normativa internacional en la materia (SOLAS, MARPOL).

Esta progresiva dispersión de competencias llevó a un relativo vacío de coordinación entre las distintas agencias, especialmente en sus inicios, que se puso de manifiesto al hacer frente a las situaciones críticas que se multiplicaron con la llegada del nuevo siglo, y principalmente las relacionadas con la seguridad (terrorismo, inmigración ilegal), pero también catástrofes medioambientales como el hundimiento del Prestige en 2002. Ello llevó a tratar de recuperar una cierta integración en el planeamiento y coordinación de las actividades en el ámbito marítimo, tanto en el campo civil –a través fundamentalmente de convenios entre agencias– como en el militar, con el refuerzo de la acción conjunta que supuso la creación del Mando de Operaciones (MOPS) y la creación por la Armada de la Fuerza de Acción Marítima (FAM) y su órgano ejecutivo, el Centro de Operaciones de Vigilancia y Acción Marítima (COVAM) en Cartagena.

Situación actual

Siguiendo esta línea, el paso más importante para tratar de integrar las actividades relacionadas con la Seguridad Marítima se dio en 2013 con la aprobación por el presidente del gobierno de la primera Estrategia de Seguridad Marítima Nacional (ESMN), documento que siguió a la publicación de la Estrategia de Seguridad Nacional (ESN), que había visto la luz unos meses antes, y que enfatizaba la necesidad de mejorar la preparación contra las amenazas cibernéticas y en el entorno marítimo, atendiendo al carácter transversal de ambas.

La ESMN respondía a un intento deliberado de alcanzar una gestión integral en el entorno de la Seguridad Marítima y puso en marcha diversas iniciativas destinadas a este fin, entre las que destaca la creación del Consejo Nacional de Seguridad Marítima (CNSM) en 2014, organismo de apoyo encuadrado bajo la Presidencia del Gobierno y que, por primera vez, sentó en una misma mesa a representantes de todas las autoridades con responsabilidades en este ámbito[2] bajo la presidencia formal del Jefe del Estado Mayor de la Defensa (JEMAD). Los principios generales de la ESMN se vieron plasmados de manera más práctica con la aprobación del Plan de Acción de Seguridad Marítima en 2015 (documento de difusión limitada, muy relacionado con la Estrategia de Seguridad Marítima de la Unión Europea –UE–), que definió diversas líneas específicas de actividad para impulsar una mejor gestión en este ámbito.

Todas estas iniciativas normativas se han ido actualizando y desarrollando a lo largo de las sucesivas legislaturas, con la aprobación de un nuevo Plan de Acción de Seguridad Marítima en 2019 y, especialmente, con la publicación de una nueva ESMN en 2024, documento que recoge los significativos cambios en el panorama geoestratégico ocurridos en la década anterior: inmigración, narcotráfico, medio ambiente y, muy especialmente, el incremento de los riesgos derivados de competencia entre potencias, de los que un aspecto muy visible es la creciente vulnerabilidad de las infraestructuras submarinas (cables de datos, conducciones de recursos energéticos), puesta de manifiesto con el sabotaje al gasoducto Nord Stream en 2022. La nueva ESMN, enfatiza la necesidad de una estrecha cooperación entre todas las instituciones estatales con competencias marítimas, aunque sin entrar en demasiados detalles sobre los procedimientos de dicha coordinación, ni establecer responsabilidades o jerarquías entre las autoridades implicadas.

Aunque la mayor parte de las competencias en el ámbito marítimo continúan siendo responsabilidad estatal, las Comunidades Autónomas también han incrementado gradualmente su actividad en este entorno: gestionan algunos puertos de titularidad autonómica, así como pesca y actividades deportivas en aguas interiores. En algún caso, como Galicia, se ha creado un servicio de guardacostas para salvamento o control de pesca en zonas próximas a la costa.

Paralelamente a la actuación en el ámbito nacional, España ha incrementado su presencia y participación en las iniciativas marítimas internacionales, tanto civiles como militares. Entre las primeras destacan la Organización Marítima Internacional (OMI) y por supuesto la UE, que ha desarrollado una Estrategia Marítima y cuenta con herramientas de control como FRONTEX, destinada a gestionar y proteger las fronteras europeas, incluyendo naturalmente las marítimas mediante la coordinación de los servicios de guardacostas. En cuanto a lo militar, la Armada participa activamente en operaciones navales relacionadas con la seguridad marítima en el ámbito de la Alianza Atlántica (operación Sea Guardian en el Mediterráneo) y de la UE (operación Atalanta en el océano Índico).

Dificultades del modelo

Como se desprende de lo expuesto en los puntos anteriores, la evolución nacional normativa en el ámbito marítimo –y especialmente la estatal, que concentra la mayor parte de las competencias– se ha caracterizado por el desarrollo de dos tendencias relativamente opuestas: por una parte, la que podríamos denominar “centrífuga”, consistente en una continuada dispersión de competencias entre múltiples autoridades y organismos; y por otra, la de carácter “centrípeto”, que busca mantener una acción razonablemente coordinada entre todos esos organismos y autoridades para favorecer la eficacia y eficiencia de los esfuerzos.

Resulta evidente que esta es una situación de “equilibrio inestable”, que inevitablemente conduce a disfunciones (redundancias, o vacíos ocasionales) y a una indeseable competencia entre instituciones debida a conflictos, con frecuencia de interés corporativo. La creación del CNSM en 2014 trató de mejorar esta situación en el esencial ámbito de la seguridad, pero la estructura de este organismo –de carácter esencialmente consultivo y sin competencias ejecutivas sobre sus miembros– no permite alcanzar una acción completamente coordinada, por cuanto su dinámica de funcionamiento es exclusivamente mediante consenso: su presidente (JEMAD) actúa así como un primus inter pares, sin capacidad real de imponer decisiones que no hayan sido fruto de acuerdo previo, que no siempre se alcanza debido a los ya mencionados intereses corporativos. Además, el CNSM, como organismo asesor, carece capacidad ejecutiva que permita ejercer supervisión o control sobre las múltiples actividades del Estado en la mar (que dependen exclusivamente de sus autoridades orgánicas), ni dispone de herramientas para hacerlo.

La llamada permanente a la coordinación entre instituciones que realiza toda la normativa, mediante el establecimiento de convenios entre agencias y protocolos operativos, resulta bienintencionada pero no necesariamente efectiva. Ha tenido, por descontado, efectos beneficiosos, entre los que cabe destacar la realización regular de ejercicios de Seguridad Marítima (MARSEC), organizados por la Armada y en los que participan la mayoría de los organismos representados en el CNSM. Pero persiste el hecho de que no existe una autoridad común, normativa o ejecutiva, que asegure la deseable efectividad en un entorno tan sensible como la mar, que, por sus dimensiones y características, penaliza con rigor cualquier disfunción. Y ello, en un entorno en el que, los riesgos –y, por tanto, las consecuencias de la inacción o la acción inefectiva– se han multiplicado: un buen ejemplo de ello es la situación del destacamento de la Armada en la isla de Alborán, que –a pesar de los múltiples incidentes registrados por inmigración irregular y actividad de narcotráfico– no tiene capacidad plena de actuación, ya que la competencia en estas materias es de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (FCSE).

La solución a este problema no es sencilla, tanto por la entidad de los retos a los que ha de enfrentarse como por la misma complejidad interna de su estructura. Entre las posibilidades presentadas existe una que casi podría denominarse como “clásica” y que es la creación de un “Ministerio del Mar” que agrupase todas esas competencias dispersas y las colocase bajo una autoridad única, responsable de una acción unificada y, por ello, más eficaz y eficiente. Es una idea atractiva en la teoría, pero que en la práctica se encontraría con dificultades difícilmente soslayables: para empezar, contaría con la reticencia de los múltiples organismos que actualmente se reparten esas competencias, que inevitablemente verían reducidas algunas de sus responsabilidades y, probablemente, su presupuesto y su personal. Además, y de materializarse, supondría la incorporación de un actor adicional en el entorno político y administrativo general, sometido a la misma competencia por recursos y responsabilidades, y muy posiblemente desde una posición de inferioridad frente a los grandes ministerios tradicionales (Hacienda, Interior, Defensa, Transportes), lo que con toda seguridad reduciría su potencial rendimiento.

Además de la falta de un mando único para la acción del Estado en la mar (o como consecuencia de ello), también se ha señalado con frecuencia la falta de una fuerza unificada para estos cometidos: cada una de esas autoridades o agencias cuenta con unidades propias, con deficiente coordinación entre ellas, tanto para la actividad operativa en sí misma como para los esenciales aspectos de planificación y diseño de esa fuerza, con la consiguiente duplicación (o triplicación) de esfuerzos e inversiones para generar y mantener esa fuerza. También existe una solución clásica a ese problema: la creación de una fuerza de Guardacostas que concentre el esfuerzo en recursos humanos, económicos y operativos en aras de una mayor efectividad y eficiencia fiscal, en línea, por ejemplo, con el servicio del Coast Guard de los Estados Unidos (EEUU). La UE ha puesto en marcha un programa en esta línea, muy ligado a FRONTEX, con tales objetivos, aunque debe reseñarse que su actividad se lleva a cabo sin apenas coordinación con responsables españoles de la vigilancia marítima, como lo es la Armada.

Una vez más, esta propuesta tiene atractivas ventajas teóricas, pero presenta notables dificultades prácticas y no sólo por las ya comentadas razones de intereses corporativos; además, la actual división de tareas presenta la relativa ventaja de la especialización: SASEMAR como agencia específica para el salvamento marítimo es un excelente ejemplo.

A todas estas dificultades debe sumarse el hecho de que muchas de las actividades relacionadas con la seguridad que el Estado debe realizar en la mar –sobre todo en la alta mar y zona económica exclusiva, pero también en el mar territorial– están reguladas por normativa internacional, y muy especialmente la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho en el Mar (CONVEMAR), un cuerpo legislativo que no todas las naciones han firmado o ratificado (EEUU, por ejemplo, se cuenta entre las que no lo han hecho). Además, y debido a su carácter garantista, la CONVEMAR resulta notablemente restrictiva para acometer muchas de las posibles acciones necesarias para combatir actividades ilícitas, como lo prueba la escasa eficacia de las acciones para aplicar los embargos a Rusia y la relativa impunidad con la que operan los buques de su “flota fantasma”. Es también cierto que podrían tomarse acciones más efectivas aplicando una cierta flexibilidad (y agresividad) en la interpretación de las normas de la CONVEMAR, como ya hacen algunas naciones: un buen ejemplo es el Reino Unido, lo que ha obligado a Rusia a escoltar a algunos de sus buques. Pero ello requeriría un cambio de mentalidad por parte de nuestras autoridades (europeas y, desde luego, españolas) que no parece demasiado probable.

Una alternativa razonable

Por todo ello, y si efectivamente se busca una capacidad real de hacer frente a los retos planteados en el entorno marítimo, la solución no ha de buscarse simplemente en la unificación administrativa de todos los elementos, sean de mando y control u operativos, sino en la concentración de la capacidad de decisión sobre todos ellos. Para ello, la única solución efectiva es que su nivel de autoridad se encuentre por encima de los diferentes estratos administrativos, algo que sólo puede darse en la Presidencia del Gobierno.

Y, sin embargo, debe recordarse que ya existe un organismo que se encuentra encuadrado en de ese nivel, del que depende directamente, y que es el CNSM. Pero, como ya se ha señalado, el carácter de este organismo es meramente asesor y carece de capacidad de decisión sobre los distintos organismos que lo componen, además de no disponer de recursos humanos ni estructura orgánica para ejercer funciones en ese sentido.

Ambas dificultades serían subsanables sin necesidad de invertir excesivos recursos, en personal o estructura, y siempre que existiera una clara voluntad política para implantarlos. Para ello, sería necesario modificar la normativa actual sobre la composición y cometidos del CNSM, reforzando su capacidad en funciones ejecutivas, y que sus decisiones pudieran aplicarse sin necesidad de un completo consenso entre sus miembros, atendiendo a razones de eficacia/eficiencia en el cumplimiento de las responsabilidades de la acción del Estado en la mar; además, debieran incluir también aspectos de planeamiento: determinación y priorización de cometidos, generación de medios y políticas de gestión de personal, con el fin de evitar duplicidades y garantizar una acción unificada. Para conseguirlo sería necesario un refuerzo en su estructura y plantilla, creando un órgano de trabajo permanente compuesto por personal de todos los organismos implicados, bajo la dirección del presidente del CNSM y aprovechando la estructura del Departamento de Seguridad Nacional (DSN) de Presidencia del Gobierno.

Además, y si bien no puede esperarse que el CNSM tenga capacidad de dirigir operaciones en la mar –algo que requiere una compleja estructura de mando y control, y significativos recursos técnicos y humanos–, sí resultaría conveniente que pudiera desarrollar cometidos de seguimiento de la actividad, recibiendo información de todas las autoridades y centros de mando ya existentes (COVAM, SEMAR, SIVE, Centros de Coordinación de Salvamento, Capitanías Marítimas) y solucionando en tiempo real eventuales disfunciones operativas. Para ello necesitaría mantener una célula de seguimiento encuadrada en el órgano de trabajo ya mencionado.

En esta nueva estructura, el CNSM mantendría la composición y funciones asesoras y normativas que ejerce en la actualidad, pero estaría mejores condiciones para desarrollar y aplicar dicha normativa, y además podría mantener un seguimiento de la situación en la mar en caso necesario. Su presidencia se mantendría en la persona del JEMAD o –al encontrarse su actividad más enfocada a la seguridad que a la defensa– podría también ser asumida por el secretario de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior.

Conclusiones

La importancia de los recursos y actividades en la mar exige de las autoridades españolas una actuación eficaz y coordinada, que en la actualidad deja bastante que desear debido a la excesiva dispersión de competencias y a la falta de coordinación adecuada.

Una manera relativamente sencilla de mejorar esta situación sería potenciar la autoridad y medios del CNSM, organismo en el que están representados todos los organismos responsables de la administración. Con ello, el CNSM pasaría de ser un órgano meramente consultivo a una autoridad de carácter más ejecutivo, con capacidad de decisión y seguimiento en el planeamiento y supervisión de las actividades del Estado en la mar, lo que mejoraría su eficacia y coordinación.

Esta solución no requiere drásticas reformas orgánicas ni la asignación de excesivos recursos, pero sí de una clara voluntad política para su aplicación.

[1] El autor agradece las valiosas aportaciones del vicealmirante Victoriano Gilabert Agote (Instituto de Historia y Cultura Naval), los capitanes de navío Antonio Notario Ezquerra (Departamento de Seguridad Nacional) y Jesús Viñas Barciela (División de Planes del Estado Mayor de la Armada), y el capitán de fragata Juan Evangelista Pintado (id. ant).

[2] En el CNSM participan el Departamento de Seguridad Nacional de Presidencia del Gobierno y los Ministerios de Hacienda, Defensa (incluyendo el CNI), Asuntos Exteriores, Interior, Transportes, Trabajo, Industria, Agricultura y Pesca, Comercio, Sanidad, Ciencia e Innovación, Transformación Digital y Transición Ecológica

La entrada Administración y seguridad marítima españolas: situación y (posible) futuro se publicó primero en Real Instituto Elcano.

• Estados Unidos (EEUU) concibe el poder cibernético como poder público nacional frente a una visión de resiliencia por la Unión Europea (UE).
• Reducción regulatoria estadounidense frente a una regulación europea proporcional basada en el riesgo.
• La ciberseguridad ahora es explícitamente geopolítica.

Análisis

La estrategia cibernética de EEUU para 2026 marca un giro hacia un modelo basado en la soberanía, la disuasión y el uso integrado de todo el poder nacional, incluyendo capacidades ofensivas y geopolíticas explícitas. Contrasta con el enfoque de la UE, centrado en la regulación basada en el riesgo, la resiliencia y la gobernanza normativa en ámbitos como la Directiva NIS2, el Reglamento de Inteligencia Artificial (RIA) y el Reglamento de Servicios Digitales (DSA). Aunque existe convergencia en infraestructuras críticas y cadenas de suministro, persisten profundas divergencias que son objeto de estudio en este análisis.

La reciente publicación de la Estrategia Cibernética para América de Donald Trump en marzo de 2026[1] marca un retorno decisivo a una concepción enérgica y basada en la soberanía sobre la ciberseguridad y el poder tecnológico del Estado. El texto es retóricamente contundente, estratégicamente expansivo y explícitamente geopolítico. Sitúa el ciberespacio no sólo como un ámbito operativo, sino como un escenario de contienda ideológica, económica y militar.

Dicha orientación es muy diferente a la establecida en el vigente derecho digital europeo, especialmente en los últimos instrumentos como la Directiva NIS2[2], el Reglamento de Resiliencia Cibernética[3], el DSA^[4], el Reglamento de Mercados Digitales (DMA)[5] y el RIA.[6] Por eso, se ha destinado este trabajo a analizar los pilares fundamentales de la estrategia estadounidense y las consiguientes implicaciones para la gobernanza cibernética de la UE, la filosofía regulatoria y la autonomía estratégica.

