Disertatii si Eseuri

The Role of Instincts in Inter-state Negotiation – Dissertation by Ariadna Anamaria Petri

noreply@blogger.com (Bogdan Craciun) — Sun, 29 Mar 2009 20:52:00 +0000

About Ariadna Anamaria Petri

Dedicated to my sister, Fabiola

ACKNOWLEDGEMENTS

My profound appreciation and sincerest thanks to all those who believed in my dissertation and in my power to bring it together, to all who supported and helped me and especially to those who did not help me but did not stand in my way either. My entire love and gratitude goes to my parents, Gabriela and Eugen, for having done everything possible under the sun to raise me on the highest peaks of knowledge and achievement. I want to thank Fabiola for the sunrise, Bart for the afternoons, Leinad for the sunset, Emma for the midnights; Tati for the glimpse, Alan for the rock, Noah for the star, Mihaela and Dan for the road, the Alcalas for the inn; Cristi, Kevin, Rodica, Belle and Mikkel for the seconds in between; Romania for being my dream-country, Britain for rising me, Mexico for adopting me and Japan for hosting me.

The entire gratitude to the School of Social Sciences, Humanities and Languages for the invaluable education and all the support afforded throughout my three years in the University of Westminster and especially to my supervisor Dr. Aidan Hehir, whose continuous encouragement, prompt assistance and broad knowledge helped me both for the research and writing of this dissertation. I am deeply indebted to all my wonderful professors from the University of Westminster, and in particular to Dr. Richard Barbrook, Dr. Caroline Barnes, Rob Macmaster, Dr. Thomas Moore, Dr. Farhang Morady, Dr. Frands Pedersen and Dr. Derrick Wright who kindly and voluntarily contributed their time and expertise to this dissertation. The completion of this paper was only possible with the support of Dr. Aidan Hehir from University of Westminster

Further thanks are extended to the ‘Romanian Government’ Special Scholarship, who has generously sponsored my Bachelor of Arts degree as a first step in a successful career to benefit the international standing of Romania; El Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Estado de Mexico for the amazing experience I have had as an exchange student, and in particular to Dr. Luís Miguel Pérez Juárez for having planted with a lot of skill and care the seeds of the passion for negotiation in me; the Ryukoku University for managing to keep alive a handful of foreigners with no Japanese language skills, and especially to Mr. Eiji Manita for having changed that into almost academic Japanese in 4 months.

For their stimulating support and practical help, I am bound to Dr. Mihai Delcea, Minister-Counsellor at the Embassy of Romania to the UK; Dr. Alex de Waal, at the Social Science Research Council; Mrs. Ionela Flood at the Romanca Society in London; Mr. Noah Tucker at 21^st Century Socialism; my great colleagues at WestMUN and all my dearest colleagues I met during these three years.

LIST OF ABBREVIATIONS

AID	Agency for International Development of the United States
CIA	Central Intelligence Agency (US Secret Service)
ECOWAS	Organization Organisation of West African States
EU	European Union
IAEA	International Atomic Energy Agency
IR	International Relations
OPCW	Organization for the Prohibition of Chemical Weapons
P5	The 5 permanent members of the UN Security Council: China, France, Russia, UK, USA
PLO	Palestine Liberation Organization
UK	The United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland
UN	The United Nations
UNGA	The United Nations General Assembly
unintel.	In the context of an interview: unintelligible
UNMOVIC	United Nations Monitoring, Verification and Inspection Committee
UNSC	The United Nations Security Council
US, USA	The United States of America
WMDs	Weapons of Mass Destruction
WWII	Second World War

“[Negotiation is] difficult and unpredictable, because human behaviour is still dictated by factors in which reason plays a lesser part than passions and instincts, imagination and sentiment, bias and ambition. [It is] essentially a political art, as it tends to establish a new human and social order” (Morizet cited in Plantey: 447).

Introduction

This dissertation aims to explore the relationship between diplomacy, negotiation and instincts and establish the role of the latter in the conduct of the former two. The outcomes of negotiations are generally aimed at shaping behaviour and regulating actions, thus essentially creating future reality. Michel Foucault, one of the most prominent members of the post-structuralist school of thought, pointed to the direct relationship of causality between discourse, as the structural base of society, and reality, including the future and the past[1]. He argued that issues like power, economic relations and knowledge can be seen as a product of the creation and manipulation of discourse. Negotiation is in itself a form of discourse, creating its share of reality, of future and of history. It is thus important to analyse this process as a type of human behaviour and which has proven very important in international relations, particularly since the creation of the United Nations in 1945.

Opinions about the role and importance of instincts in the process of negotiation vary. Gambaudo believes that “four goals are part of any negotiation: controlling instincts, de-escalating conflict, identifying needs, and solving problems” (2007:151). Trump, however, articulates a contrasting view, namely that negotiating is an art and he stresses that one of the rules is “trust your instincts. There are a lot of situations that will not be black and white in negotiating, so go with your gut” (Trump, 2007). Approaches to the issue of the role of instincts in international negotiation diverge between different schools of thought, primarily between the realist and idealist poles. Nevertheless this has not represented a major source of controversy. Rather instinct is possibly one of the major common denominators of the two traditions. The argument presented in this dissertation is centred around the possibility of a role for instincts in the process of negotiation with particular focus on what Condoleezza Rice called American realism (2007:17) and the US-led invasion of Iraq.

A major problem in the study of negotiations, especially for non-practitioners, is the scarce availability of information and accounts about the process itself. The majority of statements are either strictly theoretical, with few practical examples, or they describe the outcome rather than the course of the negotiation. To overcome this issue, I have used a negative space approach. The term originates in plastic art and music, and refers to the pauses, blank or white spaces, non-movement etc. which pass unnoticed to the negligent eye, but actually play a fundamental role in the composition or piece as a whole (Farber, 1998). Similarly instincts can be seen as an element of the negative space of negotiation, which may be ignored sometimes but, as this dissertation argues, can help explain various aspects of this process.

Instincts, and the survival and aggressive ones in particular, together with other factors such as education or social and cultural background, contribute to the development of an aggressive behaviour. They are all part of the negative space of negotiation. But aggression is not sufficient in itself to cause a war – Baudrillard argues that it has to be reciprocated (2006:60) – and neither is the aggressive instinct enough for aggression to occur. The inherent human aggressive instinct can stimulate the build-up of tension and threats and thus contribute to diplomatic and political conflicts and ultimately to wars, but it can also have, like the survival instinct, a positive effect, speeding up decision making and maintaining the focus on the major aims.

Structure

The concept of ‘instinct’ has had a multitude of meanings and values over time. Chapter One separates the academic and popular uses of the term, and subsequently outlines a distinction between its usage in the social and natural sciences. These aspects are analysed in turn and the link between 'instincts' in each of these understandings and international negotiation assessed. It is argued that instincts can be either inherited or acquired and in both cases negotiation is one of the areas of human activity profoundly shaped by their manifestation.

In light of a nurtured rejection of a direct connection between instincts and what is traditionally associated with the realist school of thought, Chapter Three argues that there is a key role for instincts in the structuring of the realist paradigm. The desire for military and economic power can be seen as a manifestation of the aggressive instinct, while self or national, interest and the self-help doctrine can be seen as products of the survival instinct. These can have both a direct impact on the psychological construction of individual negotiators and an indirect impact, by shaping the national and international political environment and thus the culture and context in which negotiators operate.

Chapter 4 argues that instincts have influenced very difficult decisions and, depending on the individual’s ability to understand and use their own instincts and exploit those of the others, have led to positive or negative outcomes. The general image that officials, diplomats and negotiators portray, or indeed allow to permeate outside their environment, is one of rationality, clarity, and dispassionate engagement. This is surely the case for some aspects of negotiations, but non-rational elements such as feelings, instincts and intuition do play a vital role in the building of personal relationships between negotiators and between statespersons, which will in turn influence the outcomes of negotiations and international policy making. Several examples of US foreign policy behaviour in the lead up to the 2003 conflict in Iraq will be analysed to demonstrate the practical manifestation of this phenomena. In order to establish the possibility of a role for instincts, two particular examples, aggression and survival, will be identified in a variety of contexts and their possible effects analysed in turn.

The Conclusion will reassess the main argument of this dissertation, namely that instincts have the potential to influence the outcomes of negotiations. This can be true for the various connotations of the concept analysed in Chapter 2 and for both sides of the spectrum of political theory: idealism and realism. Some professional negotiators have recognized an awareness of the role of instincts and use them either consciously or spontaneously.

Methodology

Instincts are one of several irrational elements that incur in the course of a negotiation. A positivist and normative approach would be needed to establish the precise role of instincts, or exactly what percentage of the negotiation process is based on each of the manifestations of non-rationality. Such an approach would have to be constructed on a thorough scientific investigation, on measurements, data, statistics, etc. which are beyond the scope of this dissertation, but will hopefully be pursued in future investigations.

Both diplomacy and negotiation are rather secretive domains. Public diplomacy is sometimes a mere presentation of what had already been discussed, a justification in front of the public of decisions already made. The UNGA and indeed the UNSC are used as means to “present to the world” (Powell, 2005) rather than as real forums for debate. Such secrecy is also the reason why it is so difficult to know how negotiators really behave, what tools they use to achieve their aims and establish whether any of it is instinctive. There are few accounts by practitioners – (ex-) diplomats, negotiators and politicians – but these are in their turn subjective, especially in high-level negotiations, thus only partly reliable. The sources explored in this dissertation include autobiographies, electronic diaries (blogs), and speeches by professionals as well as interviews I conducted with international negotiators.

There is somewhat more information about the activity of politicians. In order to establish the possibility of instincts playing a role in the negotiations I have chosen to focus on the negotiations surrounding the war against Iraq in 2003. I have analysed the public statements made by politicians at this time and their views as expressed, in printed form. Furthermore, in order to give consistency to the argument and allow it to stand and be explored in different contexts, this analysis will combine elements of several fields of study, mainly international relations and psychology. Such an interdisciplinary approach is necessary due to the complex constitution of the process of negotiation and the numerous areas of human activity involved.

Chapter One

AN EPISTEMOLOGY OF INSTINCTS

Introduction

This chapter defines the concept of instincts in a broader, interdisciplinary framework, rather than a purely scientific understanding, which has been more common, but is also more reductive. After acknowledging the most important stages in the evolution of the concept, a more thorough investigation of some disciplines for which instincts are relevant will be analysed in turn, including psychology and psychoanalysis. After considering other factors that may influence the involvement of instincts in the exercise of negotiation, the focal point of this dissertation will be established on multiple-valence instincts.

1.1 Origins of the Concept

Dictionaries and thesauruses are regularly updated to incorporate neologisms, archaisms, modified words and meanings. All these changes originate in the common usage of the language. Since language is a primary tool in international negotiation, it is important to take into consideration these definitions. The New Oxford Thesaurus of English gives a most complete and accurate definition of instinct, to be an

instigation, impulse, prompting, natural or spontaneous tendency or inclination, […] an innate propensity in organized beings (especially in the lower animals), varying with the species, and manifesting itself in acts which appear to be rational, but are performed without conscious design or intentional adaptation of means to ends. Also, the faculty supposed to be involved in this operation (formerly often regarded as a kind of intuitive knowledge) (2000: 514).

These selected synonyms and phrases outline the relevance of some notions of instincts for the wide and complex process of negotiation. Despite negotiation being generally held to belong to the realm of the real, conscious and perfectly controlled, void of any innate reaction, it clearly does involve natural and spontaneous impulses or promptings sometimes called instincts and mostly performed without conscious design or intentional adaptation. The issue is to what extent negotiators are aware of such implications of instincts and whether they are ready to exploit or counteract these influences.

A chronological development of the epistemology of instincts can be observed. Initially the understanding of these was rather basic, as unlearned patterns of action ready to respond to certain stimuli. James outlines some thirty different human instincts in Principles of Psychology (1983), while Fitt defines them as “the power to act in such a way as to produce certain results, without foresight of those results, and without previous education in the performance” (1922:6). Later on, after consistent diversification, the need to distinguish between different interpretations of the concept became imminent. Thus, Dunlap distinguishes between

’instinctive reactions’ - implying unlearned, simple responses to stimuli - and ‘instincts’ considered as groups of such simple innate responses capable, in advance of experience, of reacting to stimulating conditions (cited in Geiger 1923:59).

This account is particularly relevant to this analysis, as it introduces a category of instincts in which the primary drives are enhanced by experience. This first enlargement of the perception of instincts opens the way for further diversification.

Freud is considered to be the founder of the psychoanalytic school of psychology and wrote from a scientific perspective. Being a neurologist and a psychiatrist, he pointed to a different aspect of this argument: he divided the human mind, also known as psyche, into id, ego and super-ego, and associated instincts mainly with the id (Freud, 1989:19). He further argued that all instincts or drives can be fit into two complementary classes, which he suggestively called Eros and Thanatos (ibid.: 38). The id uses two types of energy: cathexis, the libidinal and creative energy to fulfil instinctual desires and anti-cathexis, the energy acting to annihilate any excess and counteract the first in order to eventually return the body to the initial inorganic state, or death (ibid.: 41).

It is essentially this antinomy between Eros and Thanatos, between instincts belonging to each of the two classes and their respective energies (cathexis and anti-cathexis), that facilitates the permeation of contrasting instincts such as an aggressive and a gregarious instinct in individual and collective behaviour (ibid.: 44). This in turn creates problems during negotiations and renders instincts a potentially dangerous trait. This is because there are instincts in both Eros and Thanatos that can intervene in the process of negotiation at different stages or concomitantly. Depending on how much cathexis and anti-cathexis is employed together with each of the instincts, this may lead to behavioural patterns or imbalances. In the realm of international negotiation they may have a strong impact on the behaviour of actors, as well as the final outcome. Some specific examples will be analysed in Chapter Three.

1.2 Basic Instincts

Physical well being is a basic requirement for an optimal functioning of the mind and thus it is vital in the process of negotiation. Ikle points out that “a negotiator may be more willing to make some concessions because he feels relaxed and in good spirits, having just enjoyed a fine lunch and imbibed lots of sake[2]” (1999:336). National governments generally offer their diplomats and negotiators appropriate housing and a daily allowance appropriate and proportional to the standard of life of their recipient country[3]. Basic needs or basic instincts have to be satisfied before anything else.

Another important instinct that inevitably influences everybody, including negotiators is the sexual instinct. Ministries of foreign affairs and supranational or international organizations generally provide free accommodation and an extra allowance for spouses and dependants of diplomats, a measure aimed at maintaining the unity of families, but also at keeping the basic needs satisfied and thus reducing the incidence of the sexual instincts in the process of international negotiation (e.g. in the European Parliament). However, when the sexual instinct does come into play, a good way of dealing with it is to have both men- and women-negotiators. Here Victoria Nuland, the US Ambassador to NATO portrays the problem and the solution in a very concise and effective way, referring to her 25 male fellow ambassadors: “when the men get a little testy I’m able to come in with a little different style” (See Document 4).

Another important aspect of the framework in which the negotiation takes place is the location. Carne Ross talks about a small, over-heated caucus room with not enough seats at the table for all negotiators as the ambiance within the UN headquarters in New York, where the most ruthless negotiations over Iraq took place (2007:23). He goes on to describe the personal confusion caused by the desire to occupy a seat at the table (behaviour originating in a combination of survival and aggressive instinct) and the embarrassment of stealing it from colleagues.

Bill Clinton (like Jimmy Carter some 20 years earlier) used mild physical constraints in an attempt to make the Israeli and Palestinian leaders more flexible: at Wyre River Plantation, when he brought Yasser Arafat and Benjamin Netanyahu together, seeing that the negotiations were not advancing, he decided to “pull an all nighter”(Quandt 2001:28). At Camp David II, the negotiating teams (the Israeli one now headed by Ehud Barak) were “sequestered at the presidential retreat; there would be a near-total news blackout” (Quandt 2001:31). Such constraints, Clinton rightfully thought, would unconsciously boost the negotiators’ practical survival instinct and increase their willingness to find a rapid solution, thus increasing their flexibility in the negotiation. In both cases the results were excellent in comparison to the departure positions, and this was helped by the skilful manipulation of basic human needs and instincts by President Clinton. One very important issue is the measure. As one UN military negotiator pointed out, “people are always forced, but it depends on the nature of the force: a mild coercion, rather than a strong aggression” (see Document 5) might offer some beneficial results, as Clinton and Carter have demonstrated.

While such basic instincts, also known as fundamental needs, as hunger, thirst, sleep or even sex may influence behaviour, in international negotiation there are usually automatic provisions for the satisfaction of all (free housing, food allowance, extra allowance for the spouse or children) and usually supplied by the sending country. However, there are other more complex instincts like aggression, survival or the gregarious instinct that cannot easily be satisfied by any straight-forward procedures or legal provisions and their influence on the process of negotiation can be very intricate and far-reaching.

1.3 Psychology versus Physiology

There was much dispute over the “instincts debate” in the 19th and the first part of the 20th century and the diverse range of literature on the topic in this thesis proves this. A fundamentally relevant view is that of Hamlin who distinguished between a psychology, a physiology, and a biology of instinct. Following Titchener, she established a threefold formula of the mind in order to “represent what the psychologist finds in making a cross section of the instinctive consciousness: sensation, affection (pleasure-pain) and conation” (1987:69). Following her analysis of each, and by establishing possible relationships between them, she reaches the conclusion:

…instinct is a conscious complex in which the perceptual elements are more or less obscured by the strong affective[4] tone of the mental state and by the impulse to activities which the animal performs without consciousness of their end, and by means of a mechanism provided by its physical organisation (1897:70).

This viewpoint remained relevant long after, and Hampton reiterates the idea of instinct being “the foundational concept in psychology and social science” (2006:58). The concept should retain this foundational role not only in behaviourism, but indeed in the entire discipline of psychology, and Hampton further argues that it was the emergence of the former that led to a decoupling of psychological and physiological forms of instinct (Ibid.). This in turn led to a devaluation and spoiling of the meaning of “instinct” and Bernard shows that it came to be little more than a “catch-all for vague and indefinite ideas about the causes or relationships of activities [used when authors were] unable to account clearly for the occurrence of a particular behaviouristic phenomenon on a purely objective basis” (1924:172). In order to prove this Bernard embarks upon a daring project by researching and enlisting 14,046 instincts subdivided into five large groups[5] (see Document 1). Rather than aiming at a scientific account, he enlists the common perceptions and those of other authors, thus coming closer to the present day general understanding of what instincts are. Although many of these connotations are still included in the generality of the concept, the contemporary perception of instincts and the one that applies to international negotiation is much closer to the definition of innate, “simple reactions to stimuli” (Dunlap cited in Geiger, 1923:59).

1.4 The Baldwin Effect

An important question for this analysis is whether to accept what has been termed “the Baldwin Effect” as a valid means of interpreting the relationship between instincts and negotiation. In other words, could negotiation be seen as learnt behaviour or an acquired trait and to what extent did it become part of the human phenotype? Furthermore, how much of the art of negotiation can be seen as incidental with phenotypical negotiation?

What has become known as “the Baldwin Effect” is the theory that individually acquired traits and especially psycho-genetic ones, if they spread over generations and across the respective population, can turn into instincts (in Weber and Depew, 2003:116). Baldwin identifies three sources of individually acquired traits: fluctuations in the physical environment (physico-genetic), the internalized effects of the organism’s own neural and other activities (neuro-genetic), and the effects of learning and intelligence (psycho-genetic). On different levels, human kind has engaged in negotiation since the formation of social groups, ranging from inter - and intra-tribal negotiations to the present-day bi- or multilateral negotiations between states, nations or smaller groups of people. Negotiation exists between two stone-age humans, carving a tool or hunting together, and responding to their survival and gregarious instincts. Negotiation also exists between heads of states and governments discussing a military solution to the alleged threat posed by another country (US-led invasion of Iraq) under the influence of their gregarious (coalitions) and aggressive and survival instincts (against a perceived threat).

But would it be accurate to say that negotiation has become an instinct? Tooby and Cosmides warn that “the phenotype of an individual organism must be carefully distinguished from the design of the phenotype” of the population, over generations (cited in Hampton, 2006:70). This is to say that what becomes internalised to a particular individual or to several ones who had been subject to similar conditions and/or education may become instinctive to them. Papineau argues that, at least in social learning of complex behavioural traits, the Baldwin effect does hold (2005), however there is yet no guarantee and no empirical evidence that this will be transposed into a structural modification of the genome and transmitted genetically to future generations as an inborn instinct. If Baldwin’s theory was true, then the explanation for such a complex system of international diplomacy, negotiation and law rests in the evolution and constant accumulation of negotiating experience in the human phenotype. This is then transposed into the genotype which allows future generations to improve it and enlarge it.

1.5 Other Determinants

Under the vast umbrella of instincts, we can speak of instincts in a broad sense by including acquired, learned behaviour and responses to certain stimuli. Such responses became incorporated into the person’s conduct to such an extent that in future situations in which stimuli are similar, their reaction will be spontaneous, as under the effects of a genetic or inborn instinct. Similarly, education, upbringing and other constraints or means of shaping the personality of a negotiator may come to produce such learned instincts. This type of behaviour is commonly associated with intuition, but because it is frequently referred to as instinct and for the purpose of this dissertation, it will be included in this broad concept.

In Freudian terms, the profession of an international negotiator can be seen as the ego acting as a mediator between the id of inherited and acquired instincts and the super-ego of the negotiation environment, which brings together numerous and sometimes conflicting elements: the principal or multiple principals[6], the negotiating team and hierarchical positions within this or negotiating alone, the adversary, their team, their principals, their conflicts of interest, accounting to all these and the effects of the negotiation over the future of the groups represented, etc.

The concept of instincts has undergone a great amount of diversification and has come to have different meanings in most disciplines employing it. However all of them retain the non-rational mark and some (psychoanalysis, linguistics, the behaviourist branch of psychology) maintain that it is an inherent characteristic of all human beings. As such, negotiators, too, come under its incidence, and the ways in which they may be affected by it are explored in the subsequent chapters.

Chapter Two

CLASSICAL REALISM AND INSTINCTS

Conflicts are the constellations from which negotiations start.

(Pfetsch, 2007:16)

Introduction

Many characteristics of the international political system, recognized by theorists of international relations, can be seen to originate from basic human instincts. Some examples include the aggressive, the survival and the gregarious instincts, which have been considered fundamental since the first classifications by James (1890) and Dunlap (1919). The first two of these are the structural base of what Dunne and Schmidt saw as the three core elements of realism: statism, survival and self-help (2005:163). As realism is the dominant school of thought in contemporary international relations, the analysis of the role of instincts in diplomatic negotiation has to start with the realist perspective. By contrast, liberalism seems to have a much greater importance at national level and sometimes within supranational organizations, such as the EU. Dunne further outlines the structural role of societies and communities in a liberal system, which in turn implies a role for the gregarious instinct, subsequently analysed in this chapter (2005: 189). At the same time, the role of these theories and their respective determining instincts will be evaluated in relation to negotiation, as a manifestation of international relations.

2.1 The Individual and Relational Models

While the initial focus of study in the field of instinctive behaviour, at the end of the 19^th century, was on instincts as individual, rather than social phenomena, in the late 20^th century there were significant changes in this perception (de Waal, 2000:586). In the case of aggression, the individual model claimed that a number of external (role models or governing authorities) and internal factors (genetic aggression) determined the individuals’ propensity to become aggressive.

The relational model of instincts emerged in opposition to the individual model of understanding and analysing instincts and is based on the need to maintain mutually beneficial relationships. Thus it sees aggression and survival with the catalyst of the gregarious instinct, as a tool for competition and negotiation (de Waal, 2000:586). The equilibrium between the social and anti-social, or aggressive and gregarious instincts is understood and explained in the context of society.

2.1.1 Aggression and the Realist Theory

The external and internal factors which determine individuals’ propensity toward a certain type of behaviour, in this case aggression can be seen to represent the two sides of the nature-nurture divide and have been proposed by Lorenz and Berkowitz respectively. Lorenz, like Freud, believed that aggression was a primary instinct, closely connected to the instinct of struggle for survival and is aimed at the preservation of the species (Lorenz, 1967). Extrapolating these views to the realm of politics, he interpreted the actions of global leaders in light of instinctive drives towards violence and concluded that war is inevitable. Berkowitz founded his theory on the frustration-aggression hypothesis and saw aggression as a relationship between unpleasant stimuli and negative affect that can trigger either fight or flight, or in international relation offensive or defensive policy approaches (1993). Nevertheless the conclusion on either side of the nature-nurture divide was that aggression was an anti-social behaviour.

The individual model can be seen as a minimal version of the realist theory of international relations, and parallels on an ontological level its basic assumptions: self-help, self-interest and the centrality of power as a determinant of individuals’ and states’ positions (Dunne in Baylis and Smith, 2005:95). Both models presuppose aggression to be an instinct, and thus an inherent human characteristic. The tension created by this instinct between its manifestation in Eros and Thanatos respectively (Freud, 1989:28) will require a discharge. For the realist theorists[7], this amounted to a natural state of conflict. Machiavelli (1999) believed that the desire for self-preservation and power lay at the origin of conflicts. For Hobbes the three principal ‘causes of quarrel’ were competition, diffidence and glory (Hobbes, 1651). For Hume (1953), the underlying conditions for human conflict were relative scarcity of resources and limited altruism, while Rousseau (1978) believed that ‘the state of war’ was born from the ‘social state’ itself.

At this point it is important to differentiate between aggression at an individual and state level. While Hobbes and Rousseau focus on aggression between individuals and within the state, Kant, writing from a liberal perspective, agrees that “the natural condition is a state of war”, but only in “the right of nations” (i.e. in international relations) (Kant, 2002:214). Morgenthau makes the parallel between the two “natural states” and postulates in the Six Principles of Political Realism that “it is vain to exclaim against the depravity of human nature” (1975:8) and further that “politics, like society in general, is governed by objective laws that have their roots in human nature” (1975:4). This essentially proves the inductive relationship between aggression and the corresponding instinct and the realist understanding of the international order: the aggressive instinct, along with other factors, confers the “natural state of war” characteristic of the international political system under the theoretical framework in discussion.

2.1.2 Survival and the Realist Theory

The same basic reactions of fight or flight in response to aggressive behaviour, as outlined in Berkowitz’s model, are also generated by the survival instinct, although the actual manifestations, as in the case of aggression, might be greatly varied. Through a similar process of induction, the same properties can be outlined for the survival instinct. The survival of the individual is generally accepted as a fundamental instinct and has been described as such by Darwin, Freud, Spencer or Kouser across various fields of study such as biology, psychology, sociology, economics or politics. Darwin based his entire theory of the evolution of species on the survival of the fittest, while Spencer and Kouser et al pointed to the manifestations of the same instinct in economics and politics respectively. In Freud’s division of the psyche, the id hosts the basic instincts, grouped into Eros – life or survival and Thanatos – death.

The major significance given to the survival instinct by Freud in the individuals’ psychology is echoed by an equally key role attributed to the same by Morgenthau in the relations between states. He believes that the state has to survive and should be protected at all costs and considers “the moral principle of national survival” to be the primordial rule which the state has no right to surpass (Morgenthau, 1985:166). This becomes more important than morality or justice: “[r]ealism maintains that universal moral principles cannot be applied to the actions of states. […] The individual may say for himself: "Let justice be done, even if the world must perish", but the state has no right to say so in the name of those who are in its care” (ibid.).

2.1.3 Alternative Approaches

There are two primary critiques articulated by opponents of the idea that aggression and, more generally, instincts have a role in the realist paradigm. On the one hand, there are those arguing that the mere concept of instinct is flawed and thus that it does not have any role in the individual’s psychology. On this side of the debate, Geiger (1923:58), Kantor (1921:328), Dunlap (1922:65) and Holt[8] (1931:4) feel compelled to express their doubts about the usage of instincts as a concept and tool of analysis. However Hampton, more recently (2006) explains that the notion is of key importance both for evolutionary psychologists and for behaviourists, and further, that they have used partial synonyms[9] to refer to the same basic notion (2006:58). And, since we are concerned with the actual meaning of the concept, which Hampton shows in an elaborate essay (2006) is maintained, the above judgements about the roles of the aggressive and survival instincts in international relations will also be equally relevant.

On the other hand, demonstrating that the aggressive and survival instincts determine some aspects of interpersonal relations does not directly project the same sources for similar characteristics of international relations. The critical perspectives outlined above can be identified with the critics of the personification of state theory, which is a recent reformulation of Morgenthau’s position. Although interdisciplinarity has been sought since the Enlightenment period, there has still been no direct connection established within any school of thought between the psychological and political roles of instincts at personal, community, national or international level. Thus any connection between them has to be mediated by the personification of state theory and the consequent projection of individual traits and behaviour onto the state and international relations. A strong supporter of this theory is Alexander Wendt, who argues that the existence of group selection at the level of states is an indisputable empirical phenomenon (2004:23). He further shows that the “neglect of state personhood in IR scholarship seems to stem from a widespread philosophical and political scepticism, and even hostility, toward the realist notion that state persons could be real” (ibid: 315). Lomas responded to this with the essay entitled Anthropomorphism, personification and ethics: a reply to Alexander Wendt, which seems aimed more at the realist school of thought and some of its basic assumptions[10], rather than Wendt’s theory. Consequently adopting the personification of state theory is a logical step in the analysis of the role of instincts in inter-state negotiation, allowing for a more palpable embodiment of the concept. At the same time, it confers more strength to the inductive relationship established above between the aggressive instinct and the realist school of thought.

The realist school of thought considers it unnecessary to distinguish between foreign policy, international relations, diplomacy and negotiation, because they are all based on the power game (Burton, 1968:199). Realists further believe that the success of a negotiator is a linear function of the capabilities that his/her own state possesses (Schneider, 2005:665). High-level manifestations of the aggressive and survival instincts are only a part of their overall roles. Another aspect is the influence of instincts on individual negotiators, which has been theoretically discussed above and will be exemplified in the last chapter. Finally, there is the role that a realist political system, based on aggression and survival, will have over the individual negotiators representing it. As some of the most successful diplomats have recognized, the structure of the political system in their home countries becomes second nature to them. Thus, Henry Kissinger is also known as a fierce Realist and takes the notion that “relations among states are determined by raw power and the mighty will prevail” as an unquestionable premise in all his writings (Kissinger, 1994:104).

2.1.4 The Gregarious Instinct in Liberal Institutionalism

The gregarious instinct has been one of the main reasons behind the cohesion of groups throughout history (Rivers, 1920) and is thus a “basic social force” (House, 1925:357). It has been closely associated with the self-preservation or survival instinct, because it is easier for animals and humans alike to organise and defend themselves against a common (real or perceived) enemy. Later, in more complex societies, the impact of this instinct was extended to all fields that involve a society: culture, politics and international relations, etc.

The principal merit of the relational model is contextualisation. It recognizes that individuals are socially embedded, and thus both aggressors and victims, or indeed all members of a society, share some form of common past and are expected to share a future (ibid.). In other words, the social milieu becomes central to the understanding and interpretation of actions. This holds true at the inter-personal level, as well as inter-community and inter-state levels. The gregarious instinct can be seen as one of the bases leading to the formation of the European Union. The Second World War proved that conflicts arising from overlapping interests could cause immense damage to all parties. The way found by the founding fathers of the EU to avoid future overt violence was to raise the cost of damage to the relations between states, such that nowadays any military action by one member of the EU against another would be inconceivable.

Hardin follows Dewey to show that liberal institutionalism was aimed at liberating an impoverished working class from the control of large private organizations, and then suggests that group liberalism can be seen as an extension and update of the demands of the first (Hardin, 1999:325-6). The regime of liberal institutionalism, as it affects large institutions, might be mutually advantageous and self-enforcing in a democratic society (ibid.).

A modern understanding of liberal institutionalism – or neo-liberal institutionalism - shifts the focus from national to international politics and makes international institutions in charge of promoting cooperation between states. This has been seen as an effective way of reducing states’ fear of each other and promoting global security by increasing the cost of damage to reciprocal relations. Theorists like Keohane (2002) or Allison (2000) further advocate global governance and cooperative multilateralism as means to promote development and closer diplomatic ties between all international actors. The practical outcome of such ideas are policies of mutual benefit, or the positive-sum game, which is present at different levels of integration, between the members of the European Union, ASEAN, ECOWAS, NAFTA or NATO.

2.2 Models - A Positive Sum Game

Theorists and scholars of International Relations have often found it useful to reduce very complex situations to the essential elements of the respective conflict, in order to understand better the underlying dynamics and find solutions. Such reductions, also called games, originate in a branch of mathematics studying strategic interaction and have been drawn on by liberal institutionalists to “enhance the theoretical appreciation of factors that inhibit collaboration in an anarchic setting” (Little in Baylis and Smith, 2006:378). This school of thought is traditionally oriented towards a positive-sum game, an arrangement whereby cooperation and negotiation makes it possible for a solution to be reached, in which at least one party will be better off and no party will be worse off than before. This model is frequently found in negotiation and is based on an integrative approach, where a wide rage of interests, needs, desires, concerns and fears are taken into account, so as to reach an optimal solution for all participants. The European Union and some of the United Nations negotiations are based on integrative, positive-sum strategies. Recent examples include the negotiations for the accession of Romania and Bulgaria to the EU and UN environment talks, such as the Forest Negotiations (1990-2000) or the Climate Change Conferences (2005-2007).

An optimization of the positive-sum game is the Pareto perfect compromise (Davis Cross, 2007:18) which presupposes negotiations based on mutually beneficial aims and seeks to find the exact outcome from the Pareto frontier range, that would maximize the gains of all actors involved. All possible outcomes on the Pareto frontier are to some extent beneficial to all parties involved and, in a (neo-)realist model, which presupposes an anarchic system, lacking collaboration or a higher authority, the optimal outcomes would tend towards the extreme points A or B (See Document 2). These are not zero-sum situations, because they do not maximize one party’s gains over the others’, in a direct competition, but rather, avoiding direct negotiations, each assumes a position of sub-optimal gains. A (neo-) liberal institutionalist view would place the perfect outcome in point C, where, through negotiation and collaboration, the advantages of both are maximized.

Several theorists and politicians have argued that the European Union needed Romania and Bulgaria almost as much as these two needed integration (Brucan, 2000:78-84). On all three sides (if we are to consider the European Union as a unified voice) there were interests, needs, desires, concerns and fears, which were integrated in the negotiations for accession and a positive-sum, (arguably) perfect compromise deal was reached: the Accession Treaty. Mutual benefits[11] were the base for the creation of such an extended society of states, and this was reached through gamesmanship, which “is the very essence of diplomacy” (Plantley, 2007:103).

In “The Practical Negotiator”, Zartman and Berman set the framework of their discussion by pointing out to the widespread idea amongst diplomats that “if negotiation does require some special skills these come through an acquired ‘feel of things’ and are beyond capture and transmission as rules and theories” (1982:1). This chapter has argued that this “feel of things” as well as the dynamics of international relations can be seen to have a common root in instincts such as aggression, survival or gregarious behaviour. These influence at a structural level both the psychology of individual negotiators and the political and social system in which they operate.

Chapter Three

AN INTERPRETATION OF

THE NEGOTIATIONS OVER IRAQ

The political negotiator requires a profound knowledge of issues and personae; a special talent for making use of the passions of the other and for controlling his own.

(de Felice 1778 cited in Pfetsch, 2008:35)

Introduction

As it has been shown in the previous chapters, the instincts at personal and state levels have a similar origin – in human nature. This chapter starts off by providing a descriptive outline of diplomatic actions and events in international relations leading up to the Iraq War, the main case study of this dissertation and will serve as a factual basis for the subsequent analysis. As the proceedings of negotiations are almost never made public, this chapter is based on the declarations of diplomats after meetings or rounds of negotiations, accounts by past negotiators or interpretations of theorists and analysts. Furthermore, the possibility of instincts influencing personal and state behaviour will be analysed in the context of international negotiation, diplomacy and politics, by evaluating the possibility of a role for the aggressive and survival instincts in the particular case of the 2003 US-led invasion of Iraq.

The technique called in plastic art and music negative space will be adopted as a means of deconstructing the political and diplomatic proceedings related to this war. A negative space analysis highlights the importance of usually unnoticed elements, but which contribute to the bigger picture, by isolating and ignoring the obvious, also called positive space (Farber, 1998). Thus the less prominent elements – and in international negotiation these can be very important – are brought to the front, which allows for a better understanding of how and why the whole complex works. In the case of the current analysis, the positive space is represented by rational and well-informed bargaining, whereas the negative space – what this dissertation aims to outline – is the subtle, sometimes hard to perceive role of instincts in international negotiation.