El poder cibernético como poder público nacional integrado

La estrategia rechaza explícitamente una concepción limitada de la ciberseguridad. Promete que las respuestas a las amenazas cibernéticas “no se limitarán… al ámbito ‘cibernético’” y que, en su lugar, se desplegarán “todos los instrumentos del poder nacional”. Esta declaración refleja una doctrina de disuasión global: operaciones cibernéticas integradas con palancas militares, económicas y diplomáticas.

La UE, por el contrario, ha priorizado tradicionalmente un modelo regulatorio basado en el riesgo y orientado a la resiliencia. Si bien la vigente Estrategia de Ciberseguridad de la UE,[7] de 16 de diciembre de 2020, y la Brújula Estratégica para la Seguridad y la Defensa,[8] de 22 de marzo de 2022, reconocen la ciberdefensa activa y la posibilidad de respuestas conjuntas en el marco de la Caja de Herramientas de la Ciberdiplomacia, el enfoque de la Unión sigue estando institucionalmente limitado por las divisiones de competencias y una preferencia por la estabilización frente a la escalada.

Washington desea tratar el ciberespacio como un ámbito de compromiso persistente y de perturbación ofensiva. Bruselas, en cambio, lo enmarca principalmente como un ecosistema regulatorio y de resiliencia. Esta asimetría podría complicar las respuestas coordinadas a las operaciones cibernéticas patrocinadas por los Estados, especialmente cuando EEUU adopta medidas disruptivas que la UE considera una escalada.

Regulación basada en el sentido común, frente a la regulación basada en el riesgo de la UE

Una de las posiciones ideológicas más explícitas de la estrategia estadounidense aparece en el Pilar 2, que aboga por “racionalizar las regulaciones cibernéticas para reducir las cargas de cumplimiento” y evitar que la defensa se reduzca a “una costosa lista de verificación”. Esta redacción supone una crítica inequívoca a los marcos regulatorios con un alto nivel de compliance.

Desde el punto de vista de la UE, se trata de un rechazo precisamente al modelo que Europa ha estado perfeccionando. Así, la Directiva NIS2 ha ampliado las obligaciones imperativas en materia de ciberseguridad. El Reglamento de Resiliencia Cibernética ha impuesto requisitos de “seguridad desde el diseño” a los productos digitales. El RIA ha positivizado obligaciones basadas en el riesgo sistémico para los modelos de inteligencia artificial (IA) de alto riesgo y de uso general. Y unos años antes, el Reglamento General de Protección de Datos incorporó la privacidad desde el diseño y la rendición de cuentas como principios jurídicamente exigibles.

La estrategia de EEUU enmarca la regulación como algo potencialmente oneroso e inhibidor de la innovación, mientras que la UE la conceptualiza como un instrumento de configuración del mercado que mejora la confianza, la seguridad y la competitividad a largo plazo. A mayor abundamiento, el texto estadounidense equipara la desregulación con la agilidad. La UE, en cambio, equipara las obligaciones estructuradas con la mitigación del riesgo sistémico. No se trata meramente de diferencias políticas, sino que reflejan filosofías de gobernanza distintas.

Seguridad de la IA y competencia tecnológica estratégica

El Pilar 5 hace hincapié en proteger la “pila tecnológica de la IA”, promover la criptografía poscuántica y contrarrestar las plataformas de IA extranjeras que “censuran, vigilan y engañan”. También hace referencia explícita a la IA generativa y agentiva en el contexto tanto de la innovación como de la estabilidad global.

Para la UE, esta declaración choca directamente con el régimen de riesgo sistémico del Reglamento de IA, en particular con las obligaciones impuestas a los modelos de IA de uso general con capacidades de alto impacto.[9] El modelo de la UE pone en práctica la gestión de riesgos mediante evaluaciones de conformidad, obligaciones de transparencia, notificación de incidentes y deberes de mitigación del riesgo sistémico.

La estrategia de EEUU, por el contrario, enmarca la seguridad de la IA como una cuestión de dominio estratégico y control de la cadena de suministro. Confiere prioridad a la protección de las infraestructuras y a la aceleración de la adopción de IA, en lugar de establecer controles de riesgo ex ante vinculantes.

Desde el punto de vista de la UE, especialmente teniendo en cuenta el debate en curso sobre la gestión del riesgo sistémico en la IA generativa (un tema central en la actual doctrina jurídica de la UE), esta diferencia es fundamental. El enfoque estadounidense externaliza la mitigación del riesgo sistémico a mecanismos operativos de defensa y disuasión; la UE, en cambio, la internaliza a través del diseño normativo.

Seguridad de las infraestructuras críticas y de la cadena de suministro

El texto se compromete a identificar y reforzar las infraestructuras críticas, a proteger las cadenas de suministro de tecnología operativa y a alejarse de los proveedores adversarios. En este ámbito, la convergencia transatlántica es mayor. La Directiva NIS2 y la Directiva de Resiliencia de Entidades Críticas (CER)[10] de la UE ampliaron de manera similar la cobertura de las entidades esenciales e importantes y hacen hincapié en la gestión de riesgos de la cadena de suministro. Ambas jurisdicciones reconocen que la ciberresiliencia es inseparable de la seguridad económica.

Ahora bien, persisten algunas divergencias. EEUU enmarca la seguridad de la cadena de suministro en términos abiertamente geopolíticos (“alejarse de los proveedores adversarios”). La UE equilibra la seguridad con los principios del mercado interior y el cumplimiento del marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC), aunque el concepto de “reducción de riesgos” está cobrando protagonismo, especialmente en la recién propuesta Ley de Ciberseguridad 2 (CSA 2)[11] con fecha 20 de enero de 2026, que también sitúa el riesgo geopolítico en el centro de la norma proyectada. Mientras que la estrategia de estadounidense hace hincapié en el refuerzo de las infraestructuras críticas y en el alejamiento de los proveedores adversarios mediante una acción decisiva y enmarcada en términos geopolíticos, la propuesta de CSA 2 de la UE refleja un enfoque estructuralmente diferente: reforzar la ENISA, ampliar los sistemas de certificación a escala de la UE e integrar la seguridad de la cadena de suministro en un marco armonizado del mercado interior.

Y es que mientras que Washington se basa en la exclusión estratégica y la discrecionalidad ejecutiva centralizada, Bruselas materializa la confianza a través de la certificación, la convergencia en materia de supervisión y una gestión de riesgos con base jurídica. Los objetivos –infraestructuras resilientes, sistemas OT seguros y menor dependencia de proveedores de alto riesgo– convergen en gran medida, pero la lógica de gobernanza diverge: el modelo estadounidense privilegia la rapidez y las señales geopolíticas, mientras que la CSA 2 refuerza el método característico de Europa de proteger las infraestructuras críticas mediante una arquitectura regulatoria e instrumentos de configuración del mercado, en lugar de la designación política directa

Cibernética ofensiva y señales de disuasión

La estrategia estadounidense contiene referencias inusualmente explícitas a las operaciones cibernéticas ofensivas, entre las que se incluyen el desmantelamiento de redes, la imposición de costes y la integración de capacidades cibernéticas en las operaciones militares.

La UE carece de una autoridad cibernética ofensiva centralizada. Las capacidades ofensivas residen en los Estados miembros. Si bien algunos Estados miembros ciertamente poseen capacidades avanzadas, la Unión como tal no aplica una doctrina ofensiva unificada. Esto crea una asimetría estructural: EEUU articula una doctrina cibernética centralizada y dirigida políticamente, mientras que la UE opera a través de mecanismos de coordinación y marcos normativos.

En la práctica, la cooperación transatlántica continuará, pero las decisiones estratégicas vendrán de Washington. A juicio del autor, Bruselas funcionará principalmente como un estabilizador regulador más que como un motor operativo.

Libertad de expresión, gobernanza de las plataformas y constitucionalismo digital

La estrategia de Trump se compromete a “luchar contra la restricción de la libertad de expresión” y a contrarrestar el “sesgo ideológico” en la IA y las tecnologías digitales extranjeras. La libertad de expresión es fundamental para esta estrategia cibernética porque el documento conceptualiza el ciberespacio no sólo como infraestructura, sino como un ámbito político e informativo en disputa.

La estrategia se compromete explícitamente a “luchar contra la restricción de la libertad de expresión” y a contrarrestar las tecnologías extranjeras que incorporan censura o sesgo ideológico. En este marco, la gobernanza de contenidos, la moderación de plataformas, la alineación de modelos de IA y las operaciones de información no son cuestiones reguladoras periféricas, sino instrumentos de poder geopolítico. Como es sabido, los regímenes autoritarios utilizan las plataformas digitales y los sistemas de IA para vigilar, manipular y reprimir a la población; por lo tanto, proteger la libertad de expresión pasa a formar parte de la defensa de la soberanía nacional y la legitimidad democrática de EEUU.

Para la UE, este lenguaje choca de forma incómoda con el régimen jurídico de responsabilidad de las plataformas bajo el Reglamento DSA.[12] Éste impone obligaciones de diligencia debida a las plataformas en línea de gran tamaño, incluidas evaluaciones de riesgos sistémicos como la desinformación y la manipulación electoral. Mientras que la estrategia de EEUU considera ciertas prácticas de moderación como restricciones ideológicas, la UE enmarca la gobernanza de las plataformas como algo necesario para salvaguardar la integridad democrática.

Las filosofías constitucionales subyacentes difieren: la tradición estadounidense otorga prioridad al maximalismo de la Primera Enmienda, mientras que el modelo de la UE equilibra la libertad de expresión con la dignidad, el orden público y la resiliencia democrática. Es poco probable que estas diferencias desaparezcan y marcarán los diálogos sobre la IA y la gobernanza de las grandes plataformas durante años.

Conclusiones

Desde una perspectiva estratégica europea, la estrategia de EE. UU. pone de manifiesto tres realidades. Primero, que la ciberseguridad es ahora explícitamente geopolítica. La UE debe seguir evolucionando de un proyecto de integración de mercados a un actor cibernético geopolítico creíble. Segundo, la soberanía regulatoria no es una realidad compartida universalmente. El modelo de gobernanza del riesgo sistémico de la UE, en particular en el marco del RIA, podría enfrentarse a crecientes fricciones transatlánticas si Washington lleva a cabo una desregulación agresiva. Tercero, la alineación es condicional. La convergencia es mayor en materia de protección de infraestructuras críticas, seguridad de la cadena de suministro, criptografía poscuántica y seguridad de la IA a nivel de infraestructuras. En cambio, la divergencia es más marcada en cuanto a la filosofía regulatoria, la gobernanza de las plataformas, la doctrina cibernética ofensiva y el papel de las obligaciones de cumplimiento.

Como conclusión, nos encontramos ante dos modelos de orden cibernético. La Estrategia Cibernética para América de Donald Trump ha articulado una visión de la gobernanza cibernética centrada en la soberanía, orientada al poder y con tendencia a la desregulación. Integra la capacidad ofensiva, la disuasión y la competencia económica en una doctrina unificada. La UE, por el contrario, sigue construyendo un orden constitucional digital basado en normas y orientado al riesgo sistémico.

Así, la cuestión central para la relación transatlántica no es si la cooperación continuará, sino si estos dos modelos pueden coexistir sin fricciones estructurales. A medida que se aceleran la IA generativa, la computación cuántica y las amenazas híbridas facilitadas por el ciberespacio, la tensión entre la disuasión basada en el poder y la regulación basada en el riesgo definirá la próxima fase de la geopolítica digital mundial.

[1]White House (2026), “President Trump’s Cyber Strategy for America”, marzo.

[2] Directiva (UE) 2022/2555 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2022, relativa a las medidas destinadas a garantizar un elevado nivel común de ciberseguridad en toda la Unión, por la que se modifican el Reglamento (UE) nº 910/2014 y la Directiva (UE) 2018/1972 y por la que se deroga la Directiva (UE) 2016/1148 (Directiva SRI 2).

[3] Reglamento (UE) 2024/2847 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2024, relativo a los requisitos horizontales de ciberseguridad para los productos con elementos digitales y por el que se modifica el Reglamento (UE) nº 168/2013 y el Reglamento (UE) 2019/1020 y la Directiva (UE) 2020/1828 (Reglamento de Ciberresiliencia).

[4] Reglamento (UE) 2022/2065 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de octubre de 2022, relativo a un mercado único de servicios digitales y por el que se modifica la Directiva 2000/31/CE (Reglamento de Servicios Digitales).

[5] Reglamento (UE) 2022/1925 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de septiembre de 2022, sobre mercados disputables y equitativos en el sector digital y por el que se modifican las Directivas (UE) 2019/1937 y (UE) 2020/1828 (Reglamento de Mercados Digitales).

[6] Reglamento (UE) 2024/1689 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024, por el que se establecen normas armonizadas en materia de inteligencia artificial y por el que se modifican los Reglamentos (CE) nº 300/2008, (UE) nº 167/2013, (UE) nº 168/2013, (UE) 2018/858, (UE) 2018/1139 y (UE) 2019/2144 y las Directivas 2014/90/UE, (UE) 2016/797 y (UE) 2020/1828 (Reglamento de Inteligencia Artificial).

[7] JOIN (2020) 18 final.

[8] ST-7371-2022-INIT.

[9] Sobre ellos, véase: Barrio Andrés, M. (2025), Reglamento UE de inteligencia artificial (Incluye los actos de desarrollo y ejecución de la AI Act), Ed. Francis Lefebvre, Madrid, cap. 5.

[10] Directiva (UE) 2022/2557 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2022, relativa a la resiliencia de las entidades críticas y por la que se deroga la Directiva 2008/114/CE del Consejo.

[11] 2026/0011 (COD).

[12] Moretón Toquero, Mª A. y R. Cetina Presuel (dir.) (2024), El nuevo Reglamento de servicios digitales de la Unión Europea: Nuevo enfoque regulatorio y garantías frente a los desórdenes informativos, Ed. Aranzadi, Madrid.

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A este respecto, no debería sorprender que la ciudad de Madrid sea el principal lugar de residencia de los migrantes venezolanos llegados a nuestro país, al igual que lo es de muchos otros colectivos extranjeros. Sin embargo, la presencia venezolana en la capital de España sí muestra dos características particulares que merecen ser subrayadas. La primera y más obvia, su vertiginoso crecimiento desde comienzos de siglo. Así, mientras en 2001 se trataba de un colectivo minoritario conformado por apenas 5.000 personas ampliamente superado por las ya entonces asentadas comunidades ecuatoriana y colombiana, entre 2011 y 2025 multiplicó por ocho su tamaño convirtiéndose en la principal diáspora extranjera residente en la ciudad.

La segunda particularidad de la población venezolana residente en Madrid, ésta no tan evidente, es una distribución espacial a lo largo y ancho del término municipal menos segregada que la del resto de principales comunidades extranjeras, a excepción de la argentina.[1] Por lo general, los primeros grupos de inmigrantes que llegan a una ciudad procedentes de un mismo país suelen compartir perfil socioeconómico, lo que les empuja a concentrarse en áreas concretas atraídos por las redes de contacto y apoyo establecidas por los “pioneros” que les facilitan su asentamiento. A su vez, esta dinámica de aglomeración fomenta la aparición de un tejido comunitario conformado por asociaciones y negocios ligados a dicha diáspora que refuerza la capacidad de la zona para seguir atrayendo a las siguientes oleadas. Y solamente con el paso del tiempo y su progresiva integración en la sociedad de llegada, en ocasiones estas diásporas empiezan a expandirse hacia otros barrios de la ciudad.

En el caso de Madrid, algunas comunidades como la china y la dominicana han supuesto un claro ejemplo de esta pauta con sus respectivos asentamientos en los distritos de Usera y Tetuán, y en general, todos aquellos grupos migratorios procedentes de países con menor nivel de desarrollo que España han tendido a concentrarse en distritos del sur y del este (además de en el propio Tetuán, que supone la excepción “norteña”). Pero entre los residentes nacidos en Venezuela este comportamiento no se observa tan claramente. Así, aunque el distrito donde tienen un mayor peso es Villa de Vallecas (6,2%), resulta igual de probable cruzarte un vecino venezolano en Villaverde que en Salamanca, en Usera que en Fuencarral, o en Puente de Vallecas que en Centro, no bajando del 2% su presencia en ninguno de los 21 distritos madrileños.

Figura 5. Distribución territorial de algunas de las principales comunidades extranjeras asentadas en el municipio de Madrid

La principal causa de esta dinámica demográfica se encuentra en que, a diferencia de los integrantes de la inmensa mayoría de diásporas presentes en Madrid cuyo objetivo generalizado es prosperar económicamente, las circunstancias por la que los inmigrantes venezolanos han abandonado su país durante los últimos años son más variadas. En esta línea, aunque abundan los que igualmente persiguen en España unas mejores condiciones materiales de vida para sus familias, también es muy relevante la presencia de venezolanos de clase media y alta que buscan emprender un nuevo ciclo vital en un entorno cultural e idiomático similar pero mucho más libre y seguro. De hecho, cabe suponer que bastantes de éstos últimos se encuentran entre los beneficiarios de las 243.223 autorizaciones de estancia o residencia por razones humanitarias otorgadas por España a ciudadanos venezolanos entre 2019 y 2025, cifra muy superior a las concedidas a nacionales de cualquier otra procedencia. Por tanto, se trata de una diáspora heterogénea en términos socioeconómicos, educativos e incluso etarios en la que pueden identificarse tres subgrupos claramente diferenciados: “empresarios que llegaron con capitales para invertir, profesionales con alta formación académica que habían ocupado en Venezuela puestos de cierto nivel y, finalmente, personas de menores recursos que han debido insertarse en nichos laborales de baja cualificación”.[2] De tal manera, dicha heterogeneidad acaba reflejándose en los distintos lugares que eligen para vivir en función de sus recursos y contextos sociales, tal y como sucede con los españoles autóctonos.

Así, a pesar del cliché que señala al distrito de Salamanca como epicentro de la inmigración venezolana residente en Madrid, lo cierto es que dicha comunidad está muy dispersa, como certifica el hecho de que las cuatro secciones censales con mayor proporción de residentes venezolanos se sitúen en cuatro distritos diferentes (no siendo, por cierto, el de Salamanca ninguno de ellos). Sin duda el acento caraqueño cada vez se escucha más en Madrid, pero no hay una “Little Caracas” en la ciudad.

[1] Una de las formas de calcular la segregación residencial de una comunidad extranjera es el Índice de Disimilitud, que mide cómo se distribuye dicha comunidad con respecto a la población autóctona, oscilando su valor entre 0 (integración perfecta) y 1 (segregación máxima).

[2] Luiz, S. S., et al. (2023), “La inmigración venezolana en la ciudad de Madrid”, Espacio Tiempo y Forma, Serie VI, Geografía 16, pág. 1-24.

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• Perú, como en 2011 y 2021, vivirá una segunda vuelta presidencial entre extremos, que revive el dilema fujimorismo (derecha autoritaria) vs. antifujimorismo, respaldado por una izquierda radical de tono nacionalista etnicista.
• El deterioro político-institucional marcado desde hace una década por una elevada fragmentación, crisis de representación y fuerte polarización se ha incrementado.
• La fragmentación generó un alto número de candidatos presidenciales. El mayor desde la caída de Alberto Fujimori en 2000: 36 candidatos (finalmente 35 por un fallecimiento), casi el doble que hace cinco años –18– y más del triple de hace 15.
• Tras los comicios proseguirá el proceso de parlamentarización de la última década. El Legislativo, que acabó con cinco presidentes en 10 años y podrían ser seis, tiene ahora en el Senado una cámara con capacidad destituyente que no puede ser disuelta por el Ejecutivo.
• La inestabilidad política alcanza lo institucional, como mostró el fracaso de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) en la organización de la última elección.
• La inestabilidad política ya incide en la economía y la seguridad ciudadana.  

Análisis

Las elecciones presidenciales y legislativas del 12 de abril han confirmado que Perú es el mejor ejemplo latinoamericano de “peruanización” de la política y de los sistemas partidistas y electorales. Por peruanización se entiende un conjunto de dinámicas institucionales y político-electorales presentes desde mediados de la década pasada, aunque comenzaron en los años 90 y se expandieron al resto de la región, destacando:

• La polarización entre alternativas antagónicas, contempladas como enemigos existenciales.
• Una coyuntura político-electoral percibida con una amplia frustración de expectativas y crisis de representación.
• Fragmentación y crisis de los partidos con outsiders populistas de discurso antisistema y demagógico.
• Debilidad institucional y creciente protagonismo del Legislativo, controlado por grupos próximos a la economía ilegal o al crimen organizado, con poder de veto e incluso capacidad destituyente.
• Problemas de gobernabilidad.

Estos síntomas, total o parcialmente repetidos en otros países latinoamericanos, han dominado la historia reciente peruana, especialmente desde 2016, y con mayor fuerza en estas últimas elecciones.  

De la hiperfragmentación a la crisis de partidos y la polarización

La fragmentación reapareció con un elevado número de candidatos presidenciales, la mayor cifra desde el regreso de la democracia en 1980 y la caída de Fujimori en 2000. Fueron 36 candidatos, (finalmente uno menos debido a un fallecimiento). Casi el doble que hace cinco años (18) y más del triple de hace 15.

Figura 1. Evolución del número de candidaturas presidenciales en Perú, 2001-2026

La fragmentación peruana comenzó a perfilarse a comienzos del siglo (20 candidatos en 2006) y se convirtió en algo característico de numerosas elecciones de América Latina, aunque no en un número tan elevado. En las presidenciales chilenas de 2025 hubo nueve candidatos, el doble que en 2009; en Costa Rica, 2026, 20, cinco menos que en 2022 pero siete más que en 2018 y 2014. La peruanización incluye la crisis del sistema de partidos. La Alianza Peruana Revolucionaria Americana (APRA), el Partido Popular Cristiano (PCC) y Acción Popular (AP) sostuvieron la democratización de los años 80 y la producida tras la década fujimorista (1990-2000). El APRA, aunque debilitado, recuperó la presidencia en 2006 gracias al carisma de Alan García. Los viejos partidos históricos comenzaron su decadencia y fueron sustituidos por pequeñas y efímeras organizaciones en torno a candidatos/caudillos/empresarios políticos como César Acuña o Rafael López Aliaga. El fujimorismo es la excepción con su estructura partidaria nacional, salvo en el sur andino. Debido a la fragmentación y a la crisis de representación ningún partido ni candidato supera el 20% en la primera vuelta. Tras el fujimorismo, los dos que pasaron a segunda vuelta sumaron más del 50% del voto, pero desde 2021 no llegan al 35%.

Figura 2. Dispersión del voto en las presidenciales peruanas, 2001-2026

La decadencia de los partidos históricos, que empezó en los años 90, se ha extendido a casi toda la región. En Colombia, los partidos Conservador y Liberal dejaron de ser hegemónicos. En Argentina, el peronismo vive una profunda crisis y la Unión Cívica Radical (UCR) sólo subsiste en las provincias. En Chile, la Democracia Cristiana (DC) y el Partido Socialista (PS) marcan mínimos históricos, mientras la Unión Demócrata Independiente (UDI) y Renovación Nacional (RN) dejaron de ser las principales fuerzas de la derecha, reemplazadas por el Partido Republicano del presidente José Antonio Kast.

En Perú este proceso es más antiguo, dando lugar, como en Guatemala, a un “no sistema de partidos” por lo volátil y efímero de sus organizaciones y a la existencia de dos leyes no escritas. La primera, el oficialismo no repite victoria desde 1985, salvo durante el gobierno autoritario en el fujimorato. La segunda que, quienes lideran  la principal fuerza política del país, Keiko Fujimori y la guatemalteca Sandra Torres, ganan la primera vuelta pero son derrotadas en la segunda por su fuerte rechazo.

La fragmentación convive con la polarización que desde 2011 se expresa en la pugna fujimorismo/antifujimorismo. El voto antifujimorista, ampliado por el rechazo que genera Keiko, le ha impedido ganar a la candidata de la Fuerza Popular (FP), pese a haber reconstruido el fujimorismo, hacerlo competitivo y situarlo en la segunda vuelta en 2011, 2016, 2021 y en 2026. Hace cinco años quedó a 44.000 votos de Pedro Castillo y hace 10 a 41.000 de Pedro Pablo Kuczynski (PKK). El antifujimorismo visceral y heterogéneo, unido sólo por su rechazo al legado de Fujimori, hoy encarnado en su hija, permitió la victoria de candidatos muy diferentes. En 2011, Ollanta Humala pasó de ser un líder antisistema que coqueteaba con el chavismo a dirigente sistémico. En 2016, ganó PPK, un tecnócrata de centroderecha y Castillo en 2021, un candidato marxista-leninista y mariateguista.

En esta ocasión, a la pugna fujimorismo/antifujimorismo se sumó la disputa izquierda/derecha, magnificada tras la victoria de Castillo en 2021. En un debate, Fujimori desenterró la fobia anticomunista y convocó a un pacto anti izquierdista con López Aliaga, ya que “los enemigos… son la izquierda”. Tras recordar que la mayoría de peruanos querría una segunda vuelta entre ellos dos le deseó a su rival “el mejor de los éxitos”.

Sin embargo, al disputar la segunda vuelta contra Roberto Sánchez, declarado heredero de Castillo y al frente de un partido de extrema izquierda, reaparece la dinámica fujimorismo vs. antifujimorismo. Sánchez representa el voto más identitario, el del sur andino, que suele inclinarse por la izquierda (en 2016 por Verónika Mendoza y en 2021 por Castillo), al sentirse excluido por el centralismo limeño y desdeñado por su élite. Tampoco olvida que Castillo, su candidato que encarnaba su identidad indígena y rural, fue cesado. Las protestas por su salida se saldaron con 50 muertos, debido a la represión del gobierno de Dina Boluarte, sostenida entre 2021 y 2025 por el fujimorismo.Ésteasegura no haber gobernado desde el año 2000, aunque sus mayorías parlamentarias han ejercido poder de veto y han sostenido a figuras como Boluarte.

Sánchez ha canalizado el voto castillista metamorfoseándose en la figura del expresidente y se ha aliado con Antauro Humala, el líder etnocacerista y ultranacionalista que llamó a reservistas y militantes etnocaceristas a respaldar la candidatura de izquierdas. Un hermano del expresidente Castillo será senador y una hija política diputada. Ambos iban en las listas con Sánchez, que fue ministro de Castillo y congresista. Una de sus primeras medidas de ser presidente sería amnistiar a Castillo, preso por su intento de golpe de Estado en 2022 al intentar cerrar el Congreso de forma inconstitucional.

Perú, del país de los outsiders al auge de las derechas

Perú ha vivido cada elección esperando a un outsider capaz de pasar a la segunda vuelta y ganar a los partidos tradicionales, como Fujimori en 1989. Esto se repite desde entonces, incluyendo a Castillo. En 2026 lo intentaron varios candidatos, como el humorista Carlos Álvarez con un mensaje populista anti-partidos (“desratizar” el Congreso) y mano dura, con pena de muerte para el sicariato. La figura del outsider se ha convertido en una tendencia regional. Canaliza la frustración y el rechazo de la población a los partidos tradicionales, ineficientes, corruptos y alejados de las preocupaciones sociales. Así surgió Javier Milei (economista y comentarista televisivo devenido en político anticasta) y el costarricense Rodrigo Chaves (un tecnócrata convertido en político). Otros, pese a no ser realmente outsiders, al acumular años o décadas en política, así se han presentado y así han sido vistos por la ciudadanía, como Jair Bolsonaro y Nayib Bukele.

Esta vez no ha habido un outsider. Perú no ha escapado de la tendencia regional y mundial hacia la derecha. Fujimori fue la candidata más votada y mejoró sus apoyos en la primera vuelta (del 12% de 2021 al 17% de 2026). La derecha votó por Keiko en el norte y el oriente mientras en Lima lo hizo por el exalcalde de la capital y encarnación de la derecha trumpista, López Aliaga. Ambos sumaron casi un tercio del voto nacional. América Latina vive una deriva hacia la derecha, con figuras como Milei, el ultraconservador Kast y el libertario Johaness Kaiser en Chile, el bolsonarismo en Brasil, la derecha radical de Abelardo de la Espriella en Colombia o de Bukele en El Salvador. Además, en este bienio 2025-2026 sólo han triunfado en las urnas candidatos de centroderecha y derecha.

Figura 3. Victorias de la derecha en América Latina, 2025-2026

El régimen de Fujimori en los 90 fue el antecedente de lo que ahora ocurre a escala latinoamericana e internacional, tanto por el ascenso de un candidato que encarnaba la antipolítica (Fujimori en 1989 era ajeno a los partidos tradicionales) e instauraba un régimen iliberal. Lideró un autogolpe contra el predominio de los partidos y del Congreso (1992) y estableció una política de mano dura: orden y lucha contra la criminalidad de las guerrillas de Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario Túpac Amaru (MRTA).

En 2026 muchos de los 35 candidatos encarnaban ideas iliberales, orden y mano dura contra el crimen organizado, en línea con la bukelización demandada. Fujimori, que propone la salida de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) e instaurar “jueces sin rostro”, ha sabido captar la preocupación ciudadana. La inseguridad pasó de ser la cuarta preocupación del país en 2021 a la primera en 2026. El fujimorismo sostiene que la CIDH es un obstáculo para combatir el crimen por el garantismo que prioriza los derechos de los criminales sobre el castigo del delito. Además, cree que es una injerencia externa y que los jueces sin rostro serían más rápidos impartiendo justicia.  

El mensaje de Keiko atrae a aquellos sectores populares que tienen un recuerdo positivo de su padre. Además, ha sabido consolidar y ampliar su partido, apelando a valores tradicionales, a la estabilidad y la mano dura. Si Kast recordó en su toma de posesión el “orden portaliano”, Keiko se refiere permanentemente al orden que caracterizó al régimen de su padre: “Nuestra misión es clara: recuperar el orden. Toda nuestra energía estará centrada en lo que sabemos hacer: mano dura contra el crimen”. Gracias a la paz y al orden aportado por su padre “Perú despegó”. El tercer candidato más votado, López Aliaga, pertenece a esa ola más radical de candidatos de la derecha continental, como Káiser o Bolsonaro. Al igual que Milei, quien dijo que no se odia suficientemente a los periodistas, el exalcalde de Lima ha protagonizado enfrentamientos y lanzado duras acusaciones contra alguno de ellos, como Gustavo Gorriti y Rosa María Palacios.

Peso creciente del Parlamento y crisis de gobernabilidad

Otra dinámica política, profundizada en 2026, es la crisis de gobernabilidad y la captura de las instituciones. Estas elecciones legislativas fueron importantes por tres razones: (a) el creciente peso político-institucional del Congreso desde 2016; (b) las reformas, como el aumento del umbral para ser elegido parlamentario; y (c) el regreso a la bicameralidad con un Senado con amplias competencias –cámara de aprobación definitiva de las leyes, no puede ser disuelto y tiene la potestad de destituir al jefe del Estado–.

A lo largo de la última década se ha ido configurando un régimen cada vez más parlamentario. El Legislativo cesó a cinco presidentes en 10 años bajo la figura de “incapacidad moral permanente”, de la Constitución de 1823, una de las fórmulas más antiguas de su derecho constitucional. Tradicionalmente fue aplicada por el Congreso para casos de enfermedad mental o incapacidad absoluta. Sin embargo, en la última década se ha usado de forma abusiva como moción de censura. Si entre 1823 y 2000 se aplicó en tres ocasiones, desde 2018 en cinco.

Figura 4. Presidentes destituidos, 1823-2026

En los últimos ocho años, cinco presidentes no completaron sus mandatos, ya que el Legislativo los destituyó por incapacidad. Primero fue Kuczynski (2016-2018), cuando el Congreso, con mayoría absoluta fujimorista, lo acusó de vínculos con la empresa Odebrecht. Renunció antes de la votación, pero la moción de vacancia marcó el fin de su gestión. Martín Vizcarra (2018-2020) también fue destituido por incapacidad moral, tras acusarlo de haber recibido sobornos durante su gestión como gobernador de Moquegua. La decisión desencadenó protestas masivas y la renuncia de Manuel Merino cinco días después de sustituir a Vizcarra.

Castillo (2021-2022) fue el siguiente. El Congreso aprobó su vacancia inmediata tras su intento de disolver el Parlamento e instaurar un “gobierno de excepción”. Lo sucedió la vicepresidenta Boluarte (2022-2025) y, si bien su gestión se enfrentó a protestas sociales y cuestionamientos políticos, fue respaldada por el fujimorismo, aunque acabó cesada cuando el coste político de sostenerla fue una rémora ante las elecciones de 2026. José Jerí (2025-2026) asumió tras la caída de Boluarte. Su salida la provocó el Congreso al aprobar una moción de censura, aunque Jerí fue jefe del Estado en tanto presidente del Congreso sin haber sido electo.

En ese contexto de creciente parlamentarización, los partidos son máquinas clientelares que responden más a intereses particulares que a principios ideológicos, como demuestra la elección de José Balcázar por el Congreso para reemplazar a Jerí. Se produjó así un pacto contra natura –negado por Fujimori– entre la fujimorista FP y Perú Libre (PL), el partido marxista-leninista-mariateguista que apoyó a Castillo. Fujimoristas, cerronistas (de Vladimir Cerrón, el líder de PL) y otras fuerzas afines operaron para preservar su influencia sobre organismos clave del Estado. Más allá de sus diferencias, formaron un bloque parlamentario que actuó coordinadamente para asegurar su control institucional.  