3.1 Negotiations and the Invasion of Iraq

After the creation of the United Nations in 1945, the focus of diplomacy and inter-state negotiations has shifted from debates over the power positions and desires of actors to much more specific arguments, such as geo-political or legal aspects of conflicts. Thus it is nowadays surprising and condemned by an increasing percentage of public opinion if states undertake actions that are illegal under international law. And yet international lawyers and scholars on both sides of the Atlantic have agreed and published their views on the US-led intervention in Iraq: "illegal and illegitimate" (Slaughter, 2004:1; Sands 2005:175), but to little avail. Furthermore, the UN Secretary General, Kofi Annan, amongst many others[12], took the unusual step of stating publicly that the war was illegal. However this did not change the course of events and, despite accusations of unilateral and imperialist action, the USA and the UK proceeded with what seems to have been a pre-determined action plan. This interpretation is supported by several analysts such as Philippe Sands (2005:178) and reconfirmed by documents like the 23 July 2002 memo by Matthew Rycroft, a Downing Street foreign policy adviser. This acknowledges the fact that terrorism and WMDs were mere justifications for a policy of regime change that had been decided upon, but could not have been publicly acknowledged especially by the British government, and “the intelligence and facts were being fixed around the policy” (Manning, 2005).

The main difference between US and British international decision making is the sensitivity of and importance afforded to the national public. This was also the case in the Iraq War: whereas Bush declared as early as the 5^th April 2002 that “Saddam needs to go” (2002:9), Blair made no such public statements and waited until 17 March 2003, just a few days before the invasion, to have the Attorney General give a public account of the legal aspects of the case for war. As Sir David Manning acknowledged, regime change would not get past “a press, a parliament and a public opinion that was very different from anything in the States” (2003). One indication of this is the willingness of the press in the two countries to publish letters demonstrating the illegality of the war[13], or the number of government officials who resigned in protest of the invasion. This further increased the pressure on the British Prime Minister, who had promised the US to support a military intervention (Sands, 2005: 178), but at the same time had to have a plausible case for the scrutiny he would meet at home.

While Blair was eagerly seeking a final resolution authorising ‘all necessary means’, which would provide a legal justification, for Bush this seemed like a useless exercise, with the potential of complicating the situation even further. But with Iraq taking promising steeps in accordance with the requirements of the UNSC and the broader international community, starting with the acceptance of UNSC resolution 1248 on the re-admittance of inspectors in the country on the 16.09.2002, the case of the USA and UK to go to war was diluting day by day. Further positive developments include the submission of requested information by the Iraqi delegation[14] and the briefing by UNMOVIC and IAEA inspectors on 19 December 2002 on the progress of the inspections. With these developments there was naturally going to be decreasing support for the draft resolution authorising the use of force that the USA, UK and Spain had prepared. A Foucauldian analysis would outline the two different types of discourse, according to the power relations existent between the higher political and diplomatic circles on the one side, and the public and media on the other. The discourse and associated knowledge for the public and media were decided upon and, some argue, partly invented, and were quite dissimilar to the discourse and knowledge that negotiators and diplomats used among themselves.

The negotiations leading up to the invasion of Iraq stirred different regional interests in a number of areas of activity, mainly revolving around economic advantages of taking part in the expected post-war reconstruction of this country. Recognizing the power of the P5 and the need to have them agree on a plan of action first, the other members of the Security Council conceded to suspend their negotiations until the permanent members reached a solution that they could all accept and support. However, as this did not happen, the works of the SC resumed in the regular format in October 2002, including non-permanent members. It seemed like the big powers had reached an unsurpassable dividing wall: the USA and the UK were committed to go to war at all costs, while France, Russia and China were decided to resist. The information that permeated outside their negotiating environment was scarce and generally came as opinions or conclusions of either side over the progress or moves of the opponents.

Different interpretations of the negotiations and diplomatic processes leading up to the Iraq War emphasize completely new interpretations of documents, legislation and states’ intentions. After having been unable to pass a final resolution authorising the use of ‘all necessary means’, the jargon used in UN resolutions for ‘military action’, Blair’s last resort to justify the war was the much criticised ‘revival’ argument. The Attorney General of the UK provided the parliament with a written answer of only 337 words. The argument was that UNSCR 687, which set out the conditions of the ceasefire after Operation Desert Storm, only suspended but did not terminate the authority to use force under UNSCR 678. Consequently, a breach of 687, which was acknowledged by 1441, revived the authority of 678, the theory claims, thus granting legality to the 2003 invasion. All these different perspectives and debates over “what is a fact” (Ross, 2007:12) and what were the facts before the invasion led to endless rounds of negotiations with no ultimate resolution for the problem. The difficult situation led to an increased degree of difficulty in the process of negotiation, which thus had to involve any available tool of persuasion, belonging both to the positive and negative spaces of negotiation.

3.2 Dealing with Instincts in Diplomacy

Carne Ross was UK’s chief negotiator and expert on the Middle East at the United Nations and he was in charge of the weapons of mass destruction dossier: he made the case, he negotiated resolutions and sanctions, he reported back to London and he also drafted part of the case for politicians at home. In his biographical book Dispatches from an Unaccountable Elite he confesses: “I became proud (to my present shame) of my Rotweiler-like reputation at the Security Council, as the most effective and aggressive defender of the British-American Iraq policy, sanctions and all” (2007:14). This aggression did not emerge with his appointment to the job: his natural aggressive instinct was well trained, carefully constructed and eagerly applauded by his superiors. This construction of a particular psychology of the “unaccountable elites” is of major importance for Ross’ analysis of the world of diplomacy. He shows that daily choices in the diplomatic environment bring into play the instincts, intuitions, personal prejudices and emotions of diplomats (2007:23). All these non-rational elements influence to different extents the process of negotiation, but, as inherent parts of human behaviour, they will all play a role in international negotiation.

The competitive context of Ross’ work – of negotiations in general – also brought into play his survival instinct: in negotiations (even in positive-sum ones), like in most other areas of human activity, only the best prevail. He confirms this Hobbesian notion of self-interest based on the survival instinct, both at individual and state level: “the performance of diplomacy is founded on a particular view of the world – one of competition – of nation states, of limited resources, of agreement or contest” (2007:19). Such competition can become very acerb even in – or especially in – the UNSC, thus increasing the importance of instincts in inter-state negotiations.

3.2.1 The Non-Rational Aspect of Negotiation

Instincts can be both a catalyst and an inhibitor for inter-personal relations. This depends both on inter-cultural communication and understanding, and on personal ability to recognize and use instincts. Cohen shows that in high-context cultures – ones which place great emphasis on the negative space: context, background and side-issues – signs, symbols, non-verbal communication, intuition and instincts are all important (1997:154-6). Examples of such cultures include Japan, China or the Arab world. By contrast the low-context cultures – western countries, focusing on positive space – tend to aim only for the achievement of a specific objective and pay little attention both to personal relations and to non-rational elements[15]. These elements offer a considerable degree of relativism and a predisposition for confusion and misinterpretation for those coming from a different negotiating culture – in this case the USA or UK -, but they are an accepted norm in places like Iraq, Egypt or Palestine.

Carnevale and Choi report that (probably one of) the fatal mistakes in the run-up to the First Gulf War was Saddam’s half brother misinterpreting the words and over-interpreting the reactions of US Secretary of State James Baker. He understood the diplomatic calmness and lack of affection of the US official as lack of interest in the Kuwait problem and non-belligerence. He reported to Saddam “the Americans will not attack. They are weak. They are calm. They are not angry. They are only talking” (Carnevale and Choi, 2000:105). Baker instead was saying quite the opposite, and the inability of Barzan al-Tikriti to convey the right message contributed to Saddam’s final decision. He followed his instinctive response to a particular (expected) physical reaction, without realising that this may vary across cultures. He was expecting a direct manifestation of Baker’s own aggressive instinct if he was going to convey a message of hostility, without taking into consideration a the fact that in the West diplomats are usually encouraged and trained to control and hide any signs of affect or instinct, even when they use them (Cohen, 1997:155).

Nevertheless training may play, at least for some negotiators, only a minor part. De Waal sees the processes of negotiation and mediation as “90% attitude, temperament and personal relationships and 10% professional training” (see Document 3). The fact that he places so much importance on the non-rational part of negotiation indicates a consistent degree of achievement using them throughout his successful career. In a similar, but much more moderate tone, Ross postulates that “[w]e need to find ways to account for the irrational, the ineffable and other vital elements of what makes us human”(2007:24). In other words he does not dismiss the presence of these elements in the exercise of negotiation – and human instincts are included in the above – but rather he acknowledges them and argues that they should be accounted for, trained and channelled just like any other type of behaviour. De Waal and Ross have specialised not in a type of negotiation or a region, but rather in a particular employer, which has cast a prominent mark on their ways of thinking. The first has always worked as an independent negotiator and mediator, received less training and appears to be more instinctive in his actions and attitude, more spontaneous, and less reliant on education or intelligence. Ross was an ambassador of the FCO, well accustomed to enormous dossiers (like the Iraq WMDs one, Ross, 2007:10) and much more reliant on rationality. Although he is slightly more cautious with using instincts in international negotiations, he does acknowledge their existence and importance in the process.

3.2.2 The Rational Aspect of Negotiation

Instincts are mostly considered a dangerous and uncontrollable feature, an impediment for rational thinking and thus tend to be dismissed or minimalised, especially in what Pfetsch calls hard diplomatic negotiations (2008:37). The proponents of this theory suggest that the real evolution of man rests precisely on the renunciation of instincts for a greater flexibility of adaptation and specialization. This is in particular true for the traditional realist school of thought. The course of negotiation is restricted by the dialectic of bargaining and this makes it subject to a logical and rational analysis (Plantley, 2007:421). A rational analysis will show that the easier it is to reduce the area of activity to a pattern, the larger its rational part will be, because following that pattern is meant to produce a certain level of success. Thus, supporters of ‘hard’ diplomatic negotiations argue that when “the irrational rears its head in negotiation, it is the more dangerous for being less and less bound by rational structures or logic” (ibid: 365).

However, only when the results are put to test can an assessment be made of the quality of the rational or intuitive judgement guiding the negotiation (Plantley, 2007:416). In the case of the conflict in Iraq, the rational judgement of the US Secretary of State did not hold. Powell was wrong in his now infamous address to the UNSC on the 5 February 2003, and he admitted it himself years later: “I think without that weapons of mass destruction case, the justification would not have been there” (2007). Powell acknowledged his mistake and seems to regret it[16]. His reasoning (whether sincere or fake) misled him, the US public and attempted to influence the whole world. Powell seems to have followed a perfectly rational (even if slightly naïve) reasoning, based on two unquestioned assumptions: that the material received from the CIA was accurate and trustworthy and that the political line promoted by President Bush and followed by the US government was correct. In both cases, trusting his rational reasoning less and his instincts more could have made a big difference to his actions. His gregarious and survival instincts might have induced more caution and a better revisiting of documents and sources.

It was rational for the US government to ask for the UNSC backing before starting the attack. The draft resolution prepared by the US, the UK and Spain would have “[d]ecided that Iraq has failed to take the final opportunity afforded to it in resolution 1441.” (US Department of State, 2003) and thus make it the responsibility of the entire international community to act. “Few governments can resist the temptation to fight and win a war that will boost their standing at home. It enables them to stand tall as defenders of the homeland” (Cockburn, 2007). However the extent to which that happened with the USA in this case is doubtful. It was very rational and strategic to withdraw the proposed draft resolution when it became clear that it would not pass. For Bush, however, the resort to force is too often crudely instinctive (Alter, 2004:29), in this case despite the thinness of the arguments for war. The President was severely punished by the public: recent polls show him to be the most unpopular president in modern history, with a disapproval rate of 71% (CNN, 2008).

3.2.3 Aggressive Lobbying

In international relations and negotiation, aggressiveness can sometimes be exacerbated to the degree of aggressive lobbying or even bullying. This is no longer a simple manifestation of an aggressive instinct in constant opposition and balance with a gregarious instinct, like between Freud’s Eros and Thanatos discussed above, but rather a thoroughly and consciously constructed type of behaviour. The roots of this behaviour can indeed be traced back to the instinct, but in this case, rather than being controlled or suppressed, it was cultivated and enhanced. Such behaviour can be identified not only in the techniques of persuasion, the use of a relative (or absolute) power advantage or intimidation, but also in more serious means of exerting pressure. Since the case for the war in Iraq was not an easy one to make and the international community had to be convinced, the Bush administration did not shy away from the use of strong pressure and threats, in an attempt to coerce members of the Security Council to support him. For example, Mexican diplomats complained that discussions with US officials had been "hostile in tone", and they were threatened that “[a]ny country that doesn't go along with us will be paying a very heavy price” (Soto, 2003). Henry Kissinger also made a trip to Mexico warning officials that the Bush administration would be “very unhappy” if Mexico opposed them. Towards the end of the month, the US Ambassador Tony Garza said that Congress might attempt to punish Mexico economically if it fails to support the US position at the UN (Linzer, 2003).

Ron Manley shows why the Bush administration is not interested in multilateral arms control regimes: they prefer the freedom of conducting their own bilateral negotiations. José Bustani, had to step down from leadership of the Organization for the Prohibition of Chemical Weapons under US pressure, because he created an organisation, which was more effective than the member states were ready for (Manley, 2003). They tried to change his approach, “to get him to tone down, but you’re not going to change José’s approach to things when he thinks he’s right” (ibid.). There are numerous factors that contributed to such aggressive behaviour, amongst them the current balance of power, but, few countries act in such a patronizing manner with the representatives of other nations in the UN, the foremost forum expected to safeguard international peace, security and human rights. Despite the impact aggressive lobbying may have on the outcome of international negotiations, these practices are rarely visible for the wider public, thus also being part of the negative space. One of the elements of negative space in the above example is the particularly prominent aggressive instinct which influenced US behaviour.

3.2.4 The Instincts of George W. Bush

Aggression is not an uncommon feature of US officials. US President George Bush Sr., in the run-up to the First Gulf War, said “we will put Iraq back into the stone age”, while his Secretary of State, James Baker, was contempt with reducing Iraq “back to the pre-industrial era” (cited in Aschkar, 2005). These examples of impulsive verbal aggression were not sporadic or playful. They were absolutely real and were followed by a war. Short before the invasion, Saddam Hussein said in a TV interview that “all guests are very welcome and treated with respect” in Iraq (2003a). In this case why did the US choose to go to war instead of a diplomatic solution? The Iraqi president called on numerous occasions for “negotiations, talks, debate, diplomatic alternatives, any solution that may restore peace to the region, while being in accordance with US national interests” (Hussein, 2003a, 2003b). Three of the five members of the UNSC believed that diplomacy had not yet failed and so did Iraq; one possible explanation is an excessive aggressive instinct of the US leadership, and the President in particular.

George W. Bush is probably the most instinctive personality in contemporary international relations and arguably also the most important one on a global scale. As Jonathan Alter notes, the president “makes decisions by instinct, then he sticks with them. It's what makes him a good politician and a poor chief executive at the same time” (2004:29). It is hard to determine, in the context of the USA, what forces came into play in the decision to invade Iraq. However, it was ultimately the president making the decision, being at the same time the person with most nationwide political support, the chief of the executive and the supreme commander of the armed forces according to the US constitution.

In the political realm, Alter further observes that “operating on instinct keeps everything simple and clear, without the confusion of facts. Clarity is important, as Bush keeps pointing out, and clarity works politically. The voters like it” (2004:29). The President managed to convince the public opinion with a very straight forward case for war, and Powell’s speech to the UNSC was instrumental: Iraq has weapons of mass destruction and can attack any time; the US cannot take the risk of that happening, so they have to follow their survival instinct, even if that means a pre-emptive war. The first argument was put in plain words for the US (and worldwide) public by the president: “we found the weapons of mass destruction. We found biological laboratories.” (Bush, 2003a), while the secretary of state declared that, despite what the UN may say, in a post 9/11 era, “the United States cannot and will not run that risk to the American people” (Powell, 2003). Despite the falsity of these statements, which was proven after the invasion, the two politicians were unequivocal in their statements: the US had to go to war.

Sticking to his position is certainly a trait of George W. Bush, even in difficult situations: he was determined to go to war with Iraq before 2003[17],[18] and still maintains it was the right thing to have done, despite the fact that the grounds for doing so were erroneous. At the Fifth Anniversary of the invasion, Bush declared “The decision to remove Saddam Hussein was the right decision early in my presidency; it is the right decision at this point in my presidency; and it will forever be the right decision” (Bush, 2003b). In contrast, Colin Powell said that if he had known that Iraq had no WMDs, he would not have supported the war (2007). If it was instinct that prevailed in the run-up to the invasion, especially in President Bush’s behaviour, then he certainly kept to his instincts and still does.

Under the US constitution, the president of the USA is the head of the executive, of his cabinet and has the power to appoint judges, ministers, ambassadors and consuls, which in turn means that all of them are accountable to him (less so the judges). He also has the power to make and unmake treaties, – which then have to be submitted to the Congress for ratification – essentially making him the chief negotiator. He may retain and exercise this power without being a diplomat, or having diplomatic training. Furthermore, he has to receive ambassadors and other foreign public ministers, which puts him at the top of the diplomatic service, both in terms of power and duties. This lack of formal training is one of the reasons why Bush and other leaders tend to ‘hold discussions’ or ‘talks’ rather than ‘negotiate’. Someone influenced so much by his instincts, will also use them in international affairs: his criteria of judgement became dependent on whether something ‘felt right’ at the time or not, whether his instincts had inclined him to think that a particular choice was correct. As Immelman rightly anticipated, Bush “does not seem to possess the emotional intelligence – the triumph of reason over rigidity and restraint over impulse – to steer the course” (2001). While instincts can be a very useful attribute of an international negotiator, it may also be harmful if one does not know how to maintain the balance between different instincts, or between instincts and rationality. If negative space, which encompasses instincts, is important in negotiation, it cannot exist in isolation or by itself, or the whole composition would be no more than a collection of blank spaces; it needs positive space, rationality as well.

Malcom Gladwell argues that “decisions made very quickly can be every bit as good as decisions made cautiously and deliberately” (2006:14). He called the technique which ensures an optimal outcome “thin slicing, [or] the ability of our unconscious to find patterns in situations and behaviour, based on very narrow slices of experience” (p. 23). This technique can prove beneficial, but it can also produce catastrophic outcomes. In the case of the invasion of Iraq, Bush’s decision to follow the main ideas of the neo-conservative Project for the American Century and start a preventive war can be seen as thin slicing, snap judgement or responding to instincts. Either way, it might have proven much more difficult to make such a decision if he had known, anticipated or taken into consideration all the effects and outcomes of the war, the invasion might not have happened.

There is certainly one overwhelming characteristic of US foreign policy, including diplomacy, under Bush: excessive violence. As the president himself confesses “I’m a war president […] I make decisions in foreign policy with war on my mind” (Bush, 2004). This chapter has outlined and analysed the most important developments in the diplomatic processes preceding the Iraq War. Furthermore it demonstrated with practical examples and through a negative space analysis that the way international aggression emerges and is used indicates a strong correlation with the aggressive and survival instincts. Especially under the Bush leadership, the US seems to have developed a particularly aggressive attitude in international relations, which can be seen to be partly based on the President’s strong reliance on instincts. As the President is also the most important representative of the country in the realm of diplomacy, they also have the power to imprint the same reliance on instincts in their diplomats and negotiators.

CONCLUSIONS

Findings

This investigation has brought into focus the connection between instincts and international negotiation and attempted to establish the possibility of an influence of the first on the latter. Although the behaviour connection described in Chapter One and illustrated with examples in Chapter Three is rather straight forward from a logical point of view, there is little academic research devoted to it. One of the reasons may be a rather narrow understanding of the concept of instinct: biology has prevailed as the main subject area dealing with it, thus all definitions are invariably related to it. A purely biological approach cannot on its own produce a useful and comprehensive basis for an extension of the analysis in other areas. This is why an interdisciplinary framework may be more appropriate. However, this means a proportional involvement of scholars from all these areas of activity, as described in the methodology.

A stronger interdisciplinary character of any further projects on this topic would decrease several other limitations of this dissertation. One would be the subjectivity of most sources used. It is inconclusive to address a normative issue with subjective tools, and thus only a positivist investigation may proportionate adequate data. Furthermore, it is not sufficient to analyse merely two instincts, in order to be able to generalize that there is or may be a role for them in international negotiation. More examples may have to be considered, but due to time and space constraints, this dissertation had to be narrowed down to these two cases.

Even with the limited tools of analysis of merely one discipline, international relations, and an appropriate amount of research into several others, and with only two examples of instincts, the aggressive and survival ones, it was possible to establish a sizeable possibility of instincts influencing the exercise of negotiation. Such influence can act both directly onto the individual behaviour of negotiators and indirectly, by shaping the international system and socio-cultural context in which negotiators have to operate and to which they have to adapt.

Summary

The hypothesis for this dissertation is that instincts may have a considerable role in human behaviour and thus in negotiation as a particular manifestation of it. Chapter One explores the different connotations of the concept and establishes the focal point of this dissertation. Before the end of the 19^th century, the concept of instincts had a very broad and rather undefined spectrum of meanings. With pioneering works by authors like James (1890), Dunlap (1919), Fitt (1922), and Bernard (1924) the interest of other scholars across several disciplines was stimulated. This led to a diversification of the understandings of instincts, with applied branches in biology, psychology, sociology, linguistics or more recently international relations and negotiation. All the above disciplines analyse human behaviour from different perspectives, but all of them have some position in relation to instincts. One of the most fervent supporters of instincts was Baldwin, who went so far as to advocate the emergence of instincts as a result of phenotypical changes. However, for philosophy, natural science or other branches of psychology, the whole idea that there may be an aspect of human behaviour that we cannot fully control implies an unacceptable vulnerability.

In a contemporary context, even within the same discipline, instincts can have quite different meanings and roles across schools of thought. In international relations, diplomacy and negotiation, rationality is generally associated with the classical realist tradition, which dismisses instincts as non-rational and unimportant. However Chapter Two sets out the theoretical framework for an analysis of the origin of some aspects of behaviour in basic human instincts. Thus national interest and state survival can be seen to stem from the survival instinct, and are further augmented by the aggressive instinct and other elements that create conflict and may lead to war. The effects of the counterbalancing gregarious instinct may be better reflected in the activity of international institutions such as the UN or the EU.

Chapter Three starts by outlining the main developments in the diplomatic process leading up to the 2003 US-led invasion of Iraq. Consequently, the theoretical aspects in the first two chapters are used in the analysis of the events leading up to the Iraq War to demonstrate the importance of instinct in international negotiations. For the purpose of a thorough analysis, the scope was reduced to only the aggressive and survival instincts. A number of examples were chosen to outline a disproportionate, excessive aggression from the American side, which, following a negative space analysis, can be justified by some non-rational elements. As such, there is a strong possibility of a positive correlation between an excessive aggressive instinct and the US’ keenness to wage such a war.

APPENDIX

Document 1: A shortened list of specific instincts, Bernard’s

second category

Document 2: The Pareto Perfect Compromise

Adapted from Davis Cross, 2007
Document 3: Interview with Dr Alex de Waal

writer and researcher on African issues. Fellow of the Global Equity Initiative at Harvard University, as well as program director at the Social Science Research Council in New York City. During 2005 and 2006, he was seconded to the African Union mediation team for Darfur.

________________________________
Questions:
1. From your experience, are personal relations important in negotiations? Could you think of any circumstances in which a good personal relation with other negotiators improved communication and helped you achieve your desired outcome?
2. As a scholar and practitioner, would you say that it is important for negotiators and diplomats to be aware of the role of human instincts, explore their own and exploit those of others? Do you do this yourself and do you think many other professional negotiators can do this, maybe as part of a common negotiating culture?
3. Do you find there is a role for instincts in international negotiation and to what extent have you managed to use them to your advantage in your extensive dealings with politicians and diplomats across the world?
4. Do you believe that the responsibility to protect should come first on states' agendas and thus that survival is a noble cause and a useful instinct in international relations and negotiations?
5. From your experience, do you think that diplomats and negotiators from less developed countries are in an inferior position relatively to their well trained, highly skilled western counterparts, and do you think they sometimes base their actions on instincts? Is that a possible way of overcoming this diplomatic deficit?

From: Alex DeWaal

Sent: Thursday, April 24, 2008 10:34:25 PM

To: Ariadna Petri

Ariadna

thanks for this.

I would say that mediation and negotiation are 90% attitude, temperament and personal relationships and 10% professional training. There is far more training and guidance available in negotiation than mediation, and most of the mediation material is not relevant to peace talks (it's for divorce proceedings, arbitrating between employers and unions etc). In fact I wonder if there are any truly "professional" peace mediators.

As to your questions: good personal relations are essential to a good mediator. For negotiators, it depends on what the outcome is to be. If the aim is power-sharing in a post-war government then personal confidence is essential; if it's a trade deal then it's much less important.

I'm not quite clear how to define "instincts" in this situation. I think that much of what appears to be instinct is in fact internalized experience and training. But I think that handling emotions, choosing when to show anger, is very important. Mediators have very different styles, based on different personalities and emotional temperaments, which are differently suited to different challenges. Most important is empathy.

I am a sceptic about R2P. Enforcing it demands an international order very different (and not necessarily more desirable) than the one we have today--one in which global policing of states can be carried out. I wrote about this in International Affairs late last year.

I don't see a difference in quality between mediators from richer and poorer countries. Developed country negotiators are always in a stronger position because they can exert more leverage, and insofar as some mediators (e.g. from the US) also enter into the role of negotiator, because the US has an interest in the outcome of peace talks, then they have that advantage too.

Let me know if this is any help

Alex

Document 4: Question addressed to Mrs. Victoria Nuland,

The US Ambassador to NATO during a speech given at the London School of Economics and Political Science, 25 February 2008, available online at http://www.usembassy.org.uk/events/2008/2008_007.html

Q: How is it to work as a woman in NATO?

A: (Laughs) That’s a fun one! What’s it like to be a chick at the NATO? Well I’m the only woman among the 26 around that table and I’m gonna say it’s kindda fun. You know, I do think that although we’re there to represent our countries I think women […] come out the issue of team building and relationship building slightly differently than men do, so sometimes when the men get a little testy I’m able to come in with a little different style, but I’m sure, you know, a combination of being United States and being different, I irritate them as well. So it’s a little bit of both, but they certainly never forget me, so yeah, it’s fun. […] I forgot to say that I affectionately refer to them as my 25 boyfriends. I’ll tell you I’m the only one and it’s kindda fun.

Document 5: Excerpts from an interview with a former UN negotiator (under the condition of anonymity)

Question: Do you believe that personal relations are important in negotiations and could you think of any actual instances in which a good personal relationship with other negotiators improved communication and helped you tilt the balance towards your own desired outcome?

Answer: Personal relations are important in negotiations since you try to influence decisions of the other party; however you need to be careful since it works both ways. I don’t think the negotiations are necessarily about a good personal relationship with other negotiators but about good communication between parties. The good communication brings the good personal relationship not the other way round.

Q: For you personally, and as a diplomat and negotiator, is the first impression you get of people important? Do you think that your first instinct about another negotiator can influence the dynamics of the discussions and can you think of a particular case?

A: I wouldn’t say that the first impression you get of people is important. I would say that it is important to pay attention to that; make sure you are not distracted too much. There is no such thing as the first instinct or second instinct. However, there is first impression or first impulse. In this regard, the first impression about another negotiator can influence the dynamics of the discussions. This becomes obvious when your interlocutor is of the opposite sex. It is, though, difficult to anticipate where the discussions would evolve to.

Q: During negotiations, do you sometimes rely on your “feel” about things, and which of the following do you think contribute most to such an instinctive response: education, cultural background, psychological predispositions, personal instincts or any other elements?

A: Personality and cultural background would, most likely, play an important role here.

Q: Is it important for negotiators and diplomats to be aware of the role of human instincts, explore their own and exploit those of others?

A: I think this should be a part of their professional training.

Q: How do instincts actually come into play in international negotiations?

A: Well, you don’t want to starve people on the other side just to get an advantage. That’s not negotiation. Negotiation means a fair exchange. People are always forced, but it depends on the nature of the force: a mild coercion, rather than a strong aggression.

Q: Do you consider there is a role for instincts in international negotiation and to what extent have you managed to use them to your advantage in your extensive dealings with politicians and diplomats across the world?

A: There is absolutely a place for instincts in international negotiation. As compared to the past, nowadays it is more about reaching a win-win situation rather than getting advantages against the other party. The efforts are directed to have everybody leaving the table with the same level of satisfaction. As far as I’m concerned, I managed to do that most of the time.

Q: Do you believe that the responsibility to protect should come first on states’ agendas and thus that survival is a noble cause and a useful instinct in international relations and negotiations?

A: I wouldn’t say first, but it should be on their agenda. The instinct for survival, as noble a cause as it may be, pushes initially toward aggression. Resort to negotiating, surprisingly enough, comes when all the other means to resolve the difference have been exhausted. If when you say instinct you read “flair” than this one is definitely useful in international negotiations.

Q: The principle of the indivisibility of Allied security was reiterated after the Bucharest Summit. Thus, can common aggression, driven by the need for common security and protection against international extremism and terrorism, be seen as an innate need for survival, shared by the states and citizens of the Alliance?

A: First of all, in the particular circumstances of the war against extremism and terrorism, the word aggressor can be debated since the “aggressor” took the first blow, then it reacted. Subsequently, I wouldn’t go that far as to portray it as an “innate need for survival”. Definitely we are not there yet and I hope to never get there. It is merely defending a principle, defending a way of living.

Q: Is it any different to negotiate with Russia than with NATO members, and if so how?

A: Every negotiation is different even in the discussions with the same partner when the subject is different. I haven’t had an opportunity to negotiate at high level, neither with Russian Federation nor with NATO countries. However, in discussions with individuals belonging to those countries I realized how biased we can be toward both of these groups.

My experience was with Russian that had a very direct, straightforward attitude and language, without “diplomatic choice of words”, whilst with the other side, from NATO countries, the tendency was to have a more careful choice of words. The results were both successful. I think is important to keep an opened mind.

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Note

[1] This is more convincingly argued in his late work, starting with The Will to Knowledge, the first part of the trilogy The History of Sexuality.

[2] Traditional Japanese wine made out of rice.

[3] A diplomat from the Ministry of Foreign Affairs of Romania, under the protection of anonymity.

[4] By affect, Hamlin understands here the feeling or memory recalled by the sensation.

[5] The first category is groups of instincts, containing references to groups or classes of instincts, such as perverted instincts, communal instincts or instincts of public opinion - it contains 2,539 cases; the second category is specific cases - it contains 5,684 cases; the third category is the indefinite and peculiar instincts – it contains 2,238 cases. These are characterizations of the qualities, nature or origin of specific instincts. Examples include acquired-, base-, inherited-, crude-, indefinite-, natural-, fine-, primitive-, general- and specific-instincts. The fourth category represents the instinctive attitudes and contains 3,585 distinct cases. This category includes all references with the terms instinctive and instinctively, instead of instinct. (after DeRaad and Doddema-Winsemius, 1998)

[6] In this case the principal is the hierarchical superior or any other person who has the authority to tell diplomats and negotiators what policies to pursue or what particular moves to make.

[7]“During the time men live without a common power to keep them all in awe, they are in that condition which is called war; and such a war, as is of every man, against every man.” (Hobbes, 1996:84)

[8] Holt provides an amusing exaggeration of this position: “Man is impelled to action, it is said, by his instincts. If he goes with his fellow, it is the ‘herd instinct’, which actuates him; if he walks alone, it is the ’anti-social instinct’; if he fights, it is the instinct of pugnacity; if he defers to another, it is the instinct of self-abasement; if he twiddles his thumbs, it is the thumb-twiddling instinct; if he does not twiddle his thumbs, it is the thumb-not-twiddling instinct. Thus everything is explained by magic – word magic.”

[9] Some of these examples cited include ‘fundamental / primary desires’ (Dunlap, 1922, 1934), ‘units of desire’ (Kuo, 1924), ‘human proponent reflexes’ (Floyd Allport, 1924), ‘native impulses’ (Ellwood, 1925), ‘motives’ (Gurnee, 1936), ‘dependable motives’ (Klineberg, 1940), ‘viscerogenic and psychogenic needs’ (Murphy and Newcomb, 1939), etc.

[10] “[O]ne of the strongest and clearest trends in IR writing over the past half-century has been a series of attacks on political Realism and its associated conceptions of the state as monolith and primary agent in world affairs.” (Lomas, 2005:315)

[11] Some of the benefits for the acceding countries were access to European Funds and the common market, while for the other members, access to a market of 30 million people, investment opportunities and cheap production opportunities.

[12] High rank British officials who have publicly taken a stand against the Iraq War include Sir Stephen Wall, Clare Short, Elizabeth Wilmshurst, etc.

[13] In the UK, The Guardian newspaper published on the 7 March 2003 a letter by fifteen British and European scholars and experts in international law, which foresaw and tried to pre-empt the ‘revival’ argument made and put before the parliament only 10 days later by the Attorney General. A similar letter by American academics was refused publication in the New York Times.

[14] The Iraqi delegation handed over four CD ROMs containing the backlog of semi-annual monitoring declarations for the sites and items covered by the ongoing monitoring and verification plans for the period June 1998 to July 2002.

[15] One of very few exceptions is Carne Ross’ idea that delegations of UNSC members should take turns in bringing a song to play each morning at the beginning of sessions. The result was that “the rancour and acidulous tone of earlier sessions gad disappeared. The differences of substance were still as acute, but the acrimony had passed” (Ross, 2007:61). The author goes on to outline the diverging attitudes of other diplomats and observers, ranging from “the coolest thing [a German diplomat] had ever heard of” to “crass inhumanity of western diplomats, dancing on the graves of Iraqi children” (ibid: 63).

[16] In a televised interview he confessed: “Well it’s a…it’s… blot! Of course it will, it's blot. I'm the one who presented it on behalf of the United Nations - ah, United States to the world. And it will always be part of my reckon...It was painful, it's painful now.” (2005)

[17] Time Magazine reported in a disclosure that in March 2002 – one year before the invasion – Bush outlined his real thinking to three U.S. senators, “F___ Saddam. We’re taking him out.” Cited in Elliott and Carney, 2003

[18] “America was right to enforce that demand” (Bush, 2003b).

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Die Reform der Rechtsmittelrichtlinie 89/665/EWG im Lichte der EuGH-Rechtsprechung – Dissertation von Sergiu Olteanu

noreply@blogger.com (Bogdan Craciun) — Mon, 23 Mar 2009 17:32:00 +0000

Über Drd. iur Sergiu Olteanu, LL.M.(Passau), LL.M.Eur.(Wuerzburg)

Einleitung

Anlass und Gegenstand der Untersuchung

Der Gemeinschaftsgesetzgeber und der Europäische Gerichthof haben auf dem Gebiet des Vergaberechts ständig versucht, den Unternehmen, die sich um die öffentlichen Aufträge bewerben wollen, effektiven Rechtschutz im Nachprüfungsverfahren zu gewährleisten.

Da die Europäische Gemeinschaft auch eine Rechtsgemeinschaft ist, die die von ihr eingeräumten materiellen Rechtspositionen gewährleisten muss, kommt daher dem Rechtsgrundsatz „effektiver Rechtsschutz“ eine sehr große Rolle bei der Auslegung des Sekundären Gemeinschaftsrechts sowie des nationalen umgesetzten Rechts zu.

Die Umsetzung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften auf der Ebene der Mitgliedstaaten stößt immer noch auf rechtsdogmatische Hindernisse, die zum Teil dadurch verursacht sind, dass die Mitgliedstaaten noch nicht bereit sind, auf ihre traditionellen Grundprinzipien zu verzichten.

Anlass der Untersuchung bildet gerade dieses Umsetzungsproblem. Das Gemeinschaftsvergaberecht stellt nur ein Beispiel dafür dar. Die Ergebnisse der Untersuchung der vorliegenden Arbeit könnten deshalb auch auf andere Rechtsgebiete des Gemeinschaftsrechts übertragen werden.

Die Textnorm der Rechtsmittelrichtlinie 89/665/EWG regelt die Frage des effektiven Rechtschutzes zu oberflächlich, deshalb ist sie selbst nicht imstande, ihre Ziele zu erreichen sowie den Anforderungen des Primärrechts nachzukommen.

Aufgrund dessen wurde von der Europäischen Kommission ein Vorschlag zur Änderung der geltenden Rechtslage ausgearbeitet. Ob der Vorschlag der Europäischen Kommission selbst diesen Anforderungen des Gemeinschaftsprimärrechts genügt, wird ebenso in der vorliegenden Arbeit geprüft.

Folglich geht die Relevanz des Themas der vorliegenden Magisterarbeit deutlich über die bloße Darstellung dieses Vorschlags der Kommission hinaus. Sie ist eine rechtsdogmatische Arbeit und ermutigt, die Grenzen einzelner Rechtsgebiete zu überschreiten.

Zur Erreichung dieses Ziels wird die folgende Gliederung vorgeschlagen. Vorher ist es aber zu erwähnen, dass sich die vorliegenden Arbeit auf eine Dualität aufbaut: Die Informationspflicht nach § 13 VgV und De-facto-Vergabe. Aber die beiden Problematiken haben denselben Nenner, nämlich die Gewährleistung effektiven Rechtschutzes im Nachprüfungsverfahren.

Den Ausgangspunkt der Untersuchung stellen die gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen dar. Es werden zuerst die primär- und sekundärrechtlichen gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen präsentiert. Anschließend werden die relevantesten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes hinsichtlich der oben genanten Säulen der Arbeit dargestellt.