El nuevo sistema electoral potenció esta dinámica, con un Parlamento menos fragmentado, que sigue en manos de aquellos partidos que lo controlan desde 2016 y han legislado en favor de determinados grupos de presión y de la economía ilegal, especialmente FP y Renovación Popular (RP) de López Aliaga, junto al castillismo, restructurado en Juntos por el Perú. Estas tres fuerzas controlarán el Senado, clave para la gobernabilidad.

El nuevo Senado incrementará la parlamentarización al tener la última palabra para aprobar las leyes en el nuevo sistema bicameral. Revisará los proyectos enviados por Diputados y podrá modificarlos o rechazarlos sin necesidad de que regresen a la cámara baja. Otra de sus funciones centrales será designar a las altas autoridades del Estado: el Defensor del Pueblo, los magistrados del Tribunal Constitucional, el contralor general, el superintendente de Banca y los directores del Banco Central de Reserva (BCR). Esto lo convierte en un actor clave en el control institucional y en la configuración de organismos autónomos. A diferencia de Diputados, el Senado no puede ser disuelto por el presidente, incluso si el Ejecutivo decide cerrar el Parlamento tras una crisis política, seguiría en funciones.

Economía y política

El tópico señala que en Perú la economía y la política marchan por carriles separados y que la inestabilidad institucional no interfiere en la economía. Esta idea la resumió Andrés Oppenheimer: “Perú crece de noche, cuando los políticos duermen”. Sin embargo, todo apunta a que la dinámica política/económica es más compleja y está interrelacionada. La inestabilidad institucional ya incide en la economía y la seguridad. El país ha mantenido la estabilidad macroeconómica gracias a la presidencia de Julio Velarde en el BCR en las últimas dos décadas. Velarde garantiza la estabilidad monetaria y su presencia aporta la continuidad, la independencia y la autonomía que la Constitución de 1979 otorgaba al BCR, ratificada en 1993. La estabilidad monetaria y la disciplina fiscal han permitido crecer por encima de la media regional (3,4% en 2025) con el dólar controlado y el sol estable. Mantener la estabilidad fiscal a través del control del gasto público y la disciplina macroeconómica ha sido una política de estado. La adopción de reglas fiscales en los años 2000 –tras la hiperinflación de finales de los 80– fue determinante para institucionalizar la prudencia en el manejo de las cuentas públicas.

Sin embargo, la inestabilidad institucional ha impedido impulsar grandes reformas, con las cuales, probablemente, se estaría creciendo al 5 o 6%. Se calcula que el 30% del presupuesto se pierde en corrupción e ineficiencia y cerca del 18% del PIB está vinculado a la informalidad. En el primer bimestre de 2026 hubo más de 800 millones de dólares en inversiones mineras, aunque otros 55.000 millones están paralizados por la incertidumbre institucional.

La economía peruana es resiliente, pero la inestabilidad política (más de 15 ministros de Economía desde 2016) tiene un alto coste. En 15 años se ha pasado de crecer a una media del 6,7% (2006 a 2013), a poco más del 2%. Si se comparan las condiciones actuales –con altos precios del cobre y del oro– con las pasadas, se debería crecer más del 5% y no en torno al 3% anual. Si bien entre enero de 2025 y febrero de 2026 el oro subió cerca del 90%, la economía peruana creció en 2025 menos que en 2024 (3,5%). Según el Instituto Peruano de Economía (IPE), en 2026 el crecimiento bajará del 3%.  

El sistema político lastra las reformas para incentivar el crecimiento, la productividad y el desarrollo. Ha sido la entrada para las economías ilícitas vinculadas a la minería, el crimen organizado y la inseguridad ciudadana. El Congreso aprobó varias leyes “procrimen”, que favorecen actividades delictivas y respaldan la minería ilegal de oro. Entre estas normas destacan la que debilitó a los fiscales, reduciendo drásticamente su tiempo para verificar el testimonio de los testigos. Modificaron el Código Penal para eliminar la responsabilidad de los partidos políticos, acabando con los procesos judiciales en curso por lavado de dinero y financiación ilícita de campañas electorales.

Finalmente, el Congreso aprobó la quinta prórroga de REINFO, un programa destinado a regularizar a los mineros ilegales, pero que el crimen organizado utiliza para desarrollar actividades mineras no reguladas. La idea era legalizar a un sector informal masivo, pero se produjo el efecto contrario. Ha protegido a mineros sin intención de formalizarse, permitiéndoles continuar indefinidamente sus operaciones. Además, impide al Estado incautar sus activos y ha facilitado la minería ilegal. Las redes criminales han aprovechado programas como REINFO para expandir sus operaciones mineras ilegales, asegurando ganancias luego canalizadas hacia campañas políticas a cambio de favores.

Conclusiones

Las elecciones presidenciales han sumado un nuevo capítulo en la cronificación de los problemas estructurales, especialmente desde 2016, como la polarización, la fragmentación y la inestabilidad e incertidumbre que amenazan la gobernabilidad y la institucionalidad. Para empezar los ciudadanos van a tener que elegir entre dos candidatos que reivindican sendas figuras golpistas: Keiko a su padre y Sánchez, aliado del putchista Humala, a Castillo.

Ahora se abren tres dinámicas políticas: (1) la profundización de la parlamentarización si Sánchez gana; (2) un giro hacia un presidencialismo renovado y autoritario si triunfa Fujimori; y (3) más a largo plazo, el poco probable retorno de una alternativa de centro. Un triunfo de la izquierda significaría la utilización del Senado, en manos del fujimorismo y la derecha, que aprovecharían el papel clave que la Constitución le otorga para maniatar al presidente o incluso destituirlo, como ocurre desde 2021. Sánchez, a diferencia de Fujimori, carece de cuadros, experiencia y un sólido grupo parlamentario. Algunas de sus propuestas, pese a no poseer una base legislativa suficiente, son muy disruptivas. Aspira a un cambio constitucional –inviable con los legisladores que posee– y separar a Velarde del BCR. Estas medidas no sólo dañarían la seguridad jurídica y macroeconómica, sino también aumentarían la desconfianza de los mercados hacia un mandatario de izquierda radical, la excusa perfecta para que la derecha inicie un proceso destituyente.  

Una victoria de Fujimori, que desde 2016 encabeza la principal fuerza parlamentaria, disminuiría el riesgo de destitución. El fujimorismo controla más de un tercio del Senado (22 escaños de 60) y tendría capacidad de veto ante un proceso de vacancia, que requiere dos tercios. Todos los partidos no fujimoristas no alcanzan esa cifra. El fujimorismo también tiene un fuerte grupo en Diputados (40 de 130 escaños) que con alianzas con el centro y la derecha conservadora de López Aliaga le da la mayoría. Fujimori ha asumido un perfil más institucional y aparentemente moderado que se deberá evidenciar nada más llegar al poder y enfrentar una fuerte contestación, junto a las expectativas para resolver el problema de la inseguridad de forma rápida y contundente.

Por ahora las encuestas colocan a Fujimori y Sánchez emparados en intención de voto lo que favorecería las opciones de Keiko. En otros comicios, como los de 2021, ésta partía con una amplia desventaja (entre 15 y 20 puntos por detrás). En esta ocasión parece tener las mayores opciones en 15 años de ganar en segunda vuelta y romper su maldición. La elección se resolverá en función de qué produzca un menor rechazo: de un lado, la hija de Fujimori y el legado de su padre, del otro el recuerdo de la lamentable gestión de Castillo entre amplios sectores medios que en elecciones pasadas votaban contra la candidata de FP.  

El control de las cámaras por quienes han manejado el sistema, el fujimorismo y los partidarios de López Aliaga, hace prever que el Congreso proseguirá la captura del Estado, con partidos que son más empresas que organizaciones políticas. Estos partidos-empresa han blindado a los suyos y cooptado el Poder Judicial, acelerando el debilitamiento del Estado. Esta estructura ha sido hasta ahora incapaz de articular las demandas ciudadanas y responder al incremento de la inseguridad y de una economía que crece por debajo de su potencial y no responde a las demandas sociales. Todo esto ha creado un ambiente de frustración de expectativas y un amplio rechazo a la clase política que explica la fragmentación electoral y la abundancia de candidatos antisistema y outsiders.

La profundización de esta dinámica durante el próximo quinquenio abriría las puertas a nuevos liderazgos, algunos de un claro sesgo antisistema. Entre ellos destaca Humala, que hasta que su candidatura fue cancelada, a fines de 2024, lideraba las encuestas. Su figura se alza como receptora de toda la furia social con su propuesta ultranacionalista, radical, etnicista, mesiánica y antichilena: recuperar por la fuerza los territorios perdidos a manos de Chile en la Guerra del Pacífico (1879-1884): “Perú debe reivindicar… Tarapacá y Arica. Por la vía diplomática o por la vía armada”.

Pero también abre la oportunidad para que los partidos de centro puedan ser el fiel de la balanza y proyectarse de cara a 2031. En los debates, algunos candidatos como Marisol Pérez Tello y Mesías Guevara, si bien cosecharon pocos votos, dieron una buena imagen y ya están trabajando en conformar una alianza más centrada. Jorge Nieto fue el cuarto candidato presidencial más votado y su partido (Buen Gobierno) es el tercer grupo de ambas Cámaras y es clave para la gobernabilidad. Esta baza, de jugarla bien, ló colocaría con serias opciones para 2031.

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La visión china de una rivalidad bajo control

La lectura mayoritaria en China de la cumbre es que ha sido favorable a los intereses de este país. Se pone especial énfasis en el establecimiento de la “estabilidad estratégica constructiva” como el marco político favorable para el desarrollo de la relación bilateral en los próximos años. Según el periódico del Partido Comunista de China, el Diario del Pueblo, este concepto permite a Pekín proyectar tres mensajes simultáneos: que China habla con Washington en pie de igualdad, que la competencia bilateral debe mantenerse bajo control y que asuntos clave como Taiwán, tecnología y comercio no pueden gestionarse al margen de las “preocupaciones centrales” chinas.

La evolución de la cobertura de este diario oficial es reveladora. Al comienzo del viaje, cuando las portadas de todo el mundo recogían las imágenes de la llegada de Trump a Pekín, este periódico no hablaba de la visita hasta su página tres. Sin embargo, tras las reuniones de trabajo posteriores el tono cambió claramente. El 15 de mayo, Xi y Trump copaban juntos la primera página, subrayando la estabilidad, la cooperación económica, la apertura china a las empresas estadounidenses y, al mismo tiempo, una clara advertencia sobre Taiwán, descrito como el asunto “más importante” de la relación bilateral. El 16 de mayo, este periódico amplió el marco interpretativo hablando de 2026 como un año “histórico y emblemático”, al establecerse la “estabilidad estratégica constructiva” como la nueva definición de la relación bilateral, que debe dar lugar “a una estabilidad positiva basada en la cooperación, una estabilidad sana con competencia moderada, una estabilidad normal con diferencias controlables y una estabilidad duradera con paz esperable.”

La percepción social fue más emocional y diversa, aunque en general favorable. La visita fue tendencia en Weibo y millones de chinos siguieron la llegada de Trump a Pekín por Douyin. En las redes sociales chinas circularon innumerables memes sobre Trump, Xi y los empresarios estadounidenses, y muchos usuarios interpretaron la visita como una prueba de que China ya se relaciona en pie de igualdad con Estados Unidos (EEUU). También hubo orgullo por detalles protocolarios, como el saludo y la interacción respetuosa de Trump con las autoridades chinas, así como su tono inusualmente contenido en redes durante la visita, que se interpretaron como evidencia del respeto de Trump por China y sus líderes.

En cualquier caso, también ha habido voces más cautelosas alertando de la persistencia de la competencia estructural entre ambas potencias, de la volatilidad del propio Trump y de otros elementos del sistema político estadounidense que ponen en riesgo la distensión entre ambos países. 

Washington entre rivalidad, pragmatismo y contención

La relación entre EEUU y China es hoy tan delicada y estratégica que cualquier cumbre entre ambos líderes adquiere relevancia por sí misma. En ese sentido, el mero hecho de que el encuentro se haya celebrado ya puede considerarse un éxito. Las expectativas eran deliberadamente modestas y, desde el lado estadounidense, la cumbre ni siquiera estuvo precedida por la preparación diplomática habitual. Retrasada por la crisis con Irán y celebrada en un momento de dispersión estratégica y polarización interna en Washington, el principal objetivo parecía ser evitar un deterioro adicional de la relación y preservar el canal directo entre ambos líderes. La reunión ha reflejado, además, hasta qué punto la relación bilateral ha cambiado de naturaleza. Se ha pasado de la lógica del engagement a una rivalidad gestionada, donde se trata de competir, contener riesgos y proteger sectores estratégicos evitando al mismo tiempo una confrontación abierta. Por eso, incluso una reunión relativamente cordial no implica necesariamente una mejora estructural de la relación bilateral.

También es evidente que el contexto internacional favorecía cierta moderación táctica. Trump llegaba con múltiples frentes abiertos, desde Ucrania e Irán hasta las elecciones de mitad de mandato, que reducía el margen de la Casa Blanca para abrir una gran crisis con Pekín. La dimensión simbólica también era importante, con Trump buscando reforzar su perfil como líder capaz de gestionar personalmente la relación con la única potencia que desafía la primacía estadounidense. Incluso la presencia de empresarios como Elon Musk y Jensen Huang buscaba reforzar la imagen de Donald Trump como un presidente capaz de obtener resultados tangibles para sectores clave de la economía estadounidense.

No es casualidad que Scott Bessent tuviera un papel destacado en la preparación de la agenda del viaje, reforzando el enfoque económico y transaccional de la reunión. Más adelante se incorporaron figuras mucho más duras frente a China, como Marco Rubio, J.D. Vance y Peter Navarro, reflejando las tensiones internas dentro de la propia Administración Trump respecto a Pekín. La presencia de Rubio resultó especialmente significativa dado que sigue sancionado por China, aunque Pekín manejó la situación con pragmatismo para facilitar su participación.

Fue precisamente en el terreno económico donde se produjeron algunos resultados concretos, aunque limitados. China anunció nuevas compras agrícolas, adquisiciones de aviones de Boeing y ciertos compromisos energéticos, un protocolo de seguridad sobre inteligencia artificial y mecanismos bilaterales de seguimiento comercial e inversión. Habrá que ver qué recorrido tienen.

Las cuestiones más sensibles apenas se abordaron públicamente. Donald Trump se mostró deliberadamente hermético sobre cualquier posible cambio en la política estadounidense hacia Taiwán, evitando concretar el futuro de nuevos paquetes de venta de armas a Taipéi, consciente de que cualquier ambigüedad podría interpretarse como una señal de debilitamiento de la credibilidad estratégica estadounidense. China, por su parte, tampoco ofreció señales claras sobre una posible cooperación respecto a Irán o la estabilidad en el estrecho de Ormuz, manteniendo una posición igualmente opaca y prudente.

En última instancia, la cumbre no ha alterado el equilibrio estructural de la relación y más bien prolonga la dinámica iniciada en Busan el año pasado. Ambas partes parecen interesadas, sobre todo, en evitar errores de cálculo y mantener cierta estabilidad, lo cual ya no depende de confianza o convergencia, sino de mecanismos de gestión de la rivalidad.

Trump en Pekín y Europa ante un G2 informal

La visita de Donald Trump a Pekín se lee desde Europa con una mezcla de alivio e inquietud estratégica. Alivio, porque Trump no ha tomado ninguna decisión que pudiese perjudicar a la Unión Europea (UE), pero tampoco ha ocurrido lo contrario: no se ha producido una nueva escalada de tensión. No hubo un gran acuerdo comercial a espaldas de la UE, Trump no pareció sacrificar Taiwán a cambio de ayuda china sobre Irán y tampoco se anunciaron nuevas concesiones sustantivas en materia de controles tecnológicos o chips, que pudiesen dejar fuera de juego a muchas empresas punteras europeas. En ese sentido, Europa puede respirar algo más tranquila: la relación sinoestadounidense sigue siendo sobre todo competitiva, sin llegar a la rivalidad extrema.

La inquietud de fondo es más estructural. La visita mostró, con crudeza, el desplazamiento del equilibrio de poder entre Washington y Pekín. Trump llegó a China con una retórica más contenida que la empleada contra sus aliados y con una clara necesidad de estabilizar la relación bilateral. Xi Jinping, en cambio, pudo presentarse como un interlocutor seguro de su posición, consciente de la capacidad china para presionar a EEUU mediante minerales críticos, controles comerciales y represalias selectivas, y, por lo tanto, muy contundente a la hora de considerar Taiwán como parte inalienable de China Continental. La paradoja para Europa es evidente: Washington exige dureza a sus socios, pero puede acabar aplicando a China un trato más flexible que el impuesto a sus propios aliados.

Esto plantea un problema directo para la UE. La Comisión Europea, bajo presión de Francia y crecientemente de Alemania, se prepara para utilizar instrumentos comerciales más duros frente a China, en sectores como maquinaria, química, tecnologías limpias y bienes subsidiados. Pero será difícil movilizar a los Estados miembros si EEUU, tras años de presión para contener a Pekín, opta ahora por una desescalada pragmática. Europa corre el riesgo de quedarse sola en una confrontación económica con China, sin el respaldo firme de Washington y bajo una creciente presión de Pekín.