Im Anschluss daran wird im zweiten Teil die deutsche Rechtslage in Bezug auf diese Anforderungen geprüft, jeweils zu den erwähnten Säulen. Folglich wird im ersten Abschnitt die Frage der Informationspflicht behandelt. Der Schwerpunkt bei diesem Abschnitt liegt auf der Untersuchung, dass die Nichtigkeitsfolge des § 13 S. 6 VgV ein Kunstfehler darstellt. Auf der Grundlage dieser Untersuchung werden Vorschläge an nationalen Gesetzgebern gemacht. Im zweiten Abschnitt wird die Frage der De-facto-Vergabe näher untersucht. Zuerst werden die Lösungsansätze zur Nichtigkeit der unzulässig direkt vergebenen Vergabeverträge dargestellt und dazu Stellung genommen. Anschließend werden die Fälle der In-house-Geschäfte als zulässige Ausnahmen von der Einleitung des Vergabeverfahrens dargestellt und unter Heranziehung der neuesten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes die Reichweite dieser Ausnahme näher präzisiert.

Im dritten Teil wird zuerst der Vorschlag der Kommission zur Änderung der Rechtsmittelrichtlinie 89/665/EWG beschrieben. Anschließend wird ein Rechtsvergleich zwischen der derzeitigen Rechtslage und dem Vorschlag der Kommission gemacht und gezeigt, inwieweit die Kommission in ihrem Vorschlag die Rechtsprechung des EuGH aufgenommen hat. Auf dessen Ergebnisse wird der nachstehende Abschnitt aufgebaut, wo untersucht wird, ob eventuell ein Anpassungsbedarf des deutschen Rechts an die neuen Anforderungen der neu zu erlassenden Rechtsmittelrichtlinie besteht.

Schließlich werden im vierten Teil die Ergebnisse der Untersuchung in Form von Thesen zusammengefasst. Alle diese Thesen sind Ausdruck nur einer einzigen Hauptthese, die ständig im Verlauf von der vorzunehmenden Untersuchung anwesend ist. Welche sie ist, wird am Ende der Arbeit verdeutlicht.

Der Versuch eines Nachweises eines rechtsdogmatischen Umsetzungsproblems, der auf eine vertiefte Erörterung der aufgezeigten Probleme unter Einbeziehung der aktuellen Rechtssprechung des Europäischen Gerichts der Gemeinschaften und der deutschen Oberlandesgerichte abstellt, ist, wie bekannt, noch nicht unternommen worden. Dem widmet sich die vorliegende Arbeit

Erster Teil

Gemeinschaftsrechtliche Anforderungen an nationales Vergaberecht

Wie schon in der Einleitung erwähnt wurde, beabsichtigt die vorliegende Arbeit ein Umsetzungsproblem zu beweisen. Deshalb werden vor Darstellung des deutschen Rechts die gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen an nationales Recht dargestellt, die sowohl vom Primärrecht als auch vom Sekundärrecht gestellt werden. Flankierend wird auch die Rechtsprechung des EuGH zur Gewährleistung effektiven Rechtschutzes im Nachprüfungsverfahren herangezogen. Folglich werden anhand der Sachverhalte die wichtigsten Entscheidungen des EuGH zu den zwei genannten Säulen der Arbeit, nämlich die Informationspflicht und In-house-Vergabe aufgezeigt.

A. Die Vorgaben des Primärrechts an sekundäres Gemeinschaftsrecht und nationales Recht

I. Einleitung

Die Rechtsmittelrichtlinie 89/665/EWG verfolgt das Ziel, die im Primärrecht angelegten Rechtsschutzansprüche zu konkretisieren und zu effektiveren. Da die Richtlinien sich im Rahmen des Primärrechts halten müssen, also insbesondere in ihrer Schutzgewährung nicht dahinter zurückbleiben dürfen, ist deshalb der Blick zuerst auf das Primärrecht zu richten.[1]

Außerdem hat der EuGH in ständiger Rechtsprechung verlangt, dass die Richtlinien verfassungsrechtskonform auszulegen sind.[2] Das Verfassungsrecht auf Gemeinschaftsebene, materiell betrachtet, ist von den Gründungsverträgen sowie von Allgemeinen Rechtsgrundsätzen gebildet. [3] Da der EuGH dem Gebot des effektiven Rechtschutzes als ein Allgemeiner Rechtsgrundsatz anerkannt hat[4], sind folglich seine Anforderungen bei der Auslegung des Sekundären Gemeinschaftsrechts zu berücksichtigen.[5]

Zudem geht der EuGH davon aus, dass die Ausnahmen von den Grundfreiheiten eng auszulegen sind[6], was den Spielraum des Gemeinschaftsgesetzgebers bei Erlass des Sekundärrechts eingrenzt.[7]

Und schließlich ist es zu erwähnen, dass sich aus dem Primärrecht nicht nur Anforderungen an sekundäres Gemeinschaftsrecht ergeben, sondern auch an nationales Recht. Die materiellrechtlichen Anforderungen des Primärrechts an das Vergabeverhalten der Mitgliedstaaten sind insbesondere in den Grundfreiheiten(Artt. 28, 39 und 59 EG-V), dem allgemeinen Diskriminierungsverbot(Art.12 EG-V) und den Beihilfevorschriften(Art. 87-89 EG-V) enthalten. Diese Anforderungen müssen von dem nationalen Gesetzgeber berücksichtigt werden, wenn er die Richtlinien in nationales Recht umsetzt.

Trotz der Tatsache, dass die Grundfreiheiten, und insbesondere das Diskriminierungsverbot, durch die RL 2004/18/EG konkretisiert worden sind, nahm dies die Relevanz der Grundfreiheiten für das Vergaberecht nicht ab. Sie entfalten weiterhin eine prägende Wirkung für das gesamte Vergaberecht.

Im Folgenden werden kurz diese Anforderungen dargestellt, insbesondere die von dem Effektivitätsgrundsatz gestellten Anforderungen.

II. Effektivitätsgrundsatz

Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, zur Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts hinreichenden Gerichtschutz zur Verfügung zu stellen.[8] Zwar hat die Gemeinschaft nicht die grundsätzliche Kompetenz zur Regelung des Gerichtschutzes in den Mitgliedstaaten. Vielmehr gilt hier der Grundsatz der Verfahrensautonomie. Trotzdem hat sich die Rechtsprechung des EuGH von der Anerkennung der Verfahrensautonomie hin zur Konkretisierung dieser primärrechtlichen Anforderungen entwickelt.[9]

Der Effektivitätsgrundsatz besagt, dass nationale Verfahrensregeln und Fristen die Verfolgung von Rechten, die die innerstaatlichen Gerichte zu schützen verpflichtet sind, weder praktisch unmöglich machen[10] noch übermäßig erschweren dürfen.[11]

Folglich stellt der EuGH zwei Grundanforderungen an jede Norm der nationalen Verfahrensordnungen: Sie dürfen den gemeinschaftsrechtlichen Vollzug nicht ungünstiger als den innerstaatlichen Vollzug gestalten (Äquivalenzgrundsatz) und die Verwirklichung vom Gemeinschaftsrecht nicht praktisch unmöglich machen(Effektivitätsgrundsatz).

Weiter geht der EuGH davon aus, dass das Bestehen wirksamer Kontrollmöglichkeiten eines der Kernelemente der von der Art. 6 I EU-V geforderten europäischen Rechtsstaatlichkeit darstellt.[12]

Zudem gewährt dieser fundamentale Rechtsgrundsatz als allgemeine Rechtswegegarantie den gemeinschaftsweit tätigen Unternehmen einen Anspruch auf Zugang zu innenstaatlichen Gerichten.[13] Seine grundrechtliche Bedeutung wurde durch die Einfügung in die europäische Grundrechtcharta(Art. 47) nochmals bestätigt und bekräftigt.[14]

III. Das allgemeine Diskriminierungsverbot

Als spezifische gemeinschaftsrechtliche Ausprägung des allgemeinen Gleichheitssatzes untersagt Art. 12 EG-V „jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit“.

Allerdings gilt das Diskriminierungsverbot im Anwendungsbereich der speziellen Grundfreiheiten des EG-V nur subsidiär. Die Norm zielt dabei nicht nur auf die offene Benachteiligung aus Gründen der Staatsangehörigkeit, sondern erstreckt sich auf alle Formen der Diskriminierung, die in ihrer tatsächlichen Wirkung zu einer Ungleichbehandlung von Staatsangehörigen aus anderen Mitgliedstaaten führen.[15]

Bei der Vergabe öffentlicher Aufträge ist Art. 12 EG-V immer dann betroffen, wenn es um Vergabeverfahren geht, an denen Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten beteiligt sind. Eine Benachteiligung dieser Unternehmen oder gar ihr Ausschluss vom Vergabeverfahren aufgrund ihrer Herkunft aus einem anderen Mitgliedstaat ist deshalb unzulässig.

Der EuGH hat unter ausdrücklicher Bezugnahme aus Art. 12 EG-V entschieden, dass besondere Bedingungen im Vergabeverfahren nur dann zulässig sind, soweit sie nicht nur von einheimischen Bietern oder von Bietern aus anderen Mitgliedstaaten nur mit größeren Schwierigkeiten erfüllt werden könnten, weil anderenfalls eine verbotene (mittelbare) Diskriminierung aus Gründen des Staatsangehörigkeit vorliegt.[16]

Folglich hat das Diskriminierungsverbot des Art. 12 EG-V neben den Regeln der Vergaberichtlinien eine eigenständige Bedeutung.

VI. Transparenz und Publizitätsgrundsatz

Transparenz und Publizität entwickelt sich im Gemeinschaftsrecht immer mehr zu zentralen Instrumenten der Bekämpfung von Verletzungen des Gleichbehandlungsgebots und zur Absicherung der Rechtspositionen Einzelner: Es soll sichergestellt werden, dass klare Regeln bestehen und die Entscheidungsgrundlagen offen gelegt werden.

Folglich sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, klare, bestimmte, verbindliche und öffentlich zugängliche Vergabevorschriften zu erlassen. Dies wird auch durch ständige Rechtsprechung des EuGH bestätigt, die den Unternehmen subjektive Rechtspositionen zuerkannt hat: Wenn nämlich eine Richtlinie darauf abzielt, Einzelnen Rechte zu verschaffen, müssen sie in der Lage sein, von allen ihren Rechten Kenntnis zu erlangen und diese gegebenenfalls vor den innerstaatlichen Gerichten geltend zu machen.[17]

Der EuGH hat ferner in Zusammenhang mit vergaberechtlicher Fragestellung unter Verweis auf seine frühere Rechtsprechung[18] ausgesprochen, dass es sich bei den Prinzipien der Transparenz und Diskriminierung um Grundsätze des primären Gemeinschaftsrechts handelt, die sich über das Verbot der Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit aus dem allgemeinen Gleichbehandlungsgebot ableiten lassen.

Das Verfahren zum Vergleich der Angebote muss ferner in jedem Abschnitt sowohl den Grundsatz der Gleichbehandlung der Bieter als auch den Grundsatz der Transparenz wahren, damit alle Bieter bei der Aufstellung ihrer Angebote über die gleichen Chancen verfügen.[19]

Deshalb kommen den Grundsätzen von Transparenz und Publizität eine dreifache Bedeutung zu: Erstens bilden sie den Maßstab für eine rechtsstaatlich einwandfreie Umsetzung der Vergaberichtlinien. Zweitens gehören sie zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts. Und drittens dienen sie als Auslegungsmaßstab für die Vergaberichtlinien.[20]

B. Die Vorgaben der Rechtsmittelrichtlinien

I. Gemeinschaftlicher Hintergrund

Mit den Rechtsmittelrichtlinien 89/665/EWG[21] und 92/13/ EWG[22] sollte ein einheitliches Nachprüfungsverfahren für die Vergabe öffentlicher Bau- und Lieferaufträge geschaffen werden.[23]

Gezielt ist ein Rechtsschutzsystem, das den Betroffenen ermöglicht, im Wege der einstweiligen Verfügung vorläufige Maßnahmen zu veranlassen, um einen behaupteten Rechtsverstoß zu beseitigen. Darüber hinaus müsste der Betroffene nach Art. 2 RMRL die Möglichkeit haben, die Aufhebung rechtswidriger Entscheidungen zu erreichen und Schadensersatzansprüche geltend zu machen. Dem Bieter steht sogar ein unmittelbar einklagbarer Anspruch zu.[24]

Der Erlass der Gemeinschaftsrichtlinien im Bereich des öffentlichen Auftragswesens[25] führte allein, wie sich in den ersten Jahren nach ihren Inkrafttreten zeigte, nicht zu den angestrebten Liberalisierungen der entsprechenden Auftragsmärkte. Vielmehr war festzustellen, dass die auf einzelstaatlicher Ebene und Gemeinschaftsebene vorhandenen Mechanismen zur Durchsetzung der Regeln dieser Richtlinien nicht immer ausreichend waren, um Verletzungen der Vergaberichtlinien auszuschließen. Das galt insbesondere für Verstöße, die noch im Laufe des Verfahrens beseitigt werden konnten.[26]

Zur Verstärkung der Garantien im Bereich der Transparenz sowie zur effektiven Durchsetzung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierungen erließ die Gemeinschaft daher in Ergänzung der Vergaberegeln die Rechtsmittelrichtlinien 89/665/EWG, um gemeinschaftsweit Möglichkeiten für eine wirksame und rasche Nachprüfung einzuführen.[27]

Hintergrund dieser Überlegung war die Tatsache, dass potenzielle Bieter aufgrund der bestehenden Mängel bei der rechtlichen Durchsetzung der Vergaberegeln darauf verzichtet haben, sich um europaweit ausgeschriebene Aufträge zu bewerben.[28]

Die Rechtsmittelrichtlinie 89/665/EWG erweist sich trotzdem nur als eine Rahmenbedingung, weil sie sich darauf beschränkt, die Zielvorgaben zu benennen.[29] Sie lässt den Mitgliedstaaten in einigen wichtigen Punkten freie Hand für die Ausgestaltung des Rechtschutzes. So z.B. braucht die Einleitung eines Nachprüfungsverfahrens keinen automatischen Suspensiveffekt auf das betreffende Vergabeverfahren zu haben(Art. 2 III RMRL).[30] Die Mitgliedstaaten können im Übrigen vorsehen, dass Maßnahmen des vorläufigen Rechtschutzes auf Grund einer Interessenabwägung unterbleiben.[31]

Aber die Mitgliedstaaten sind nicht gehindert, einen weitergehenden Rechtsschutz zu ermöglichen[32], weil die Rechtsmittelrichtlinie keine vollständige Harmonisierung bezweckt, sondern eine Koordinierung der in den Mitgliedstaaten vorhandenen Rechtschutzmechanismen.[33] Das mitgliedstaatliche Ermessen wird aber durch das Äquivalenz- und Effektivitätsprinzip begrenzt.[34]

In Folgenden werden die von der Rechtsmittelrichtlinie vorgesehenen Verfahren dargestellt, nämlich das Nachprüfungsverfahren und Beanstandungsverfahren.

II. Das Nachprüfungsverfahren nach der RMRL

Grundlage des Nachprüfungsverfahrens ist der Anspruch der Unternehmen aus der Gemeinschaft auf gleichberechtigte Teilnahme an den Vergabeverfahren in allen Mitgliedstaaten. Dieser Anspruch auf Gleichbehandlung mit innerstaatlichen Bietern wurzelt in den Grundfreiheiten des EG-Vertrags, insbesondere in Vorschriften über die Warenverkehrs-, Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit.[35]

Nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH wird aus den Grundfreiheiten neben dem allgemeinen Gleichbehandlungsanspruch nach Art. 12 EG-V das Recht, die staatlichen Maßnahmen, die eine der Grundfreiheiten des EG-Vertrags verletzen, der gerichtlichen Kontrolle zu unterstellen, abgeleitet.[36] Die Grundfreiheiten enthalten auch das Recht auf effektive Rechtsmittel bezüglich ihrer materiellen Gewährleistungen.[37] Deshalb wird schon in eine Grundfreiheit eingegriffen, wenn innerhalb ihres Anwendungsbereichs kein Rechtsweg zu den Gerichten eines Mitgliedstaats möglich ist.

In vielen Mitgliedstaaten sahen sich die Bieter vor dem Erlass der Rechtsmittelrichtlinien größeren Schwierigkeiten ausgesetzt, ihre gemeinschaftsrechtlich verbürgten Rechte im Vergaberecht durchzusetzen. Um dieses Defizit auszugleichen, hat der Gemeinschaftsgesetzgeber aufgrund der Rechtsmittelrichtlinien die Pflicht, den Mitgliedstaaten Rechtschutz gegen gemeinschaftswidrige Vergabeentscheidungen zu gewährleisten. Folgerrichtig entsteht in Art. 1 I RMRL den Mitgliedstaaten die Pflicht, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit die Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge, die in den Anwendungsbereich der Vergaberichtlinie fallen, zum Gegenstand eines Nachprüfungsverfahrens gemacht werden können.

Das Nachprüfungsverfahren sollte jedoch nicht jedem eröffnet werden, der einen bestimmten öffentlichen Auftrag begehrt. Antragsbefugt im Sinne des Gemeinschaftsrechts sind gem. Art. 1 III RMRL allein die Personen, die ein Interesse an einem bestimmten öffentlichen Auftrag konkret darlegen und einen aufgrund des behaupteten Rechtsverstoßes entstandenen oder drohenden Schaden nachweisen.[38] Erstaunlicherweise hat diese Voraussetzung noch nicht zu erkennbaren Auslegungsschwierigkeiten in der Praxis geführt.[39]

Den Mitgliedstaaten ist es nach der Rechtsprechung des EuGH grundsätzlich gestattet, die Teilnahme an den streitgegenständlichen Vergabeverfahren zur Voraussetzung für die Antragsbefugnis im Nachprüfungsverfahren zu machen, denn in Ermangelung eines eigenen Angebots kann der Antragsteller weder sein Interesse an der Anfechtung einer Vergabeentscheidung noch einen durch sie entstandenen oder drohenden Schaden hinreichend dartun.[40]

Durch Vorschriften des innerstaatlichen Rechts kann darüber hinaus gefordert werden, dass die öffentlichen Auftraggeber vor der Einleitung eines entsprechenden Verfahrens zunächst von dem behaupteten Rechtsverstoß unterrichtet werden müssen.[41] Erforderlich ist lediglich die vorherige Benachrichtigung des Auftraggebers, die diesem die Möglichkeit gibt, den Vorgang zu überprüfen und sein Verhalten gegebenenfalls zu korrigieren.

Die Reichweite solcher nationalen Ausschlussfristen und Präklusionsregeln ist nach der Rechtsprechung des EuGH aber nicht uferlos. Der Grundsatz des effet utile setzt ihnen Grenzen.[42] Dies könnte unter Umständen dazu führen, dass die zugrunde liegenden nationalen Verfahrensvorschriften als solche zwar nicht zu beanstanden sind, ihre extensive Anwendung im konkreten Einzellfall aber gegen das Gemeinschaftsrecht verstößt.[43]

Weiter verlangt Art. 2 I RMRL von den Mitgliedstaaten, dass sie den zuständigen innerstaatlichen Instanzen die erforderlichen Befugnisse verleihen müssen, damit so schnell wie möglich im Wege der einstweiligen Verfügung vorläufige Maßnahmen[44] ergriffen werden können, um den behaupteten Rechtsverstoß oder weitere Schädigungen der betroffenen Interessen zu verhindern(Art. 2 I lit.a RMRL) und die Aufhebung rechtswidriger Entscheidungen vorgenommen oder veranlasst werden kann(Art. 2 I lit.b RMRL).[45] Die Formulierung „ Aufhebung rechtswidriger Entscheidungen“ enthält keine Einschränkung und verdeutlicht, dass nicht nur abschließende Entscheidungen wie etwa der Zuschlag, sondern alle mögliche Teilentscheidungen aufhebbar sind. Dennoch sind schwierige Abgrenzungsfragen aufgetaucht, wie etwa, ob der Widerruf einer Ausschreibung von Art. 2 I lit b RMRL erfasst ist.[46]

Da während der nächsten Kapiteln bestimmte Sachverhalte dargestellt werden, wo die Kommission das Beanstandungsverfahren nach Art. 3 RMRL sowie das Vertragsverletzungsverfahren nach 226 EG-V eingeleitet hat, wird in Folgenden das Beanstandungsverfahren der Kommission nach Art. 3 RMRL sowie das Verhältnis zwischen diesem Verfahren und Vertragsverletzungsverfahren 226 EG-V näher dargestellt.

III. Beanstandungsverfahren

Obwohl im Kommissionsvorschlag aus dem Jahre 1987[47] eine Kompetenz der Kommission, im Kontrollverfahren zu intervenieren und das Vergabeverfahren anzuhalten, vorgesehen war, stießen diese weitgehende Befugnisse der Kommission auf den Widerstand der Mitgliedstaaten, die nicht bereit waren, auf ihre Verfahrensautonomie zu verzichten.[48] Stattdessen ist ihnen nur die Befugnis geblieben, die Beseitigung von klaren und eindeutigen Verstößen gegen die Vergaberegeln des Gemeinschaftsrechts von den Mitgliedstaaten und von der Vergabestelle zu fordern.

Der betreffende Mitgliedstaat hat innerhalb von 21 Tagen nach Eingang der Mitteilung der Kommission eine Bestätigung zu übermitteln, dass der Verstoß beseitigt wurde, bzw. eine Begründung dafür, weshalb er nicht beseitigt wurde, oder schließlich die Mitteilung, dass das Vergabeverfahren ausgesetzt wurde. Bei der Begründung kann insbesondere geltend gemacht werden, dass der behauptete Rechtsverstoß bereits Gegenstand eines Gerichtverfahrens oder eines anderen Nachprüfungsverfahrens im Sinne von Art. 2 VIII RMRL ist.

Das Beanstandungsverfahren der Kommission im Bereich des Vergaberechts ist als eine Ergänzung der allgemeinen Kompetenzen der Kommission im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 226 EG-V anzusehen.[49] Mit dem vergabespezifischen Beanstandungsverfahren sollte deshalb ein schneller Eingriffsmechanismus geschaffen werden, der aber nur bis zur Auftragsvergabe einzusetzen ist.

Das Verfahren nach Art. 3 RMRL kommt entweder auf Grund von Beschwerden benachteiligter Bieter und Interessenten oder auf Grund von eigenen Überwachungsmaßnahmen der Kommission in Gang. Die praktische Wirksamkeit dieses Verfahrens ist allerdings begrenzt. So dürfte die Kommission regelmäßig nicht rechtzeitig vor Abschluss des Vertrags Kenntnis von einem - klaren und eindeutigen - Vergaberechtsverstoß erlangen. In den meisten Fällen wird sie schon deshalb zu spät eingreifen.[50] Zudem steht der Kommission kein Instrument zur Verfügung, um den gemeinschftswidrigen Zuschlag zu verhindern, wenn man von der Möglichkeit absieht, beim EuGH den Erlass einer einstweiligen Anordnung zu beantragen. [51]

C. Die Vorgaben der EuGH Rechtsprechung

I. Relevante EuGH-Entscheidungen zur Informationspflicht

In den Entscheidungen Alcatel Austria[52] und Hospital Ingenieur[53] hat sich der EuGH mit der Frage der Nachprüfbarkeit der Entscheidungen der öffentlichen Aufträge beschäftigt. In beiden Entscheidungen hat der EuGH einen effektiven Rechtsschutz in Nachprüfungsverfahren auf nationaler Ebene verlangt. Zum Verständnis dieses Rechtsschutzdefizits in Durchsetzung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften werden im nachstehenden Kapitel die Ausgangsverfahren sowie die wichtigsten Entscheidungen zu dieser Problematik dargestellt.

1. Alcatel Austria

In der Rechtsache „Alcatel Austria“ hat das österreichische Bundesvergabeamt dem EuGH gem. Art. 234 EG-V drei Fragen nach der Auslegung der RL 89/665/EWG vorgelegt. Diese Fragen haben sich in einem Rechtsstreit zwischen der Alcatel Austria AG u.a., der Siemens AG Österreich und der SAG-Schrack Anlagetechnik AG auf einer Seite und dem Bundesministerium für Wissenschaft und Verkehr auf der anderen Seite, gestellt.

Das Bundesministerium schrieb am 25.5.1996 einen öffentlichen Auftrag aus. Die Ausschreibung erfolgte im offenen Verfahren i.S. der RL 93/36/EWG. Der Zuschlag wurde am 5.9.1996 der Kapsch AG erteilt, mit der das Bundesministerium am selben Tag den Vertrag schloss. Die übrigen Bieter erfuhren nur durch die Presse die Ergebnisse des Auswahlverfahrens und reichten zwischen dem 10. und 22. 9. 1996 Nachprüfungsanträge beim Bundesvergabeamt ein, das die Anträge am 18.9.1996 mit der Begründung abgelehnt hat, dass es nach dem erfolgten Zuschlag nicht mehr für den Erlass von einstweiligen Verfügungen zuständig sei. Gegen seinen Bescheid wurde Beschwerde an das Verfassungsgericht eingelegt, der mit Beschluss vom 4.4.1997 den Bescheid des Bundesvergabeamts vom 18.9.1996 aufgehoben hat. Angesichts dieser Tatsache nahm das Vergabeamt das Verfahren wieder auf und erließ am 18.8.1997 einen anderen Bescheid, mit dem es dem Auftraggeber die weitere Durchführung des am 5.9.1996 geschlossenen Vertrags vorläufig untersagte. Gegen diesen zweiten Bescheid wendet sich diesmal die Republik Österreich mit einer Beschwerde an das Verfassungsgericht, das die einstweilige Verfügung des Bundesvergabeamtes vom 18.8.1997 vorläufig außer Kraft setzte.

In seinem Vorlageersuchen hat das Bundesvergabeamt allerdings anerkannt, dass das Bundesvergabegesetz das Vergabeverfahren nicht in einem öffentlich-rechtlichen und einem privatrechtlichen Verfahrensteil spalte. Vielmehr träten die öffentlichen Auftraggeber im Vergabeverfahren ausschließlich als Träger von Privatrechten auf. Weiter erkannte es, dass in Österreich die Zuschlagserteilung und der Vertragschluss im Regelfall nicht formell zusammenfielen. Die Entscheidung des Auftraggebers, mit wem er kontrahieren wolle, begründe für sich noch nicht den Vertragschluß, weil der erfolgreiche Bieter zumindest Kenntnis von dieser Entscheidung erhalten müsse. Aber für die Außenstehenden fielen die Zuschlagserteilung und Vertragschluss zusammen, weil die Entscheidung des Auftraggebers eine in seinem internen Organisationssystem getroffene Entscheidung sei, die nicht nach außen trete.

Der EuGH kam zu dem Ergebnis, dass Art. 2 I lit.a und b i.V.m. VI 2 RMRL die Mitgliedstaaten verpflichten, die dem Vertragschluss vorangehende Entscheidung des Auftragsgebers, mit welchem Bieter er den Vertrag schließt, in jedem Fall einem Nachprüfungsverfahren zugänglich zu machen, in dem der Antragsteller unabhängig von Schadensersatzansprüchen die Aufhebung dieser Entscheidung erwirken kann.[54] Dadurch hat sich der EuGH nahezu vollständig der Auffassung des Generalanwalts Mischo in seinen Schlussanträgen vom 10.6.1999 angeschlossen. [55]

Wie der Generalanwalt geht der EuGH davon aus, dass Art. 2 VI 1 RMRL von einer Trennung von Zuschlagserteilung und Vertragsschluss ausgeht. Sinn und Zweck der Rechtsmittelrichtlinie könnten keine Auslegung rechtfertigen, aufgrund derer die Entscheidungen über den Zuschlag öffentlicher Aufträge systematisch den gemäß Art. 2 I RMRL geforderten Maßnahmen des einzuwilligenden Rechtschutzes und der Aufhebung rechtswidriger Entscheidungen entzogen wäre. [56]

2. Hospital Ingenieur

In dem österreichischen Ausgangsverfahren hat sich die Ast. gegen die Stadt Wien mit einer Klage gesetzt, weil die Stadt Wien eine Ausschreibung zur Vergabe eines Auftrags die Durchführung der Projektleitung für die Speiseversorgung in den Wiener Krankenhäusern widerrufen hat. Die Ast. stellte beim Vergabekontrollsenat mehrere Anträge, unter anderem auf Durchführung eines Nachprüfungsverfahrens, Erlass einer einstweiligen Verfügung, Nichtigkeitserklärung bestimmter Ausschreibungsunterlagen und Nichtigkeitserklärung des Widerrufs der Ausschreibung. Der Vergabekontrollsenat wies mit dem Bescheid vom 30.4 und 10.6.1997 den Antrag auf Nichtigkeitserklärung des Widerrufs der Ausschreibung zurück.

Danach hat die Ast. den ÖstVerfGH mit einer Beschwerde befasst, der die früheren Bescheide wegen Verletzung des Rechts auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter aufhob.

Da aber der Vergabekontrollsenat der Auffassung ist, dass die Stadt Wien das Verfahren eingehalten habe, stellte sich für ihn die Frage, ob sich die Nachprüfung einer Entscheidung über den Widerruf, falls die Gemeinschaft sie erfordere, darauf beschränken könne, ob die betreffende Entscheidung willkürlich oder nur zum Schein getroffen worden sei.

Zwar hat der EuGH anerkannt, dass Art. 2 I lit.b RMRL nicht bestimmt, welche rechtswidrigen Entscheidungen auf Antrag aufgehoben werden können, sondern dass er nur Maßnahmen aufzählt, die die Mitgliedstaaten treffen müssen, um die in Art. 1 I RMRL vorgesehene Nachprüfung zu ermöglichen.[57] Der genannte Artikel der RMRL sehe aber keine Beschränkung in Bezug auf Art und Inhalt der dort genannten Entscheidungen vor. Eine solche enge Auslegung könnte auch dem Wortlaut des Art. 2 I lit.b RMRL nicht entnommen werden. Im Übrigen wäre eine enge Auslegung des Begriffs der Entscheidung, deren Nachprüfung die Mitgliedstaaten ermöglichen müssen, unvereinbar mit Art. 2 I lit.a RMRL, nach dem die Mitgliedstaaten für jede Entscheidung der öffentlichen Auftraggeber Verfahren des einstweiligen Rechtschutzes vorsehen müssen.[58]

Deshalb sei die Vorlagefrage, ob Art. I 1 RMRL verlangt, dass die Entscheidungen des öffentlichen Auftraggebers, die Ausschreibung eines Dienstleistungsauftrags zu widerrufen, in einem Nachprüfungsverfahren auf Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht überprüft und gegebenenfalls aufgehoben werden kann, zu bejahen.[59]

II. Relevante EuGH Entscheidungen zur In-house-Vergabe

Die Entscheidungen des EuGH in der Rechtssache „Teckal“[60], „Kommission/Deutschland“[61] und „Stadt Halle“[62] betreffen die Frage, ob die gemeinschftsrechtlichen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Nachprüfung der Entscheidungen öffentlicher Auftraggeber nur bei Durchführung eines förmlichen Vergabeverfahrens gilt oder auch Entscheidungen erfasst, die außerhalb oder im Vorfeld eines solchen Verfahrens ergehen.

Demgegenüber befasst sich die Entscheidung des EuGH in Rechtssache „Abwasservertrag Bockhorn/Abfallentsorgung Braunschweig“[63] mit der Art und der Reichweite des Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht, den die Mitgliedstaaten dadurch begehen, dass öffentliche Auftraggeber Dritten Aufträge ohne die Durchführung an sich gebotener förmlicher Vergabeverfahren erteilen.

In Folgenden werden kurz die Sachverhalte in den genanten Rechtssachen dargestellt und anschließend die wichtigsten Entscheidungsgründe genannt.

1. Teckal

In Ausgangsverfahren klagt die Teckal Srl die Gemeinde Viano vor dem Tribunale administrative regionale Emilia Romagna an, weil sie kein Ausschreibungsverfahren durchgeführt habe. Die beklagte Gemeinde Viano übertrug einem aus mehreren Gemeinden bestehenden Konsortium, dem sie selbst angehörte, das Betreiben von Heizungsanlagen in bestimmten öffentlichen Gebäuden. Die genannte Instanz legte dem EuGH nach dem Verfahren des Art 234 EG die Frage nach Auslegung des Art. 6 RL 90/50 EWG vor.

Zwar erkennt der EuGH an, dass die RL 93/36/EWG auf die Fälle nicht anwendbar ist, die in sich selbst ausdrücklich und abschließend aufgeführt sind. Weiter vertritt der EuGH die Meinung, dass die genannte Richtlinie keine Bestimmungen enthalte, die dem Art. 6 RL 92/50/EWG entsprächen, nach dem die öffentlichen Aufträge, die unter bestimmten Umständen an öffentliche Auftraggeber vergeben werden, vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausschließt.[64]

Der EuGH räumt allerdings der Gemeinde Viano die Eigenschaft des öffentlicher Auftraggebers i.S. des Art. 1 lit.b RL 93/36/EWG ein. Weiter prüft er, ob die Voraussetzungen erfüllt sind, die diese Richtlinie für das Vorliegen eines öffentlichen Lieferauftrags aufstellt, insbesondere ob es sich um einen schriftlichen entgeltlichen Vertrag handelt. Zur Beantwortung dieser Frage müsse das vorlegende Gericht prüfen, ob eine Vereinbarung zwischen zwei verschiedenen Personen getroffen wurde. Dazu genüge aber, wenn der Vertrag zwischen einer Gebietskörperschaft und rechtlich von diesen verschiedenen Personen geschlossen wurde. Anders wäre die Situation, wenn die Gebietskörperschaften über die fragliche Person eine Kontrolle ausübt wie über ihre eigenen Dienststellen und wenn diese Person zugleich ihre Tätigkeit im Wesentlichen für die Gebietkörperschaften verrichtet, die ihre Anteile innehaben.[65]

Aufgrund dessen sei auf die Vorlagefrage zu antworten, dass die RL 93/36/EWG anwendbar ist, wenn ein öffentlicher Auftraggeber wie etwa eine Gebietskörperschaft beabsichtigt, mit einer Einrichtung, die sich formal von ihm unterscheidet und die ihm gegenüber eigene Entscheidungsgewalt besitzt, einen schriftlichen entgeltlichen Vertrag über die Lieferung von Waren zu schließen, wobei unerheblich ist ob diese Einrichtung selbst ein öffentlicher Auftraggeber ist.[66]

2. Kommission/Deutschland

Die EU-Kommission hat den EuGH angerufen, weil die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtung aus der RL 92/50/EWG verstoßen hat, dass die Übergabestelle zum Heizkraftwerk München-Nord von der Stadt München in Entsorgungsgebiet Deutschland einen Vertrag über den Abfalltransport ohne Einhaltung der in Art. 8 iV.m. 11 RL 92/50/EWG vorgesehenen Verfahrensvorschriften vergeben hat.

Im Jahre 1997 schloss die Stadt München als Betreiberin des Heizkraftwerks München-Nord einen Vertrag mit einem privaten Unternehmen, der R-GmBH &Co., in dem sie sich verpflichtete, diesem Unternehmen den Transport der Abfälle von der Übergabestelle zum genannten Kraftwerk zu übertragen, falls sie den Zuschlag für den Auftrag zum Entsorgungsgebiet Deutschland erhalte.

Die Stadt München erhielt den genannten Zuschlag und übertrug dann wie vereinbart der R-GmBH &Co. den Transport der Abfälle, ohne die Vorschriften der RL 92/50/EWG einzuhalten.

Der EuGH hat entschieden, dass der streitige Auftrag ein öffentlicher Auftrag i.S.d. Art 8 und 11 RL 92/50/EWG sei, der gemäß der Verfahrensvorschriften der genannten Richtlinie hätte vergeben werden müssen.[67] Weiter vertritt der EuGH die Meinung, dass die lokalen Gebietskörperschaften nach Art. 1 lit. b RL 92/50/EWG naturgemäß öffentliche Auftraggeber seien. Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH sei hervorzuheben, dass Art. 1lit.a RL 92/50/EWG nicht zwischen jenen Aufgaben unterscheide, die ein öffentlicher Auftraggeber vergibt, um seine im Allgemeininteresse liegenden Aufgaben zu erfüllen, und jenen Aufträgen, die in keinem Zusammenhang mit derartigen Aufgaben stehen.[68]

Ebenso wenig sei erheblich, dass der öffentliche Auftraggeber selbst als Dienstleistungserbringer tätig sein will und dass der betreffende Auftrag in diesem Rahmen die Vergabe eines Teils der Tätigkeit an einen Nachunternehmen darstelle, weil es nicht ausgeschlossen sei, dass die Entscheidung des öffentlichen Auftraggebers über die Wahl dieses Nachunternehmens auf anderen als wirtschaftlichen Überlegungen beruht. Weiter hat der EuGH entschieden, dass die Verwendung öffentlicher Mittel kein konstitutives Element für das Vorliegen eines öffentlichen Auftrags sei.[69]

Schließlich hat der EuGH im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 226 EG festgestellt, dass eine gemeinschaftliche Vorschrift verletzt wurde. Daraufhin hat der betreffende Mitgliedstaat nach Art. 288 I EG die Maßnahmen zu ergreifen, die sich aus dem Urteil ergeben. Deshalb sei die Meinung der Bundesrepublik Deutschland, dass sie nicht verpflichtet wäre, den bereits geschlossenen Vertrag zu beenden, verfehlt.[70]

3. Stadt Halle

Die Stadt Halle beabsichtigte eine so genannte Urenkelgesellschaft, die RPl Lochau, mit der Restabfallentsorgung zu beauftragen. An dieser Gesellschaft sind ein privates Unternehmen zu 24,9% und die Stadtwerke Halle GmbH zu 75,1% beteiligt. Die Stadtwerke Halle GmbH ist eine 100%ige Tochtergesellschaft der Verwaltungsgesellschaft für Versorgungs- und Verkehrsbetriebe der Stadt Halle, deren Alleingesellschafterin wiederum die Stadt Halle ist.

Da nach Ansicht der Stadt Halle die Voraussetzungen eines vergabefreien In-house-Geschäftes vorlagen, hat sie auf die Durchführung eines förmlichen Vergabeverfahrens verzichtet. Gegen diese Entscheidung hat sich TREA Leuna mit einem Nachprüfungsantrag gewehrt. Nachdem die Vergabekammer Halle mit dem Beschluss v. 27.5.2002 dem Nachprüfungsantrag stattgegeben hat, setzte das OLG Naumburg das Verfahren aus und legte dem EuGH Fragen zur Vorabentscheidung vor.

Der EuGH hat sich der Auffassung des OLG Naumburg, nach der sowohl der Wortlaut des § 104 II 1GWB als auch die amtliche Begründung zu § 107 GWB grundsätzlich ein laufendes Vergabeverfahren voraussetzen, nicht angeschlossen, sondern er hat grundlegend klargestellt, dass der vergaberechtliche Rechtschutz auch gegen De-facto-Vergaben möglich sein müsse.

Der EuGH legt den Begriff „Entscheidungen der Vergabebehörde“ in Art. I 1 RMRL, die den deutschen Rechtschutzbestimmungen der Artt. 97 ff. GWB zugrunde liegt, grundsätzlich weit aus. Der Wortlaut des Art. 1 I RMRL setze voraus, dass jede Entscheidung einer Vergabebehörde, die unter die Gemeinschaftsvorschriften über das öffentliche Auftragswesen fällt und gegen sie verstoßen kann, der vergaberechtlichen Kontrolle unterliege. Daher beziehe sich Art. 1 I RMRL allgemein auf die Entscheidungen einer Vergabebehörde, ohne sie nach Inhalt oder Zeitpunkt ihres Erlasses zu unterscheiden.[71]

Weiter vertritt der EuGH die Meinung, dass der Rechtschutz nicht erfordere, dass das Vergabeverfahren formal ein bestimmtes Stadium erreicht hat. Lediglich Handlungen, die eine bloße Vorstudie des Marktes darstellen oder die rein vorbereitend sind und sich im Rahmen der internen Überlegungen des öffentlichen Auftraggebers im Hinblick auf die Vergabe des öffentlichen Auftrags abspielen, sind nicht nachprüfbar.[72] Sobald dieses interne Vorbereitungsstadium überschritten wird und die Willensäußerung des öffentlichen Auftraggebers Rechtswirkungen entfalten kann, sei der vergaberechtliche Rechtschutz eröffnet.

Dadurch bestätigt der EuGH den materiellen Begriff des Vergabeverfahrens, den das OLG Düsseldorf schon seit seiner Grundsatzentscheidung aus dem Jahre 2001 anwendet, nach dem ein Beschaffungsvorgang immer schon dann der Nachprüfung unterliegt nach §§ 104ff. GWB, wenn sich ein öffentlicher Auftraggeber zur Beschaffung von Leistungen am Markt entschließt und mit organisatorischen und/oder planerischen Schritten zur Umsetzung des Beschaffungsvorhabens mit dem Ziel des Vertragschlusses begonnen hat.[73]

4. Abwasservertrag Bockhorn/Abfallentsorgung Braunschweig

Im Jahre 1997 schlossen mehrere Städte und Gemeinden in Nordrhein-Westfalen Müllentensorgungsverträge mit Dritten, ohne das in der RL 92/50/EWG vorgesehene Verfahren anzuwenden. Die Verträge hatten eine Laufzeit bis zum 31.12.2003. Am 20.4. 2001 gab die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sie die Ausschreibungspflichtigkeit der betreffenden Aufträge gemäß der RL 92/50/EWG und die daraus resultierte Pflicht der Bundesrepublik Deutschland zur Beendigung dieser Verträge feststellte. Auf die daraufhin an die Bundesrepublik Deutschland gerichtete Forderung, ihren Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag binnen zwei Monaten nachzukommen, reagierte diese nach Auffassung der Kommission in nicht befriedigender Weise, so dass die Kommission das Vertragsverletzungsverfahren einleitete.

Der EuGH gab der Vertragsverletzungsklage in vollem Umfang statt. Er bestätige die Rechtsauffassung der Kommission, dass ein ohne Anwendung des EU-Vergabevertrags abgeschlossener Vertrag während seiner gesamten Laufzeit einen Verstoß gegen die gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen darstellt.[74]

Dass ein solcher Vertrag im innerstaatlichen Recht gemäß dem Grundsatz „Pacta sunt servanda“ als rechtswirksam behandelt und in seinem Bestand geschützt werde, führe nicht im Nachhinein zu einer Gemeinschaftskonformität dieser Verträge. Auch werde die fortwirkende Vertragsverletzung nicht durch das Eingeständnis der Bundesrepublik Deutschland ausgeräumt, der Abschluss von Verträgen sei unter Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht erfolgt.[75]

III. Anforderungen an nationales Recht durch dargestellte Entscheidungen

Aus dem Dargestellten ergibt sich, dass der EuGH klargestellt hat, dass grundsätzlich jede Entscheidung eines öffentlichen Auftraggebers im Hinblick auf eine Auftragsvergabe nach nationalem Recht effektiv überprüfbar sein muss. Effektive Überprüfbarkeit bedeutet, dass mögliche Verstöße gegen vergaberechtliche Bestimmungen im Wege eines Nachprüfungsverfahrens tatsächlich beseitigt und fehlerhafte Entscheidung rückgängig gemacht werden können.

In diesem Sachzusammenhang scheint die Überlegung, dass die Entscheidung, die Durchführung eines Vergabeverfahrens zu unterlassen, als eine Entscheidung i.S.d. in Art. 2 I lit. b RL 89/669 genannten rechtswidrigen Entscheidungen anzusehen, die im Nachprüfungsverfahren überprüfbar sind, folgerrichtig. Die Entscheidung des EuGH in der Rechtssache „Stadt Halle“ sollte deshalb nicht überraschen. Dadurch bestätigt der EuGH seine bisherige Rechtsprechung. Eine Beschränkung des Nachprüfungsverfahrens auf Fälle, in denen der Auftraggeber von sich aus ein förmliches Vergabeverfahren einleitet, würde die praktische Wirksamkeit der Rechtsmittelrichtlinie(effet utile) und die Ziele der Vergaberichtlinie erheblich beeinträchtigen, weil die Eröffnung des Rechtsschutzes damit letztlich in das Belieben des Auftraggebers gestellt würde.[76]

In den vier oben zitierten Entscheidungen gegen die Bundesrepublik Deutschland hat der EuGH darüber hinaus klargestellt, dass Verträge der öffentlichen Hand, die rechtswidrig ohne förmliches Vergabeverfahren abgeschlossen wurden, gegen Gemeinschaftsrecht verstoßen. Davon unabhängig könnten solche Verträge nach nationalem Recht nach dem Grundsatz „pacta sunt servanta“ als wirksam angesehen werden. Eine solche Wirksamkeit gemeinschaftsrechtswidrig abgeschlossener Verträge entbinde öffentliche Auftraggeber jedoch nicht von ihrer Pflicht, Verstöße gegen Gemeinschaftsrecht in Form rechtswidrig abgeschlossener Verträge abzustellen. Im Ergebnis verpflichtet der EuGH damit die Mitgliedstaaten, vergaberechtswidrig abgeschlossene Verträge bald möglichst zu kündigen.

Schließlich hat der EuGH in der Rechtssache „Abwasservertrag Bockhorn/Abfallentsorgung Braunschweig“ mit der Formel „fortwirkender Richtlinienverstoß aber keine Pflicht zur Annullierung“ die Reichweite des Art. 2 VI RMRL zutreffend definiert. Bereits aus dem ersten Unterabsatz dieser Bestimmung ist zu entnehmen, dass die Rechtsmittelrichtlinie verbindliche Anforderungen für die Mitgliedstaaten lediglich in der Phase der Auftragsvergabe postuliert, die mit der Zuschlagserteilung abgeschlossenen wird. Nur für diese Phase sind die in Art. 2 I RMRL niedergelegten Befugnisse der Nachprüfungsinstanzen zur Kontrolle und gegebenenfalls Korrektur von Vergabeverfahren einzurichten.

Zweiter Teil

Darstellung des deutschen Vergaberechts

Im vorliegenden Teil wird in zwei Abschnitten das deutsche Vergaberecht dargestellt. Im ersten Abschnitt wird auf die Frage der Informationspflicht eingegangen, innerhalb dessen zuerst die Verfassungsmäßigkeit der Nichtigkeitsanordnung des § 13 S. 6 VgV behandelt wird. Weiter wird auf die rechtsdogmatische Gründsätze zur teleologischen Reduktion der Nichtigkeitsfolge des § 13 S. 6 VgV abgestellt und dazu Stellung genommen.

Da der § 13 S. 6 VgV eine nähere Betrachtung ihrer Grundlage bedarf, werden deshalb die Vorgaben der Rechtsprechung des EuGH sowie die der Rechtsmittelrichtlinie 89/665/EWG zu Informationspflicht vor Abschluss des Vergabevertrags untersucht. Auf deren Ergebnissen werden schließlich Vorschläge an deutsches Gesetzgeber gemacht.

Im zweiten Abschnitt wird die Frage der De-facto-Vergabe erörtert. Zuerst wird die Rechtslage unter Heranziehung der Rechtsprechung dargestellt. Dann werden die rechtsdogmatische Begründungsansätze zur Nichtigkeit der De-facto-Vergaben präsentiert und anschließend Stellung genommen. Schließlich werden die Fälle der In-house-Verträge als zulässigen Ausnahmen von Einhaltung der Vergabeverfahren behandelt. Obwohl die Frage der In-house-Vergabe eine Frage des materiellen Vergaberechts darstellt, ist sie eng mit dem Rechtsschutz und somit mit der Rechtsmittelrichtlinie verbunden, weil beim völligen Unterlassen des Vergabeverfahrens die Bieter rechtsschutzlos gestellt sind. Das genaue Verständnis der Reichweite dieser Ausnahme von der Durchführung des Vergabeverfahrens trägt zum gesamten Verständnisbild der Problematik der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes im Nachprüfungsverfahren bei.

A. Informationspflicht

I. Einleitung

Mit der Einführung des § 13 VgV reagierte der deutsche Verordnungsgeber auf die durch die Rechsprechung des EuGH gestellten europarechtlichen Anforderungen.[77]

Ein erstzunehmender Rechtschutz setzt vor allem voraus, dass der möglicherweise in seinen Rechten Verletzte auch praktisch in der Lage sein muss, ein Nachprüfungsverfahren zu veranlassen.

Die Rechtschutzmöglichkeiten eines unterlegenen Bieters beschränken sich aber mit der Erteilung des wirksamen Zuschlags auf die Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen. Die Einleitung eines den primären Schutz bezweckenden Nachprüfungsverfahrens vor den Vergabekammern ist ab dem Zeitpunkt der Auftragserteilung nicht mehr möglich. Dem in seinen Rechten verletzten Unternehmen steht somit keine vergaberechtliche Nachprüfungsmöglichkeit offen. Deshalb ist zur Sicherstellung eines effektiven Schutzes der unterlegenen Bieter eine rechtzeitige Information erforderlich.

Ob der § 13 VgV den Anforderungen an Transparenz und Gewährleistung eines effektiven Rechtschutzes genug Rechnung getragen hat, wird in dem nachfolgenden Unterkapitel dargestellt.

II. Inhalt der Informationspflicht nach § 13 VgV

Gemäß § 13 VgV[78] sind alle öffentliche Auftraggeber verpflichtet, die Bieter, deren Angebot nicht berücksichtigt wurden, über den Namen des Bieters, dessen Angebot angenommen wurde und über den Grund der vorgesehenen Nichtberücksichtigung des Angebots zu informieren.

Nicht ausdrücklich geregelt ist, welche Qualität die geforderte Begründung aufweisen muss. Gerade bei komplexen Aufträgen, bei denen die Angebotwertung anhand einer Vielzahl von Kriterien erfolgt, sollte eine detaillierte Begründung erfolgen.

Der Verordnungsgeber selbst hielt insoweit einen Standardtext für ausreichend, der jedoch „eine jeweilige für den Einzellfall tragende Begründung“ enthalten müsse.[79] Diese Formulierung deutet auf ein Spannungsverhältnis hin[80]: Einerseits dürfen die Anforderungen aus Praktikabilitätsgründe nicht überzogen werden, andererseits würde eine reine formelle Begründung ohne Bezug zu dem konkreten Angebot den Zweck des § 13 VgV verfehlen. Auf jeden Fall müssen die nicht berücksichtigten Bieter in die Lage versetzt werden zu beurteilen, ob ihre Ablehnung tragfähig ist um auf dieser Basis über eine mögliche Einteilung eines Nachprüfungsverfahrens entscheiden zu können.[81]

Die Informationspflicht gilt allerdings für alle Formen des Vergabeverfahrens. Nur für den Fall des Verhandlungsverfahrens war strittig, ob die Informationspflicht auch dann von den öffentlichen Auftraggebern zu beachten ist. [82] Zu Recht hat aber die Rechtsprechung die Anwendbarkeit der § 13 VgV auch auf diese Fälle erstreckt.

Ebenso wenig war klar, ob die Informationspflicht für solche Bieter[83] gilt, die bereits in einem früheren Stadium des Vergabeverfahrens -etwa mangels fachlicher Eignung- ausgeschlossen wurden. Zu diesem Aspekt wurde in der Literatur richtigerweise bemerkt, dass, sofern die Bieter vom Umstand und den Gründen ihres frühzeitigen Ausscheidens bereits informiert wurden und sich dagegen nicht unverzüglich mit einer Rüge zur Wehr gesetzt haben, eine spätere Information dieser Bieter nicht mehr erforderlich ist, weil diese Bieter wegen der Präklusionsregelung des § 107 III 1 GWB ohnehin kein zulässiges Nachprüfungsverfahren weiter betreiben können.[84]

Das OLG Düsseldorf hat mit Recht auf die Problematik hingewiesen und entschieden, dass übertriebene Anforderungen an die Informationspflicht zu erheblichen praktischen Problemen führen. Deshalb wird von dem genannten Gericht eine kurze, verständliche oder präzise Benennung der Gründe für ausreichend gehalten.[85]

In formaler Hinsicht schreibt § 13 S.2. VgV vor, dass der Auftraggeber die Information schriftlich und spätestens 14 Kalendertage vor Vertragsschluss mitteilen muss. Auf diese Weise soll erreicht werden, dass den unterlegenen Bietern genügend Zeit verbleibt, um die Zuschlagsentscheidung des Auftraggebers einem Nachprüfungsverfahren zu unterziehen. Für den Beginn der 14-Tages-Frist kommt es nicht auf den Zugang des Schreibens beim Empfänger an. Nach dem Normwortlaut ist vielmehr der Tag der Absendung durch den Auftraggeber maßgeblich. Die eventuellen Verzögerungen bei Übermittlung des Informationsschreibens gehen also einseitig zu Lasten der Bieter.

III. Nichtigkeitsfolge nach § 13 S.6 VgV

In diesem Unterkapitel werden die Lösungsansätze zur Korrigierung der unbilligen Rechtsfolgen der Nichtigkeit nach § 13 S.6 VgV dargestellt und dann Stellung zu den jeweiligen von der Rechtsprechung oder Fachliteratur vorgeschlagenen rechtsdogmatischen Begründungsansätze genommen.

Vor Erörterung dieser Problematik bedarf aber die Frage der gesetzlichen Grundlage der Nichtigkeitsfolge nach § 13 S. 6 VgV einer näheren Untersuchung, weil in der Fachliteratur über die Verfassungsmäßigkeit der Nichtigkeitsfolge keine Einigkeit beherrscht.

1. Die Verfassungsmäßigkeit der Nichtigkeitsfolge nach § 13 S. 6 VgV

Die Rechtsfolge der Nichtigkeit nach § 13 VgV ist verfassungswidrig, und zwar aus den nachstehenden Gründen.[86]

Die Vergabeverordnung findet ihre gesetzliche Grundlage in §§ 97 VI und 127 GWB. Nach § 97 VI GWB hat die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates nähere Bestimmungen über das bei der Vergabe einzuhaltende Verfahren und insbesondere über den Abschluss des Vertrags und sonstige Fragen des Vergabeverfahrens zu treffen. Von dieser gesetzlichen Ermächtigung sind fraglos die Handlungsanweisungen an die öffentlichen Auftraggeber in § 13 S.1-5 VgV gedeckt. Anders ist aber der § 13 S.6 VgV zu beurteilen. Dass die Wirksamkeit des Vergabevertrags nicht Gegenstand des Vergabeverfahrens ist und auch nicht annexweise werden kann, sondern eine Frage des materiellen Rechts darstellt, zeigt sich u.a. daran, dass die Vertragsnichtigkeit nach § 13 S.6 VgV nicht nur die Beteiligung am Verfahren berührt, sondern auch die Geschäftsgrundlage der vom ausgewählten Bieter mit den Nachunternehmen abgeschlossenen Verträge.[87]

Zudem ist das Vergabeverfahren im Sinne der Legaldefinition in § 9 VwVfG zu verstehen, die auf die Prüfung der Voraussetzungen, Vorbereitung und den Abschluss des Vergabevertrags abstellt. Diese Elemente sind bereits im § 13 S.1-5 VgV enthalten. Mit Einführung von § 13 S.6 wird nichts ergänzt, sondern dadurch wird nur die Frage der bürgerlich-rechtlichen Wirksamkeit des Vertrags geregelt. Die Nichtigkeitsfolge des § 13 S.6 VgV wäre nur dann i.S.v. § 97 VI GWB dem Vergabeverfahren zuzurechnen, wenn § 13 S.6 VgV die einzige denkbare Rechtsfolge wäre, die sich bei einem Verstoß gegen die im § 13 S.1-5 VgV enthaltenen Pflichten vorstellen ließe. Eine solche Vorstellung ist aber im Hinblick auf den Beschluss des BGH vom 19.12.2000[88], nach dem die Vergabefehler bei der Vergabe öffentlicher Aufträge grundsätzlich nicht geeignet sind, die Wirksamkeit der Vergabeentscheidung und des damit verbundenen Vertrags zu berühren, nicht mehr anzunehmen.[89]

Wer argumentiert, dass die Formulierung des § 97 VI GWB „Bestimmung über … den Abschluss des Vertrags“ eine Ermächtigung zur Regelung materiellrechtlicher Fragen hinsichtlich der Rechtsgültigkeit einer Vertrags zwischen dem öffentlichen Auftraggeber und einem Bieter eröffnen könnte[90], verkennt den Sachzusammenhang. Nach seinem Wortlaut beschränkt § 97 VI GWB den Spielraum des Verordnungsgebers auf eine Ermächtigung zur Regelung von Verfahrensfragen.

Selbst wenn aber man davon ausgeht, dass § 13 S.6 VGV von der Ermächtigungsgrundlage des § 97 VI GWB gedeckt wird, dann wird die Frage gestellt, ob der Gesetzgeber in diesem Fall durch Gesetz überhaupt ihre rechtsetzende Gewalt auf die Bundesregierung übertragen darf, weil nach der Wesentlichkeitslehre der Gesetzgeber selbst die wesentlichen Fragen regeln muss.

Ebenso wird durch den Begriff „sonstige“ klargestellt, dass auch die Ermächtigung hinsichtlich solcher Bestimmungen, die den Abschluss des Vertrages betreffen, lediglich das Verfahren des Vertragsabschlusses erfasst, nicht hingegen die Regelungen der materiell-rechtlichen Verbindlichkeit. Die Nichtigkeitsfolge nach § 13 S.6 VgV ist eine wesentliche Frage des § 13 VgV. Dafür spricht auch der Wortlaut des § 134 BGB, nach dem ein Rechtsgeschäft nur dann nichtig ist, wenn es gegen ein gesetzliches Verbot verstoßen wird. Wer darüber entscheidet, ob eine Norm ein gesetzliches Gebot darstellt, entscheidet im Wesentlichen. Wie ersichtlich, hat bis jetzt nur der Gesetzgeber entschieden, wann ein Rechtsgeschäft in der Abweichung von Grundsatz „pacta sunt servanda“ nichtig ist.[91]

Soweit die Alcatel-Entscheidung solche Maßnahmen wie das Einfügen von § 13 S.6 VgV erfordern würde, wäre aber zu deren Ergreifung nicht der Verordnungsgeber befugt. Folglich können die öffentlichen Auftraggeber auch ohne die in § 13 S.1 VgV vorgesehene Vorabinformation Aufträge wirksam vergeben.

Die Verfassungswidrigkeit der Nichtigkeitsfolge des § 13 S. 6 VgV spricht gegen eine rechtsstaatlich einwandfreie Umsetzung der Rechtsprechung des EuGH, die die These bestätigt, dass § 13 S. 6 VgV ein Kunstfehler ist.[92]

2. Korrigierende Auslegung der Nichtigkeitsfolge des § 13 S. 6 VgV

a) Einleitung

Unabhängig der Frage der Verfassungsmäßigkeit stellt sich auch die Frage, ob die Nichtigkeitsfolge nach § 13 S.6 VgV eine richtige Umsetzung der Rechtsprechung des EuGH zur Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes darstellt.

Auch aus dieser Sicht bietet § 13 S.6 VgV ein Anlass zur Diskussion. Es wird insbesondere die drakonische Rechtsfolge des § 13 S.6 VgV kritisiert.

In Folgenden wird deshalb diese Frage unter Heranziehung der Literaturmeinungen und der obergerichtlichen Rechtssprechung näher behandelt.

b) Problemstellung

Wie schon kurz in der Einleitung erwähnt wurde, steht ganz im Vordergrund der Überlegung ob die Nichtigkeitsfolge nach § 13 S.6 VgV eine sinnvolle Abhilfe darstellt, wie etwa im Falle der fehlerhaften Beurteilung der Anwendungsvoraussetzungen des Vergaberechts und des infolgedessen irrtümlich erfolgten Verzichts auf ein förmliches Vergabeverfahren. Solche Fehler sind nicht unbedingt zu vermeiden, weil eine Reihe von Fragen sehr umstritten geblieben ist. Oft stellt sich die Frage, wie die Fälle der Verlängerung eines schon erteilten Auftrags[93] beurteilt werden sollten. Dies ist noch nicht endgültig erklärt.

Darüber hinaus bewirken auch andere ungeklärte Fragen einen Verzicht auf ein förmliches Vergabeverfahren, wie z.B. die Frage des Verwechselns eines vergabepflichtigen Dienstleistungsauftrags mit einer nicht dem Vergaberegime unterliegenden Dienstleistungskonzession[94] sowie die Frage einer fehlerhaften Beurteilung der öffentlichen Auftraggebereigenschaft i.S.d. § 98 GWB oder der Auftragswert. [95] Eine Korrektur der Nichtigkeitsfolge nach § 13 S. 6 VgV wäre in diesen Fällen sachgerecht. Welche Lösungsvorschläge dazu in der Literatur und Rechtsprechung vorgeschlagen wurden, stellt der Gegenstand des nächsten Kapitels dar.

c) Literaturmeinung

In der Fachliteratur ist die Frage der korrigierenden Auslegung der Nichtigkeitsfolge des § 13 S.6 VgV sehr umstritten.[96] Gegen die „unbillige“ Rechtsfolge der Nichtigkeit wehrt sich ein Teil der Lehre mit rechtsdogmatischen Begründungsansätzen, wie die teleologische Reduktion[97], der Grundsatz von Treu und Glauben(§ 242 BGB)[98], die Bestätigung des nichtigen Vertrags(§ 141 BGB)[99], oder die relative Nichtigkeit.[100] Demgegenüber rechtfertigen andere Autoren die Rechtsmäßigkeit der Nichtigkeitsfolge mit dem „klaren Gesetzes- und Begründungswortlaut“ sowie mit dem Argument „ Rechtsicherheit“.[101]

Auch die obergerichtliche Rechtsprechung hat versucht, die unbilligen Ergebnisse der Nichtigkeitsfolge des § 13 VgV zu korrigieren.[102]

Im Folgenden wird zu allen diesen rechtsdogmatischen Grundsätzen Stellung genommen und bewießen, ob die vorgeschlagenen Lösungsansätze rechtsdogmatisch hinreichend begründet sind.

d) Würdigung rechtsdogmatischer Begründungsansätze

aa) Stellungnahme zu dem Argument „teleologische Reduktion“

In der Rechtsprechung und Literatur wurde versucht, die Rechtsfolge der Nichtigkeit des § 13 S. 6 VgV teleologisch zu reduzieren.

Die teleologische Reduktion erweist sich aber nicht als ein taugliches Mittel, um die als unbillig angesehenen Ergebnisse der Nichtigkeitsfolge des § 13 S. 6 VgV vermeiden zu können.

An der teleologischen Reduktion der Rechtsnorm § 13 S. 6 VgV ist zu beanstanden, dass ihr der klare Gesetzes- und Begründungswortlaut entgegensteht. Darüber hinaus ist die Grenze der Erforderlichkeit nicht überschritten. Für eine teleologische Reduktion reicht nicht ein bloß unpraktikabler oder als unbillig angesehenes Ergebnis aus. Erforderlich wäre ein Nachweis, dass die in § 13 S. 6 VgV verankerte Nichtigkeitsfolge dem Normzweck offenkundig nicht entspricht.[103]

bb) Stellungnahme zu dem Argument „relative Nichtigkeit“

In der Literatur wird vereinzelt vertreten, dass die Nichtigkeitsfolge des § 13 S.6 VgV eine Einschränkung hinsichtlich außenstehender Dritter benötigt, die nicht rechtswidrig an der Beteiligung von Auftragsvergaben verhindert waren.

§ 13 S. 6 VgV sei in dem Sinne auszulegen, dass die Nichtigkeitsfolge nur von denjenigen geltend gemacht werden kann, die zum Adressatenkreis der in der Vorschrift begründeten Informationspflicht gehören.[104]

Dem ist nicht zu folgen. Selbst wenn man annehmen würde, dass eine Verletzung von § 13 S. 1 VgV stets mindestens die Folge haben müsse, das Vergabeverfahren in dem Stand vor dieser Verletzung zurückzuversetzen, kämen als Begünstige stets nur die an diesem Verfahren, nicht aber außenstehende Dritte in Betracht. Diese könnten sich in einem Nachprüfungsverfahren nicht auf die Nichtigkeitsfolge des § 13 S. 6 VgV berufen und damit inhaltlich die Verletzung einer Informationspflicht rügen, die ihnen gegenüber nicht bestanden hätte. Deswegen können die Nachunternehmen, die in vertraglichen Beziehungen mit dem erfolgreichen Bieter eingetreten sind, nicht auf die Nichtigkeitsfolge nach § 13 S. 6 VgV berufen, weil sie sich an der Ausschreibung um den öffentlichen Auftrag nicht selbst beteiligt haben.

Zudem ist eine solche Auslegung höchst fraglich, weil im nächsten Schritt unterschieden werden muss, welche Geschäftspartner von der Nichtigkeitsfolge des § 13 S. 6 VgV bedroht sind. Die damit verbundenen Abgrenzungsfragen sind weder dogmatisch überzeugend nach praktisch brauchbar.[105]

Und schließlich ist zu argumentieren, dass, obwohl eine so genannte „Popularklage“ ausgeschlossen wäre, gebe es immer Bieter, die mit Recht geltend machen können, dass sie von der Nichtigkeit eines öffentlichen Auftrags i.S.d. § 13 S. 6 VgV direkt und selbst betroffen sind.

cc) Stellungnahme zu dem Argument „Bestätigung des nichtigen Rechtsgeschäfts“

Es wird teilweise in der Literatur vorgeschlagen, dass eine Einschränkung der Nichtigkeitsfolge des § 13 S.6 VgV im Wege der Bestätigung eines nichtigen Rechtsgeschäfts korrigiert werden kann.[106]

Der Lösungsvorschlag „Bestätigung des nichtigen Rechtsgeschäfts( §§ 114, 144 BGB) “ vermag aber nicht zu überzeugen. Die §§ 141, 144 BGB setzen für die Bestätigung eines nichtigen Rechtsgeschäfts einen Wegfall des Nichtigkeitsgrundes voraus. Aber eine Vorabinformation, die den übersiedelten Bieter effektiven Primärrechtschutzes eröffnen würde, kann nach Erteilung des Zuschlags nicht mehr erreicht werden. Ein eventueller Nachprüfungsantrag könnte sich nur auf die Gewährung von Schadensersatzansprüchen beschränken.[107] Deshalb ist dieser Lösungsvorschlag kritisch zu hinterfragen, weil durch die Nichteinhaltung der Information allein der ursprüngliche Zweck der Information nicht erreicht werden kann, wenn nicht gleichzeitig ein Vorgabeverfahren neu eröffnet wird, das dem informierten Bieter die Möglichkeit einer Nachprüfung ermöglicht.

Zudem steht die in § 13 VgV enthaltene Informationspflicht nicht zur gemeinsamen Disposition[108] des öffentlichen Auftraggebers und des präferierten Bieters, sondern sie ist automatisch von dem Auftraggeber zu beachten.

dd) Stellungnahme zu dem Argument „Grundsatz von Treu und Glauben“

Zum Teil wird in der Literatur[109] und Rechtsprechung[110] der Grundsatz von Treu und Glauben(§ 242 BGB) zur Einschränkung der Nichtigkeitsfolge nach § 13 VgV vorgeschlagen. Es wird insbesondere versucht, den in ständiger Rechtsprechung des BGH[111] zu § 313 BGB a.F. herausgebildeten Grundsatz, dass ein Formmangel ausnahmsweise wegen § 242 BGB unschädlich sein kann, auf den Fall der unzulänglichen Information nach § 13 VgV zu übertragen.

Nach diesem Grundsatz dürfen gesetzliche Formvorschriften im Interesse der Rechtssicherheit nicht aus bloßen Billigkeitserwägungen außer Acht gelassen werden. Ausnahmen sind aber nur dann zulässig, wenn es nach den jeweiligen Umständen mit Treu und Glauben unvereinbar wäre, das Rechtsgeschäft an einem Formmangel scheitern zu lassen[112]. Ist dies der Fall, dann ist das Rechtsgeschäft als gültig zu behandeln. Im Einzelnen verlangen die von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze zu den Voraussetzungen für die Anwendbarkeit dieses Prinzips, dass das Rechtsgeschäft -abgesehen von Formmangel- gültig ist und die Schutzwürdigkeit der sich auf die Gültigkeit berufenden Partei gegeben ist.[113]

Mit der Zeit wurde dieser Grundsatz neben § 313 BGB a.F. auch auf andere Formvorschriften angewendet, z.B. auf §§ 550, 560, 766 BGB.[114]

Aber eine analoge Anwendung des § 242 BGB auf § 13 S. 6 VgV kann nicht überzeugen. Allerdings ist der Grundsatz von Treu und Glauben eine immanente Schranke aller Rechte und Pflichten einer Rechtsordnung, aber das System von Regeln und Ausnahmen beruht auf eine Interessenabwägung. Deshalb ist es anschließend notwendig, die Interessen der nichtberücksichtigten Bieter an der Nichtigkeit des Vergabevertrags mit den Interessen des Auftraggebers und Auftragnehmers an die Gültigkeit des Vergabevertrags zu gewichten.

Zwar ist das Vertrauen des erfolgreichen Bieters auf den ansonsten rechtmäßig abgeschlossenen Vertrag schutzwürdig. Ebenso wenig könnte dem öffentlichen Auftraggeber eine Schutzwürdigkeit ungeachtet eines Fehlers im Vergabeverfahrens abgesprochen werden. Trotzdem gebe es die Gefahr, dass sich der öffentliche Auftraggeber nicht mehr um eine inhaltlich taugliche Vorabinformation kümmert und dadurch die Möglichkeit der nicht hinreichend informierten Bieter, effektiv Rechtschutz zu bekommen, in Frage gestellt würde. Und wenn ein öffentlicher Auftraggeber nicht mehr verpflichtet ist, dem Informationsschreiben genug Aufmerksamkeit zu schenken und nur lapidar die Ablehnung der betreffenden Bieter zu begründen, dann scheint es sehr fraglich, von einem effektiven Rechtschutz zu sprechen. Wenn die nichtberücksichtigten Bieter nicht eine detaillierte Begründung ihrer Ablehnung bekommen können, dann sind sie auch nicht imstande, die Erfolgaussichten ihres Antrags einzuschätzen. Das wäre ein Verstoß gegen das Transparenzgebot, das sowohl im materiellen Vergabeverfahren als auch in der Rechtsmittelrichtlinie[115] geregelt ist.[116]

Zwar können die Mitgliedstaaten die Befugnisse der Nachprüfungsinstanz nach Vertragschluss auf die Zuerkennung von Schadenersatz beschränken(Art. 2 VI RMRL). Die Richtlinie verlangt also hier nicht etwa, dass die Bindungswirkung geschlossener Verträge hinter den Belangen eines effektiven Rechtschutzes zurücktritt. Sie gewichtet also die Interessen der benachteiligen Bieter nicht als weniger schutzwürdig als die Interessen des Auftragsgebers und erfolgreichen Bieters an die Bestandskraft des Vergabevertrags.

Zudem ist dieser Konflikt im Wege der praktischen Konkordanz zu lösen, weil mehrere Rechtsgüter, nämlich Transparenzgebot sowie das Recht auf materielle Gerechtigkeit, auf einer Seite, mit dem Recht auf Vertragssicherung, auf anderer Seite, kollidieren.

Nach diesem verfassungsrechtlichen Auslegungsprinzip müssen die kollidierenden Verfassungsgüter einander so zugeordnet werden, dass sich beide möglichst weitgehend entfalten können. Dadurch soll verhindert werden, dass ein verfassungsrechtlich geschütztes Rechtsgut auf Kosten eines anderen ebenso gut geschützten Rechtsguts einseitig bevorzugt wird. Dabei handelt es sich immer um eine konkrete Güter- und Interessenabwägung im Einzelfall unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, damit ein möglichst schonender Ausgleich der sich widerstreitenden Verfassungsgüter stattfindet. Aufgrund dessen scheint eine korrigierende Auslegung der Nichtigkeitsfolge des § 13 S. 6 VgV nicht hinreichend dogmatisch begründet.

Darüber hinaus zielt die Rechtsmittelrichtlinie 89/665/EWG primär auf den Rechtschutz der zu Unrecht benachteiligen Bieter ab.

Und schließlich kann dieser Rechtsgrundsatz nicht auf unsere Fallkonstellation übertragen werden, weil bei seiner Entstehung ein anderer Sachverhalt zugrunde gelegt wurde. Im konkreten Fall hat das OLG Düsseldorf in seiner Entscheidung vom 25.6.2003 die Übertragung dieses Gedankens auf § 13 S. 6 VgV nur wegen der fehlenden schutzwürdigen Interesses der Beklagten bejaht, weil die Beklagte den Einwand der Nichtigkeit zu dem ausschließlichen Zweck benutzt hat, sich den Schadenersatzansprüchen zu entziehen. Ein solcher Missbrauch der Nichtigkeitsfolge nach § 13 VgV könnte auch nicht von dem Willen der Verordnungsgeber gedeckt werden.

e) Ergebnis der Untersuchung

Aus dem Dargestellten ergibt sich, dass eine Korrektur der Nichtigkeitsfolge des § 13 S. 6 VgV durch Rechtsinstrumente wie „die teleologische Reduktion“, „die relative Nichtigkeit“, „die Bestätigung des nichtigen Rechtsgeschäfts“ oder „der Grundsatz von Treu und Glauben(§ 242 BGB)“ dogmatisch nicht hinreichend gerechtfertigt ist.[117]

In der Literatur und Rechtsprechung wurden auch andere rechtsdogmatische Grundsätze wie Rechtsicherheit und Effektivität des Vergabewesens vorgeschlagen. Sie haben aber keine selbständige Bedeutung, in den meisten Fällen begleiten sie die nach oben angeführten rechtsdogmatischen Prinzipien. Aufgrund dessen wurde auf eine eingehende Behandlung dieser Lösungsvorschläge verzichtet.