En este contexto, la creación de un consejo de inversión y otro de comercio entre EEUU y China tiene un efecto político relevante: desarma parcialmente a los sectores más halcones con China, tanto en Washington como en Europa. Si la propia Administración Trump considera necesario institucionalizar canales económicos con Pekín, resulta más difícil defender que la única estrategia válida sea el desacoplamiento, la presión permanente o la securitización de los vínculos comerciales. Para la UE, esto reivindica una posición más pragmática: combinar firmeza frente a las distorsiones chinas con diálogo económico, gestión de interdependencias y defensa selectiva de intereses propios. Esa aproximación se acerca más a la línea defendida últimamente por España, partidaria de mantener una relación exigente con China, pero no atrapada en una lógica de confrontación automática.

La visita confirma que el mundo avanza hacia un G2 informal: no un directorio estable entre Washington y Pekín, sino un sistema en el que sus ajustes bilaterales condicionan al resto. La respuesta europea no puede ser ni la subordinación atlántica ni la equidistancia ingenua. Debe combinar diálogo político, defensa comercial, política industrial y reducción de dependencias críticas. En un mundo de negociación sinoestadounidense permanente, Europa sólo será escuchada si actúa como poder económico e industrial, no como espectadora preocupada.

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El futuro de la cooperación al desarrollo se ve todavía borroso y así seguirá por un tiempo, pero ya tenemos algunas pistas sobre hacia dónde se dirige. Después de todo, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) fueron el resultado natural de las cumbres sociales de los 90, de la misma manera que la Agenda 2030 surgió de las críticas a los ODM por ser demasiado reduccionistas, excesivamente centrados en lo social y no suficientemente verdes. En este sentido, nos podemos hacer una idea del sistema del futuro viendo cómo se están aproximando estos debates –los participantes implicados, las agendas propuestas– así como las preferencias reveladas de los donantes, que se reflejan en su comportamiento en términos de escala y asignación geográfica y sectorial de la ayuda.

De modo que aquí van algunas ideas sobre los posibles por qué, qué y cómo de la cooperación internacional que está por venir.

¿Por qué? Porque conviene a todos

Durante décadas, en público, los donantes tradicionales sostuvieron las políticas de desarrollo en el principio de solidaridad. Esto era así a pesar del consenso relativamente amplio en la literatura académica sobre eficacia y asignación geográfica de la ayuda, según el cual ésta estaba pensada, esencialmente, para servir los intereses de los donantes.

Durante la última década, tanto el debate público como el análisis académico han evolucionado hacia explicaciones más complejas de los motivos tras la cooperación al desarrollo. Éstos pueden clasificarse en tres categorías generales: atender las necesidades de los socios (reducción de pobreza, lucha contra el hambre, educación, etc.); proveer de bienes comunes, como la salud global; y responder a los intereses nacionales de los donantes, desde los retornos económicos de la inversión hasta la seguridad y la estabilidad.

Esto no significa, necesariamente, que las motivaciones tras la ayuda internacional hayan cambiado. Más bien, somos ahora más explícitos y honestos, lo que podría suponer un cambio positivo en un contexto en el que, entre otras muchas crisis, las relaciones internacionales también se enfrentan a una creciente crisis de confianza.

¿Qué? Menos ayuda, vuelta a los básicos y la agenda de inversión

La comunidad de desarrollo está lejos de alcanzar un consenso acerca de a qué tendría que parecerse la cooperación del futuro. Sin embargo, hay similitudes entre las preferencias reveladas de donantes con muy distintos contextos históricos, geográficos e ideológicos.

Un presupuesto reducido. Hay poco interés en la ayuda, o al menos no tanto como el que era habitual entre los mayores donantes tradicionales, que hasta hace muy poco contribuían a una proporción considerable de la AOD. Aunque son sólo unos pocos –Alemania, Francia, Japón, el Reino Unido, Estados Unidos (EEUU)– sin la escala de sus aportaciones de las últimas décadas, es imposible que el sistema multilateral y de desarrollo sobrevivan en su estado actual.

Vuelta a los básicos. Dada la magnitud de los recortes –y de los que están aún por venir– la comunidad de desarrollo no puede limitarse a hacer simplemente un poco menos de las mismas cosas. En general, se coincide en la necesidad de hacer menos con menos –idealmente mejor con menos–, si es que las ganancias de eficiencia son posibles. Sin embargo, definir prioridades en el contexto actual es difícil, cuando todo tipo de crisis están absorbiendo una parte considerable de la ayuda. Por citar sólo un ejemplo, Ucrania es, de lejos, el principal receptor de ayuda de las instituciones europeas. Esto es también, por cierto, un síntoma del reposicionamiento de la ayuda para los objetivos de estabilidad y seguridad. Asimismo, desde la perspectiva de los bienes comunes, y con la experiencia aún reciente y traumática de la pandemia del COVID, la salud global se está consolidando como una prioridad de los principales donantes.

La agenda de inversión. Se lleva años hablando de la necesidad de pasar de miles de millones a billones anuales de financiación del desarrollo, lo que requiere aproximarse a la financiación con la caja de herramientas completa, en la que la ayuda es sólo una pequeña pieza. Esto incluye el comercio, la inversión, la cooperación fiscal, la movilización de recursos domésticos, la gestión de la deuda, las remesas y la colección de instituciones, espacios y procesos políticos que traen consigo. El foco en la inversión explica la proliferación de bancos de desarrollo, o mecanismos financieros similares, como la International Development Finance Corporation (DFC) en EEUU, la Banca de Investitii si Dezvoltare (BID) rumana y el Fondo Español para el Desarrollo Sostenible (FEDES) español. Es también la lógica tras la iniciativa Global Gateway de la Comisión Europea.

¿Cómo? París 2.0 más el conjunto de la FfD

El dialecto de la eficacia de la ayuda está de vuelta: apropiación, armonización, coordinación, transparencia, rendición de cuentas. La Declaración de París al completo. Esto suscita, naturalmente, las preguntas de por qué estamos debatiendo esto ahora y cómo puede ser que esto se esté presentando como algo nuevo, dado que la declaración tiene ya más de 20 años. La respuesta rápida es que París, en realidad, nunca se llegó a aplicar y esto, por al menos dos motivos. Por una parte, París partía de la falsa premisa de que la ayuda al desarrollo estaba exclusivamente orientada a atender las necesidades de los países receptores, de la forma más eficiente posible –una visión algo miope de las motivaciones de los donantes–. Por otra parte, realmente, los donantes tampoco tenían por qué cumplir con estos principios. Dicho de otro modo, la ayuda podía seguir canalizándose de forma más bien vertical, siguiendo las prioridades del donante y partiendo de sus marcos institucionales. El motivo por el que ahora las cosas podrían ser algo diferentes es porque los donantes tradicionales quizás ya no tengan otra alternativa. Tal y como se está planteando en cada foro sobre desarrollo, el sur global ha ganado soberanía e independencia como resultado de unos mayores pesos político y económico y de un menú más amplio de opciones a la hora de elegir sus socios de desarrollo.  

¿Y ahora qué?

A corto plazo, posiblemente mucho debate (y muy necesario) y no demasiado en términos de cambios institucionales tangibles. Según varios ponentes en la conferencia, los procesos de reforma de las Naciones Unidas y del CAD están resultando alto decepcionantes. Estarían llegando algo tarde y con poco nivel de ambición. O quizás, la ambición es poca porque el resultado es demasiado temprano. La crisis del sistema de desarrollo está lejos de haberse terminado. Sin una idea medianamente clara de cuál será la escala del sistema en las próximas décadas, también es difícil ajustar las instituciones y los fines a los medios realmente disponibles.

Entretanto, con un diagnóstico compartido, los debates deberán enfocarse en el lado práctico de la (re)fundación del sistema de desarrollo. Por tomar un solo ejemplo, ya se reconoce abiertamente que, durante décadas, el supuesto sistema (liberal) de cooperación al desarrollo se regía por prácticas (realistas) de competencia entre sus miembros. En el actual contexto de fragmentación geopolítica, cabe preguntarse acerca de la voluntad real de los países de moverse hacia posiciones más coordinadas y colaborativas. Esto es particularmente relevante, dado que uno de los motivos tras la mayor autonomía del sur global ha sido, precisamente, la mayor competencia entre donantes tradicionales y no tradicionales.

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• La propuesta de la Comisión para el Marco Financiero Plurianual (MFP) 2028-2034 introduce cambios estructurales importantes que redefinen la arquitectura presupuestaria europea, sobre todo en lo relacionado con la Política Agrícola Común (PAC) y la política de cohesión.
• El Parlamento Europeo adoptó a finales de abril 2026 su posición de negociación de cara a las negociaciones con los Estados miembros sobre el próximo MFP.
• La discusión del primer negotiating box presentado por la Presidencia danesa del Consejo en diciembre de 2025 permitió identificar varias coaliciones de Estados miembros que reflejaban intereses nacionales, sectoriales e institucionales diferenciados.
• Muchos de los conflictos plantean un debate más allá del próximo MFP y reflejan debates sobre el futuro papel de la Comisión Europea y de la propia Unión Europea (UE). La mayoría de los Estados miembros se resiste a una ampliación de la discrecionalidad de la Comisión.
• Aunque se prevé que la negociación concluya en el segundo semestre de 2027, el ciclo electoral en varios Estados miembros –especialmente las elecciones presidenciales y legislativas francesas de 2027– podrían introducir una mayor complejidad en el proceso negociador.

Análisis

El Parlamento Europeo, en su votación del 28 de abril de 2026 sobre la posición negociadora del MFP 2028-2034, adoptó su mandato de cara a las negociaciones formales con el Consejo. El informe, que fue aprobado con 370 votos a favor, 201 en contra y 84 abstenciones, contiene varios aspectos divergentes en relación con la propuesta presentada por la Comisión Europea el 16 de julio de 2025. Esta propuesta no sólo afecta al presupuesto, sino que también incluye cambios muy relevantes en los instrumentos y objetivos de la UE, con efectos para los equilibrios de poder entre los Estados miembros, la Comisión Europea y el Parlamento Europeo (PE). La propuesta también reformula el sistema de gobernanza de la política de cohesión establecido en 1988. En particular, redefine las funciones de los gobiernos nacionales y de la Comisión en la elaboración de los planes de asociación nacionales y regionales, y vincula de manera más estrecha las inversiones del presupuesto de la UE con las reformas emprendidas por los Estados miembros. La propuesta incluye también recortes en las políticas tradicionales, pero prevé importantes recursos destinados a la competitividad, la defensa, y la acción exterior.

Tras la presentación, y siguiendo la dinámica habitual de negociaciones anteriores, los gobiernos de los Estados miembros, las administraciones regionales y locales, así como diversos grupos de interés y el mundo académico, han empezado a tomar posiciones y a tejer alianzas transversales y sectoriales de cara a los próximos meses. Aunque era previsible que los Estados miembros se agrupasen, como suele ocurrir, entre contribuyentes netos y beneficiarios –unos buscando minimizar sus aportaciones y otros maximizar los recursos recibidos–, la realidad es más compleja. Han surgido numerosas líneas de conflicto nuevas que articulan diversas coaliciones, formadas por actores con objetivos en ocasiones contrapuestos y en otras superpuestos.

A continuación, se analizarán las posiciones de los actores clave respecto a los elementos centrales del próximo MFP, como el umbral del gasto general y en las rúbricas del gasto específicas, con especial atención en la nueva lógica de la gobernanza de la política de cohesión y el Fondo de Competitividad. Aunque el acuerdo político sobre el MFP debe adoptarse por unanimidad, la primera parte del texto se centra en Estados miembros claves como: Polonia, Alemania, Italia, Francia y España, así como en el Parlamento Europeo. En la segunda parte se incluyen los resultados de un estudio elaborado por el European Regional Policy Research Consortium[1], que sitúa a cada Estado miembro en función de su posición respecto a los elementos clave de la propuesta de la Comisión para definir grupos de Estados conforme a sus preferencias específicas. Así, se pueden deducir posibles alianzas estratégicas que serán clave para la negociación.

El umbral del gasto

La propuesta para el próximo MFP asciende a cerca de dos billones de euros, lo que equivale aproximadamente al 1,26% de la Renta Nacional Bruta (RNB) de la UE en promedio para el período 2028-2034. Teniendo en cuenta que incluye el comienzo de la devolución de los préstamos de los fondos NextGenerationEU, la propuesta, en comparación con las proposiciones anteriores de las Comisiones, es una apuesta tímida para el inicio de la negociación. No obstante, el patrón de reacciones fue muy similar al observado en otras negociaciones. Los principales países contribuyentes rechazaron la propuesta. Tanto el gobierno alemán como el de los Países Bajos se opusieron firmemente al aumento del presupuesto, considerándolo injustificado dadas las dificultades fiscales nacionales. Según Alemania, la Comisión Europea debería centrarse en mejorar la eficiencia del gasto y en definir con mayor claridad las prioridades de la UE, manteniéndose muy reacia a incrementar sus aportaciones nacionales. En la misma línea, el ministro de Finanzas neerlandés reiteró la postura tradicional del país: “No deberíamos centrarnos siempre en cómo la UE puede gastar más, sino en cómo se pueden gastar mejor los fondos existentes”. Otros cuatro países de la tradicional, pero cada vez más reducida, alianza de contribuyentes netos –Bélgica, Finlandia, Irlanda y Suecia– respaldaron también esta posición.

Sin embargo, un grupo significativo mayor de Estados miembros apoya un aumento del presupuesto, entre ellos España, Francia y Polonia (Figura 1). Francia ha propuesto duplicar el presupuesto, subrayando que es “esencial” aumentar la inversión en las prioridades europeas. España ha hecho un llamamiento similar para que el presupuesto se duplique hasta alcanzar el 2% de la RNB de la UE. Polonia –que seguirá siendo el mayor beneficiario del presupuesto– sostiene que las ambiciones financieras deberían ser “significativamente más altas que antes”. Tambien Dinamarca, que tradicionalmente forma parte de la coalición de los “frugales”, se ha mostrado abierta a un presupuesto más amplio.

En la resolución sobre el MFP 2028-2034 aprobada en abril de 2026, los eurodiputados solicitan que el presupuesto se sitúe en torno al 1,27% de la RNB de la UE, lo que supone un incremento modesto respecto a la propuesta de la Comisión, pero piden que la deuda del instrumento NextGenerationEU se contabilice fuera del MFP.

La futura política de cohesión y la PAC

La nueva gobernanza

Una de las principales novedades estructurales de la propuesta son los planes de asociación nacionales (con capítulos regionales). Ante la creciente crítica sobre la burocracia de la UE, algunos gobiernos, como el alemán –sin contar con los Länder, ven un potencial de simplificación administrativa y para la eficiencia del gasto. Pero también existe escepticismo sobre si la fusión de 540 programas en 27 planes nacionales simplificaría automáticamente la ejecución. Algunos gobiernos advierten que podría incluso aumentar la complejidad, a menos que se armonicen las normas y las auditorías sean proporcionadas. No obstante, los planes de asociación nacionales también inciden en la participación de las regiones en la gobernanza multinivel de la política de cohesión establecida en 1988, por lo que “Los amigos de la cohesión” se expresaron en un non paper claramente en contra de la propuesta: “La fortaleza de la política de cohesión como política de inversión a largo plazo reside en sus principios fundamentales, a saber, la gestión compartida, la gobernanza multinivel, la asociación y el enfoque basado en el territorio”.[2]

El gobierno de España reclama un papel más activo de las regiones (y entidades locales) en el diseño y ejecución de los planes del MFP, porque muchas políticas se aplican regionalmente. Incluso el gobierno de Polonia demandó que los fundamentos y la filosofía de la política de cohesión después de 2027 deben ser compartidos y deben basarse en la gobernanza multinivel y el principio de asociación.

Los principales grupos parlamentarios del Parlamento Europeo manifiestan su rechazo a la posibilidad de que el presupuesto de la Unión se convirtiera en una suma de 27 planes nacionales distintos. También expresaron su preocupación ante el riesgo de que esta arquitectura presupuestaria relegara al Parlamento Europeo –única institución de la UE elegida por sufragio directo y con competencias legislativas y presupuestarias– a un papel secundario en la gobernanza del futuro MFP.