Nur bei kolussiven Zusammenwirken von Auftraggeber und Auftragnehmer erweist sich der Grundsatz von Treu und Glauben(§ 242 BGB) als eine taugliche Rechtsgrundlage zur Einschränkung der Nichtigkeitsfolge des § 13 VgV.

IV. Einheitslösung als fehlerhafte Umsetzung

Im Folgenden wird untersucht, welche Anforderungen die Textnorm der Rechtsmittelrichtlinie 89/665/EWG sowie die Rechtsprechung des EuGH hinsichtlich der Trennung des Zuschlags von Vertragsabschluss stellten.

1. Rechtsvergleichung

Die Vorschriften der Mitgliedstaaten über die Zuschlagserteilung lassen sich in zwei großen Gruppen einteilen.[118] In einigen Mitgliedstaaten, wie Deutschland und Österreich, existiert ein einheitliches Zuschlagssystem, nach dem der Zuschlag und der zivilrechtliche Vertrag zusammenfallen. Demgegenüber ist in anderen Mitgliedstaaten wie Frankreich und Spanien[119] das Trennungsmodell vorgesehen, nach dem die Zuschlagerteilung und Vertragschluss eigenständige Rechtsakte sind, die selbständig aufgehoben werden können. Erst nach deren Rechtskraft kommt der Vertrag zustande, der je nach der Natur des Vertrages als öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich eingestuft werden kann.[120] Folglich sind Streitigkeiten aus dem Auftragsverhältnis vor den Zivilgerichten auszutragen, während die Nachprüfung der Wirksamkeit des Zuschlags dem öffentlichen Recht unterliegt.

Ob ein solcher Vertrag bei Aufhebung einer der vorangegangenen Entscheidungen nichtig ist, wird in den Mitgliedstaaten, die das Trennungsmodell kennen, unterschiedlich bewertet. In Frankreich ist ein solcher Vertrag auf Antrag Dritter grundsätzlich nicht aufhebbar.[121] Demgegenüber besteht in Spanien eine solche Möglichkeit. In Großbritannien ist es fast gleich wie in Frankreich, also ein einmal geschlossener Vertrag ist bestandskräftig.

Im deutschen Recht gilt traditionell das Prinzip der Einheit von Zuschlag und Vertragschluss.[122] Es besagt, dass der Zuschlag auf ein im Vergabeverfahren abgegebenes Angebot als zivilrechtliche Annahmeerklärung des öffentlichen Auftraggebers angesehen wird.

Nach den allgemeinen Regeln des BGB ist der Vertrag grundsätzlich mit dem Akt der Zuschlagserteilung mit dem ausgewählten Bieter geschlossen.[123] Der Vertrag wird durch die Annahme(Zuschlag) des Bieterangebots geschlossen, wobei die Annahme sich nicht in dem Akt der Zuschlagserteilung als solche erschöpft, sondern diese Zuschlagsentscheidung als eine empfangsbedürftige Willenserklärung dem Bieter auch zugehen muss.[124] Erst mit dem Zugang wird die Zuschlagsentscheidung in dem Sinne wirksam, dass ein Vertrag wirksam geschlossen wird. Vor ihrem Zugang kann sie gem. § 130 I BGB jederzeit rückgängig gemacht werden.

Ein auf diese Weise wirksam zustande gekommener Vertrag kann im Rahmen eines vergaberechtlichen Nachprüfungsverfahrens gem. § 114 II 1 GWB nicht mehr zwangsweise aufgehoben werden. Die deutsche Rechtsordnung bewertet das Vertrauensinteresse des bereits beauftragten Bieters in diesem Falle höher als die materielle Gerechtigkeit. Die zu Unrecht nichtberücksichtigen Bieter können nur Schadensersatz in Anspruch nehmen.

2. Problemstellung

Angesichts der aufgezeigten Situation stellt sich die Frage, ob das Einheitsprinzip mit den einschlägigen Vorgaben des Gemeinschaftsrechts zu vereinbaren ist.[125] Zweifel bestand insbesondere darüber, ob dieses einheitliche System mit Art. 2 I lit. b) RMRL übereinstimme, nach dem die Mitgliedstaaten sicherstellen müssen, dass die rechtswidrigen Entscheidungen bei der Auftragsvergabe aufgehoben werden.

Zur Untersuchung dieser Problematik werden in den folgenden Kapiteln zuerst die Anforderungen der Rechtsprechung des EuGH an nationales Recht hinsichtlich der Gewährleistung eines effektiven Primärrechtsschutzes sowie die Vorschriften der Rechtsmittelrichtlinie näher dargestellt. Dann wird zu den in der Fachliteratur aufgeführten Argumenten zur Auflösung der Einheitslösung Stellung genommen. Am Ende des Kapitels wird untersucht, ob § 13 S. 6 VgV eine sinnvolle Umsetzung der gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen darstellt.

3. Vorgaben zur Auflösung des Einheitsmodells in der Rechtsprechung des EuGH

Der EuGH führt in der Rechtssache „Alcatel Austria“ in Rn. 48[126]aus: „ Da die Erteilung des Zuschlags und der Abschluss des Vertrages in der Praxis zusammenfallen, fehlt in einem solchen System ein öffentlich-rechtlicher Akt[127], der den Beteiligten zur Kenntnis gelangen und im Rahmen einer Nachprüfung aufgehoben werden könnte, wie es Art. 2 I b) RL 89/665 vorsieht“. Über die Auslegung dieses Erwägungsgrunds besteht in der Fachliteratur keine Einigkeit.

Auf der einen Seite wurden in der Literatur die oben erwähnten Ausführungen in dem Sinne verstanden, dass der EuGH die völlige Selbständigkeit der Zuschlagsentscheidung neben dem Vertragschluss meint[128] und eine dogmatische Einordnung vom privatrechtlichen zu einem öffentlich-rechtlichen Zuschlagssystem förderte.[129]

Auf der anderen Seite wird die Meinung vertreten, dass der EuGH weder Vorgaben für die vertretene Trennung von Zuschlagserteilung und Vertragschluss noch für die öffentlich-rechtliche Ausgestaltung des Vergabeverfahrens gemacht hat.[130]

Aus der Rechtsprechung des EuGH ergebe sich nicht, dass das Einheitssystem per se rechtswidrig sei.[131] Falls ein wirksamer Primärrechtschutz in diesem System möglich ist, sei eine Änderung der zivilrechtlichen Systematik im Wege einer öffentlich-rechtlichen Ausgestaltung nicht erforderlich.[132] Der Grundsatz der Einheit von Zuschlag und Vertragschluss sei also nur dann nicht mit Art. 2 VI RMRL zu vereinbaren, wenn damit eine Überprüfung der Zuschlagserteilung mit dem Ziel, dem Vertragschluss und so der Schaffung vollendeter Tatsachen zuvorzukommen, unmöglich gemacht werden würde.[133]

Dies ergebe sich zunächst daraus, dass die Äußerungen des EuGH zum Zusammenfallen von Zuschlagserteilung und Vertragschluss und zum Fehlen eines öffentlich-rechtlichen Aktes nicht zur ersten Vorlagefrage ergehen, sondern zur zweiten und dritten Vorlagefrage. Hier beschreibe der EuGH nicht mehr die Anforderungen an das Rechtschutzsystem, sondern nur noch die möglichen Reaktionen auf dieses Rechtsschutzdefizit. Außerdem beziehe sich die Vorlage des österreichischen BVA nur auf die Frage nach der Überprüfung der Zuschlagsentscheidung. Die Vorlage und damit auch der Tenor der Entscheidung hätten nur die Überprüfbarkeit der Zuschlagsentscheidung zum Gegenstand. Der Tenor der Entscheidung umschreibe folglich nur das zu erreichende Ziel, die effektive Überprüfungsmöglichkeit der Zuschlagsentscheidung, verlange aber nicht einen weitergehenden Eingriff in das Vergabesystem. Seine Ausführungen in Rn. 48 könnten nur in dem Sinne verstanden werden, dass er in der Abspaltung einer anfechtbaren Zuschlagserklärung vom Vertragschluss eine Möglichkeit sieht, die Überprüfung der Zuschlagsentscheidung sicherzustellen. Aber er wollte damit keineswegs gleichwertige Lösungen ausschließen, wie sie die Einführung der Informationspflicht darstellt.[134] Das vom EuGH deutlich gemachte Ziel der Rechtsmittelrichtlinie, die Aufhebbarkeit der Auswahlentscheidungen, würde auch damit erreichbar sein. Nur dieses Ergebnis, nicht die Methode zu dessen Erreichung, sei verbindlich.[135]

Aus den vorstehenden Überlegungen ergebe sich ebenfalls, dass der EuGH in Rn. 48 nicht die Ausgestaltung der Zuschlagsentscheidung als öffentlich-rechtlichen Akt forderte.[136] Entscheidend sei, dass effektiver Rechtschutz sichergestellt werde. Ob dies unter zivilrechtlichem oder öffentlich-rechtlichem Regelungsregime geschieht, sei dann unerheblich.[137] Zudem wollte der Gemeinschaftsgesetzgeber nicht in die innerstaatliche Rechtsform der Auftragsvergabe und die Zuordnung des jeweiligen Vergabesystems eingreifen.[138]

Weiter machen die Befürworter der Einhaltungslösung geltend, dass die Einführung einer Vorabinformation sowieso ohne eine entsprechende Umsetzung der Alcatel-Entscheidung des EuGH erforderlich wäre, weil das BKartA in der Euro Münzplättchen II-Entscheidung[139] durch verfassungskonforme Auslegung eine solche Pflicht zur Vorabinformation entwickelt habe. Dadurch sei der unterlegene Bieter in die Lage versetzt, Primärrechtschutz und- mittels des Suspensiveffekts - eine Aufschiebung des möglicherweise rechtswidrigen Zustandes zu erlangen. Da den gleich zugrunde liegenden Sachverhalten die selben Überlegungen zu entnehmen seien, sei ein Verzicht auf die Einheitslösung nicht erforderlich. Und BKarta habe in seiner Grundsatzentscheidung nicht den Verzicht auf die Einheitslösung verlangt.[140]

4. Vorgaben zur Auflösung des Einheitsmodells in RMRL

Auch dann, wenn die Rechtsprechung des EuGH keine Vorgaben für das Verhältnis von Zuschlagserteilung und Vertragschluss und für eine andere dogmatische Einordnung des Vergabeverfahrens enthält, könnte sich in Bezug auf das Verhältnis von der Zuschlagserteilung und dem Vertragschluss diese Vorgabe dennoch aus der Rechtsmittelrichtlinie ergeben.

Ausgangspunkt für diese Fragestellung ist Art. 2 VI RMRL, der von einem nach Zuschlagserteilung des Auftrags geschlossenen Vertrags und vom Vertragschluss im Anschluss an die Zuschlagserteilung spricht. Die Richtlinie unterscheidet damit zwischen Zuschlagserteilung und Vertragschluss. Dies zeigt auch ein Vergleich mit den anderen Sprachfassungen der Richtlinie. In der englischen Fassung heißt es „a contract subsequent to its award“ bzw. „the conclusion of a contract following its award“ und in der französischen “ le contract qui suit l’attribution du marche”.

Dies wirft die Frage auf, ob diese Unterscheidung in der Rechtsmittelrichtlinie für den nationalen Gesetzgeber bindend ist. Deshalb ist es wichtig zu untersuchen, ob die Tatsache, dass die Rechtsmittelrichtlinie von einer Zweistufigkeit der Ausgestaltung des Vergabeverfahrens ausgeht, zwingend dazu führt, dass auch das nationale Vergabesystem zweistufig konzipiert sein muss.

Dies ist umstritten.[141] Einigkeit besteht aber nur darüber, dass die Rechtsmittelrichtlinie zwei Verfahrensphasen für die Auftragsvergabe vorgibt. Nach Art. 2 VI 2 RMR ist die Phase vor dem Vertragschluss von der nach Vertragschluss zu unterscheiden. Nur für diese Phase nach dem Vertragschluss ist eine Beschränkung der Rechtsansprüche auf Schadensersatz möglich. Dagegen muss für die Phase vor dem Vertragschluss, zu der auch die Zuschlagsentscheidung gehört, ein Nachprüfungsverfahren im Sinne des Art. 2 I RMR möglich sein.

Ein Teil der Autoren vertritt die Meinung, dass zwischen Zuschlag und dem zeitlich nachfolgenden Vertragschluss zwingend zu unterscheiden sei[142], wie es in vielen anderen Mitgliedstaaten der Fall sei.[143] Für die Notwendigkeit der Trennung von Zuschlag und Vertragschluss wird weiter angeführt, dass die Rechtsmittelrichtlinie dem französischen Modell folge(Auslegung nach der Entstehungsgeschichte), welches so ausgestaltet ist, dass der Vertragschluss erst nach Rechtskraft der öffentlich-rechtlichen Zuschlagsentscheidung erfolgt. Daraus sollte folgen, dass sich die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung an diesem Modell orientieren müssten.[144]

Der andere Teil der Autoren ist der Meinung, dass eine dogmatische Trennung von Zuschlagserteilung und Vertragschluss nicht zwingend sei. Es genüge, wenn im einstufigen System die Zuschlagsentscheidung überprüfbar sei.[145] Würde die Rechtsmittelrichtlinie den Gestaltungsspielraum dahingehend einengen wollen, dass allein das zweistufige System gefordert wäre, wäre sie in diesem Punkt nicht so beiläufig formuliert und so unbestimmt.[146] Auch gegen die Vorgabe einer zwingenden Trennung sei anzuführen, dass die Richtlinie nur hinsichtlich des Zieles verbindlich ist, aber den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung die Wahl der Form und Mittel bleibt(Art. 249 EGV).[147]

5. Stellungnahme

Aus dem Dargestellten ergibt sich, dass in der EuGH-Rechtsprechung sowie in der Textnorm der Rechtsmittelrichtlinie 89/665/EWG nicht hinreichende Vorgaben zur Auflösung der Einheitslösung zu finden sind. Trotzdem ist zur Gewährleistung eines effektiven Rechtschutzes die Aufgabe des Zusammenfallens von Zuschlagserteilung und Vertragschluss notwendig, um die Zuschlagserteilung einer effektiven Kontrolle zugänglich zu machen.[148] Diese Vorgaben haben ihre Wurzeln im Primärrecht.[149] Effektiver Rechtsschutz stellt nicht nur ein der Ziele der Rechtsmittelrichtlinie 89/665/EWG dar, sondern ist auch ein Grundsatz des Gemeinschaftsrechts.[150] Die europäische Gemeinschaft ist auch eine Rechtsgemeinschaft, die die Realisierung der eingeräumten Rechtspositionen sicherstellen muss.

Da die Rechtsmittelrichtlinie 89/665/EWG mit ihrer Textnorm nicht ihre Ziele[151] erreichen kann, scheint deshalb eine Änderung ihrer Textnorm erforderlich um den vom Primärrecht an sekundäres Recht gestellten Anforderungen entsprechen zu können.[152]

Neben diesen Argumenten sprechen zur Einführung der Zweistufentheorie im deutschen Recht auch andere juristischen sowie wirtschaftlichen Argumente.[153]

Erstens spricht der steigende Rechtsschutz bei der geltenden öffentlichrechtlichen und faktisch zweistufigen Ausgestaltung des Vergabeverfahrens für eine Zweistufentheorie.[154] Wenn man die Entscheidung über die Vergabe des Auftrags einheitlich allen Anbietern gegenüber als Verwaltungsakt qualifiziert, dann könnte man das Vergabeverfahren als Verwaltungsverfahren im Sinne des § 9 VwVfG angesehen werden. Dies hätte erhebliche Wirkungen. Die Anbieter wären gem. § 28 VwVfG Beteiligte im Vergabeverfahren und hätten auch einen Anspruch auf rechtliches Gehör. Darüber hinaus stünde ihnen ein Recht auf Akteneinsicht zu.

Ebenso trägt die Bindung der staatlichen Tätigkeit an die Grundrechte zu einem stärkeren Rechtsschutz bei, weil die öffentliche Hand nach herrschender Ansicht nur dann an die Grundrechte gebunden ist, wenn sie durch ihre wirtschaftliche Betätigung in privatrechtlichen Formen unmittelbar öffentliche Anfragen erfüllt.[155] Demgegenüber ist im Bereich reiner wirtschaftlichen Teilnahme am Marktgeschehen durch Nachfrage eine Grundrechtsbindung sehr strittig.[156]

Zweitens spricht ein Verweis auf die Rechtslage in anderen Mitgliedstaaten für einen Verzicht auf das derzeitige einstufige System. Mit Ausnahmen von Österreich und Deutschland sehen die meisten anderen Mitgliedstaaten eine größere Zeitdifferenz zwischen der Zuschlagsentscheidung und dem Vertragschluss vor, so dass dort die Überprüfung und Aufhebung des Zuschlags vor Vertragschluss möglich ist.[157] Demgegenüber ist in Frankreich erst mit der Rechtskraft der Zuschlagserteilung(keine Anfechtung oder Abweisung derselben) die Verwaltung zum Abschluss des Vertrages ermächtigt.[158] Allerdings hat auch in Frankreich die Aufhebung der Zuschlagsentscheidung keinen Einfluss mehr auf die Wirksamkeit des Vertrags, falls der Vertrag schon geschlossen ist.[159] Die Verwaltung ist aber aufgrund der Verpflichtung zur Gesetzmäßigkeit zur Auflösung des Vertrags über den für Streitigkeiten aus dem Vertrag zuständigen Richter berechtigt.[160]

Drittens kann zur Begründung der Zweistufentheorie ein Verweis auf die Vergleichbarkeit der Auftragsvergabe mit der Subventionsvergabe verwiesen werden, wo die Zweistufentheorie anerkannt ist. Folglich würde das Vergabeverfahren bis zur Zuschlagserteilung die erste Stufe bilden. Danach gebe es ein öffentlich-rechtliches Verfahren, das mit einem Verwaltungsakt enden würde.[161] Eine Parallele zur Subventionsvergabe[162] kann damit begründet werden, dass der Staat auch mit dem Vergaberecht Lenkungszwecke verfolgt und die Vergabe öffentlicher Aufträge heute ein wesentliches Förderungsmittel zur Förderung der Wirtschaft und zum Ausgleich der Zahlungsbilanz geworden ist.[163]

Einer privatrechtlichen Einordnung der Zuschlagsentscheidung könnte viertens vorgeworfen werden, dass der Vergabe öffentlicher Aufträge regelmäßig ein formalisiertes Ausschreibungsverfahren nach den Verdingungsordnungen vorangeht. Die öffentliche Hand ist deshalb spezifischen öffentlich-rechtlichen Bindungen bei Abschluss von privatrechtlichen Austauschverträgen unterworfen.

Fünftens würde eine vollständige Harmonisierung des Vergabeverfahrens in allen Mitgliedstaaten sowohl den gemeinschaftsweiten Wettbewerb von Unternehmen um öffentliche Aufträge als auch die Dienstleistungsfreiheit von Rechtsanwälten zur Beratung von in Gemeinschaft tätigen Unternehmen befördern, Ziele, die als schützwürdiger einzustufen sind als die Respektierung der traditionellen Grundprinzipien der Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten.

Auch der Zustand, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, diejenige Form der Umsetzung zu wählen, die für die Gewährleistung der praktischen Wirksamkeit der Richtlinie am besten geeignet ist, spricht für ein zwei stufiges Verfahren.[164]

Und schließlich lohnt es auch zu erwähnen, dass der EuGH in Rn. 37 in seiner Entscheidung in der Rechtsache „Alcatel“ ausdrücklich von der Zuschlagsentscheidung und nicht von einer Auswahlentscheidung spricht[165], was die Meinung rechtfertigt, dass der Rechtsbegriff „Auswahlentscheidung“ gemeinschaftsrechtlich fremd ist. Er ist nur deswegen entstanden, weil der deutsche Vergabeverordnungsgeber falsch die gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen umgesetzt hat.

Überzeugender als diese rechtsdogmatischen Argumente ist aber die Kritik[166] an das Normkonzept des § 13 VgV[167], weil seine Alles-Oder-Nichts Lösung zu ungerechten Ergebnissen führen, auch dann, wenn nur bloße Formfehler seitens des Auftraggeber gemacht werden, wenn z.B wegen eines Büroversehens der öffentliche Auftraggeber versäumt hat, einen der aussichtsreichen Mitbieter zu informieren oder er die Frist nach § 13 S. 2 VgV knapp nicht eingehalten hat. In allen diesen Fällen würde eine formell wirksame Regelung, die § 13 S. 6 VgV inhaltlich entspricht, die Nichtigkeit des vergebenen Auftrags nach sich ziehen.

Nichtige Geschäfte können keine rechtsgeschäftliche Erfüllungsansprüche, sondern nur gesetzliche Bereicherungsansprüche auslösen, die zum Zweck haben, den vor Abschluss des nichtigen Rechtsgeschäfts bestehenden Zustand entweder in natura oder zumindest wertmäßig(§ 818 II BGB) wiederherzustellen.

Für diese Lösung würden sich weder der Auftraggeber noch der „erfolgreiche Bieter“ freuen. Dem Auftraggeber bliebe dann nur die Möglichkeit, erneut eine öffentliche Ausschreibung durchzuführen, weil in den meisten Fällen die Zuschlagsfrist verstrichen ist. Zudem müsste der Auftraggeber mit einem Schadensersatzanspruch des „erfolgreichen“ Bieters nach §§ 311 II, 280 BGB rechnen, weil nach der ständigen Rechtsprechung des BGH der Auftraggeber einen Vertrauenstatbestand geschaffen hat. Dieser Anspruch wäre auf Ersatz der positiven Interessen gerichtet, nämlich auf entgangenen Gewinn. Den Nachweis, dass er bei ordnungsgemäßer Abwicklung der öffentlichen Ausschreibung den Zuschlag erhalten hätte, kann der „erfolgreiche Bieter“ mit dem Erhalt des- wenngleich formell nichtigen- Zuschlags führen.

Schlimmer wäre dann die Rechtslage, wenn die Vertragsnichtigkeit erst während oder sogar erst nach vollständiger Vertragsdurchführung erkannt wird. Da weder der öffentliche Auftraggeber noch der private Auftragnehmer nicht mehr den ursprünglich für wirksam gehaltenen Vertrag weiter durchführen müssen, führt das zu einer Einstellung der Tätigkeit. Denn ein nicht wirksamer Vertrag kann keine anderen vertraglichen Beziehungen zwischen Auftragnehmer und potenziellen Lieferanten begründen. Zudem müsste der Auftragnehmer, der mit der Durchführung seines Auftrags begonnen hat, die praktischen Leistungen nicht anhand des im Rahmen der Ausschreibung kalkulierten Preises, sondern nach Bereicherungsregeln gem. §§ 812 ff. BGB abrechnen lassen. Nur der Auftragnehmer, der sich von Anfang an verkalkuliert hat oder dem später infolge der Veränderungen der Rahmenbedingungen die Nichterfüllung des Vertrags für ihn günstiger erscheint als die ordnungsgemäße Vertragsabwicklung, könnte ruhig „die Früchte“ der Nichtigkeitsfolge des § 13 VI VgV genießen.

Aufgrund dessen hätte der deutsche Gesetzgeber durch eine Änderung der §§ 28 VOB/A und VOL/A die Zuschlagsentscheidung und den Vertragschluss deutlicher voneinander trennen müssen. Nach Zuschlagserteilung würden die Bieter aufgrund der schon bestehenden Informationspflichten in den Verdingungsordnungen über diese informiert, so dass sie gegen die Zuschlagserteilung noch vor dem Vertragschluss nach Rechtschutz suchen könnten.[168] Dies könnte dazu führen, dass auch im Vergaberecht die im Subventionsrecht entwickelte so genannte „ Zweistufentheorie“ zu übernehmen ist.[169] Nach der Zweistufentheorie wäre die Zuschlagserteilung dem öffentlichen Recht zuzuordnen. Der erst anschließend abgeschlossene Vertrag unterfiele dem Zivilrecht. Der Zuschlagverwaltungsakt könnte dann selbständig angefochten werden, ein Widerspruch dagegen hätte aufschiebende Wirkung nach § 80 VwGO.[170]

6. Ergebnis der Untersuchung: § 13 VgV als Kunstfehler

Aus dem Dargestellten ergibt sich, dass der Verordnungsgeber falsch formell und somit rechtsstaatlich nicht einwandfrei und materiell die Rechtsprechung des EuGH zur Gewährleistung eines effektiven Rechtschutzes im Nachprüfungsverfahren umgesetzt hat.[171] Effektiver Rechtschutz ist nur dann gewährleistet, wenn zwischen Zuschlag und Vertragsabschluss getrennt wird. Die staatliche Entscheidung, durch die subjektive Rechte verletzt werden können, darf nicht mit deren Vollzug(Vertragsabschluß durch Zuschlag) verbunden werden, wenn hierdurch vollendete Tatsachen geschaffen würden.[172]

Deshalb erweist sich § 13 VgV als Kunstfehler. Um eine effektive Umsetzung realisierbar zu machen, müsste der deutsche Gesetzgeber folgende Anforderungen in Betracht nehmen:

Subjektive Eingrenzung des Rechtschutzes auf die nichtberücksichtigten Mitbieter;[173]
Einführung einer Verjährungsfrist von höchstens 6 Monate, binnen derer die nichtberücksichtigen Bieter ihre Einwände gegen die Vergabeentscheidung geltend machen können;[174]
Einführung einer längeren Frist als zwei Wochen, binnen derer die nichtberücksichtigten Mitbieter ihre Einwände gegen die Vergabeentscheidung geltend machen sollen;[175]
Trennung des Vergabevertrags von der Zuschlagsentscheidung; [176]
Automatischer Suspensiveffekt des Nachprüfungsantrags.[177]

Solange mit dem Zuschlag der Vergabevertrag zustande kommt, schlagen die Unsicherheiten hinsichtlich des Primärrechtschutzes auf den Vergabevertrag durch. Diese Unsicherheiten über den Ausgang eines Nachprüfungsverfahrens müssen vor gerichtlichen Instanzen abschließend geklärt werden.

Zwar hat die Einfügung von § 13 VgV eine transparente Trennlinie zwischen die Entscheidung über den Zuschlag und die Erteilung des Zuschlags geschaffen, aber die vorgesehene Frist dafür ist zu kurz und eventuelle Mängel des Informationsschreibens haben einen direkten Einfluss auf die Wirksamkeit des Vergabevertrags, was wegen der aufzutretenden Schwierigkeiten bei der Rückabwicklung zu vermeiden ist. Die unbilligen Ergebnisse der Nichtigkeitsfolge des § 13 S. 6 VgV, wie z.B. im Falle eines Büroversehens, könnte durch einen Verzicht auf die Einheitslösung einfacher korrigiert werden. Zudem könnte dadurch vermieden werden, dass beendete Tatsache geschaffen werden. Wie schon bewiesen[178], nützt eine korrigierende Auslegung der unbilligen Rechtsfolgen der Nichtigkeitsfolge des § 13 VGV ebenso wenig, weil sie rechtsdogmatisch nicht hinreichend überzeugen kann.

In der Literatur wurde auch die Meinung vertreten, dass der betreffende Bieter einen Antrag auf Nachbesserung nach § 107 f. GWB einreichen könnte, falls das Informationsschreiben nicht hinreichend begründet ist. Bis zur Entscheidung der Vergabekammer und bis zum Ablauf der Beschwerdefrist sei er durch das Zuschlagsverbot des § 115 I GWB vor einem Rechtsverlust geschützt. Aufgrund dessen wäre eine Nichtigkeit des Vergabevertrags nicht mehr gerechtfertigt.

Aber diese Ansicht beabsichtigt nur die Wirkungen einer Fehlleistung der deutschen Verordnungsgeber zu behandeln und verkennt die Ursache dieser Fehlleistung, die in den oben dargestellten Gesichtpunkten liegt.

Die Frist von 14 Kalendertagen erweist sich sowieso als zu kurz. Zudem wird das Zuschlagsverbot erst in dem Zeitpunkt der Zustellung des Antrags auf Nachprüfung an den Auftraggeber erwirkt, was einen gewissen Zeitverlust voraussetzt. Und schließlich ist noch nicht entscheiden, was mit der Frist von 14 Kalendertagen passieren wird, nach dem der betreffende Bieter nunmehr hinreichend informiert ist und anschließend einen Antrag auf Nachprüfung einreichen wird. Wird die Frist beginnen neu zu laufen oder nur ausgesetzt? Deshalb wirft die vorgeschlagene Lösung seinerseits viele andere Rechtsfragen auf.

Zudem können sich mit einem Antrag auf Nachprüfung entweder die Nichtigkeit des unter dem Verstoß des Gemeinschaftsrechts entstandenen Vergabevertrags oder die Festlegung eines Verstoßes gegen das Vergabeverfahren, die in einem zukünftigen Zivilprozess zu Schadensersatz für den unrichtig benachteiligten Bieter berechtigen kann, erreicht werden.

Ein spezielles Nachprüfungsverfahren zur Korrigierung von förmlichen Fehlern wie oben gezeigt ist von GWB noch nicht vorgesehen.

Umso weniger könnte man davon sprechen, dass ein solches Verfahren ein effizientes und schnelles Verfahren zur Beseitigung von Verstößen gegen das Vergabeverfahren darstellt. Und gerade dies verlangt der EuGH und die Rechtsmittelrichtlinie, nämlich ein rasches und wirksames Nachprüfungsverfahren.

Darüber hinaus gebe es die Gefahr, dass sich der öffentliche Auftraggeber nicht mehr um eine inhaltlich taugliche Vorabinformation kümmern würde und er dadurch die Möglichkeit der nicht hinreichend informierten Bieter, effektiv Rechtschutz zu bekommen, in Frage gestellt würde, weil eine Nichtigkeit eines Rechtsgeschäfts wegen eines Formmangels in bestimmten Konstellationen nach Treu und Glauben(§ 214 BGB) nicht geboten ist. Und wenn ein öffentlicher Auftraggeber nicht mehr verpflichtet ist, dem Informationsschreiben genug Aufmerksamkeit zu schenken um nur lapidar die Ablehnung der betreffenden Bieter zu begründen, dann scheint es sehr fraglich, von einem effektiven Rechtschutz zu sprechen. Wenn die nichtberücksichtigten Bieter nicht eine detaillierte Begründung ihrer Ablehnung bekommen können, dann sind sie nicht imstande, die Erfolgaussichten ihres Antrags einzuschätzen.

Aus diesem Grund ist die Entscheidung des OLG Koblenz[179], nach dessen Ansicht entscheidend sei, dass der Beschwerdegegner in seiner Vorabinformation überhaupt einen Grund für die Bevorzugung des Mitbewerbers angibt und damit die Vorgabe der Vorschrift formal erfüllt habe, zweifelhaft, weil ohne eine detaillierte Begründung, die den Umständen des Einzellfalls genug Rechnung tragen kann, die nichtberücksichtigten Bieter die Richtigkeit der Zuschlagsentscheidung nicht einschätzen können.

Folglich kann eine sinnvolle Umsetzung der gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen nur im Wege einer Trennung des Zuschlags von Vertragsabschluss erreicht werden.

B. De-facto-Vergabe

I. Die unzulässige De-facto-Vergaben

1. Einleitung

Im vorliegenden Unterkapitel wird aufgrund einer Debatte im deutschen Recht ein Gemeinschaftsproblem aufgezeigt, nämlich: De-facto--Vergabe. Die Problematik der Bekämpfung rechtswidriger freihändiger Auftragsvergaben stellt eines der Ziele des Vorschlags der Kommission zur Verbesserung der Wirksamkeit der Nachprüfung im Bereich des öffentlichen Auftragswesens dar.[180]

Deshalb ist es wichtig zu wissen, welche dogmatischen Lösungsansätze in einem nationalen Recht, wie z.B. dem deutschen Recht, vertreten werden.

Die Frage, ob es einen Primärrechtsschutz[181] im Zusammenhang mit der Erteilung eines Auftrags gibt, der ohne Durchführung eines Vergabeverfahrens vergeben wurde, ist in Deutschland seit langem heftig diskutiert worden.[182]

Zur Beantwortung dieser Frage stehen methodische Aspekte im Vordergrund: wenn schon Fehler innerhalb eines immerhin durchgeführten Vergabeverfahrens nach §§ 97 ff. GWB Rechtschutz auslösen, dann müsse erst Recht bei völligem Unterbleiben eines solchen Verfahrens(trotz Vorliegen der Verfahrensvoraussetzungen) Rechtschutz möglich sein( argumentum a minori ad majus).

Vor Erörterung dieser Frage wird aber der rechtliche Rahmen der De-facto-Vergabe im deutschen Recht unter Heranziehung der Rechtsprechung der deutschen Gerichte dargestellt.

2. Darstellungen der De-facto-Vergabe

a) Darstellung des GWB

Der rechtliche Rahmen für die öffentliche Auftragsvergabe oberhalb der Schwellenwerte und für die Kontrolle solcher Beschaffungsvorgänge stellt § 97 I GWB dar, der bestimmt, dass die öffentlichen Auftraggeber Waren-, Bau- und Dienstleistungen im Wettbewerb und im Wege transparenter Vergabeverfahren beschaffen müssen.[183]

Das GWB, die Vergabeverordnung und die Verdingungsordnungen enthalten ausgedehnte verfahrensrechtliche Vorschriften, wie z.B. Vergabearten, die Veröffentlichung von Bekanntmachungen oder einzuhaltende Fristen. Zudem sind auch Vorschriften materiellen Charakters, betreffend die Vergabekriterien, wie z.B. über die einzelnen Vergabearten enthalten. So wird z.B. nach § 97 VII GWB den Unternehmen ein Anspruch auf Einhaltung der Bestimmungen über das Vergabeverfahen durch die öffentlichen Auftraggeber zugesprochen. Dieser Anspruch ist vor den Nachprüfungsinstanzen, dh. vor den Vergabekammern(§§ 107 ff. GWB) und in zweiter Instanz vor den Vergabesenaten bei den Oberlandesgerichten(§§ 116 ff. GWB) gerichtlich durchsetzbar.

Der 4.Teil des GWB zielt im Wesentlichen auf Primärrechtsschutz ab. Primärrechtsschutz zu gewährleisten setzt voraus, dass eine Möglichkeit zur Überprüfung der Vergabeentscheidung vor Auftragserteilung besteht. Der öffentliche Auftraggeber muss seine Zuschlagsentscheidung vor Auftragserteilung den nicht berücksichtigten Bietern zur Überprüfung im Rahmen eines Nachprüfungsverfahrens offen legen. Während dieser Zeit darf er den Auftrag nicht erteilen.[184]

Aber der zu Unrecht benachteiligte Bieter kann seine primärrechtlichen Ansprüche verlieren, wenn er den Auftraggeber über die im Verlauf des Vergabeverfahrens auftretenden Fehler nicht rechtzeitig informiert, falls er diese Fehler bereits erkannt hat. Diese Rügeobliegenheit ist in § 107 III 1 GWB verankert, die eine doppelte Funktion hat. In § 107 III 1 GWB ist sowohl eine materielle Präklusionsregel als auch eine Zulässigkeitsvoraussetzung für den Nachprüfungsantrag enthalten. Daraus ergibt sich, dass eine Rüge nicht nachgeholt werden kann. Wird ein Nachprüfungsantrag ohne die gebotene vorherige Rüge der reklamierten Vergaberechtsverstöße eingereicht, dann ist er unzulässig. Dies gilt auch dann, wenn die Rüge als solche noch nachgeholt werden könnte, weil z.B. die Rügefrist noch nicht verstrichen ist.[185]

Den übergangenen Interessenten steht aber nicht nur Primärrechtsschutz sondern auch ein Sekundärrechtschutz zu. So könnte das nicht zum Zuge gekommene Unternehmen in gewissen Konstellationen Ansprüche auf den Ersatz des Erfüllungsinteresses aus § 280 i.V.m. § 311 II Nr. 1 BGB(früher c.i.c.) geltend machen. Bei völligem Unterlassen des Vergabeverfahrens sind die Ansprüche aus c.i.c. ausgeschlossen, weil gerade kein vorvertragliches Vertrauensverhältnis entstanden ist.[186]

Aber ein Anspruch auf Ersatz des Vertrauensschadens aus § 126 GWB dürfte bei unterlassenem Vergabeverfahren nur selten durchsetzbar sein, weil geltend gemacht werden muss, dass das betreffende Unternehmen ohne den Vergabeverstoß eine „echte Chance“ zur Zuschlagserteilung gehabt hätte, was mangels gesetzlicher Beweiserleichterung schwer nachzuweisen ist.[187] Ansprüche aus §§ 823 BGB bestehen ebenfalls nicht, weil die Nichtdurchführung eines Vergabeverfahrens kein absolutes Recht verletzt.[188]

b) Darstellung der Rechtsprechung der deutschen Gerichte

In diesem Kapitel wird geprüft, inwieweit die Umsetzung der gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen durch die deutschen Gerichte gewährleistet ist.

Im Folgenden werden insbesondere die Entscheidungen des OLG Düsseldorf[189], des BGH[190] und des LG München[191] näher dargestellt, weil die genannten Gerichte in wichtigen Fragen des De-facto-Vergabe zur Stellungnahme gerufen wurden, nämlich zu der Frage der Nichtigkeitsfolge der De-facto-Vergabe und der Kündbarkeit der unzulässig direkt vergebene Aufträge.

Es werden die jeweiligen Sachverhalte dargestellt und anschließend wird auf die wichtigsten Entscheidungsgründe der jeweiligen Gerichte eingegangen.

aa) Das OLG Düsseldorf

Das OLG Düsseldorf hatte sich in seinem grundlegenden Beschuss vom 3.12.2003 mit der heftig diskutierten vergaberechtlichen Frage auseinander zu setzen, ob ein ohne Ausschreibungsverfahren abgeschlossener Vertrag nichtig ist, obwohl ein öffentlicher Auftrag vorliegt, der im Rahmen eines Vergabeverfahrens hätte vergeben werden müssen.[192]

Gegenstand der Nachprüfung war die Entsorgung von Sperrmüll und gemischten Siedlungsabfällen im Rahmen einer kommenden Zusammenarbeit in der Müllverbrennungsanlage(MVA) Weismeiler.

Der Landkreis strebte dabei ein Konzept an, mit dessen Hilfe die Dienstleistungen der MVA ohne Beachtung des Vergabeverfahrens in Anspruch genommen werden konnten. Sämtliche Verträge wurden bis Februar 2003 ohne vorherige öffentliche Ausschreibung abgeschlossen. Gegen die Zuschlagsentscheidung wandte sich die Antragstellerin mit einem Nachprüfungsantrag. Sie war der Meinung, dass diese Konzeption auf eine unzulässige Umgehung des Vergabeverfahrens abziele.

Die zuständige Vergabekammer verwarf den Nachprüfungsantrag. Das OLG bestätigte grundsätzlich die Entscheidung der Vergabekammer und nahm zur Frage der Vertragsnichtigkeit bei einer De-facto-Vergabe Stellung.

Das OLG Düsseldorf hatte in seiner Grundsatzentscheidung von 20.06.2001 entschieden, dass es für die Anwendung der Nachprüfungsvorschriften der §§ 104 ff. GWB nicht darauf ankommt, ob ein förmliches Vergabeverfahren eingeleitet wurde. Vielmehr sei der Begriff des Vergabeverfahrens für die Frage des Rechtswegs in einem materiellen Sinne zu verstehen.[193] Danach unterliegt ein Beschaffungsvorhaben immer schon dann der Nachprüfung nach §§ 104 ff. GWB, wenn sich ein öffentlicher Auftraggeber zur Beschaffung von Leistungen am Markt entschließt und mit organisatorischen und/oder planerischen Schritten zur Umsetzung des Beschaffungsvorhabens mit dem Ziel eines Vertragsschlusses begonnen hat.

Diese Rechtsprechung hat das OLG Düsseldorf in seiner Entscheidung vom 3.12.2003 geändert. Zunächst lehnt es die Anwendung des § 134 BGB auf den Fall der De-facto-Vergabe ab.[194] Der Gesetzgeber habe in § 115 I GWB das Verbot der Zuschlagserteilung an die Voraussetzungen geknüpft, dass ein Nachprüfungsantrag gestellt sei.[195] Auch die Anwendung von § 13 S.6 VgV auf den Fall der De-facto-Vergabe wird vom genannten Gericht verneint.[196] Auf keinen Fall sei § 13 S.6 VgV dann anwendbar, wenn der öffentliche Auftraggeber von vornherein nur mit einem einzigen Auftragnehmer verhandle, weil es in diesem Fall an dem von § 13 VgV vorausgesetzten Auswahlverfahren fehle.

Ebenso wenig sei eine analoge Anwendung von § 13 S.6 VgV zulässig. Dies ergebe sich zunächst daraus, dass es an einer planwidrigen Gesetzeslücke fehle. Eine analoge Anwendung von § 13 S.6 VgV verbiete sich auch deswegen, weil den Fallgestaltungen keine vergleichbare Sachlage zu Grunde liege. Bei der De-facto-Vergabe gebe es keinen begrenzten Adressatenkreis, der über den beabsichtigen Zuschlag informiert werden könne. Die Anwendung von § 13 S.6 VgV auf die De-facto-Vergabe führe schließlich zu einer nicht hinnehmbaren Rechtsunsicherheit, weil die Unwirksamkeit eines erteilten Auftrags in einer Vielzahl von Konstellationen auch noch nach geraumer Zeit geltend gemacht werden könne.[197] Jeder beliebige Bieter könnte dann zu jedem Zeitpunkt gegen eine formlose und freihändige Vergabe vorgehen.[198]

Die Nichtigkeit des § 13 VgV findet trotzdem dann Anwendung, wenn der öffentliche Auftraggeber zwar nur mit einem Bieter verhandelt hat, jedoch weitere Bieter an den Verhandlungen hätten beteiligt werden müssen.

bb) Der BGH

Die Ast. war von der Ag,, einer kreisfreien Stadt, beauftragt bis zum Ende 2004 Container für Altpapier an bestimmten Stelle der Bürger als Bringsystem darstellende Vorgehensweise beginnend ab Januar 2005 auf eine haushaltsnahes Holsystem umzustellen. Sie wollte den Bürgern Abfallbehälter für das Altpapier zur Verfügung stellen sowie das darin abgelegte Altpapier durch den Eigenbetrieb einsammeln und zu einer Umschlagsanlage bringen. Da die Ast. nicht aus ihrem Betrieb gänzlich das Papier behandeln konnte, hat sie Verhandlungen mit Beigel sowie mindestens zwei weiteren Entsorgungsunternehmen eingeleitet. Am 27/28.4.2004 schließt sie einen Kaufvertrag mit der Beigel mit einer Laufzeit von fünf Jahren.

Da die Entscheidung des OLG Düsseldorf zu einer Divergenz zu dem Beschluss des OLG Celle vom 1.7.2004 führte, war eine Vorlage an BGH erforderlich. Der BGH schloss sich der Rechtsauffassung des OLG Düsseldorf zu Gunsten der Ast.

Der BGH hat in der Fallkonstellation, wenn der Auftraggeber mehrere Interessenten an dem Beschaffungsvorgang beteiligt hat, indem er § 13 VgV analog angewendet hat, Primärrechtsschutz gewährt. Nach Auffassung des BGH, sei für die Gewährleistung des primären Rechtsschutzes kein regelgerechtes Vergabeverfahren notwendig und es reiche dafür der Abschluss eines Vertrags mit einem Dritten. [199]

Entgegen der Auffassung des öffentlichen Auftraggebers, der der Meinung war, dass er die Gespräche mit den Unternehmen nur deswegen geführt hat, um Papier, Pappe und Karton möglichst mit Gewinn zu veräußern, hat der BGH die Pflicht des öffentlichen Auftragsgebers zur Einleitung eines Vergabeverfahrens bejaht. [200]

Von dieser Vergabepflicht werde der öffentliche Auftraggeber nur dann befreit, wenn er wie ein privates Unternehmen zu behandeln sei, was bei juristischen Personen des privaten oder des öffentlichen Rechts nach § 98 Nr. 2 GWB zu prüfen sei. Ergebe die Prüfung, dass der Auftraggeber gewerbliche Aufgaben wahrnehme, so sei er kein Auftraggeber i.S.v. § 98 Nr. 2 GWB.[201]

Weiter stellte der BGH in seiner Entscheidung fest, dass im Verlauf dieser Gespräche der Zustand der Vorbereitung dann verlassen sei, wenn der öffentliche Auftraggeber dazu aufforderte, ein Angebot abzugeben. Damit könnte § 13 VgV verletzt werden.[202]

cc) Das LG München

Aus dem Sachverhalt ergibt es sich, dass die Prozessparteien über die Wirksamkeit einer außerordentlichen, hilfsweise ordentlichen Kündigung eines Vertrags zum Transport und zur thermischen Behandlung von Abfällen geschritten haben. Die Beklagte schloss am 20.2.1998 mit der Rechtsvorgängerin der Klägerin, der R-GmbH, einen Vertrag zum Transport und zur thermischen Behandlung von Abfällen. Anlass war die Ausschreibung eines Vertrags über die thermische Behandlung von Abfällen durch die Abfallwirtschaftsgesellschaft D.-W. GmbH. Beide Parteien wollten an der Ausschreibung der AWG als Bieter teilzunehmen. Da aber die Klägerin aus eigener Kraft lediglich die Transportleistung, die Beklagte aber die Entsorgungsleistungen erbringen konnte, haben die Parteien daher in dem Transportvertrag vom 20.2.1998 eine bedingte Überkreuzbeauftragung vereinbart, nach dem die Beklagte die ausgeschriebene thermische Behandlung der Abfälle selbst durchführen und die Transportleistungen zu den im Transportvertrag vereinbarten Konditionen an die Rechtsvorgängerin der Klägerin als Subunternehmen vergeben sollte, falls die Beklagte den Zuschlag erhalten würde. Und umgekehrt, falls der Zuschlag an die Klägerin vergeben wird, sollte dagegen die Klägerin selbst die Transportleistung übernehmen und die thermische Behandlung durch die Beklagte durchführen. Vor Abschluss dieses Vertrags hatte die Beklagte - insbesondere für die Variante A - keine Ausschreibung für die bedingte Vergabe des( Subunternehmertransport) Vertrags an die Klägerin durchgeführt.

Die EU-Kommission teilte der Bundesrepublik Deutschland mit begründeter Stellungnahme vom 18.7.2001 ihre Rechtsauffassung mit, dass der Vertragsschluss des streitgegenständlichen Transportvertrags auf Grund des Fehlens einer ordnungsgemäßen Ausschreibung durch die Beklagte eine Verletzung europäischen Vergaberechts darstellte. Sie forderte die Bundesrepublik Deutschland auf, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um dieser Rechtsauffassung nachzukommen. Am 18.11.2004 hat der EuGH festgestellt, dass der fragliche Vertrag von der Stadt München ohne Einhaltung der in Art. 8 i.V.m. 11 I RL 92/50/EWG vorgesehenen Vergabevorschriften vergeben wurde.

In der Folgezeit haben die Parteien den Vertrag weiter durchgeführt, weil sie davon ausgegangen sind, dass durch das EuGH-Urteil vom 18.11.2004 die Wirksamkeit und der Fortbestand des Vertrags nicht unmittelbar berührt werden.

Demzufolge hat die EU-Kommission die Bundesregierung um die Mitteilung der ergriffenen Maßnahmen zur Durchführung des EuGH-Urteils aufgefordert. Nach mehreren Gesprächrunden kündigt die Beklagte am 29.3.2005 außerordentlich, hilfsweise ordentlich, den Transportvertrag. Dagegen wehrte sich der Kläger mit einem Antrag auf Feststellung, dass der zwischen ihr und der Beklagten geschlossene Vertrag weiter besteht.

LG München hat mit einem am 20.12.2005 verkündeten Urteil als erstes deutsches Gericht entschieden, dass bei vergaberechtswidrigen Verträgen nach Feststellung des Gemeinschaftsrechtverstoßes durch den EuGH ein Kündigungsrecht des Auftraggebers besteht.[203]

Im konkreten Fall wurde die außenordentliche Kündigung eines nicht ausgeschriebenen Transportvertrags durch die Stadt München unter Berufung auf § 313 III BGB und vertragliche „Loyalitätsklausel“ für zulässig angesehen, da nach einem vorangegangen EuGH Urteil[204] in einem Vertragsverletzungsverfahren das Festhalten am Vertrag für die Stadt München unzumutbar geworden sei.

Das LG München entschied, dass der Transportvertrag nicht bereits vor der Kündigung wegen des Verstoßes gegen das Vergaberecht unwirksam gewesen sei, weil für die sehr umstrittene Möglichkeit wegen Sittenwidrigkeit gem. § 138 BGB vorliegend keine Anhaltspunkte bestünden und eine Vertragsnichtigkeit gem. § 13 VgV oder § 134 BGB i.V.m. §§ 97 I, 101 I GWG nicht im Betracht käme.[205]

Weiter prüft das Gericht die Voraussetzungen der vertraglichen Loyalitätsklausel i.V.m. § 313 III 2 BGB. Dabei wird das Urteil des EuGH vom 18.11.2004 als eine nicht vorhergesehene Änderung der Verhältnisse im Sinne der Loyalitätsklausel angesehen, die der Stadt ein Festhalten am Vertrag unzumutbar macht.[206]

Als entscheidend für die Unzumutbarkeit sieht das LG München vielmehr „rechtliche Gesichtpunkte“ an, vor allem der Grundsatz der Rechts- und Gesetzmäßigkeit gemeindlichen Handels. Dieser verwehre es der Stadt, weitere 18 Jahre einen vom EuGH als gemeinschaftsrechtswidrig festgestellten Zustand aufrechtzuerhalten und das Vertragsverletzungsurteil damit gleichsam zu ignorieren.

3. Problemstellung

Auf der einen Seite führen Verstöße gegen das Kartellvergaberecht regelmäßig nicht zu einer Unwirksamkeit des Zuschlags. Das folgt aus § 114 II 1 GWB, der die Verbindlichkeit eines einmal erteilen Zuschlags formal-gesetzlich festschreibt und damit eine grundsätzliche Entscheidung zugunsten des klassischen Prinzips „pacta sunt servanda“ trifft. Ausnahmen finden sich in § 115 I GWB, 118 III GWB und in § 13 S. 6 VgV. Gemäß § 13 VgV ist jedenfalls der in einem förmlichen Vergabeverfahren erfolgte Vertragschluss nichtig, soweit gegen die dort normierte Informations- und Wartefrist verstoßen wurde.

Auf der anderen Seite steht die Rechtsprechung des EuGH, die besagt, dass ein ohne Durchführung eines förmlichen Verfahrens abgeschlossener Vertrag einen schwerwiegenden Verstoß gegen die Gemeinschaft darstellt.

In diesem Sachzusammenhang stellt sich die Frage im deutschen Recht, ob im Wege einer korrigierenden Auslegung des GWB die Vergabekammern angerufen werden können, wenn der öffentliche Auftraggeber den Zuschlag ohne Einhaltung des Vergabeverfahrens erteilt hat.

4. Meinungsstand

Über die Wirksamkeit der so genannten De-facto-Verträge herrscht in Deutschland seit Umsetzung des europäischen Vergaberechts keine Einigkeit, weder in der Literatur[207], noch in der Rechtsprechung, nicht einmal unter Gerichten desselben Bezirkes.[208] Lediglich bei De-facto-Verträgen, die unter kollussivem Zusammenwirken von Auftraggeber und Auftragnehmer zu Stande kommen, gibt es Einigkeit. Ihre Nichtigkeit ergebe sich aus § 138 BGB.[209]

Das Meinungsbild ist sehr umfangreich. Trotzdem lassen sich die Meinungen zwei Seiten unterordnen. Auf einer Seite stehen die Autoren, die die Wirksamkeit dieser Verträge befürworten. Auf der anderen Seite befinden sich Autoren, die eine solche Wirksamkeit rechtsdogmatisch als nicht hinreichend begründet ansehen.

Die Vertreter der Wirksamkeitstheorie führen in erster Linie Argumente wie die Rechtssicherheit, Investitionssicherheit und Vertrauensschutz, das Fehlen einer ausdrücklichen Anordnung dieser Nichtigkeitsfolge sowie den fehlenden Willen des Gesetzgebers an.[210] Darüber hinaus lehnen andere Autoren eine direkte/analoge Anwendung des § 13 S. 6 VgV[211], eine Ausdehnung der Nichtigkeitsfolge des § 115 I GWB sowie die Anwendung des § 134 BGB ab.[212]

Dagegen benutzten die Vertreter der Nichtigkeitstheorie zur Begründung ihrer Meinungen hochkomplizierte methodische Anstrengungen. Überwiegend wird eine direkte oder analoge Anwendung der Nichtigkeitsfolge des § 13 VgV befürwortet.[213] Vorgeschlagen wird auch eine verfassungs- bzw gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung.[214]

Auch die § 134 bzw. 138 BGB werden als Rechtsgrundlage zur Begründung der Nichtigkeit der direkt vergebenen Verträge herangezogen.[215]

Neuerdings finden die Vertreter der Nichtigkeitstheorie ihre Begründungsansätze in § 97 VII i.V.m. I GWB. Sie sind der Meinung, dass aus § 97 VII i.V.m. I GWB ein Rechtsschutz im Nachprüfungsverfahren zur Durchsetzung des Rechts auf Durchführung eines Vergabeverfahrens abgeleitet werden kann.[216] Das in § 97 VII GWB enthaltene Recht auf Durchführung der Vergabenvorschriften sei vergleichbar mit dem Recht auf Geltendmachung i.S.d. §§ 104 II, 107 II, 114 II. Es sei materieller Art und sein Anspruchsinhalt könne im Wege der Auslegung ermittelt werden. Darüber hinaus spreche § 97 VII GWB von „Unternehmen“ und nicht bloß von „Bietern“, was zur Folge habe, dass eine Beteiligung an einem bereits eingeleiteten Vergabeverfahren nicht mehr erforderlich wäre. Und schließlich stehe die Pflicht zur Durchführung eines Verfahrens in einem engeren Zusammenhang mit den Grundsätzen wie Transparenz, Wettbewerb und Gleichbehandlung.[217] Deshalb ergebe sich aus §§ 97 VII i.V.m. I GWB ein subjektives Recht auf Durchführung des Vergabeverfahrens.[218]

Demgegenüber sieht Kaiser die Rechtsgrundlage der Nichtigkeit der fraglichen Verträge in § 134 BGB i.V.m. 97 I GWB. Die Eigenschaft als Verbotsgesetz ergebe sich für § 97 I GWB aus Sinn und Zweck dieser Vorschrift, deren Umgehung den Beschaffungsvorrang dem Vergaberegime einschließlich des Rechtschutzes vollständig entziehen würde. Zudem spreche für die Nichtigkeit solcher Verträge auch die Bindung der Verwaltung an Recht und Gesetz nach Art. 20 III GG, was im Fall einer zweifelhaften Auslegung einer Rechtsnorm eine rechtmäßige Lösung gebietet(in dubio pro submissione publica).[219]

Andere Autoren haben einen Mittelweg beschritten. Sie haben sich an die Meinung des OLG Naumburg[220] angeschlossen, das eine Lösung dieses Spannungsverhältnis in De-facto-Vergabe durch eine Aktivierung der Rügepflicht nach § 107 III GWB gefunden hat.[221]

5. Würdigung rechtsdogmatischer Ansätze zur Lückenschließung im Rechtsschutzsystem

a) Stellungnahme zur analogen/direkten Anwendung der Nichtigkeitsfolge nach § 13 S.6 VgV

In der Literatur wird teilweise vertreten, dass § 13 S.6 VgV auf den Fall der De-facto-Vergabe anzuwenden ist.[222] Das wichtige Argument besteht darin, dass die Nichtigkeit des Vergabeverfahrens umso mehr dann gelten müsste, wenn ein Auftrag ohne Ausschreibung erteilt würde und sich dadurch kein einziger Bieter bewerben könnte, der informiert werden müsste( argumentum a minori ad majus). Mit dem Fehlen jedweden förmlichen Vergabeverfahrens würde deswegen die Pflicht zur Vorabinformation verletzt.

Der Begriff „Bieter“ wiederum setzt nach der vergaberechtlichen Terminologie ein Vergabeverfahren(vgl. etwa §§ 8,8a, 24 Nr.1 I, Nr.2, 25, Nr.1 II, Nr.2 I, 28 Nr. 1 I, Nr.2 II VOB/A) voraus. Zudem findet § 13 VgV keine Anwendung außerhalb eines Verfahrens, weil § 13 VgV eine nähere Ausgestaltung „über das bei der Vergabe öffentlicher Aufträge einzuhaltende Verfahren“ i.S.v. § 1 VgV enthält, dies heißt, dass Regelungen angewendet werden, falls der öffentliche Auftraggeber ein Vergabeverfahren durchführt.[223]

Mag diese Gewichtung auf den ersten Blick einleuchten, so ist ihre Schlussfolgerung nicht zwingend geboten. Die Nichtigkeitsanordnung kann nicht aus dem § 13 VgV extrahiert werden, sondern aus dem Zusammenhang von Zuschlagverbot und Pflicht zur Vorabinformation.

Soweit § 13 VgV für einschlägig gehalten wird, wird es übersehen, dass diese Rechtsnorm als Reaktion auf die Entscheidung des EuGH[224] in der Rechtssache Alcatel eingeführt wurde.[225] Die genante Norm sollte dem bereits am Vergabeverfahren beteiligten Bieter ermöglichen, innerhalb einer angemessenen Frist nach Benachrichtigung Primärrechtsschutz einzuholen. Deshalb ist sie als ein Ausgleich für die deutsche Besonderheit, dass der Zuschlag grundsätzlich nicht aufhebbar und daher Primärrechtschutz nach der Zuschlagserteilung nicht in Anspruch genommen werden kann, anzusehen. Darüber hinaus scheint der Eintritt der Rechtsfolge der Nichtigkeitsfolge nach § 13 VgV als zu diesem Zeitpunkt hochfraglich, weil schon erhebliche Investitionen gemacht wurden.

Aber eine direkte Anwendung der Nichtigkeitsfolge des § 13 VgV scheidet auch aus dem Grund aus, weil die fragliche Rechtsnorm einen beschränkten Anwendungsbereich ausweist. In § 13 S. 6 VgV wird von „Bietern“ ausgegangen, die für den öffentlichen Auftraggeber bekannt werden müssen, damit eine effektive Benachrichtigung erfolgen könnte. Eine Geltendmachung der Nichtigkeitsfolge nach § 13 S. 6 VgV im Rahmen eines nicht förmlich durchgeführten Vergabeverfahrens seitens Unternehmens setzt eine allgemeine Pflicht zur Vorabinformation voraus, die nicht nur Bieter einschließt, sondern über das geschriebene Wort des § 13 VgV hinaus auch andere potenziellen Interessenten. [226]

Schließlich liegt der entscheidende Fehler nicht in der fehlenden Benachrichtigung vor Zuschlagserteilung, sondern in der Entscheidung des Auftraggebers.[227]

Ebenso wenig könnte im Wege einer analogen Anwendung eine Nichtigkeit der De-facto-Verträge abgeleitet werden, weil keine planwidrige Regelung besteht.[228] Beim Erlass des Vergaberechtsänderungsgesetzes verzichtete der Gesetzgeber jedoch darauf, eine generelle Nichtigkeit für alle Fälle der De-facto-Vergabe im GWB festzuschreiben. Wenn der Gesetzgeber in § 13 VgV die Sanktion für das pflichtwidrige Unterlassen einer Ausschreibung hätte schaffen wollen, so hätte er im Hinblick auf die Härte der Sanktion eine ausdrückliche und eindeutige Regelung geschaffen haben.[229]

Darüber hinaus steht einer analogen Anwendung des § 13 S.6 VgV auf die Fälle einer De-facto-Vergabe entgegen, dass beiden Fallgestaltungen nicht eine vergleichbare Sachlage zu Grunde liegt.[230] Der Unterschied zwischen den Regelungsfälle des § 13 VgV einerseits und einer De-facto-Vergabe andererseits wird dann deutlich, wenn man das Verhalten des Auftraggebers wertet. Sieht der öffentliche Auftraggeber im Rahmen eines von ihm durchgeführten Vergabeverfahrens von der Erfüllung der Informationspflicht ab, wird er sich deshalb in aller Regel darüber bewusst sein, den Rechtschutz des betroffenen Bieters zu beeinträchtigen. Bei der De-facto-Vergabe könnte es anders sein. Die Entscheidung des öffentlichen Auftraggebers, von der Durchführung eines Vergabeverfahrens abzusehen, kann auch auf einer irrigen Beurteilung der Rechtslage beruhen, indem etwa der Begriff des öffentlichen Auftraggebers i.S.v. § 98 GWB oder des öffentlichen Auftrags i.S.v. § 99 GWB nicht zutreffend erfasst oder angewendet, der Schwellenwert unzutreffend berechnet oder der Ausschreibungsgegenstand zu Unrecht als eine vergaberechtsfreie Dienstleistungskonzession qualifiziert worden ist.

Abgesehen davon, dass dem Verordnungsgeber die Probleme der Primärrechtschutzgewährung in diesen Fällen bekannt waren, würde das Festlegen einer Informationspflicht außerhalb eines Vergabeverfahrens den Rahmen der Ermächtigungsgrundlage des § 97 VI GWB überspringen.[231] Zur selbständigen Anordnung einer Nichtigkeit außerhalb des § 134 BGB fehlt der Bundesregierung die Kompetenz.[232]

b) Stellungnahme zu der verfassungs- oder richtlinienkonformen Auslegung des § 13 S. 1 VgV

Der VK Bund hat vor Erlass der Vergabeverordnung eine Pflicht zur Vorabinformation durch verfassungskonforme Auslegung des § 27 a Nr.1 VOL/A im Lichte des Art. 19. IV GG hergeleitet.[233]

Aber ebenso wenig kommt eine verfassungskonforme Auslegung des § 13 VgV als eine taugliche Rechtsgrundlage zur Begründung der Nichtigkeit der De-facto-Verträge in Anwendung wie eine analoge/direkte Anwendung der Nichtigkeitsfolge nach § 13 VgV. Art. 19 GG ist im Fall der De-facto-Vergabe nicht einschlägig, weil keine subjektiven Rechte verletzt werden.[234] Zudem erweist § 13 VgV keine Auslegungsspielräume. Deswegen kann die nach Art. 80 GG gezogene Grenze nicht überschritten werden.

Eine unmittelbare Anwendung ist auch aus dem Grund abzulehnen, weil die Verwendung des Begriffs „Bieter“ in § 13 S.1 VgV sowie der Umstand, dass § 13 S.1 VgV lediglich nähere Bestimmungen „über das bei der Vergabe öffentlicher Aufträge einzuhaltende Verfahren“ enthält, zeigt, dass diese Vorschrift zwingend ein Vergabeverfahren voraussetzt.

Fraglich ist es aber, ob statt einer verfassungskonformen Auslegung eine richtlinienkonforme Auslegung zur Nichtigkeit der De-facto-Verträge führen kann.

Dieser dogmatischer Lösungsansatz ist auch zum Scheitern verurteilt. Eine bloße Vorabinformation ohne ein Zuschlagsverbot würde ins Leere gehen, weil der Vertragsschluss bereits vollendete Tatsachen geschaffen hat. Sonst wäre die Informationspflicht eine bloße Verfahrensvorschrift und kein Verbotgesetz i.S. des § 134 BGB, das die Nichtigkeitsfolge auslösen könnte.[235]

Darüber hinaus ist eine solche Auslegung schon deshalb fraglich, weil die Ausdehnung der Vorabinformation des § 13 VgV zu einer allgemeinen Informationspflicht gegen seinen eindeutigen Wortlaut nicht gestattet ist. [236]

Nach der Rechtsprechung des EuGH[237] und des BVerfG[238] erschöpft sich die Grenze der Auslegung in ihrem Wortlaut. Demgegenüber lässt der BGH eine Auslegung über den Wortlaut hinaus mit der Begründung zu, dass der deutsche Gesetzgeber nicht eine Regelung erlassen wollte, die hinter den europarechtlichen Anforderungen zurückbleibt.[239]

Dieser Ansatz kann aber nicht überzeugen, weil sich eine solche Auslegung weder aus dem Wortlaut noch aus den Materialien[240] ergibt. Zudem ist die Voraussetzung zur Vorabinformation die Durchführung eines Vergabeverfahrens, denn sie ist nur an einen bestimmten Kreis von Personen gerichtet, nämlich an „Bieter“. Dies ist aber keine bloße Formalie, sondern Kern des Systems der Vorabinformation.[241]

Auch eine Überprüfung der europarechtlichen Vorgaben spricht gegen eine allgemeine Informationspflicht. Eine solche Vorgabe kommt weder aus der Rechtsmittelrichtlinie noch der einschlägigen Rechtsprechung des EuGH.

Die Rechtsmittelrichtlinie sieht nicht eine Nichtigkeit des Vergabevertrages vor, weil die Mitgliedstaaten nach Art. 2 VI 2 RMRL die Befugnisse der Nachprüfungsinstanzen nur nach dem Vertragschluss auf Zuerkennung von Schadenersatz beschränken können. Weiter verlangt Art. 2 I b) RMRL die Aufhebbarkeit der gemeinschaftswidrig getroffenen Entscheidungen im Rahmen durchgeführten Verfahren. Eine allgemeine Pflicht zur Vorabinformation in allen Fällen ist in Textnorm der Rechtsmittelrichtlinie nicht enthalten.

Auch rein pragmatische Gründe sprechen gegen eine solche extensive Auslegung. Eine Erweiterung der Informationspflicht des § 13 I VgV käme einem Missbrauch der Rechtsfolge des § 134 BGB gleich. Die Auslösung der Nichtigkeitsfolge wäre dann der Regelfall und einziger Normzweck. Zudem führt die Analogie zu einer nicht hinnehmbaren Rechtsunsicherheit, weil die Unwirksamkeit des erteilten Auftrags in einer nicht vorhersehbaren Zahl von Fällen und überdies noch nach Ablauf geraumer Zeit geltend gemacht werden kann.

Schließlich würde eine allgemeine Informationspflicht aus § 13 VgV ein bestimmtes Informationsmittel durch ein qualitativ anderes ersetzen, denn die unbestimmte Anzahl von Adressaten erfordert allenfalls eine öffentliche Bekanntmachung.[242] Im Verwaltungsrecht wird zwischen der individuellen Bekanntgabe von Verwaltungsakten und der Veröffentlichung von Allgemeinverfügungen differenziert(§ 35 VwVfG). Auch das europäische Vergaberecht macht einen Unterschied zwischen diesen zwei Arten von Mitteilungsakten. Individuelle Informationen werden schriftlich gegenüber dem Adressaten erteilt. Demgegenüber erfolgen die kollektiven Informationen durch eine Bekanntgabe im Amtsblatt der europäischen Gemeinschaften. Deshalb hat eine extensive Auslegung der 13 VgV eine Steigerung in eine andere Mitteilungsklasse zur Folge.

Als Ergebnis ist es also festzustellen, dass die Nichtigkeitsfolge des § 13 VgV nicht auf die Fälle der De-facto-Vergabe übertragbar ist, weil sein Anwendungsbereich nicht eröffnet werden kann.

c) Stellungnahme zu § 134 BGB(Verbotgesetz)

Nach § 134 BGB ist ein Rechtsgeschäft nur dann nichtig, wenn sich das gesetzliche Verbot gerade gegen seine Vornahme richtet.[243] Nichtigkeit bedeutet, dass das Rechtsgeschäft die nach seinem Inhalt bezweckten Rechtswirkungen von Anfang an nicht hervorbringen kann. Der Zuschlag sei nichts anderes als eine zivilrechtliche Annahme des Angebots des Bieters anzusehen, an das der Bieter aufgrund der Abgabe innerhalb der Bindungsfrist gebunden ist. Dadurch entsteht ein zivilrechtlicher Vertrag zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer.[244] Aber wenn sich das Verbot nur gegen eine der beiden Geschäftspartner richtet, so ist das Rechtsgeschäft in aller Regel nicht nichtig.[245]

Nach vereinzelt bestehender Auffassung sollte der Vertrag wegen Verstoßes gegen ein gesetzliches Verbot nach § 134 BGB nichtig sein. §§ 97 I, 101 I GWB seien als gesetzliches Verbot einzuordnen. Danach wäre jeder Vertrag nichtig, den der öffentliche Auftraggeber ohne das an sich gebotene Vergabeverfahren schließt.[246]

Diese Auffassung wird zu Recht von der Rechtsprechung[247] und Literatur[248] weitgehend abgelehnt. Zum einen spricht gegen eine solche Auslegung der klare Wortlaut der Rechtsnorm. Zum zweiten geht das Vergaberecht nach § 114 II 1 GWB von der grundsätzlichen Wirksamkeit der Verträge trotz Vergabemängel aus. Das Kartellvergaberecht ist stark von dem Grundsatz der Beschleunigung geprägt. Zudem wird in § 115 I GWB das gesetzliche Verbot der Zuschlagserteilung an die Zustellung des Antrags auf Nachprüfung an den Auftraggeber geknüpft.[249] Deshalb verkörpert diese Vorschrift eine grundlegende gesetzgeberische Entscheidung, die der Annahme entgegensteht, dass bereits die Nichtbeachtung des Vergaberechts die Zuschlagerteilung verbiete und eine rechtswidrige Beauftragung ausschließe.[250] Dabei ist ohne Bedeutung, ob der öffentliche Auftraggeber nur einzelne Vergabebestimmungen nicht beachtet oder er von der Durchführung des gebotenen Vergabeverfahrens gänzlich absieht. Denn weder §§ 97 I, 101 I GWB noch § 115 I GWB treffen eine diesbezügliche Unterscheidung. Und diese gesetzgeberische Entscheidung gilt es zu respektieren.

d) Stellungnahme zur sittenwidrigen Gesetzumgehung (§ 138 BGB)

Der Vertragsschluss ohne Durchführung eines Vergabeverfahrens könnte auch als Umgehung eines gesamten Rechtsgebiets verstanden werden. Der einfache Gesetzesverstoß ist aber nicht sittenwidrig. Es muss eine gewisse Schwere in der Sittenwidrigkeit erreicht werden um als schwerwiegend zu bezeichnen, z.B. die Verletzung existentiell wichtiger Belange der Allgemeinheit.[251]

Eine Nichtigkeit der fraglichen Vereinbarungen ist nur dann gegeben, wenn der Auftraggeber in bewusster Missachtung des Vergaberechts handelt und überdies kollusiv, mit dem Auftragnehmer zusammenwirkt, eine Konstellation, die nur selten auftreten sollte.

e) Stellungsnahme zu Anspruch auf Durchführung eines Vergabeverfahrens (§ 97 VII i.V. m. I GWB)

Nach § 97 VII GWB haben die Unternehmen einen Anspruch darauf, dass der Auftraggeber die Bestimmungen über das Vergabeverfahren einhält.

Fraglich ist aber die Reichweite dieses Anspruchs. Dies ist in der Literatur sehr umstritten.[252]

Klarheit darüber bringt ein Vergleich mit dem Verwaltungsrecht, wo kein Anspruch auf die Durchführung eines Verwaltungsverfahrens besteht. Vielmehr sind die von dem jeweiligen Vorhaben Betroffenen nur in ihrer materiellen Position geschützt. Das Vorhaben der öffentlichen Auftraggeber können die betroffenen Personen nur dann abwehren, wenn es für Beeinträchtigung jener materiellen Position kausal ist. In keinem Fall gibt es ein Anspruch auf die Durchführung des Planfeststellungsverfahrens selbst.[253]

Darüber hinaus ist es noch nicht hinreichend erklärt, ob sich aus § 97 I GWB eine Pflicht für den Auftraggeber ein Verfahren durchzuführen, ergibt.[254] Nach § 97 GWB müssen die öffentlichen Auftraggeber Waren, Bau- und Dienstleistungen nach Maßgabe der §§ 97 ff. GWB im Wettbewerb und im Wege transparenter Vergabeverfahren beschaffen. Ausnahmen wären nur in § 100 II GWB geregelt.

Es ist aber nicht ersichtlich, warum die öffentlichen Auftraggeber immer dann ein Verfahren zur Vergabe durchführen müssen, wenn die Ausnahmefälle nach § 100 GWB nicht einschlägig sind. Die Regel ist, dass mit dem Zuschlag ein wirksamer Vertrag auch dann zu Stande kommt, wenn gravierendere Mängel als die fehlende Information an die Bieter stattfinden. Ausnahmen beruhen auf einer spezifischen Interessenlage, die dadurch gekennzeichnet ist, dass ein noch nicht abgeschlossenes Vergabeverfahren mit dem noch ungeklärten Vorwurf der Rechtsverletzung belastet wird und in dieser Situation der Vertragsschluss durch den Verstoß der Zuschlagserteilung verhindert werden kann. Voraussetzung der Nichtigkeitsfolge ist demnach die Verknüpfung mit einem konkreten Überprüfungsverfahren.

Dem § 97 I GWB kommt deshalb keine eigenständige Bedeutung zu, sondern dieser hat nur eine Einführungsrolle. Eine so schwerwiegende Problematik, wie die Nichtigkeit der Vergabeverträge, die erst nach Durchführung der Vergabeverfahren abgeschlossen sind, könnte von dem Gesetzgeber nicht so im Unklaren gelassen und nur im Wege der Auslegung einer Rechtsnorm, die nicht mehr sagt, dass die Verfahrensvorschriften eingehalten werden sollen, wenn ein Verfahren eingeleitet wurde, gelöst werden.

6. Ergebnis der Untersuchung(Vollzugdefizit)

Die vorgenommene Untersuchung hat gezeigt, dass die Nichtigkeitsfolge des § 13 VgV grundsätzlich nicht auf Fälle der De-facto-Vergabe übertragbar ist.[255] Weder eine direkte/analoge Anwendung des § 13 VgV noch ein Verbotsgesetz i.S.d. § 134 BGB können eine solche Nichtigkeitsfolge rechtsdogmatisch begründen. Auch die Anwendung der Sittenwidrigkeit nach § 138 BGB kommt nicht in Betracht, weil deren gebotene Verstoßwerte nicht erreicht werden.