Las críticas también se refieren a la nueva lógica de gestión de los fondos y de vincular las inversiones con reformas en los Estados miembros. De manera similar al enfoque basado en el rendimiento (performance-based approach) del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), la Comisión pretende negociar con cada uno de los 27 Estados miembros planes de inversión específicos, que estarán vinculados al cumplimiento de hitos específicos y reformas. Un grupo de gobiernos, con importantes matices, se muestra interesado con el enfoque basado en el rendimiento. Francia considera que se trata de una “vía potencialmente interesante” en el caso de que no se altere el equilibrio institucional existente entre los Estados miembros y las regiones, se reduciría la carga administrativa y las auditorías, no se combina el enfoque basado en el rendimiento con el enfoque basado en los costes y se garantizarían las dotaciones necesarias para financiar las prioridades de la Unión.[3] Tambien Polonia considera que algunas lecciones del MRR pueden servir como inspiración para el MFF 2028-2034, aunque la cohesión debe seguir siendo redistributiva y solidaria. La condicionalidad basada en los resultados sólo es aceptable cuando refuerza las inversiones, en lugar de transformar la cohesión en una herramienta de reforma.[4]

Los gobiernos federales, como Alemania, manifestaron que el nuevo enfoque no debe interferir en su organización territorial. Aunque el gobierno federal considera que las reformas pueden aportar valor añadido cuando están directamente vinculadas a las inversiones, los Länder se muestran escépticos ante los mecanismos obligatorios vinculados a reformas definidas de forma centralizada. Varios gobiernos alertan sobre una posible concentración del poder decisorio en la Comisión Europea en las negociaciones de los planes con los Estados miembros (entre ellos Alemania, Francia y Polonia). Otros Estados se muestran más reacios u opuestos a condicionar el acceso a los fondos de la política de cohesión a la realización de reformas (Figura 1). Según ellos una condicionalidad vinculante a reformas, va a reducir drásticamente la capacidad para diseñar intervenciones adaptadas a las necesidades nacionales y regionales y va a limitar la capacidad para responder a los retos específicos. Además, la centralización excesiva es contraria al principio de subsidiariedad y pone en riesgo el propósito de la cohesión.

Aunque el Parlamento Europeo acepta una ampliación limitada de instrumentos simplificados y orientados al rendimiento, insiste en que cualquier mecanismo de flexibilidad o financiación basada en resultados debe ir acompañado de sólidas salvaguardas que garanticen la buena gestión financiera, la trazabilidad del gasto y el pleno control parlamentario.

La oposición de los principales actores a la propuesta relativa a la rúbrica 1, se explica también por los drásticos recortes previstos en el gasto tradicional: una reducción aproximada del 9% en la PAC y del 12% en la política de cohesión. Esta postura crítica es compartida por varios Estados miembros (entre otros Alemania, España, Francia, Italia y Polonia). Polonia, por ejemplo, sería uno de los países más perjudicados en materia de cohesión y su gobierno exige que se mantenga el nivel actual de apoyo a esta política. España afrontaría un recorte importante, ya que en el nuevo MFP no contaría con las inversiones financiadas a través de NextGenerationEU. El gobierno insiste en que tanto la PAC como la política de cohesión deben mantener un presupuesto “suficiente y adecuado”. La exministra de Hacienda española, María Jesús Montero, indicó que el gobierno no está de acuerdo con la propuesta actual de la Comisión porque diluye la cohesión. El gobierno alemán indicó en su posición oficial que la PAC debe mantener un “presupuesto adecuado” y los fondos de cohesión deben adaptarse para responder a las necesidades futuras de la UE. También Italia subrayó que la financiación de nuevas prioridades, como la defensa y la digitalización, no debe realizarse a expensas del gasto en cohesión y la PAC.

La ministra de Agricultura de Francia expresó “profunda incomprensión” por la cantidad asignada a la enveloppe garantie de la PAC en la propuesta de la Comisión. Según ella, los importes no coinciden con la importancia estratégica que se supone que tiene la agricultura para la soberanía francesa.

Sólo los Países Bajos y Finlandia se muestran partidarios de limitar el gasto de la PAC y la política de cohesión, favoreciendo la reasignación hacia la competitividad y la defensa. Además de Suecia, que vincula el incremento del gasto en nuevas prioridades a recortes en los programas existentes, subrayando que “las inversiones en áreas existentes o nuevas deben ir acompañadas de recortes en otras áreas”.

En su posición adoptada el 28 de abril, el Parlamento Europeo reafirma que la cohesión económica, social y territorial debe seguir siendo una prioridad estructural del presupuesto de la Unión y defiende la preservación de líneas presupuestarias claramente diferenciadas y protegidas para la política de cohesión y la PAC.

Además de la reducción del gasto para ambas políticas, la Comisión Europea propone una fusión de la política de cohesión y la PAC en una única rúbrica de gasto eliminando las asignaciones para el desarrollo rural.   

Muchos Estados se oponen a ello (entre otros Alemania, España, Francia, Italia y Polonia). Alemania se muestra especialmente escéptica ante la fusión de fondos tradicionales. El ministro federal de agricultura calificó la fusión como un “punto de inflexión peligroso” y destacó que la PAC y la Política de Cohesión deben seguir siendo ámbitos políticos separados, con el desarrollo rural como parte “integrante” de la PAC. Asimismo, según el gobierno de España, se debe evitar un “fondo único” que generaría desigualdades entre Estados miembros y una renacionalización de la política agraria. El gobierno considera que la fusión podría resultar ineficaz para lograr un presupuesto más sencillo y específico, y subraya que la PAC debería mantener su estructura de dos pilares. Polonia hace hincapié en que debe mantenerse el modelo de dos pilares de la PAC, “bien establecido y probado”. En esta línea también “los amigos de la cohesión” se expresaron en contra de la fusión de la PAC con la apolítica de cohesión.[5]

Un grupo más reducido se muestra más abierto a fusionar o racionalizar ambas políticas. Sobre todo, los Países Bajos, Suecia y Finlandia apoya la racionalización de los fondos para evitar solapamientos, y una estructura del presupuesto más sencillo, con menos áreas temáticas y programas.

En cuanto a los objetivos que deben seguir ambas políticas, se abre una brecha dentro de los defensores de la política de cohesión que se había observado ya en anteriores negociaciones. Polonia aboga por una perspectiva tradicional de la política de cohesión y para que sea un catalizador del cambio estructural.

El Parlamento Europeo se ha opuesto a la integración de la política de cohesión y la PAC en una única rúbrica presupuestaria y a la desaparición de asignaciones específicas para desarrollo rural. En noviembre de 2025 logró que la Comisión Europea introdujera en un ajuste limitado en su propuesta de MFP, estableciendo que al menos el 10% de los recursos se destinara a territorios rurales.

La rúbrica 2: “Competitividad, prosperidad y seguridad”

En la rúbrica 2 destaca la creación del nuevo Fondo de Competitividad, dotado con 409.000 millones de euros, que constituye el núcleo estratégico de la propuesta. El aumento sustancial de los recursos destinados a los objetivos de esta rúbrica son la parte menos controvertida de la propuesta de la Comisión. En noviembre de 2024, los líderes de la UE respaldaron firmemente el informe Draghi –que se refleja en el Fondo de Competitividad– en su declaración de Budapest. La mayoría de los gobiernos respaldan la creación de un gran instrumento de competitividad y soberanía centrado en tecnologías estratégicas –transición verde, digitalización, defensa y espacio, salud y bioeconomía–a favor de un pilar industrial y tecnológico más sólido para la UE. Los países favorables a esta idea conciben el Fondo como una vía para equilibrar la competencia con Estados Unidos (EEUU) y China y para reducir la actual fragmentación entre los distintos instrumentos europeos de apoyo industrial e innovador. Los Estados contribuyentes netos (por ejemplo, Alemania y los Países Bajos) insisten en que el Fondo debe financiarse dentro de un límite máximo “disciplinado” del MFP global; debe racionalizar o absorber los programas existentes en lugar de añadir una nueva capa; y la gobernanza debe garantizar un acceso equitativo en todo el mercado único, no sólo para los grandes Estados o empresas. Los defensores de la cohesión temen que un gran Fondo de Competitividad pueda ir en detrimento de las dotaciones destinadas a la cohesión y la agricultura, y subrayan que el apoyo a los sectores estratégicos debe ser geográficamente equilibrado. En general, no se oponen al Fondo en sí, pero sostienen que debe complementar, y no sustituir, el gasto en la política de cohesión y la PAC. El gobierno español ha defendido aumentar la inversión en seguridad y cooperación en materia de defensa en el marco europeo y ha declarado que apoyará medidas que fortalezcan la capacidad estratégica y de compra conjunta, en este contexto ha propuesto la creación de un “laboratorio europeo de competitividad”, que permita “acelerar la puesta en marcha de soluciones innovadoras y tangibles” a desafíos como los aranceles.

El Fondo sería un mecanismo a largo plazo amplio y flexible e introduciría un nuevo sistema de dirección dinámica lo que ampliaría significativamente la discrecionalidad ejecutiva de la Comisión Europea. Es probable que este sea el elemento más polémico, aunque tampoco tendría mucha relevancia en la negociación del MFP. El Consejo se opondría a un incremento de poderes de ejecución de la Comisión. Sin embargo el reglamento del fondo se adoptará mediante el procedimiento legislativo ordinario, que otorga el mismo peso al Consejo y al Parlamento y ambos pueden modificar el texto y deben aprobar la versión final. A diferencia del presupuesto, el Consejo decidirá por mayoría cualificada, lo que significa que ningún país tendrá derecho de veto. Las conversaciones también serán más multifacéticas, con la participación de varios ministerios nacionales. En teoría, el Parlamento y el Consejo podrían dar prioridad a garantizar su control sobre esta fase del proceso de programación, en lugar de intentar limitar en gran medida a la Comisión en la fase de ejecución. Para el Parlamento Europeo, un Fondo Europeo de Competitividad gestionado a escala supranacional resulta institucionalmente atractivo, pero debería basarse en instrumentos financieros inspirados en la experiencia de InvestEU para movilizar inversión pública y privada.

La rúbrica 3: “Europa Global”

La rúbrica 3 incluye una dotación total de 200.300 millones de euros para el período 2028-2034, lo que supone un aumento del 75% con respecto a los 98.400 millones de euros disponibles en el MFP 2021-2027. La mayoría de los Estados valora de forma positiva un mayor gasto de la UE en cooperación al desarrollo en un momento en que las partidas nacionales se ven limitadas. En este sentido, el apoyo a la futura adhesión de Ucrania significaría un fortalecimiento de los esfuerzos nacionales para la reconstrucción del país. Hay que destacar que, Estonia, Letonia y Lituania han mostrado un gran interés por el Instrumento Global Europa, vinculándolo a sus preocupaciones e inquietudes en materia de seguridad con respecto a Ucrania y Rusia. Los contribuyentes netos muestran su apoyo al incremento de esta rúbrica, pero defienden la necesidad de establecer prioridades más claras en lugar de una mayor dispersión geográfica/programática, una condicionalidad estricta y una coordinación con las políticas de desarrollo de los Estados miembros. Los amigos de la cohesión expresaron su desacuerdo con la propuesta de “reequilibrar” el MFP hacia la acción exterior si ello implica una reducción en los fondos destinados a la cohesión o la PAC, argumentando que la convergencia interna sustenta la fuerza exterior de la UE.  

El PE considera la rúbrica estratégicamente relevante en el contexto geopolítico actual. Aunque valora positivamente el aumento propuesto por la Comisión, considera que la dotación sigue siendo insuficiente. Asimismo, expresa su preocupación por que la integración de instrumentos en una estructura más agregada pueda debilitar la transparencia, la trazabilidad del gasto y el control democrático del presupuesto exterior de la UE.

Diagnóstico

De acuerdo con estas posiciones sobre los elementos centrales de la propuesta y a los datos del European Regional Policy Research Consortium,[6] han emergido tanto las líneas de conflicto tradicionales como nuevas divergencias entre los Estados miembros, que revelan distintas visiones sobre el futuro de la UE y su modelo de gobernanza. Estas líneas de conflicto se manifiestan de manera más evidente en la rúbrica 1 de la propuesta. Las posiciones en cuanto a las rúbricas 2 y 3 son menos marcadas y, de hecho, son muy limitadas cuando se trata de un mayor gasto en la política exterior y defensa. En términos generales, se observa la presencia de cuatro grandes bloques que muestran intereses diferenciados y divergentes entre sí.

El primer bloque estaría formado por los Defensores de las Políticas Tradicionales[7] e integrado por Estados que mantienen una defensa firme del statu quo presupuestario y de las políticas que consideran esenciales para su convergencia económica. También rechazan la condicionalidad entre reformas e inversiones de forma estricta. Este grupo incluye a Estados como Bulgaria, la República Checa, Croacia, Eslovenia y Portugal.

El segundo bloque lo conformarían los Reformistas frugales[8] encabezado por países que presionan con mayor intensidad por una reforma profunda del presupuesto. Su enfoque combina austeridad, exigencia de eficiencia y un énfasis en mecanismos que garanticen resultados verificables. Finlandia, los Países Bajos y Suecia son los exponentes más claros de esta corriente, que cuestionan el peso relativo de la PAC y la cohesión y defienden un presupuesto más orientado al desempeño.

El tercer bloque sería el Modernizador Ambicioso[9] y estaría formado por aquellos Estados que quieren asegurar recursos suficientes para las políticas tradicionales –particularmente PAC y política de cohesión–, incluso se sitúan a favor de un aumento del presupuesto, pero al mismo tiempo están dispuestos a aceptar instrumentos de modernización, como el enfoque basado en resultados (performance-based approach). Francia, Polonia y Lituania serían los principales representantes de este grupo, situado en el centro del debate y responsable de inclinar la balanza hacia la continuidad o hacia la reforma. España también comparte muchos de estos intereses, aunque con ciertos matices, ya que combina la protección de la cohesión con una mayor receptividad a instrumentos de modernización.

Finalmente, el cuarto bloque correspondería a los Estados del grupo Modernizador Prudente,[10] cuya posición es más ambivalente. Estados miembros como Alemania e Irlanda no desean aumentar sus contribuciones al MFP, pero tampoco están dispuestos a que se debiliten los pilares tradicionales del presupuesto. Su apoyo a la modernización presupuestaria es más moderado y condicionado, aceptando ciertos avances siempre que no impliquen aumentos significativos de gasto ni pérdidas en las políticas clave.

Es cierto que el grupo de los defensores de la Cohesión Tradicional es numéricamente más numeroso y representa el bloque más grande en defensa del actual modelo de gasto. Por otro lado, el grupo de los Reformistas/Frugales es mucho más reducido, pero ejerce una influencia desproporcionada debido a su estatus de contribuyentes netos y su poder de veto implícito. El punto crucial de la negociación será la posición final de los bloques intermedios, que son los Modernizadores Prudentes y los Modernizadores Ambiciosos.

Conclusiones

La propuesta para el nuevo MFP 2028-2034 introduce transformaciones significativas en la estructura del presupuesto de la UE. Estos cambios reflejan tanto las tendencias a largo plazo en la evolución de los MFP como las lecciones derivadas de la aplicación del MFP 2021-2027 y de los instrumentos de NextGenerationEU. Al mismo tiempo, responden a los crecientes desafíos internos y externos que afronta la Unión. Con las propuestas han surgido numerosas nuevas líneas de conflicto que articulan coaliciones distintas, formadas por actores con objetivos en ocasiones contrapuestos y en otras superpuestos.

En conjunto, los cuatro bloques de Estados miembros definidos en este análisis muestran una UE dividida entre quienes quieren preservar el esquema tradicional del presupuesto, quienes buscan reformarlo en profundidad, quienes pretenden equilibrar ambas dimensiones y quienes defienden selectivamente sus intereses sin comprometer un aumento en su contribución financiera. Esta configuración determinará el margen de maniobra y el resultado final de las negociaciones del próximo MFP. Desde esta perspectiva, los cuatro bloques tampoco parecen ser tan diferentes como en negociaciones anteriores. Sin embargo, este análisis no ha profundizado en otros temas importantes, como los programas específicos de INTERREG o la financiación del presupuesto, donde también han surgido varias propuestas nuevas.

Finalmente, muchas líneas de conflicto implican un debate sobre el futuro papel de la Comisión Europea. Durante la aplicación del MRR, la Comisión ha visto incrementada su discrecionalidad respecto a algunos Estados miembros. El Semestre Europeo, que previamente a la pandemia había perdido relevancia, ha emergido como un instrumento clave para pactar y supervisar reformas nacionales. Aún es prematuro determinar la sostenibilidad a largo plazo de estas reformas, sin embargo, la experiencia del MRR se refleja en varios elementos del nuevo MFP. No sería la primera vez que mecanismos creados en un contexto de crisis, pasen a formar parte del repertorio habitual de la UE.

Pese a ello, la mayoría de los Estados miembros no respalda una ampliación adicional de la discrecionalidad de la Comisión. Las demandas relacionadas con el respeto al principio de subsidiariedad y las competencias nacionales continúan siendo importantes. Asimismo, el apoyo a la gobernanza multinivel de la política de cohesión es mayoritario entre los Estados miembros. Sin embargo, varios Estados miembros consideran que los vínculos entre las reformas y las inversiones pueden ser beneficiosos y seguramente se reforzará este tipo de condicionalidad en el nuevo MFP. Los debates competenciales se manifiestan asimismo en la dicotomía entre el incremento de la flexibilidad presupuestaria –y, por ende, un aumento de la discrecionalidad de las instituciones de la UE–, planteando una tensión entre los objetivos de la UE a largo plazo, tales como la cohesión económica, social y territorial, y la necesidad de adaptabilidad del MFP para responder a las crisis y a las prioridades emergentes. Por ello, queda por ver el diseño del nuevo Fondo de Competitividad.  Aunque su diseño inicial refuerza la capacidad de la Comisión para orientar la asignación de recursos, el resultado final dependerá de las negociaciones del reglamento correspondiente. En este proceso, el Parlamento Europeo, como colegislador, podrá defender un mayor papel de supervisión y control democrático sobre el uso de estos fondos.