Zudem sind die rechtsdogmatischen Anstrengungen wie § 97 VII iV.m. I GWB höchst fraglich und führen im Ergebnis nur zu Unsicherheit. Der Wortlaut der Norm bildet die Grenze der Rechtsfortbildung. Eine so oft verlangten richtlinienkonforme Auslegung des § 13 VgV ist vom Anfang an zum Scheitern verurteilt, weil die genannte Rechtsnorm keinen Spielraum ermöglicht. Man darf nicht die Auslegung einer Rechtsnorm gegen ihren Wortlaut fortentwickeln.

Solche rechtsdogmatischen Anstrengungen sind aber wertvoll, weil sie den Anforderungen des EuGH ausreichend Rechnung tragen wollen. Deshalb sollte der Text der geltenden Rechtsmittelrichtlinie verbessert werden und dadurch den Vorschlag der Kommission zur Nachbesserung der Rechtsmittelrichtlinie unterstützt werden, weil die genannte Richtlinie die Problematik der De-facto-Vergabe nicht geregelt hat und eine Umsetzung der Anforderungen der EuGH-Rechtsprechung in einer Rechtsordnung eines Mitgliedstaats wie Deutschland auf viele rechtsdogmatische Hindernisse stoßen kann. Einer erfolgreichen Umsetzung stehen rechtsdogmatische Begründungsansätze entgegen, die nicht ohne weiteres außer Acht gelassen werden können. Deshalb verlangt eine solche Umsetzung tiefe Änderungen im Rechtssystem eines Mitgliedstaats, Änderungen, die die Mitgliedstaaten in Abwesenheit klarer Rechtsvorschriften auf der europäischen Ebene nicht bereit sind.[256]

Die Nichtigkeit der De-facto-Verträge besteht aber nur dann, wenn der öffentliche Auftraggeber in bewusster Missachtung des Vergaberechts gehandelt hat, also entweder weiß, dass der Auftrag dem Vergaberecht unterliegt, oder sich dieser Kenntnis zumindest bewusst verschließt und mit dem Auftragnehmer zur Nachteil Dritter kollussiv zusammengewirkt hat. In dieser Fallkonstellation könnte das Verhalten der Vertragsparteien als sittenwidrig angesehen werden und eine Nichtigkeitsfolge des erteilten Auftrags nach § 138 BGB würde dann geboten sein.[257]

Eine analoge Anwendung der Nichtigkeitsfolge nach § 13 VgV wäre auch in der Konstellation[258] möglich, wenn sich mehrere Unternehmen an einem formlosen Beschaffungsvorgang beteiligt haben und mehr Angebote unterbreitet als tatsächlich berücksichtigt wurden. In diesem Falle wäre eine ähnliche Stellung wie bei Durchführung eines Vergabeverfahrens anzunehmen und es gäbe Bieter, die informiert werden müssten.

Fraglich ist es noch, ob nicht die Entscheidung des LG München[259] einen Ausweg für dieses Umsetzungsproblem darstellt. Die Lösung der Problematik der De-facto-Verträge läge dann nicht in ihrer Unwirksamkeit, sondern in ihrer Kündbarkeit.

Ob eine Kündigung von De-facto-Verträgen mit anschließender Schadenersatzforderung sachgerechter ist als deren Nichtigkeit mit anschließender Rückabwicklung nach §§ 812 ff. BGB, sollte hier dahinstehen. Das Problem bestehe vielmehr in ihrer Übertragbarkeit auf andere Fälle, als in dem Rückabwicklungsregime, etwa auf die Fälle, wo die Feststellung des Gemeinschaftsrechtsverstoßes nicht in einer Entscheidung des EuGH, sondern nur auf ein Mahnschreiben der Kommission zurückzuführen ist. Auch die Fälle der Festlegung des Verstoßes der Vergabevorschriften durch endgültige Entscheidungen von Nachprüfungsinstanzen, ohne eine Vorlage an den EuGH gemacht zu haben, wären nicht übertragbar.

Wenn man aber die Überlegungen des LG München vor Augen hat, dass eine Kündigung wegen des Wegfalls der Geschäftsgrundlage geboten ist, weil für den Auftraggeber aufgrund einer endgültigen Entscheidung des EuGH zur Sanktionierung eines Mitgliedstaats zur Zahlung eines Pauschalbetrags oder Zwanggelds nach Art. 228 III EG-V das Einhalten des Vergabevertrags nicht mehr zumutbar ist[260], soll diese Frage verneint werden.

Zudem sind die Auftraggeber der Gefahr von Schadenersatzanforderungen ausgesetzt, die bei bereits getätigten Investitionen einen beträchtlichen Umfang erreicht haben, was die Praktikabilität dieses Wegs in Frage stellt.

Eine Kündigung des Vergabevertrags kann deshalb nicht die Nichtigkeit dieser Verträge ersetzen, sondern bleibt daneben als ein anderes Rechtsinstrument zur Umsetzung des Gemeinschaftsrechts bestehen.[261] Die Ursache der Anerkennung der Kündigungsmöglichkeit durch die nationalen Gerichte geht auf die Rechtsprechung des EuGH, wonach ein unter Verstoß gegen das europäische Vergaberecht abgeschlossener Vertrag während seiner gesamten Laufzeit einen fortwirkenden Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht darstellt, und den Druck der Kommission, gemeinschaftsrechtswidrige Zustände zu beenden, zurück.[262]

Mit Anerkennung der Kündigungsmöglichkeit bereits durchgeführter Vergabeverträge wird aber gleichzeitig eine deutliche Entwertung von Art. 2 VI RMR erreicht, wonach die Kompetenzen der Nachprüfungsinstanzen nach dem Vertragabschluss auf Schadenersatz beschränkt werden können.

Vor diesem Hintergrund scheint eine Änderung der Rechtsmittelrichtlinie dringend geboten. Ob die Kommission diesen Anforderungen genug Rechnung getragen hat, stellt den Gegenstand des dritten Teils der vorliegenden Arbeit dar. Im Folgenden werden aber die zulässigen Ausnahmen von der Einleitung des Vergabevertrags näher behandelt.

II. In-house-Geschäfte als Beispiel der zulässigen De-facto-Vergaben

Das nachstehende Kapitel zeigt die Gründsätze des In-house-Geschäfts an zahlreichen Beispielen der Judikatur des EuGH und der deutschen Gerichte auf. Er baut sich auf dem vorangehenden Kapitel auf und zeigt in welchen Fallkonstellationen eine Befreiung von der Einleitung eines Vergabeverfahrens vorliegt.

Im ersten Unterkapitel werden die Voraussetzungen der vergabefreien In-house-Geschäfte dargestellt und zu den streitigen Rechtsfragen Stellung genommen. Aufgrund dieser Ergebnisse wird weiter die Problematik der analogen Anwendung der Grundsätze des In-house-Geschäfts auf die horizontalen Leistungsbeziehungen zwischen verbundenen Unternehmen in Privatrechtsform unter Heranziehung von den Literaturmeinungen und neuesten Entscheidungen des EuGH näher behandelt.

Die öffentlichen Auftraggeber haben immer versucht, den Anforderungen des Vergaberechts durch den Abschluss vergabefreier Eigengeschäfte auszuweichen oder öffentliche Aufträge unter Missachtung des Vergaberechts in der Hoffnung zu vergeben, dass der Verstoß gegen die Ausschreibungsverpflichtung unerkannt oder mangels effektiven Rechtsschutzes zumindest ungesühnt bleibt. Deshalb hat der EuGH in ständiger Rechtsprechung versucht, diesen Versuchen zu entkommen, indem er die Spielräume der öffentlichen Auftraggeber enger gemacht hat.

Aufgrund dessen ist die Behandlung von In-house-Geschäften eng mit der Frage des effektiven Rechtsschutzes im Nachprüfungsverfahren verbunden. Ihr widmet sich das folgende Kapitel.

1. In-house-Vergaben an gemischt-wirtschaftlichen Unternehmen

a) Voraussetzungen vergabefreier In-house-Geschäfte

aa) Einleitung

Im freihändigen Verfahren wird der Zuschlag direkt und ohne Ausschreibung bzw. Einladung weiterer Anbieter einem einzelnen Anbieter erteilt.[263]

Wie schon dargestellt, hat der EuGH in mehreren Entscheidungen[264] die allgemeinen Voraussetzungen für das In-house-Geschäft ausgearbeitet.[265] Erstens muss ein öffentlicher Auftraggeber einen Vertrag mit einem selbständigen Rechtsträger schließen, an dem er beteiligt ist. Zweitens muss der öffentliche Auftraggeber über den selbständigen Rechtsträger eine Kontrolle ausüben, wie über seine eigene Dienstelle, d.h. der selbständige Rechtsträger darf keine eigene Entscheidungsgewalt ausüben. Und drittens muss der selbständige Rechtsträger seine Tätigkeit im Wesentlichen für den öffentlichen Auftraggeber verrichten.[266]

Allerdings umreißt die bisherige Rechtsprechung nur die Konturen des In-house-Geschäfts; es kann aus ihr nicht ein für die Mehrzahl der praktischen Fälle tauglicher subsumierender Tatbestand des In-house-Geschäfts abgeleitet werden. Vor diesem Hintergrund bestehen derzeit durchaus erhebliche Rechtsunsicherheiten bezüglich der Voraussetzungen und der Reichweite von In-house-Geschäften.

Unerheblich für die Frage eines In-house-Geschäfts ist nach der Rechtsprechung des EuGH, ob der selbständige Auftragnehmer als „Auftragnehmer“ ebenfalls öffentlicher Auftraggeber ist oder nicht. Die Rechtsprechung betrifft daher lediglich den Begriff des öffentlichen Auftrags. Methodisch liegt in ihr eine teleologische Reduktion des Auftragbegriffs.[267] Sachverhalte, die solche Konstellationen im Wesentlichen gleichstellen, in denen eine interne Abteilung des Auftraggebers für diesen vergaberechtsfrei Leistungen erbringt, sollten nicht unterschiedlich behandelt werden. „Aufträge“ an unselbständige Untergliederungen eines öffentlichen Auftraggebers stellen nämlich keine öffentlichen Aufträge im Sinne des Vergaberechts dar. Denn ein Auftrag setzt grundsätzlich eine Vereinbarung zwischen zwei verschiedenen Personen voraus.[268]

bb) Kontrolle wie über eine eigene Dienstelle

Über die Voraussetzung „Kontrolle wie über eine eigene Dienstelle“ herrscht keine Einigkeit in der Literatur[269] und Rechtsprechung.[270]

Die bisher herrschende Meinung, die auch Generalanwältin Stix-Hackl[271] in ihren Schlussanträgen vertreten hat, ging davon aus, dass die Beteiligung Privater nicht per se eine dienstähnliche Kontrolle des öffentlichen Auftraggebers über ein gemischtwirtschaftliches Unternehmen ausschließe, sondern umfassende Kontrollmöglichkeiten aufgrund des Gesellschaftsrechts, der Bestimmungen des Gesellschaftsvertrags oder sonstiger vertraglicher bzw. tatsächlicher zur Bejahung dieser Frage bestehen müssten.[272] Überwiegend wurde auf die Umstände des Einzelfalls, insbesondere auf die Gestaltung des Gesellschaftsvertrags abgestellt.[273]

Teilweise wurde auch die Auffassung vertreten, dass jede gesellschaftsrechtliche Beteiligung eines privaten Dritten eine vergleichbare bzw. entsprechende Kontrolle und damit die Annahme eines In-house-Geschäfts verhindert.[274] Diese Meinung wurde dadurch begründet, dass eine private Beteiligung jedenfalls im Ergebnis zu einem Verlust an Entscheidungsmacht der öffentlichen Vergabestellen über die Beteiligungsgesellschaft führe.

Der EuGH hat sich in seiner Grundsatzentscheidung in der Rechtssache „Stadt Halle“[275] der letztgenannten Meinung angeschlossen, jedoch mit unterschiedlichen Argumenten.[276] Nach seiner Ansicht sind Ausnahmen von der Anwendung des Vergaberechts mit Rücksicht auf die Ziele der Vergaberichtlinien eng auszulegen.[277] Die Vergaberechtsvorschriften seien grundsätzlich nur dann nicht anzuwenden, wenn ein öffentlicher Auftraggeber seine Aufgabe mit eigenen Mitteln, d.h. ohne Rückgriff auf externe Ressourcen erfüllt. Unter den in „Teckal“- Urteil genannten Voraussetzungen sei eine Direktvergabe darüber hinaus ausnahmsweise auch an Unternehmen gerechtfertigt, die sich rechtlich vom Auftraggeber unterscheiden, falls der Auftraggeber über dieses Unternehmen eine ähnliche Kontrolle wie über seine eigene Dienstelle ausübe.[278] Folglich schließe eine Beteiligung eines privaten Mitgesellschafters diese Kontrollmöglichkeit des Auftraggebers per se aus, weil ein öffentlicher und ein privater Anteilseigner unterschiedliche Ziele verfolgen würden.[279] Während der öffentliche Auftraggeber seine Tätigkeit an Ziele, die im öffentlichen Interesse liegen, ausrichte, verfolge ein privater Investor privatnützliche und daher andere Ziele.[280] Zudem würde die In-house-Vergabe an ein gemischtwirtschaftliches Unternehmen dem privaten Mitgesellschafter Wettbewerbsvorteile verschaffen, deshalb setzte sie der Ziele der gemeinschaftsrechtlichen Vergabevorschriften, insbesondere der Gleichbehandlung und des freien Wettbewerbs, entgegen.

In der Literatur gehen die Meinungen über die Judikatur des EuGH auseinander.[281] Einerseits wird die Meinung vertreten, dass die Erwägung des EuGH, dass ein In-house-Geschäft deshalb ausgeschlossen ist, weil der öffentliche und der private Partner zwangläufig unterschiedliche Interessen verfolgen, oberflächlich erscheine. Der EuGH habe verkannt, dass die Partner eines gemischt-wirtschaftlichen Gemeinschaftsunternehmens im Sinne des Public Private Partnership Gedankens grundsätzlich ein gemeinsames Interesse verfolgen, nämlich die möglichst effiziente wirtschaftliche Aufgabenerledigung.

Inwieweit die im Vordergrund stehenden öffentlichen Interessen vom Auftraggeber durchgesetzt werden können, sei eine Frage der konkreten Ausgestaltung der Partnerschaft.[282]

Andererseits begrüßen viele Autoren die Entscheidung des EuGH, weil sie über die Rechtsproblematik der gemischtwirtschaftlichen Unternehmen Klarheit bringt.[283]

Die Argumentation des EuGH überzeugt.[284] Die volle Wirksamkeit der Ziele des Vergaberechts bleibt nur durch diese enge Auslegung der Ausnahmen vom förmlichen Vergabeverfahren erhalten.

Zudem ist auch anzuführen, dass ein öffentlicher Auftraggeber nur teilweise eigene Sachmittel und eigenes Personal einsetzt und für die übrigen Leistungen auf die Ressourcen des privaten Unternehmens zurückgreift. Gerade deswegen wurde überhaupt ein Vergabeverfahren geschaffen und die öffentliche Hand immer dann verpflichtet, ein Vergabeverfahren einzuleiten, unabhängig davon, welcher Teil der Aufgabe der private Unternahmen ausmacht.

cc) Wesentlicher Tätigkeitsumfang

Die zweite Voraussetzung geht dahin, wann der Auftragnehmer eine Tätigkeit im Wesentlichen für den Auftraggeber ausrichtet. Auch zu diesem Aspekt wird eine Vielzahl von Meinungen vertreten.[285] Vor allem wird die Analogie zur 80%-Regelung des Art. 13 SKR bzw. 10 I VgV gezogen.[286]

Vereinzelt wird in das Wesentlichkeitskriterium sowohl ein qualitatives als auch ein quantitatives Merkmal hineingelesen. So würde der Umsatzanteil ein wichtiges Indiz für die Beurteilung der Wesentlichkeit sein, müsste aber im Einzelfall durch andere Faktoren qualitativ ergänzt werden.[287]

Vor diesem Hintergrund hatte das OLG Naumburg dem EuGH in der Rechtssache „Stadt Halle“ die Frage vorgelegt, ob es für die Zurechnung einer Beteiligungsgesellschaft der öffentlichen Hand zum Geschäftsbetrieb des öffentlichen Auftraggebers genüge, dass mindestens 80% des von diesem Unternehmen während des letzten drei Jahren erzielten Umsatzes aus der Erbringung von Dienstleistung für den öffentlichen Auftraggeber stamme oder, soweit noch keine dreijährige Geschäftszeit vorliege, im Wege der Prognose eine Erfüllung dieser 80%-Regel zu erwarten sei.[288]

Der EuGH hat sich aber zu diesem Tatbestandsmerkmal noch nicht geäußert.[289] Deshalb bleibt noch offen, ob der EuGH im Sinne der Kommissionsansicht entscheiden würde oder in diesem Punkt dem Ansatz der Generalanwältin[290], die eine differenzierte Betrachtung verlangt, wo neben qualitativer auch quantitativer Kriterien, wie z.B. die jeweilige Wettbewerbssituation, herangezogen werden müssen, zu folgen bereit gewesen wäre.

Auf jeden Fall ist aus der Rechtssprechung des EuGH zu entnehmen, dass die Ausnahmetatbestände restriktiv auszulegen sind. Diese Rechtsprechung hat der EuGH auf das In-house-Geschäft übertragen. Folglich sollte eine Übertragung der Wesentlichkeitsschwelle aus der Sektorenkoordinierungsrichtlinie für die Beurteilung von In-house-Geschäften auf Grundlage der klassischen Koordinierungsrichtlinie zweifelhaft sein. Desto mehr sollte davon Abstand genommen werden, wenn man berücksichtigt, dass die Generalanwältin einer analogen Anwendbarkeit der 80%-Regelung eine klare Absage erteilt hat.

b) Rechtsfolgen bei Nichtvorliegen der Voraussetzungen

Die Frage, welche Rechtsfolgen es nach sich zieht, wenn die Voraussetzungen des In-house-Geschäfts nicht erfüllt sind und daher eine öffentliche Auftragsvergabe erforderlich gewesen wäre, ist eng mit der Gewährleistung effektiven Rechtschutzes im Nachprüfungsverfahren verbunden, weil der EuGH in seinem Urteil vom 11.1.2005 davon ausgegangen ist, dass die De-facto-Vergaben der Nachprüfung im Sinne der Rechtsmittelrichtlinie unterliegen müssen.[291] Die Entscheidung, kein Vergabeverfahren einzuleiten, sei als eine Entscheidung im Sinne des Art. 1 I RMRL anzusehen.[292] Es spiele keine Rolle, ob die Entscheidung außerhalb eines förmlichen Vergabeverfahrens getroffen werde. Ebenso wenig sei erforderlich, dass sich der „Kläger“ schon in einer formalen Bieter- oder Bewerbereigenschaft befinde. Nachprüfbar seien alle Willenäußerungen des öffentlichen Auftraggebers, welche im Zusammenhang mit einem Auftrag getätigt werden und die den interessierten Personen zur Kenntnis gelangen, sofern sie über das Stadium der Vorbereitung und Sondierung hinausgehen und Rechtswirkungen entfalten können.[293]

Aus der Judikatur des EuGH folgt aber nicht, dass der rechtswidrig zu Stande gekommene Vertrag unwirksam wäre. Wie schon dargestellt, ergibt sich eine solche Rechtsfolge aus den Vorschriften der Rechtsmittelrichtlinie nicht.[294] Nach Art. 2 VI RMRL obliegt die Lösung dieser Rechtsfrage den Mitgliedstaaten.

Allerdings müsste die dargestellte Rechtsprechung des EuGH vor dem Hintergrund angesehen werden, dass die Europäische Kommission immer versucht hat, bereits geschlossene, aber noch laufende Verträge, die unter Verstoß gegen das EG-Vergaberecht freihändig vergeben wurden, mittels eines Zwangsgeldverfahrens nach Art. 228 EG-V anzugreifen. Die Kommission vertritt die Auffassung, dass der Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht so lange fortbestehe, wie der Vertrag noch läuft und nicht beendet wurde.[295] Im Ergebnis sind die Mitgliedstaaten dazu gezwungen, den fraglichen Vertrag vorzeitig zu beenden.[296]

2. In-house-Vergabe an gemischt-öffentliche Unternehmen

a) Einleitung

In diesem Kapitel werden die Meinungen in der Literatur zu der Frage der horizontalen Auftragsvergabe dargestellt. Anschließend werden die zwei neusten Grundsatzentscheidungen zu dieser Problematik präsentiert, die Rechtsklarheit über die Rechtslage der horizontalen Auftragsvergabe bringen sollte.

b) Problemstellung

Erörtert wurden bisher nur die so genannten vertikalen Beschaffungsbeziehungen zwischen verbundenen Unternehmen, wenn außer der Mutergesellschaft auch die nachfragende Tochtergesellschaft öffentliche Auftraggeberin ist. Fraglich ist es aber, ob die Grundsätze der In-house-Geschäfte auch auf den Fall horizontaler Auftragsvergabe zwischen öffentlichen Beteiligungsgesellschaften anwendbar sind. In dieser Fallkonstellation liegt ein kommunaler bzw. staatlicher Muttergesellschafter vor, der seinerseits mehrere eigene, d.h. in alleinigem oder im überwiegenden Anteilsbesitz befindliche, aber rechtlich selbständige Tochtergesellschaften unterhält, die zueinander in gegenseitigen Leistungsbeziehungen stehen.

c) Literaturmeinung

Diese Frage ist sehr umstritten. Die herrschende Meinung geht davon aus, dass ein In-house-Geschäft zwischen den Anteilseignern und den Unternehmen möglich ist. Argumentiert wird damit, dass der EuGH in dem Fall „Teckal“[297] entschieden habe, dass die fragliche Gemeinde nur einer von 45 kommunalen Gesellschaftern des Dienstleistungsunternehmens war und 0,9% der Anteile an diesem Unternehmen hielt. Deshalb sei eine Übertragung der dort ausgearbeiteten Grundsätze auf die vorliegende Fallkonstellation möglich, weil der EuGH von einer Beteiligung der gleichgestellten öffentlichen Unternehmen am Auftragnehmer ausgegangen sei.[298] Zudem wird der Gesichtpunkt der kommunalen Zusammenarbeit vorgebracht. Bei der Gründung eines rein öffentlich gehaltenen Gemeinschaftsunternehmens hätten die Auftraggeber den innerstaatlichen Bereich nicht verlassen. Es handelte sich nicht um eine Beschaffung am privaten Markt, sondern einen internen Organisationsakt staatlicher Stellen.[299] Da der EuGH in der Rechtssache „Stadt Halle“ auf das entgegensätzliche Interesse zwischen privatem und öffentlichem Aufragnehmer abstellte, sei daraus zu entnehmen, dass bei öffentlichen Stellen, die gänzlich im öffentlichen Interesse liegende Ziele verfolgen, ein vergabefreies Geschäft auch dann zulässig wäre, wenn der öffentliche Auftraggeber lediglich eine Minderheitsbeteiligung an der gemeinsamen Gesellschaft besitze.[300]

Demgegenüber wird die Auffassung vertreten, dass eine direkte Anwendung der Grundsätze der In-house-Geschäfte auf unseren Fall gescheitert ist, weil weder die erste Schwestergesellschaft noch die andere Schwestergesellschaft der gegenseitigen unmittelbaren oder mittelbaren Kontrolle unterliegen würden. Trotzdem käme eine indirekte Anwendung der In-house-Grundsätze in Betracht, weil es keinen Unterschied gebe, ob ein rechtlich selbständiges, aber wegen der Kontrolle durch die öffentlichen Muttergesellschaft tatsächlich unselbständiges Tochterunternehmen an ein anderes wie eine eigene Dienstelle geführtes Tochterunternehmen öffentliche Aufträge vergebe.[301]

Vereinzelt wurde in der Literatur eine Übertragung der für vergaberechtsfreie In-house-Geschäfte ausgearbeiteten Grundsätze verneint, weil eine Gemeinde von den anderen Gemeinden überstimmt werden könnte.[302]

Schließlich kommen manche Autoren zu dem Ergebnis, dass die Ausnahmen vom Anwendungsbereich des Vergaberechts, wie etwa das In-house-Geschäft, nur in eng begrenzten Sachverhalten möglich seien.[303] Da der EuGH in seinem Teckal-Urteil klar gestellt habe, dass für die Anwendung der europäischen Vergaberichtlinien grundsätzlich schon das Vorliegen eines entgeltlichen Vertrags zwischen zwei rechtlich verschiedenen Personen ausreiche, gelte dies selbstverständlich auch für das vertragliche Auftragsverhältnis zwischen zwei oder mehreren öffentlichen Schwesterunternehmen.[304]

d) Die neusten EuGH-Entscheidungen zur Frage der horizontalen Auftragsvergabe

Der EuGH hat in zwei Grundsatzentscheindungen[305] die Grundsätze der horizontalen Auftragsvergabe ausgearbeitet und dadurch für Rechtsklarheit gesorgt.

In der Rechtssache „Carbotermo“ musste der EuGH die Frage beantworten, ob eine Direktvergabe eines Auftrags über die Lieferung von Brennstoffen und Wärme für Heizungsanlagen, die im Eigentum der Gemeinde stehen und über deren Betrieb, Leitung und Wartung an eine Gesellschaft, deren Anteile nicht unmittelbar von der öffentlich-rechtlichen Körperschaft, sondern von einer anderen Gesellschaft gehalten werden, deren Grundkapital sich zu 99,98% im Besitz der öffentlichen Verwaltung befindet, mit der RL 93/36 vereinbart ist.

Demgegenüber hatte sich der EuGH in der Rechtssache „Auroux“ mit der Frage auseinanderzusetzen, ob ein öffentlicher Auftraggeber für den Abschluss einer Vereinbarung von der Einhaltung des Vergabeverfahrens befreit ist, wenn die Vereinbarung nach nationalem Recht nur mit bestimmten juristischen Personen geschlossen werden kann, die selbst die Stellung eines öffentlichen Auftraggebers haben und ihrerseits gehalten sind, die Verfahren für die Vergabe eventueller nachfolgender Aufträge durchzuführen.

aa) Carbotermo

Die Gemeinde Busto Arsizio veröffentlichte am 22. September 2003 eine Ausschreibung über die Lieferung von Brennstoff sowie die Wartung der Heizungsanlagen der Gemeindegebäude und ihre Anpassung an normative und technische Standards. Zu dieser Ausschreibung gaben die Carbotermo SpA und das Consorzio Alisei jeweils ein Angebot ab. Das Kapital der AGESP SpA wird zu 100% von AGESP Holding gehalten. Das Kapital der AGESP Holding seinerseits wird zu 99,98% von der Gemeinde Busto Arsizio gehalten. Bei den anderen Aktionären handelt es sich um die Gemeinde Castellanza, Dairago, Fagnano Olana, Gorla Minore, Marnate und Olgiate Olona, die jeweils eine Aktien halten.

Am 21.November 2003 beschloss die Gemeinde Busto Arsizio die Ausschreibung auszusetzen und mit Entscheidung vom 18.Dezember 2003 vergab die Gemeinde Busto Arsizio den fraglichen Auftrag direkt an die AGESP SpA. Sie war der Meinung, dass die beiden in der Gemeinschaftsrechtsprechung für die Vergabe öffentlicher Aufträge ohne Ausschreibung aufgestellten Bedingungen erfüllt seien, da nämlich die Gebietkörperschaft über den Auftragnehmer eine Kontrolle wie über ihre eigenen Dienstellen ausübe und dass der Auftragnehmer seine Tätigkeit im Wesentlichen für die ihn kontrollierende Körperschaft verrichte.

Die Carbotermo SpA und das Consorzio Alisei klagten beim Tribunale administrativo regionale per la Lombardia gegen die Entscheidung über die Aussetzung der Ausschreibung, das dem EuGH die Frage der Zulässigkeit der Direktvergabe im vorliegenden Fall vorgelegt hat.

Auf das Vorabentscheidungsersuchen des Tribunale administrativo regionale della Lombardia hat der EuGH zum ersten Mal zu der Problematik der In-house-Vergabe an gemischt-öffentliche Eigengesellschaften Stellung genommen.[306]

Der EuGH stellt bei der Prüfung, ob der öffentliche Auftraggeber eine Kontrolle wie über seine eigenen Dienstellen ausübt, auf alle Umstände ab. Entscheidend sei, dass die Gesellschaft, an die der Auftrag vergeben wird, einer Kontrolle unterworfen werden müsste, die es dem öffentlichen Auftraggebern ermöglicht, auf die Entscheidungen dieser Gesellschaft einzuwirken. Es müsste sich also um die Möglichkeit handeln, sowohl auf die strategischen Ziele als auch auf die wichtigsten Entscheidungen dieser Gesellschaft einen ausschlaggebenden Einfluss auszuüben, gegeben sein[307]

Nicht ausschlaggebend sei aber, dass der öffentliche Auftraggeber allein oder gemeinsam mit anderen öffentlichen Stellen das gesamte Kapital einer auftragnehmenden Gesellschaft hält.[308]

Der EuGH hat in dem konkreten Fall die Kontrollkompetenz des öffentlichen Auftraggebers verneint, weil sich aus den Satzungen der AGESP Holding und der AGESP SpA umfassende Kontrollkompetenzen für die Verwaltungsräte der beiden Gesellschaften ergeben. Die Satzungen behalten deshalb der Gemeinde Busto Arsizio keine Kontrollbefugnis und kein besonderes Stimmrecht vor, um die diesen Verwaltungsräten eingeräumte Handlungsfreiheit zu begrenzen. [309]

Zudem würde ein eventueller Einfluss der Gemeinde Busto Arsizio auf die Entscheidungen der AGESP SpA mittels einer Holdingsgesellschaft ausgeübt, ein Zustand, der eine Kontrolle, die der öffentliche Auftraggeber allein aufgrund seiner Kapitalbeteiligung an einer Aktiengesellschaft möglicherweise über diese ausübt, schwächen könnte.[310]

Aufgrund dessen stehe die RL 93/36 EG einer Direktvergabe eines öffentlichen Auftrags entgegen.[311]

bb) Auroux

In dem konkreten Sachverhalt haben Herr Auroux und acht andere Kläger eine Klage zur Nichtigkeit des Beschlusses des Stadtrats der Stadt Roanne vom 28.Oktober 2002 erhoben, mit dem der Bürgermeister ermächtigt wurde, mit der SEDL einen Vertrag über die Errichtung eines Freizeitzentrums in Roanne zu unterzeichnen. Die Kläger machen u.a. geltend, dass dieser Beschluss sowohl nach nationalem Recht als auch nach Gemeinschaftsrecht ungültig sei, weil dem Abschluss der Vereinbarung eine Bekanntmachung und Ausschreibung hätte vorausgehen müssen.

Unter diesen Umständen hat das Tribunal administratif de Lyon das Verfahren ausgesetzt und dem Gericht die Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt, ob der erste öffentliche Auftraggeber für den Abschluss einer solchen Vereinbarung von der Einhaltung des Vergabeverfahrens befreit ist, weil diese Vereinbarung nur mit bestimmten juristischen Personen geschlossen werden kann und dieses Verfahren von dem zweiten öffentlichen Auftraggeber für die Vergabe seiner Bauaufträge durchzuführen ist.

Der EuGH hat entschieden, dass der Umstand, dass es sich um eine gemischtwirtschaftliche Gesellschaft handelt, an der privates Kapital beteiligt ist, die Möglichkeit ausschließe, über diese eine Kontrolle wie über ihre eigenen Dienstellen auszuüben.[312]

Weiter bestätigt der EuGH seine frühere Rechtsprechung, nach der die RL 93/37/EWG keine Bestimmung enthalte, die es erlaube, sie im Fall von öffentlichen Bauaufträgen zwischen zwei öffentlichen Auftraggebern nicht anzuwenden, selbst wenn der zweite öffentliche Auftraggeber verpflichtet ist, den Auftrag zu vergeben.[313]

Aufgrund dessen sei ein öffentlicher Aufraggeber nicht davon befreit, die in RL 93/37 vorgesehenen Verfahren zur Vergabe von Bauaufträgen einzuhalten, auch wenn die in Rede stehende Vereinbarung nach nationalem Recht nur mit bestimmten juristischen Personen geschlossen werden könnte, die selbst die Stellung eines öffentlichen Auftraggebers haben und ihrerseits gehalten sind, diese Verfahren für die Vergabe eventueller nachfolgender Aufträge durchzuführen.[314]

e) Würdigung der dargestellten EuGH-Entscheidungen

Die Judikatur des EuGH in den beiden dargestellten Sachverhalten ist zu begrüßen. Das Urteil des EuGH in der Rechtssache „Carbotermo“ betrifft die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine Vergabe eines öffentlichen Auftrags als eine In-house-Vergabe gilt. Es handelt sich also um ein weiteres Verfahren zur Auslegung der im Urteil in der Rechtssache „Teckal“[315] entwickelten und in der Rechtssache „Stadt Halle“[316] näher präzisierten Kriterien.

Im Gegensatz zu dem Urteil des EuGH in der Rechtssache „Stadt Halle“ geht es in der Rechtssache „Carbotermo“ nicht um eine gemischt-wirtschaftliche Einrichtung, sondern um eine Einrichtung, an der keine privaten Unternehmen beteiligt sind. Gegenüber der Rechtssache „Teckal“ weist aber der Sachverhalt „Carbotermo“ viele Ähnlichkeiten auf, weil wie dort eine gemischt-öffentliche Einrichtung zugrunde liegt. Trotzdem unterscheidet sich der Sachverhalt „Carbotermo“ von dem des Teckals dadurch, dass es um eine indirekte Beteiligung geht. Dazu hat der EuGH mit Recht auf den in der Rechtssache „Parking Brixen“ aufgestellten Maßstab verwiesen, nach dem es darauf ankommt, ob die kontrollierte Einrichtung über ein bestimmtes Maß an Selbständigkeit verfügt.[317]

Hinsichtlich der Antwort auf die Frage, wie gemischt-öffentliche Einrichtungen zu behandeln sind, hat der EuGH seine frühere Rechtsprechung bestätigt, nach der jede Ausnahme von der Geltung der Verpflichtungen zur Anwendung der Gemeinschaftsrechtsvorschriften eng auszulegen ist.[318]

Der EuGH hat im konkreten Sachverhalt aufgrund der Satzungen der fraglichen Unternehmen, die Möglichkeit der Beteiligung Privater bejaht und eine gewisse rechtliche Bedeutung der künftigen Öffnung des Gesellschaftskapitals für Private anerkannt. Außerdem hat der EuGH aufgrund der Satzungen der fraglichen Unternehmens eine Kontrolle der öffentlichen Hand mit Recht verneint, weil die Verwaltungsräte der in Frage stehenden Unternehmen über umfassende Befugnisse über die Leitung verfügen, ein Zustand, der imstande ist, einen eventuellen Einfluss einer bestimmten Gemeinde auf das fragliche Unternehmen schwächen kann.

Aufgrund dessen hat der EuGH mit Recht entscheiden, dass das Gemeinschaftsrecht einer Direktvergabe an eine Aktiengesellschaft, deren Verwaltungsrat über weite Leitungsbefugnisse verfügt, die er autonom ausüben kann, und deren Kapital gegenwärtig vollständig von einer anderen Aktiengesellschaft gehalten wird, deren Mehrheitsaktionär der öffentliche Auftraggeber ist, entgegensteht.

Ebenso hat der EuGH in der Rechtssache „Auroux“ entscheiden, dass ein öffentlicher Auftraggeber nicht davon befreit ist, die Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge einzuhalten, auch wenn die in Rede stehenden Vereinbarungen nach nationalem Recht nur mit bestimmten juristischen Personen geschlossen werden können, die selbst die Stellung eines öffentlichen Auftraggebers haben und ihrerseits gehalten sind, diese Verfahren für die Vergabe eventueller nachfolgender Aufträge durchzuführen. [319]

Zwar hat der EuGH in dem Urteil „Mailänder Scala“ die Durchführung von Vergabeverfahren für entbehrlich gehalten und ausgeführt, dass die praktische Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts auch dann gewahrt sei, wenn die betreffende Gemeindeverwaltung den Bauträger und Genehmigungsinhaber nach nationalem Recht dazu verpflichten könne, seinerseits diese Verfahren anzuwenden.[320] Aber eine solche Erwägung ist nur unter den besonderen, im Fall „Mainländer Scala" gegebenen Umständen gerechtfertigt. Im konkreten Sachverhalt wurde als Auftragnehmer des öffentlichen Bauauftrags kraft Gesetzes von vornherein der Eigentümer des Baulandes und Inhaber der Baugenehmigung festgelegt und die Gemeinde als öffentliche Auftraggeberin keine Wahlfreiheit hatte, ein anderes Unternehmen zu beauftragen.[321]

Allerdings könnten öffentlich-rechtliche Raumordungsvereinbarungen in der Rechtssache „Auroux“ nur mit einem begrenzten Kreis von Unternehmen abgeschlossen werden. Dies bedeutet aber nicht, dass, wie im Fall „Mailländer Scala“, kraft Gesetzes nur ein einziges Unternehmen beauftragt werden kann.