Antes de su adopción definitiva, el MFP debe ser acordado por unanimidad entre los gobiernos de los Estados miembros, lo que hace políticamente inviable que alguno de ellos aparezca como “perdedor” en el reparto. Por este motivo, y ante la compleja red de intereses nacionales que se activa en cada negociación, es previsible que aumenten las compensaciones y pagos adicionales destinados a equilibrar el acuerdo y garantizar el consenso. En este contexto, el Parlamento Europeo –que debe otorgar su consentimiento al reglamento del MFP una vez que se alcance un acuerdo en el Consejo– actúa como un órgano de presión institucional, condicionado a que el resultado final preserve sus prerrogativas presupuestarias y su capacidad de control sobre la ejecución del presupuesto.

En cualquier caso, debe subrayarse que, por el momento, se trata de una propuesta inicial de la Comisión Europea y por delante quedan muchos meses de complejas negociaciones interinstitucionales. Hasta entonces, se aplicaría la frase “nada está acordado hasta que todo esté acordado”.

[1] Mendez, C., Bachtler, J. y F. Wishlade (2025), “Cohesion Policy on the Rocks?”, EoRPA Report 25/3, European Policies Research Centre, University of Strathclyde and EPRC Delft.

[2] El non paper “A Strong Cohesion Policy for Growth, Convergence and Competitiveness”, de marzo 2025 fue firmado por Bulgaria, Chipre, Rep. Checa, Estonia, Grecia, España, Croacia, Hungría, Italia, Lituania, Letonia, Malta, Portugal, Rumanía, Eslovenia y Eslovaquia

[3] Op. cit.

[4] Op. cit.

[5] El non paper “Cohesion Policy in the Future MFF,” de julio 2025, fue firmado por Bulgaria, Rep. Checa, Grecia, España, Hungría, Italia, Letonia, Lituania, Polonia, Portugal, Rumanía, Eslovenia y Eslovaquia

[6] Op. cit.

[7] A favor de un incremento del MFP, en contra de reducción de recursos para PAC/Cohesión, en contra de la fusión de ambas políticas y del performance-based approach.

[8] En contra del incremento del MFP, a favor del performance-based approach, en contra de incremento de gasto para PAC/Cohesión, a favor de la fusión de ambas políticas.

[9] En contra de reducción de recursos para PAC/Cohesión, en contra de la fusión, pero a favor del performance-based approach y a favor del incremento del MFP.

[10] En contra de reducción de recursos para PAC/Cohesión, en contra de la fusión de ambas políticas, pero a favor del performance-based approach y en contra del incremento del MFP.

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Hoy, Donald Trump, en su segunda visita a Pekín como presidente, se ha encontrado con que China no sólo no ha seguido ese camino, sino que ya no mira desde abajo a quien hasta hace poco creía ser todavía la potencia hegemónica indiscutible y el campeón de la democracia. Entretanto, como recoge el último informe del Instituto V-Dem sobre el estado de la democracia en el planeta, por primera vez desde hace dos décadas las autocracias (91) superan a las democracias (88), con un 72% de la población mundial viviendo en sistemas autoritarios. Peor aún, quien se autodefine como el mejor presidente de la historia de EEUU ha dejado la impresión de que, a pesar de su fachada de triunfador rodeado de los 17 consejeros delegados de las principales empresas y bancos nacionales, ha ido a Pekín en posición de inferioridad, buscando algún tipo de entendimiento con un Xi muy reforzado.

Lo que Xi trasmite ahora es que mientras Trump se dedica a hacer colapsar ese mismo orden internacional del que EE UU ha sido el principal beneficiario, Pekín va a empezar a jugar con sus propias reglas.

Al margen de si Xi tenía o no razón cuando sostenía ante Obama que la pérdida de la cohesión social hacía muy débiles a las democracias frente a la alternativa de un gobernante autócrata con capacidad para decidir desde una autoridad que no necesita el refrendo regular en las urnas, China ha demostrado que ha sido capaz de sacar de la pobreza extrema a cientos de millones de los suyos, mantener la estabilidad interna (con las correspondientes dosis de represión y vigilancia ciudadana) y convertirse en un actor de envergadura mundial. Eso le ha permitido no sólo contar con bazas de retorsión eficaces ante Washington, cuando Trump ha desencadenado una guerra comercial que ha tenido que reconsiderar, sino también hacerse más atractivo a ojos de quienes se sienten igualmente molestos por las decisiones del actual inquilino de la Casa Blanca.

A la espera de que el tiempo permita calibrar con exactitud en qué se concretan los anuncios proclamados en Pekín, si se juzga por lo que se ha hecho público da la impresión de que los resultados han quedado claramente por debajo de las expectativas estadounidenses. Por muy rimbombante que suene la “estabilidad estratégica constructiva”, elegida como lema para definir la próxima etapa de relaciones bilaterales, la sensación dominante es que tan sólo cabe hablar de la continuación de la tregua vigente entre ambas potencias. Una tregua que lleva a suponer que, de momento, renuncian a intensificar la guerra comercial y que habrá más compras chinas de petróleo, aviones y productos agrícolas estadounidenses. Pero sin que eso quiera decir que, a cambio, China vaya a abrir su mercado a las entidades financieras y a las empresas de su principal rival estratégico.

Eso también incluye compartir la idea de que Irán no debe poseer armas nucleares y debe permitir la libertad del tráfico marítimo por el estrecho de Ormuz; pero sin que de ahí quepa deducir un compromiso de Pekín para hacer valer su influencia sobre Teherán para que termine por aceptar las condiciones que Washington plantea para lograr un acuerdo que ponga fin a la guerra. Y tampoco hay nada muy novedoso sobre Taiwán, más allá de las declaraciones de Trump en el viaje de regreso, añadiendo más ambigüedad al compromiso de defensa de la isla ante una posible invasión china.

En todo caso, la mera formulación de esa “estabilidad estratégica constructiva” lleva implícito un matiz que pronto puede dar paso a cambios de más calado. En una primera lectura ya conlleva asumir que Washington y Pekín se sitúan en un plano de igualdad, con ambos interlocutores entendiendo que una confrontación directa les acarrearía más costes que beneficios. El matiz está en que, para llegar a ese nivel de igualdad, Pekín ha estado jugando con las reglas impuestas por Washington (es decir, el orden internacional basado en normas); de tal manera que a ese punto de equilibrio se ha llegado por el declive estadounidense y la acelerada emergencia china. Lo que Xi trasmite ahora es que mientras Trump se dedica a hacer colapsar ese mismo orden internacional del que EE UU ha sido el principal beneficiario –por entender que ya no le resulta funcional a sus intereses–, Pekín va a empezar a jugar con sus propias reglas.

Un buen ejemplo de ello es su decisión de ordenar a sus empresas que no compren los, hasta ayer, ansiados chips H200 de Nvidia, convencido de que incluso en ese terreno en el que hasta muy recientemente estaba retrasado con respecto a EEUU es capaz de mantener el pulso y marcar el rumbo. Veremos.

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• A medida que Estados Unidos (EEUU), Rusia y China avanzan hacia un sistema mundial estructurado en torno a esferas de influencia rivales, el orden internacional abierto y basado en normas que propugna Europa se está desmoronando. En consecuencia, el continente se ve cada vez más arrastrado a un panorama determinado desde fuera, en el que no cuenta su iniciativa propia.
• No obstante, al contrario de lo que se suele pensar, la Unión Europea (UE) posee un número considerable de resortes de poder, sobre todo en el ámbito económico. La UE controla varios puntos estratégicos clave en las cadenas de valor mundiales –en sectores de los que dependen en gran medida EEUU y China– que podría instrumentalizar.
• Existen 41 cuellos de botella importantes para China y 67 para EEUU en los que las importaciones procedentes de Europa representan más del 80% de la oferta, como por ejemplo materiales farmacéuticos, insulina y otras hormonas, tecnologías médicas, máquinas de litografía ultravioleta extrema (UVE) y maquinaria industrial especializada empleada en la agricultura, la producción de papel, la metalurgia, el sector textil y la fabricación avanzada.
• Europa puede consolidar esta influencia aunando fuerzas con socios afines hasta que las dependencias bilaterales se conviertan en un método más amplio y eficaz de disuasión sistémica. Esta influencia geoeconómica conjunta debería conformar la piedra angular de una nueva estrategia europea.

Análisis

El Geostrategic Europe Taskforce, un grupo de expertos de alto nivel compuesto por representantes de 10 Estados miembros de la UE, acaba de publicar el informe Relearning the Language of Power. Ese documento representa un gran paso adelante en el debate de los últimos meses sobre la situación geoestratégica en Europa y la capacidad del Viejo Continente de reconducir su destino en el marco de la economía mundial: lo que propone es pasar de la postura actual de la Comisión Europea de contención defensiva a una postura de construcción proactiva de los cimientos de una nueva estrategia de poder, sobre la base del poder negociador que le confiere el comercio internacional.

Europa se está adentrando en un entorno internacional que ya no se caracteriza tanto por las limitaciones multilaterales, sino por la rivalidad estratégica, la coerción y la instrumentalización de la interdependencia. Europa se ve empujada de manera inexorable hacia un orden internacional definido por otros. EEUU, China y Rusia cada vez tienen menos tapujos en mostrarse como potencias preparadas para utilizar el comercio, la tecnología, las finanzas, las garantías de seguridad y el control sobre insumos críticos como instrumentos de presión geopolítica. En un mundo así, Europa ya no puede apoyar sus decisiones en los supuestos que dieron forma a su modelo de poder exterior tras la Guerra Fría: que los mercados servirían para disciplinar a la política, que el multilateralismo internacional neutralizaría las asimetrías de poder y que EEUU seguiría siendo un socio que contribuiría a consolidar el orden basado en normas.

Desde luego, Europa no ha sido independiente de EEUU –ni económica, ni tecnológica ni geoestratégicamente– desde la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, lo que vemos hoy es una amenaza incluso para el grado de autonomía del que había llegado a disfrutar. La UE no ha sabido leer las características del poder en el orden mundial actual: mientras que EEUU y China se han granjeado una gran capacidad de influencia en el plano económico, comercial y financiero, y cada vez se muestran más dispuestos a utilizarla como arma, Europa carece de una visión de futuro clara para este orden mundial, y las autoridades europeas siguen confundiendo la soberanía con el poder.

Las iniciativas normativas recientes de la UE han puesto un énfasis considerable en la resiliencia de las cadenas de suministro, la supresión de los riesgos, la seguridad económica y el fortalecimiento de las capacidades de defensa. El compromiso de la Comisión Europa con los avances hacia una autonomía estratégica abierta ha ido más allá al abogar por una estrategia que reduzca las dependencias críticas, proteja los sectores fundamentales e inste a aunar fuerzas en ámbitos normativos clave (energía, investigación, salud, medios de comunicación, tecnología, defensa, alimentación, industria), sin perder el compromiso con el libre comercio y el multilateralismo. Ahora bien, por muy importantes que resulten estas iniciativas, su carácter defensivo las hace claramente insuficientes. Protegen la libertad de acción, pero por sí solas no bastan para que Europa logre influir en el comportamiento de otros. Permiten la soberanía, pero no construyen poder nuevo.

La soberanía reduce la vulnerabilidad, mientras que el poder modifica los cálculos de otros actores. Europa se ha concentrado en lo primero y ha invertido muy poco en lo segundo. En consecuencia, ha preservado cierta capacidad de blindarse ante las crisis, pero sigue sin contar con un plan para un orden en el que Estados Unidos ya no respeta al cien por cien la disciplina multilateral y China sigue acumulando influencia estructural en sectores estratégicos.

Para construir ese poder, debemos sacar partido de las herramientas de control importantes en manos de Europa en las cadenas de valor mundial y llevar la voz cantante en el establecimiento de nuevas coaliciones geopolíticas de potencias intermedias.

El modelo de poder de Europa, deteriorado y obsoleto

El modelo tradicional europeo de poder blando se basaba en dos pilares: la escala de su mercado interno y el poder normativo de la UE. Tal y como ha apuntado Anu Bradford, el “efecto Bruselas” había permitido que las normas europeas en ámbitos como la gobernanza digital, la protección al consumidor y la normativa medioambiental influyeran en legislaciones alejadas de las fronteras europeas. Al mismo tiempo, el orden impulsado por la Organización Mundial del Comercio (OMC) brindaba a Europa, por su condición de gran economía abierta, un entorno jurídico estable en el que la interdependencia comercial solía jugar a su favor.

No obstante, la interdependencia entre los países ha cambiado de manera drástica. Las grandes potencias ya no contemplan el comercio, las cadenas de suministro y las asimetrías normativas como un terreno neutral, sino como piezas de una rivalidad geoestratégica sistémica. Lo decisivo en la actualidad ya no es la influencia procedente de los mercados y el poder blando, sino el poder puro y duro y la capacidad de aprovechar las interdependencias de un modo estratégico como instrumentos para promover los objetivos geopolíticos propios, en vez de como meros canales para el beneficio mutuo.

En el contexto geoestratégico actual, las interdependencias transfronterizas –como los flujos energéticos, los ecosistemas tecnológicos, las redes comerciales, las interconexiones financieras y las rutas migratorias– cada vez se utilizan más como armas, tal y como han señalado Henry Farrell y Abraham L. Newman. Los países explotan de manera deliberada –y cada vez más intensa– los vínculos asimétricos presentes en estas redes para coaccionar, disuadir o influir en el comportamiento de otros, a menudo sin llegar a traspasar el umbral del conflicto militar convencional. Este cambio refleja tanto la intensificación de la rivalidad geopolítica como el reconocimiento de que la globalización ha creado pautas de interdependencias densas pero desiguales que se pueden reaprovechar con fines políticos. Por consiguiente, herramientas como los controles a la exportación, las sanciones financieras, las restricciones a las cadenas de suministro y las presiones migratorias se han convertido en componentes fundamentales de la política estatal, por lo que ha quedado difuminada la distinción entre la política económica y la estrategia de seguridad, y se ha redefinido la propia interdependencia como un ámbito de rivalidad por el poder. En este contexto, la antigua confianza de Europa en la ley, los procesos y el atractivo del mercado ya no es suficiente.  

El declive del multilateralismo ha provocado que las relaciones internacionales dejen de sustentarse en normas y pasen a basarse en negociaciones de poder. Y ese cambio ha pillado a Europa por sorpresa. Las potencias intermedias y de menor tamaño se veían beneficiadas por un sistema basado en normas que les permitía negociar de un modo más simétrico con países dominantes como EEUU, a pesar de carecer de una capacidad coercitiva comparable. Las normas restringían la autonomía, pero lo que se ganaba en previsibilidad y justicia compensaba ese peaje. Sin embargo, ahora que EEUU ha dicho adiós a este sistema, ese equilibrio se ha esfumado: instituciones como la OMC han quedado debilitadas y la política arancelaria de la Administración Trump pone de manifiesto que las negociaciones ya no se llevan a cabo en pie de igualdad.

Esta transformación deja entrever un cambio estructural más amplio. En la actualidad, el sistema internacional cada vez está más caracterizado por el conflicto y la inestabilidad. En ese sentido, el resurgimiento de la política del poder puede entenderse como una respuesta adaptativa: los países están pasando de confiar en la legalidad a ejercer su influencia para asegurarse ventajas estratégicas y gestionar vulnerabilidades futuras en los ámbitos del comercio, la energía, la alimentación, el agua y la tecnología.

Europa debe reaprender las claves del poder

Al contrario de lo que a veces se afirma, no cabe pensar en Europa como una víctima del nuevo contexto. La UE cuenta ya con una influencia geoeconómica tan considerable como infrautilizada, por lo que deberá cambiar su planteamiento actual para volver a aprender el idioma del poder.

El problema radica en que, hasta la fecha, el debate se ha centrado en exclusiva en los riesgos, desde un punto de vista defensivo que pasa por alto la notable capacidad de influencia de la UE. En consecuencia, la política ha puesto el foco en la reducción de la exposición, en vez de en la creación activa de nuevas herramientas de poder.

En realidad, la UE mantiene posiciones clave (cuellos de botella críticos) en las cadenas de valor mundiales que podría instrumentalizar como ventajas estratégicas, igual que ha hecho China en los últimos años. Existen numerosas categorías de productos en las que China y EEUU dependen sobremanera de las importaciones procedentes de la UE. Según el informe Relearning the Language of Power, hay 41 cuellos de botella críticos para China y 67 para EEUU en los que las importaciones de Europa representan más del 80% de la oferta. Y no se trata de dependencias secundarias. Incluyen materiales farmacéuticos, insulina y otras hormonas, tecnologías médicas, máquinas de UVE y maquinaria industrial especializada que se emplea en la agricultura, la producción de papel, la metalurgia, el sector textil y la fabricación avanzada.

Lo anterior no implica que Europa deba apresurarse a optar por la coerción económica indiscriminada. Se trata más bien de reconocer que Europa controla ya instrumentos de disuasión y percatarse de que, según lo observado recientemente por Tobias Gehrke, aún no los ha visto como tales. El problema de la UE no es la falta de herramientas, sino carecer de una estrategia creíble de disuasión geoeconómica.

Aumento de la influencia geoeconómica mediante la creación de coaliciones

Europa debe volver a aprender el idioma del poder, pero desde un punto de vista muy distinto al que queda patente en la estrategia marcada por EEUU: Europa debe acumular poder a través de la creación de amplias coaliciones con otros países. La UE puede multiplicar su influencia al sumarla a la de otras potencias intermedias afines, tal y como propuso Mark Carney en el ya famoso discurso que pronunció en Davos.

La respuesta correcta ante un mundo abocado a las esferas de influencia no es un aislamiento europeo, sino una coalición construida en torno a intereses compartidos, compromisos vinculantes y disuasión colectiva. El modelo propuesto supone de manera explícita abandonar a su suerte a la OMC. No es un rechazo a las normas ni la cooperación, sino que la idea consiste en reconstruirlas sobre una base diferente: un acuerdo al estilo de un club entre países dispuestos a coordinar el acceso al mercado, los controles a la exportación, los mecanismos contra la coacción y, por último, la cooperación para el desarrollo de nuevos mercados e industrias con bajas emisiones de carbono. En ese sentido, el objetivo no consiste únicamente en endurecer la postura defensiva de Europa, sino en imaginar un nuevo modelo de poder europeo capaz de sustentar un orden renovado de base normativa entre países que, pese a seguir valorando la cooperación, no consideran ya que la cooperación pueda sobrevivir sin capacidad de influencia.

Este nuevo modelo de poder europeo, capaz de promover una renovación del orden internacional basado en normas, requiere también de una fuerte coherencia institucional en el seno de la UE. La Unión cuenta con muchas herramientas relevantes –instrumentos comerciales de defensa, mecanismos anticoercitivos, alianzas relativas a materias primas críticas, mecanismos de control de la inversión extranjera, capacidad de control de las exportaciones y poder regulador–, pero las despliega de un modo fragmentado. La política exterior, la política comercial y la estrategia industria suelen discurrir por separado, en lugar de entenderse como partes integrantes de un único diseño geopolítico. Por lo tanto, no sólo hacen falta nuevas coaliciones exteriores, sino contar también con una cultura estratégica más integrada dentro de la propia Europa (dentro de los países y entre los propios Estados miembros, así como entre ellos y la Comisión, e incluso entre las propias direcciones generales de la Comisión). Sólo entonces podrá convertir la UE estas capacidades dispersas en una posición de poder reconocible.

El antiguo orden se basaba en el supuesto de que las normas comunes, la no discriminación y el respaldo hegemónico bastarían para estabilizar la globalización. Tras la crisis del universalismo, el nuevo orden propuesto contaría con un número de miembros más restringido, pero sería más firme en su aplicación y menos universal en su forma pese a mantener un compromiso internacionalista.

Una nueva estrategia para Europa: disuasión a través del poder colectivo

La estrategia actual de la UE para lidiar con la presión de la Administración Trump no está bien enfocada. Trump ha enarbolado de manera sistemática la incertidumbre intrínseca a sus acciones –‍ya sea con los aranceles, la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) o incluso las amenazas militares– como una herramienta de negociación, explotando las situaciones bilaterales en las que EEUU tuviese más peso. Ante lo mucho que estaba en juego y las dudas acerca del compromiso estadounidense, los dirigentes europeos optaron en gran medida por limitar los daños y cedieron en cuestiones como comercio, gasto en defensa y dependencia energética, al tiempo que evitaban las represalias incluso cuando Washington se retiraba de acuerdos internacionales fundamentales. Sin embargo, algunas estrategias alternativas –basadas en posiciones más firmes, contramedidas creíbles y principios más claros– podrían haber dado mejores resultados, como quedó patente en el caso de Groenlandia.

Esta circunstancia apunta a que la disuasión debe ser la piedra angular de una nueva estrategia para reconfigurar el modelo de poder europeo y la política exterior de la UE. Como ya se ha mencionado, la Unión puede aprovechar los cuellos de botella críticos bajo su control en las cadenas de valor mundiales para aumentar su influencia estratégica y seguir una estrategia de “control de la escalada” (al igual que ha hecho China con las materias primas críticas). Las Figuras 1 y 2 muestran los principales cuellos de botella comerciales que se podrían instrumentalizar.

Las predicciones económicas basadas en los datos comerciales también dejan patente que sería un error considerar la influencia como algo que se ejerce de manera independiente, en lugar de en coordinación con otros. Si la UE lograra ampliar su esfera de influencia asociándose con países que controlen otros cuellos de botella estratégicos similares y compartan el riesgo de sufrir presiones de EEUU y China, su capacidad de disuasión geoeconómica podría verse muy reforzada.

En la actualidad, muchas potencias intermedias están exigiendo dar un paso hacia adelante para crear este tipo de coalición y, tal y como señalaron hace poco Kathleen R. McNamara y Federico Steinberg, la UE se enfrenta a la oportunidad única de liderarla y ayudar a configurar una renovación del orden internacional basado en normas en un momento de abandono de EEUU e incertidumbre a nivel mundial. Un orden internacional alternativo, impulsado por una alianza de socios comprometidos, con Europa a la cabeza, podría dar prioridad a una forma más controlada de globalización, manteniendo al mismo tiempo como bases las normas jurídicas y la cooperación institucional. Este planteamiento dependería de estrechar la coordinación entre la UE y los países afines, desde Canadá y Japón hasta países importantes del sur global. En este contexto, Europa podría situarse en la primera línea de un orden internacional más estable y previsible en un mundo sin hegemonía estadounidense.

Figura 1. Una coalición geopolítica entre la UE y Japón podría aumentar la influencia geoeconómica frente a China

Figura 2. Una coalición geopolítica entre la UE y Japón podría aumentar la influencia geoeconómica frente a EEUU

Los 41 cuellos de botella críticos para China bajo control de la UE podrían aumentar de manera considerable tras la creación de una coalición geopolítica con Japón. En la Figura 1, se muestra este incremento de la capacidad de influencia en caso de formar esa coalición. Una alianza estratégica con Japón añadiría 37 productos a los 41 artículos críticos ya disponibles para la UE con fines de disuasión. Al mismo tiempo, la exposición de China crecería de un modo muy marcado –en torno a un 75%–, puesto que su dependencia de las importaciones combinadas procedentes de la UE y Japón sería mucho mayor que la dependencia de la Unión en solitario.

Algo parecido ocurriría también en el caso de EEUU. La UE posee una influencia considerable sobre EEUU (Figura 2) a través de sus exportaciones de maquinaria de gran valor, equipos industriales y materiales farmacéuticos importantes que resultan fundamentales para los sistemas de producción estadounidenses, en especial para la fabricación, la agricultura y la salud. Esa influencia es aún mayor en eslabones posteriores de la cadena, donde Europa suministra compuestos químicos críticos, productos biológicos y tecnologías médicas que cuesta reemplazar. Al aunar fuerzas con Japón, la influencia se amplía aún más hasta incrementar la dependencia estadounidense en un amplio abanico de productos y aumentar su exposición en sectores estratégicos.

En líneas más generales, las vulnerabilidades de EEUU derivan también de su dependencia de un pequeño grupo de países proveedores especializados –como Taiwán, Japón, Corea del Sur y las naciones con abundantes recursos– para los semiconductores, los materiales críticos y los insumos industriales, lo que deja al descubierto una estructura fragmentada pero considerable de dependencias mundiales. Por lo tanto, la creación de coaliciones entre la UE y estos países debería ser una prioridad importante para la política exterior europea.

El efecto disuasorio de las coaliciones de potencias intermedias puede ser considerable. La coordinación con Japón, Canadá y otros socios –como el Reino Unido, Suiza, la India, Indonesia, Corea del Sur, México, Brasil y Malasia– incrementaría sobremanera la influencia de la UE ante China o EEUU, tal y como se observa en la Figura 3. Europa cuenta con más margen para la formación de coaliciones de lo que se suele pensar, puesto que otras potencias intermedias podrían querer erigirse como artífices activos de ese orden, en lugar de limitarse al papel de elementos amortiguadores pasivos entre varias superpotencias.

Figura 3. La UE puede formar coaliciones geopolíticas con otros países para aumentar su influencia geoeconómica sobre EEUU y China

Las pruebas empíricas que se extraen de estos datos son claras y podrían ser útiles para orientar los esfuerzos de la UE destinados a lograr una mayor autonomía estratégica: Europa debería tratar su influencia geoeconómica como una fuente de poder estratégico y organizarla de manera colectiva. En la práctica, implica determinar las dependencias críticas, proteger los cuellos de botella, recurrir a instrumentos anticoerción y coordinar con sus socios los controles a la exportación y los mecanismos de respuesta. No supone abandonar el multilateralismo, sino de defender la cooperación multilateral al aumentar el coste por infringirla.

Lograr una mayor autonomía estratégica no será fácil, puesto que la capacidad de influencia no se aplica por sí sola. Los gobiernos democráticos pueden dudar a la hora de activar sanciones o controles a la exportación cuando las empresas nacionales teman perder ventas, sufrir represalias o incurrir en mayores costes. En la UE, algunas de estas cuestiones requieren de unanimidad, como por ejemplo la aplicación de sanciones, mientras que para otros de los temas puede bastar con una mayoría cualificada por guardar más relación con la política comercial. Además, a los socios de la coalición les preocupará repartir la carga y asegurarse de que los demás actúen de verdad en situaciones de presión. Por ese motivo, existe la necesidad de contar con normas preestablecidas, compromisos creíbles e incluso mecanismos estabilizadores o fondos de compensación que puedan amortiguar las pérdidas económicas temporales cuando se activen las medidas anticoercitivas. El nuevo orden no puede depender únicamente de la retórica; necesita instituciones que den credibilidad en la práctica a la solidaridad de la coalición.

En este sentido, cabe percatarse de que la UE no es la que controla los cuellos de botella críticos en las cadenas de valor mundiales, sino los Estados miembros individuales. El caso reciente de la empresa neerlandesa ASML deja patente la influencia considerable que puede ejercer Europa cuando aprovecha sus cuellos de botella y recurre a la tecnología como herramienta de poder geopolítico. No obstante, pone de manifiesto también que fue un solo país quien, de manera unilateral –en este caso, bajo una fuerte presión del gobierno estadounidense–, tomó la decisión de imponer restricciones a las exportaciones de equipos litográficos avanzados a China. Por ese preciso motivo, es esencial elaborar una serie de normas y marcos institucionales preestablecidos capaces de coordinar con eficacia las respuestas de los Estados miembros de la UE, promoviendo el alineamiento de una masa crítica de países y facilitando la formación de coaliciones coherentes con socios de fuera de la Unión.

La buena noticia es que no habría que empezar de cero esta labor. Ya existen bases sobre las que construir esas normas e instituciones. Un ejemplo de especial interés es el Instrumento Anticoercitivo de la UE aprobado en diciembre de 2023, por el que la Unión puede responder de forma coordinada cuando un país tercero intente ejercer presión económica (a través de restricciones comerciales, boicots o medidas reglamentarias) sobre un Estado miembro o la propia UE. Su fundamento es claramente disuasorio: antes de actuar, la UE busca el diálogo, pero si la coerción persiste, podría imponer contramedidas proporcionadas como aranceles, limitaciones de acceso al mercado europeo, controles sobre las inversiones o restricciones a la participación en la contratación pública. La clave de este instrumento no está únicamente en reaccionar, sino en aumentar el coste de la coerción para evitar que ocurra. La UE aún no ha echado mano formalmente de esta herramienta a modo de represalia económica directa y una de sus posibles limitaciones estaría en su estructura de gobernanza: su diseño pretende encontrar un equilibrio entre la capacidad de respuesta y el control político; para su activación, la Comisión debe iniciar el proceso, tras lo cual se necesita una mayoría cualificada en el Consejo de la UE. Se evitan así posibles vetos individuales, pero, en la medida en que requiere de un amplio respaldo político, se coloca tan alto el listón para su activación que se acaba dificultando su uso. No cabe duda de que bajar ese listón facilitaría la posibilidad de recurrir a ese instrumento en caso de necesidad.

Siempre se ha dado por sentado que la no discriminación en el comercio internacional conlleva un efecto estabilizador intrínseco. Sin embargo, en un mundo de coerción en auge, el tratamiento igualitario para todos los actores ha dejado de ser neutral, puesto que podría recompensar la deserción, ignorar las asimetrías y exponer a explotación a los países que respeten las normas. Por lo tanto, Europa necesita una política económica exterior con más condiciones que distinga entre socios y desertores, reconociendo desde el principio que no siempre será fácil diferenciar entre ambos. El acceso al mercado, la financiación, la contratación, las normas y las preferencias comerciales deberían vincularse al cumplimiento de las normas compartidas. Esta distinción entre socios y desertores no se plantea como un proteccionismo puro y duro, sino que se concibe como un principio estabilizador en un orden afín a un club en el que se protege la integridad de la coalición y se aporta una mayor credibilidad a la cooperación. Los beneficios se concentrarían entre aquellos miembros dispuestos a respetar las normas comunes que podrían acordar al principio los distintos países interesados. En cambio, quienes deserten o instrumentalicen la interdependencia se enfrentarían a aranceles, restricciones a las exportaciones u otras sanciones.

Conclusiones

Se hace necesario reconducir el debate europeo en torno al poder. Ha llegado la hora de redefinir la identidad exterior de Europa para encarar una era geopolítica más convulsa. Debemos cuestionarnos el supuesto reconfortante de que la labor de Europa consiste sobre todo en preservar la apertura, defender las instituciones existentes y reducir las vulnerabilidades secundarias. Lo que debemos comprender es que el orden internacional ya se está reorganizando en torno a la influencia, la coerción y el alineamiento selectivo, y que Europa no debe responder con nostalgia, sino con imaginación institucional.

La respuesta no se encuentra en una esfera de influencia europea en el sentido clásico de una gran potencia, sino en una estrategia de coalición entre potencias intermedias y regionales que se plantee la disuasión como una vía para construir un orden internacional alternativo, comprometido con una forma controlada de globalización, normas jurídicas y cooperación institucional. La idea no es sumarse a la tendencia de las potencias que sólo desean competir sin norma alguna, sino acumular suficiente capacidad de disuasión para actualizar y reformar el orden internacional basado en normas. El objetivo no consiste en dejar fuera a EEUU y China de esta coalición internacional, sino incorporar a estos países de manera gradual a través de la disuasión coercitiva de las potencias intermedias y regionales.

Europa debe mantener su compromiso con las normas, pero ya no basta con las normas sin consecuencias. Europa debe valorar la apertura, pero esa apertura debe condicionarse a la reciprocidad y el equilibrio estratégico. Europa sigue necesitando socios, pero la forma de cooperación relevante ya no es el modelo laxo y compartimentalizado de asociación del último decenio. Debe aplicarse un modelo de coalición más político, más selectivo y mejor integrado en el que se aborden el comercio, la tecnología y la seguridad como ámbitos de la política estatal que se refuerzan mutuamente.

El modelo de poder tradicional de Europa se ha deteriorado porque el mundo que lo sostenía ha cambiado. Ahora bien, Europa sigue contando con los recursos económicos e institucionales necesarios para configurar el nuevo orden, siempre que esté dispuesta a reaprender el idioma del poder. Ese propósito implica reconocer los cuellos de botella como herramientas de influencia, aceptar que la aplicación de normas y condiciones es indispensable para la cooperación y crear coaliciones que puedan proteger de la coerción y ofrecer un camino tangible hacia la prosperidad económica, el desarrollo tecnológico y la descarbonización.

Para avanzar en esa dirección y sacar un provecho real de los cuellos de botella, es necesario reconocer que el control sobre ellos en las cadenas de valor mundiales no está en manos de la UE de por sí, sino de los Estados miembros individuales que la componen. Esa circunstancia deja patente la importancia vital de establecer mecanismos institucionales capaces de garantizar una coordinación eficaz entre los Estados miembros y facilitar el desarrollo de coaliciones coherentes con socios ajenos a la Unión.

Los países que más tienen que perder en caso de que el mundo se divida en esferas de influencia rígidas podrían ser también los mejor posicionados para construir una alternativa. En ese sentido, Europa podría erigirse como uno de los principales artífices de ese orden alternativo.

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