Im Gemeinschaftsvergaberecht ist der Verzicht auf ein Vergabeverfahren lediglich dann erlaubt, wenn einer Stelle, die ihrerseits öffentliche Auftrageberin ist, in Ausübung bestimmter ihr zustehender ausschließlicher Rechte öffentliche Dienstleistungsaufträge erteilt werden. Als Ausnahmebestimmung ist diese Vorschrift jedoch eng auszulegen.[322] Deshalb hat der EuGH im konkreten Fall zu Recht entschieden, dass das Gemeinschaftsvergaberecht auch dann anzuwenden ist, wenn das beauftragte Unternehmen seinerseits gehalten ist, das Vergabeverfahren von sich aus durchzuführen.

Dritter Teil

Vorschlag der Kommission zur Änderung der RMRL

Im Folgenden werden die wesentlichen Änderungen, die ein eventuelles Inkrafttreten der neuen Rechtsmittelrichtlinie in der Fassung des Vorschlags der Kommission von 14.06.2006 mit sich bringt, dargestellt und daraufhin untersucht, inwieweit der Vorschlag der Kommission die Rechtsprechung des EuGH zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes aufgenommen hat. Anschließend wird untersucht, welcher Änderungsbedarf für das deutsches Recht im Falle eines eventuellen Inkrafttretens des Kommissionsvorschlags besteht.

A. Darstellung des Vorschlags der Kommission zur Änderung der RMRL

I. Einleitung

Nach der Reform des materiellen Vergaberechts[323] hat die europäische Kommission nunmehr eine andere Etappe der Reform des europäischen Vergaberechts eingeleitet.

Am 14.06.2006 hat sie den Vorschlag für eine Richtlinie des europäischen Parlaments und des Rates zur Nachbesserung der Rechtsmittelrichtlinien 89/665/ EWG und 92/13/ EWG veröffentlicht.

Die gegenwärtige Rechtsmittelrichtlinie 89/665 EWG wurde deswegen erlassen, um eine wirksame Durchsetzung der bisherigen Vergaberichtlinien zu gewährleisten.[324]

Aber die Rechtsmittelrichtlinie 89/665 EWG hat mit ihrer Textnorm den angestrebten Schutzgrad der europaweit tätigen Unternehmen nicht erreicht.[325] Denn es hat sich gezeigt, dass das Gemeinschaftsvergaberecht von den Auftraggebern nicht immer zufrieden angewendet wurde.[326] Vor allem bleibt der erzielte Marktöffnungsgrad bis heute deutlich hinter den Erwartungen der Kommission zurück.[327] Nur bei einem möglichst hohen Grad der Marktöffnung könnten eigentlich alle Vorteile eines echten Wettbewerbs zum Tragen kommen.[328]

Neben dem Gesichtpunkt der unbefriedigend niedrigen Marktöffnung hat die Kommission festgestellt, dass auch auf Seiten der Rechtsanwender -Auftraggeber, Bieter und Rechtsanwälte- Reformen der bisherigen Regelungen der Rechtsmittelrichtlinie erforderlich sind. Zur Untersuchung dieses Reformbedarfs hatte die Generaldirektion „Binnenmarkt“ eine Internetkonsultation vom 19.03.2004 bis 07.05.2004 durchgeführt, um zu klären, ob die Umsetzung der bestehenden Rechtsmittelrichtlinie bei fehlerhaften Vergaben zu einem ausreichenden Rechtsschutz der Bieter geführt hat und um Verbesserungsvorschläge für eine wirksame Gestaltung der nationalen Nachprüfungsverfahren einzuholen. Die Ergebnisse sind auf folgender Webseite zu finden.[329]

In der Begründung ihres Richtlinienvorschlags benennt die Kommission zwei Hauptgründe dafür, nach denen das Rechtsschutzsystem für nicht zum Zuge gekommene Bieter an einem öffentlicher Auftrag zu erneuern ist, nämlich die Informationspflicht und De-facto-Vergabe.[330]

Die Kommission verweist erstens darauf, dass die geltenden Vorschriften keine koordinierten Regelungen über die Fristen für die Einleitung von Nachprüfungsverfahren vor Vertragsschluss enthalten. Dies habe dazu geführt, dass in den meisten Mitgliedstaaten noch immer keine inhaltlichen Regelungen eingeführt worden sind, die es übergangenen Bietern ermöglichen, im Falle einer Nachprüfung von Zuschlagentscheidungen den Vertragsschluss rechtzeitig zu suspendieren. Könne aber durch eine Nachprüfung eine Zuschlagsentscheidung nicht mehr korrigiert werden, sei ein wirksamer Primärrechtschutz, der bereits in der alten Richtlinie angestrebt werde, nicht möglich.[331]

Zweitens weist die Kommission auf einen weiteren schweren Mangel der jetzigen Rechtslage hin. Nach der heutigen Rechtslage können die interessierten Marktteilnehmer die rechtswidrige freihändige Vergabe zu verhindern, obwohl dies einen besonderes schwerwiegenden Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht darstellt.[332]

Die Reform der Rechtsmittelrichtlinie[333] zielt im Wesentlichen darauf, die Mitgliedstaaten zu zwingen, innerstaatliche Vorschriften zum vergaberechtlichen Primärrechtschutz so auszugestalten, dass übergangene Bieter überall in der Gemeinschaft prozessuale Möglichkeiten zur Verfügung haben, die Verletzung bieterschützender materieller Vergabevorschriften durch die Anstrengung wirksamer Nachprüfungsverfahren überprüfen und die Zuschlagentscheidung eventuell korrigieren zu lassen. Dadurch beabsichtigt die Kommission einen erhöhten Anreiz für Unternehmen, sich intensiver als bisher auch grenzüberschreitend um öffentliche Aufträge zu bewerben, sowie eine disziplinierende Wirkung auf die öffentlichen Auftraggeber, auf eine strikte Einhaltung des europäischen Vergaberechts bei der Ausschreibung ihrer Aufträge zu achten.[334]

II. Die vorgeschlagenen Rechtsinstrumente zur Verbesserung des Primärrechtschutzes

Zur Lösung der Problematik der De-facto-Vergabe werden mehrere prozessuale Möglichkeiten vorgesehen. Welche dies sind, stellt der Gegenstand des nächsten Kapitels dar.

1. Einführung gemeinschaftsweiten Mindeststillhaltefristen

Vom echten vergaberechtlichen Primärrechtschutz kann man nur dann sprechen, wenn ein übergangener Bieter die Möglichkeit hat, die Vergabeentscheidung eines öffentlichen Auftraggebers nachprüfen zu lassen, bevor diese durch den Vertragschluss mit dem bevorzugten Bieter vollendete Tatsachen schafft. Deshalb will die Kommission die Rechtsmittelrichtlinie 89/665/EWG an bestimmte richtungweisende Entscheidungen des EuGH anpassen.[335]

Die Anpassung soll in der Weise erfolgen, dass eine sog. Stand-Still-Periode zwischen der Zuschlagsentscheidung und dem Abschluss des Vergabevertrags eingeführt wird, die den Bieter die Möglichkeit gibt, die Zuschlagsentscheidung in einem Nachprüfungsverfahren anzufechten.

Diese Mindest-Stillhaltefrist soll nach dem neu in der RMRL einzufügenden Art. 2a Nr.2 zehn Kalendertage betragen, und zwar gerechnet ab dem Tag, nach dem den betroffenen Bietern die Zuschlagsentscheidung per Fax oder auf elektronischem Wege übermittelt wurde.

Diese Fristen können für die in Art. 38 VIII RL 2004/18 EG genannten Fälle[336] auf mindestens sieben Kalendertage gekürzt werden. Gleiches gilt auch bei Aufträgen, die auf der Grundlage von Rahmenvereinbarungen oder im Rahmen dynamischer Beschaffungssysteme gem. Art. 32 RL 2004/18 EG bzw. Art. 33 RL 2004/18 EG vergeben werden.[337]

Ganz entfallen soll diese Mindest-Stillhaltefrist nur dann, wenn zwingende, dringliche Gründe i.S.d. Art. 31 Nr. 1 lit. c) RL 2004/18 EG[338] vorliegen, die eine sofortige Auftragserteilung erforderlich machen.

Andere Ausnahmetatbestände von der Informationspflicht sind in Art. 2b lit. a bis e Kommissionsvorschlag aufgelistet. Darunter fallen spezielle Fallkonstellationen eines Vergabeverfahrens, z.B. Verfahren, in denen der Auftraggeber nur das Angebot des Bieters erhalten hat, dem auch der Zuschlag erteilt wird, oder als Ergebnis des Wertungsprozesses nur ein zuschlagsfähiges Angebot übrig geblieben ist.

2. Primärrechtschutz gegen De-facto-Vergaben

a) Einleitung

Darüber hinaus vertritt die Kommission die Auffassung, dass dringender Reformbedarf auch angesichts der Frage der De-facto-Vergaben besteht. Die Unternehmen, die an öffentlichen Aufträgen interessiert sind, seien praktisch rechtschutzlos, weil das Gemeinschaftsvergaberecht keine prozessuale Möglichkeit für Interessenten vorlege, öffentliche Auftraggeber zur Durchführung gebotener Ausschreibungen im Wettbewerb zu zwingen. [339]

Sie beklagt den Widerspruch zwischen der Feststellung des EuGH[340], dass die rechtswidrige freihändige Vergabe von öffentlichen Aufträgen einen ganz beträchtlichen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht darstellt, und der bestehenden Rechtslage, die nicht imstande ist, eine solche rechtswidrige Vergabe zu verhindern oder ihre Folgen wirksam zu korrigieren.[341]

Zur Lösung dieses Konflikts zwischen dem Ziel der Rechtsmittelrichtlinie hat die Kommission eine neue Verfahrensart vorgeschlagen, die dadurch gekennzeichnet ist, dass ein angemessener Grad von Öffentlichkeit sichergestellt werden muss, sowie die Einhaltung von Mindest-Stillhaltefristen vor einer Direktvergabe und Anordnung der Nichtigkeitsfolge bei Nichtbeachtung seitens der Mitgliedstaaten vorgesehen werden müssen.[342] Im Folgenden werden die Merkmale dieses Verfahrens näher dargestellt.

b) Keine Entfaltung vertraglicher Wirkungen der Zuschlagsentscheidung

Nach dem Vorschlag der Kommission sollte die Rechtsmittelrichtlinie 89/665/EWG um einen weitestgehend neuen Art. 2e nr.2 lit.a ergänzt werden, nach dem die Zuschlagsentscheidung keine vertragliche Wirkung entfalten darf. Dies macht deutlich, dass die Kommission den Verzicht auf die Einheitslösung, die im deutschen und österreichschen Recht existiert[343], verlangt. Die Textnorm des Vorschlags spricht ausdrücklich von Zuschlagsentscheidung und nicht von der Auswahlentscheidung, das Gemeinschaftsrecht kennt sogar den begrifflichen Unterschied zwischen Zuschlagsentscheidung und Auswahlentscheidung nicht.

Vor diesem Hintergrund scheint der Ansatz, in § 13 VgV im Wege der gemeinschaftsrechtlichen Auslegung der Norm eine Trennung zwischen Zuschlagsentscheidung und Auswahlentscheidung hineinzulesen, nicht mehr vertretbar zu sein.[344]

c) Transparenzgebot

Nach Art. 2e Nr.2 lit.b Kommissionsvorschlag muss ein öffentlicher Auftraggeber, der einen öffentlichen Auftrag oberhalb der Schwellenwerte ohne formgebundenes Verfahren zu vergeben beabsichtigt, die beabsichtige Direktvergabe öffentlich bekannt zu machen. Dabei hat die Bekanntmachung Mindestinformationen zu enthalten, die in den Anhängen I und II des Vorschlags vorgegeben werden. Neben allgemeinen Angaben zum Auftraggeber und Auftrag hat der öffentliche Auftraggeber insbesondere die Gründe zu nennen, aus denen er im konkreten Fall auf die Durchführung eines formgebundenes Verfahrens verzichten zu können glaubt. Er muss ferner seinen Vertragspartner nennen sowie die Instanz, bei der ein Nachprüfungsverfahren zur Überprüfung der Zulässigkeit der Direktvergabe angestrengt werden kann.

d) Einführung von Mindest-Stillhaltefristen

Nach Veröffentlichung der Bekanntmachung ist dann wiederum eine Stillhaltefrist von mindestens zehn Kalendertagen vorzusehen, innerhalb derer der betreffende Vertrag nicht wirksam werden kann und somit einer Überprüfung seiner zulässigen direkten Vergabe zugänglich ist. Die Mindeststillhaltefrist entfällt wiederum in dringlichen, zwingenden Fällen.

e) Nichtigkeitsfolge

Wird ein Auftrag direkt vergeben, ohne dass der Auftraggeber die oben unter lit. a dargestellten Maßnahmen durchführt und die Stillhaltefrist einhält, soll dies gemäß des neuen Art. 2f II zur Unwirksamkeit des Vertragschlusses führen.

Da nach ständiger Rechtsprechung des EuGH der in einer unzulässigen Direktvergabe eines Auftrags liegende Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht so lange andauert, wie der rechtswidrig zu Stande kommende Vertrag durchgeführt wird, wäre wiederum die Folge eine fortdauernde Unwirksamkeit des Vertrags.[345]

Dies hat zu einer Reihe von Vertragsverletzungsverfahren der Kommission gegen die Mitgliedstaaten mit dem Ziel geführt, diese dazu zu verpflichten, auf die Rückgängigmachung unzulässig direkt vergebener Verträge zu dringen. Die Kündigung solcher Verträge war aber mit vielen rechtlichen und ökonomischen Problemen verbunden.[346] Diesem Zustand hat die Kommission Rechnung getragen, indem sie in Art. 2f III Kommissionsvorschlag den Mitgliedstaaten das Recht zugestanden hat, vorzusehen, dass ein Vertrag, der unter Missachtung der in Art. 2a Kommissionsvorschlag enthaltenen Stillhaltefristen geschlossen wird, gleichwohl zwischen den Vertragspartnern oder gegenüber Drittern Rechtswirkung entfaltet, und zwar nach Ablauf einer mindestens sechsmonatigen Verjährungsfrist, gerechnet ab dem Zeitpunkt des Vertragschlusses. Die Rechtswirksamkeit soll auch dann eintreten, wenn eine von einem verhinderten Bieter angerufene Nachprüfungsinstanz feststellt, dass es bestimmte zwingende Gründe eines nicht wirtschaftlichen Allgemeininteresses rechtfertigen, im betreffenden Fall die Rechtswirksamkeit des Vertrages nicht in Frage zu stellen. Weiter sollten die Mitgliedstaaten Sanktionen festlegen, damit solche gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßenden Verträge nicht ungeahndet bleiben.

III. Literaturmeinung

In der Fachliteratur hat der Vorschlag der Kommission zur Nachbesserung der Rechtsmittelrichtlinie nicht immer Übereinstimmung gefunden. Unterstützt wird der Kommissionsvorschlag überwiegend lediglich in Bezug auf die vorgeschlagene Einführung einer Stillhaltefrist, mit der verhindert werden soll, dass öffentliche Auftraggeber vor der Mitteilung der Vergabeentscheidung an die übrigen Teilnehmer des Vergabeverfahrens einen Vertrag abschließen.[347]

Obwohl das Konzept der Stillhaltefrist im Allgemeinen anerkannt wird, wird am meisten an der Regelung über die Stillhaltefrist kritisiert, dass die genannte Vorschrift dahingehend verstanden werden könne, dass die Kommission nicht auf die Absendung, sondern auf den Zugang abstellt, was für nicht tragbar erklärt wird.[348] Als Argument dafür wird die fatale Konsequenz angeführt, dass der öffentliche Auftraggeber über den Fristbeginn, und damit auch über das Fristende, im Unklarheiten gelassen wird. Deshalb wäre eine Klarstellung erforderlich, aus der sich zweifelfrei ergibt, dass die Frist mit Absendung der Information beginnt.

Zudem werden andere Mangel kritisiert, nämlich das Definieren von Stillhaltefristen als Kalendertage sowie ihre Kürze.

In manchen Mitgliedstaaten und zu bestimmten Zeiten im Jahr könnten die zehn Kalendertage drei Werktagen entsprechen, während die drei Kalendertage unter Umständen überhaupt keine Werktage enthalten.[349] Darüber hinaus wäre im Falle einer freihändigen oder hausinternen Auftragsvergabe dieses Informationsproblem viel schlimmer. Da der große Teil von direkt vergebenen Aufträgen Missbrauchfälle darstellt, müsste sowohl der Dauer der Stillhaltefristen als auch einem Mechanismus, der die frühmögliche Benachrichtigung potenziell interessierter Bewerber über angebotene Verträge sicherstellt, mehr Beachtung geschenkt werden.[350]

Schließlich führte die beabsichtigte Neuregelung zur Bekanntmachung bei Vorliegen der Voraussetzungen für eine Direktvergabe nur dazu, von unbeteiligten Dritten dem Auftraggeber Steine in Weg zu legen. Keinesfalls dürfe allein die Verletzung formeller Bekanntgabe- und Stillhaltevorschriften zur Einleitung eines Nachprüfungsverfahrens berechtigen. Eine Stillhaltepflicht für Aufträge, die gar nicht öffentlich ausgeschrieben werden müssen, stünde außerdem im Widerspruch mit Art. 1 I RMRL, der nur Verfahren, die in den Anwendungsbereich der RL 2004/18 EG fallen, regelte. Eine solche materielle Änderung könnte nur durch eine Reform der Vergaberichtlinien stattfinden.[351]

Hinsichtlich der Ausschreibungspflicht bei De-facto-Vergabe und Nichtigkeitsanordnung nach Art 2f II Kommissionsvorschlag wird die Kritik sogar virulent.

Vor allem hätte er für kommunale Unternehmen unerträgliche Konsequenzen zur Folge, weil ihnen die eingeräumten Gestaltungsspielräume entzogen würden.[352]

Zudem scheine aus kommunaler Sicht die Steigerung der Teilnahme ausländischer Firmen an Ausschreibungen nicht nachvollziehbar, weil selbst in Grenzgebieten die grenzüberschreitenden Aufträge nur einen Bruchteil des Gesamtvolumens ausmachten. Sprachliche und rechtliche Barrieren, insbesondere für kleine und mittlere Unternehmen, könnten nur im Wege der Reform einer Richtlinie nicht gelöst werden.[353]

Aufgrund dessen wird der Vorschlag der Kommission zur Einführung von Stillhaltefrist und Anordnung der Nichtigkeitsfolge bei ihrer Nichtbeachtung als viel zu weitgehend angesehen und das nur derzeitige System, das mit Schadensersatz operiert, bevorzugt.[354] Die angeführte Internet-Konsultation sei viel zu unzureichend, um derart durchgreifende Änderungen rechtfertigen zu können. So eine erhebliche Belastung durch eine obligatorische Bekanntmachung aller über dem Schwellenwert liegender öffentlicher Aufträge ohne offizielles Angebotsverfahren sollte durch andere, gravierende Beweise gerechtfertigt werden.[355]

Vereinzelt wird der Kommission vorgeworfen, dass die Bestimmungen in Art. 2e II und III in materielles Recht der Vergabekoordinierungsrichtlinie eingreifen, deshalb könnte die genannte Vorschrift nicht Gegenstand der Überarbeitung der RMRL werden. Folglich seien die Ausnahmen in Art. 2e IV Kommissionsvorschlag auf alle in Art. 31 RL 2004/18 EG genannten Fällen des Verhandlungsverfahrens ohne Bekanntmachung auszudehnen.[356]

Ebenso wenig ist die Regelung des Art. 2f III Kommissionsvorschlag ohne Kritik. Erstens wird kritisiert, dass die Bezeichnung „ bestimmte Wirkungen zu entfalten“ zu unklar sei. Einer ex-tunc-Wirkung der Vertragsaufhebung wäre einer Beendigung mit ex-nunc-Wirkung, zumindest für Bauaufträge, vorzuziehen.[357] Zweitens sei eine Verkürzung der Verjährungsfrist von 6 Monaten auch notwendig, weil die Beteiligten während eines zu langen Schwebezustand einer großen Rechtsunsicherheit ausgesetzt seien.[358]

Drittens sei der Begriff „Verjährung“ verwirrend, weil nach dem deutschen Verständnis nur die Ansprüche verjähren können. Deshalb sei der Begriff „Verjährungsfrist durch „ Ausschlussfrist“ zu ersetzen.[359]

Und schließlich wird kritisiert, dass der Vorschlag der Kommission keine relative Nichtigkeit enthält, weil sich auf die Vertragsnichtigkeit nur solche Unternehmen berufen dürfen, die am Vergabeverfahren beteiligt waren und deren Rechte durch die Nichtigkeitsregelung geschützt werden sollen.

IV. Stellungnahme

Eine europaweite Einführung von Stillhaltefristen ist zu begrüßen.[360] Dies entspricht auch der überwiegenden Meinung in der Fachliteratur. Damit könnte einerseits die Effizienz, Klarheit und Rechtssicherheit und andererseits ein offenes und transparentes Vergabesystem des öffentlichen Auftragswesens mit stärkerem Wettbewerb gefordert werden.

Hinsichtlich der Stillhaltefristen ist die Stellungnahme des Europäischen Wirtschaft- und Sozialausschusses zu unterstützen. Sie müssen noch einmal überprüft werden.[361] Zum einen ist dem Vorschlag der Kommission vorzuwerfen dass die meisten Fristen als Kalendertage festgelegt und relativ kurz(drei, sieben oder zehn) sind.

Zum zweiten scheint die Länge dieser Fristen vor dem Hintergrund, dass in manchen Mitgliedstaaten und zu bestimmten Zeiten in Jahr die zehn Tage drei Kalendertage entsprechen, während die drei Kalendertage unter Unstände überhaupt keine Werktage enthalten, fraglich. Ferner gibt es einen Zehn-Tage-Zeitraum mit nur zwei Werktage und drei Zeiträume mit nur drei Werktagen.

Eine Abstellung auf den Zugang bei den Bietern ist aber gerechtfertigt[362], und zwar aus folgendem Grund: Mit der Absendung der Information per Fax oder auf elektronischem Wege werden die Bieter in kürzerer Zeit oder sogar gleichzeitig informiert. Nach der Zugangstheorie ist nicht das Datum der Kenntniserlangung maßgeblich, sondern das Datum der Möglichkeit, Kenntnis von der fraglichen Information zu erlangen. Die eventuellen Beweisprobleme können einfach gelöst werden, wenn man berücksichtigt, dass nach der Absendung informiert wird, ob die Absendung Erfolg hatte. Die öffentlichen Auftraggeber könnten sich darauf berufen und dies in einem späteren Nachprüfungsverfahren geltend machen.

Weiter ist eine Einführung von Stillhaltefristen für Direktvergaben sachgerecht. Dadurch könnten die eventuellen Missbrauchfälle vermieden werden. Zwar ist diese Pflicht für öffentliche Auftraggeber mit erheblichen Kosten verbunden und könnte die Investitionsentscheidungen verzögern. Aber von einem Unmöglichmachen oder übermäßiger Erschwerung der Auftragserteilungsvorgänge durch Einführung dieser Stillhaltefrist kann man nicht sprechen.

Eine detaillierte Angaben zur Verbreitung rechtswidriger freihändiger Auftragvergaben über die angeführte Internet-Konsultation hinaus muss die Kommission nicht vorlegen. Die von der Kommission zur Verfügung gestellte Internetkonsultation stellt einen hinreichenden Beweis dafür dar, dass die öffentlichen Auftraggeber oft nicht rechtmäßig auf die Einleitung von Nachprüfungsverfahren verzichten haben. Als Kompensation für diese „übermäßige Belastung“ der öffentlichen Auftraggeber könnte die Kommission eine Webseite einrichten oder finanzieren, deren Verwendung ausschließlich den Auftraggebern überlassen wird, falls sie in konkreten Situationen von einer Direktvergabe ausgehen.

Sachgerecht ist aber auch eine Einschränkung der Antragbefugnis für unbeteiligte Dritter.[363] Zwar muss der ein Nachprüfungsverfahren anstrengende Dritter beweisen, dass er ein Interesse hat oder hatte, einen bestimmten Auftrag zu erhalten, und ihm durch einen behaupteten Rechtverstoß ein Schaden entstanden ist bzw. zu entstehen droht. Darüber hinaus muss aber der Kommissionsvorschlag vorsehen, dass der unbeteiligte Dritte den Anforderungen des Ausschreibungsverfahrens entspricht. Dadurch könnte die Einleitung von Nachprüfungsverfahren vermieden werden, die nur darauf abzielen, dem Auftraggeber Steine in den Weg zu legen.

Eine Verjährungsfrist von sechs Monaten ist auch sachgerecht, obwohl sie in der Fachliteratur bei Bauaufträgen als zu lang angesehen wurde. Eigentlich passt diese Kritik nicht in dem Kontext. Der Kommissionsvorschlag geht grundsätzlich von der Aufrechterhaltung bestimmter Wirkungen des Vergabevertrags nach Ablauf der Verjährungsfrist aus und nicht von ihrem völligen Entfallen. Eine Rechtssicherheit dürfte also auch nach Ablauf einer kürzeren Verjährungsfrist nicht eintreten. Zudem scheint dies vor dem Hintergrund, dass es grundsätzlich den ausländischen Firmen schwieriger ist, das Vorliegen der Voraussetzungen des Vergabeverfahrens zu untersuchen als den einheimischen Firmen, fraglich. Gerade auf diese Firmengruppe zielt der Vorschlag der Kommission ab. Und für eine sinnvolle Einleitung von Nachprüfungsverfahren brauchen sie längere Fristen, damit sie die notwendigen Informationen sowie die Fachberatung bekommen zu können.

Vorzugswürdiger wäre aber die Regelung des Referentenentwurfs eines Gesetzes zur Neuregelung des deutschen Vergaberechts von 29.3.2005, die vorsah, dass die Unwirksamkeit eines unzulässigerweise direkt vergebenen Vertrags im Wege einer Nachprüfung innerhalb von 30 Kalendertagen ab Kenntnis der Verstoßes, jedoch nicht später als sechs Monate nach Vertragschluss geltend gemacht werden kann.[364]

B. Vergleich der geltenden Rechtslage mit dem Vorschlag der Kommission

I. Einleitung

In diesem Kapitel wird untersucht, inwieweit der Vorschlag der Kommission zur Änderung der Rechtsmittelrichtlinie die Rechtsprechung des EuGH zum effektiven Rechtschutz aufgenommen hat. Anschließend wird auch geprüft, ob der Vorschlag der Kommission weitreichender ist als die Rechtsprechung des EuGH.

Aufgrund der Ergebnisse dieses Kapitels wird im nachstehenden Kapitel eine eventuelle Notwendigkeit der Änderung der geltenden Rechtslage in deutsches Recht gezeigt.

II. Rechtsvergleich der geltenden Rechtslage mit der von dem Kommissionsvorschlag geschaffenen Rechtslage

1. Stillhaltefristen

In der Rechtssache „Alcatel Austria“[365] hat der EuGH entschieden, dass Art. 2 I a und b i.V.m. VI RMRL dahin auszulegen ist, dass „die Mitgliedstaaten verpflichten sind, die dem Vertragschluss vorangehende Entscheidung des Auftraggebers darüber, mit welchem Bieter eines Nachprüfungsverfahrens er den Vertrag schließt, in jedem Fall einem Nachprüfungsverfahren zugänglich zu machen, in dem der Auftragsteller unabhängig von der Möglichkeit, nach dem Vertragschluss Schadenersatz zu erlangen, die Aufhebung der Entscheidung erwirken kann, wenn die Voraussetzungen hierfür erfüllt sind“

Auch dann, wenn die Entscheidung des EuGH dahin auszulegen wäre, dass sie die Einführung einer Stillhaltefrist verlangt, ist der Vorschlag der Kommission weitreichender als die von der EuGH an nationales Recht gestellten Vorgaben.

Erstens gibt es gemeinschaftsweit keine Einigkeit hinsichtlich des Umfangs und Inhalts einer von der EuGH potentiell verlangten Informationsfrist.[366]

Zweitens erfolgt eine Information für die eine Nachprüfung anstrengenden Bieter nach dem Vorschlag der Kommission mit den schnellsten verfügbaren Kommunikationsmitteln[367] In der Rechtsprechung des EuGH ist aber eine solche Vorgabe an nationales Recht nicht zu finden. Folglich sieht § 13 VgV als Ausdruck der Umsetzung der Rechtsprechung des EuGH nur eine Information in Textform vor. Die Kommission macht aber einen Schritt weiter im Vergleich zur Rechtsprechung des EuGH. Damit trägt sie dem Grundsatz der Beschleunigung zur Erledigung des Vergabeverfahrens Rechnung.

Weiter berücksichtigt die Kommission auch das Prinzip der Verhältnismäßigkeit, indem sie für verschiedene Fallkonstellationen eine Verkürzung der Stillhaltefrist von mindestens zehn Kalendertagen vorsieht[368] oder sogar ihr Entfallen bei Vorliegen von zwingenden, dringlichen Gründen.[369]

Ebenso ist der Rechtsprechung der EuGH zu entnehmen, dass die Verhältnismäßigkeit einen ungeschriebenen Rechtsgrundsatz darstellt, dem Rang eines Primärrechts zukommt. Der EuGH hat aber in keiner seiner Entscheidung die Länge der Fristen im Wege der Verhältnismäßigkeit so gut wie der Vorschlag der Kommission konkretisiert.

Schließlich sieht der Vorschlag der Kommission in Art. 2e II a vor, dass die Zuschlagerteilung keine vertragliche Wirkung entfalten darf, falls eine Vergabebehörde es unter Beachtung des geltenden Gemeinschaftsrecht für zulässig hält, auf ein förmliches Verfahren mit vorheriger Bekanntmachung zu verzichten. Dadurch greift die Kommission stark in die grundlegenden Prinzipien der Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten ein. Nunmehr wird es immer schwieriger die Meinung zu vertreten, dass die Beibehaltung der Einheitslösung mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbart ist. Wie könnte ein solches Lösungsmodell, nach dem Zuschlagserteilung und Vertragschabschluss einen einzigen Rechtsakt darstellen, mit dem zukünftigen Gemeinschaftsrecht vereinbar sein, wenn die Zuschlagerteilung keine vertragliche Wirkung in Falle der De-facto-Vergabe entfalten darf. Deshalb ist der Vorschlag der Kommission in dem Sinne zu verstehen, dass er nunmehr nur die dualistischen Modelle, nach denen die Zuschlagsentscheidung und der Vergabevertrag zwei verschiedenen Rechtsakten darstellen, zulässt.

Im Vergleich dazu ist nach herrschender Meinung der Rechtsprechung des EuGH eine solche Überlegung nicht zu entnehmen. Der EuGH hat mit seiner Entscheidung in der Rechtssache „Alcatel Austria“ die Grundsätze der Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten unangetastet gelassen.[370] Der EuGH kann sowieso nicht so stark in der Autonomie der Mitgliedstaaten ergreifen wie der Gemeinschaftsgesetzgeber, weil ihm als Rechtsanwender eine solche Kompetenz fehlt.

2. De-facto-Vergabe

In Bezug auf die rechtswidrige freihändige Vergabe von Aufträgen ist die geltende Rechtslage mangelhaft, wie schon nach oben gezeigt wurde.[371] Dies hat dazu geführt, dass auf der Ebene der Mitgliedstaaten keine entsprechende Vorschriften erlassen wurden, was zu einer Diversifizierung der Meinungen in der Fachliteratur zur rechtsdogmatischen Begründung einer Nichtigkeit solcher Verträge geführt hat.[372]

Darüber hinaus sind keine spezifischen Vorschriften für die Fälle der De-facto-Vergaben vorgesehen, weil nach der derzeitigen Rechtslage auch dann, wenn daraus eine Nichtigkeit solcher De-facto-Verfahren zu entnehmen ist, die potenzielle Bieter nur Schadenersatz erlangen können, weil die Vergabeverträge im Zeitpunkt der Festlegung ihrer Nichtigkeit seit längerer Zeit durchgeführt sind. Deswegen scheint eine Rückabwicklung rechtlich nicht mehr möglich und wirtschaftlich nicht mehr sinnvoll. Die mit Nachprüfungsverfahren dieser Art verbundenen Schwierigkeiten, wie zum Beispiel die Beweislast, die Dauer und die Kosten, ermutigen die potenziellen Bieter nicht dazu, ein solches Verfahren in Anspruch zu nehmen. Demgegenüber schafft der Vorschlag der Kommission eine neue Verfahrenart.

Und schließlich sieht der Vorschlag der Kommission in Art. 2f II unmittelbar die Nichtigkeit der De-facto-Vergaben vor. Dadurch unterscheidet sich die in dem Vorschlag der Kommission enthaltende Lösung von der der heutigen Rechtslage.[373] Nach der Rechtsprechung des EuGH stellt ein unter Verstoß gegen das europäische Vergaberecht abgeschlossener Vertrag während seiner gesamten Laufzeit einen fortwirkenden Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht dar. Der EuGH hat sich von Rechtsfiguren wie „effet utile“ zur Begründung der Rechtswidrigkeit solcher Verträge bedient, weil eine ausdrückliche Anordnung nirgendwo in Textnorm der Rechtsmittelrichtlinie vorgesehen ist.

Da der EuGH Rechtsgründsätze wie „Pacta sunt servanda“ anerkannt und einen Bestand der rechtswidrig abgeschlossenen Verträge akzeptiert hat, würde die Lösung dieses Widerspruchs in der Kündbarkeit der Vergabeverträge gefunden.[374]

Folglich scheint eine ausdrückliche Anordnung der Nichtigkeit solcher Verträge in einem Gesetztext als weitreichender als die durch EuGH geschaffene Rechtslage.

III. Ergebnis der Untersuchung

Der Vergleich hat gezeigt, dass der Vorschlag der Kommission weiter geht als der Normtext der Rechtsmittelrichtlinie und die Rechtsprechung des EuGH.[375]

Obwohl die Frage der Nichtigkeit der Nachprüfungsverfahren von De-facto-Vergaben von der EuGH in der Rechtssache „Stadt Halle“ endgültig geklärt wurde, ist der Verbleib auf dem heutigen Regelungsstand nicht mehr zumutbar, weil die Umsetzung des von der EuGH gestellten Anforderungen auf ebene der Mitgliedstaaten in Recht auf Kündigung erfolgt wird.

Die Darstellung der Rechtsmittelrichtlinie[376] und der Rechtsprechung des EuGH[377] hat gezeigt, dass ein Widerspruch zwischen den zu erreichenden Zielen der Rechtsmittelrichtlinie und ihren konkreten Vorschriften besteht.

Dieses Spannungsverhältnis ist dadurch gekennzeichnet, dass die geltende Rechtsmittelrichtlinie nicht imstande ist, eine rechtswidrige De-facto-Vergabe zu verhindern und ihre Rechtsfolgen wirksam zu korrigieren.

C. Anpassungsbedarf

I. Einleitung

Falls der Richtlinienvorschlag zur Geltung gebracht wird, müsste er dann in deutsches Recht umgesetzt werden.

Verbindlich für einen Mitgliedstaat ist aber nur das in der Richtlinie enthaltene Programm(„ das zu erreichende Ziel“). Die Wahl der Form und der Mittel ist den innerstaatlichen Stellen überlassen.

Die Rechtsetzung durch die Richtlinie erfolgt in zwei Stufen.[378] Der europäische Gesetzgeber legt auf einer Stufe das mit der Richtlinie verfolgte Regelungsziel bzw. Ergebnis fest.[379] Im Rahmen der zweiten Stufe trifft die Mitgliedstaaten die Pflicht, innerhalb der in der Richtlinie festgelegten Frist ihre nationalen Rechtsordnungen mit dem Inhalt der jeweiligen Richtlinie in Einklang zu bringen.[380]

Die Freiheit der Wahlform ist bestimmten Einschränkungen unterworfen, weil die Mitgliedstaaten diejenige Form der Umsetzung wählen müssen, die für die Gewährleistung der praktischen Wirksamkeit der Richtlinie am besten geeignet ist.[381] Folglich müssen die Richtlinien in der Weise umgesetzt werden, um den Anforderungen an Rechtsklarheit und Rechtssicherheit in vollem Umfang zu genügen.[382]

Eine Befolgung der Richtlinie durch eine bloße Verwaltungsvorschrift, die jederzeit geändert werden kann, reicht zur Erfüllung der aus der Richtlinie entspringenden Pflichten ebenso wenig aus.[383] Die Umsetzungspflicht verlangt aber nicht notwendig, dass die Richtlinienbestimmungen förmlich und wörtlich in einer ausdrücklichen, besonderen Gesetzesvorschrift wiedergegeben werden. Je nach dem Inhalt der Richtlinie kann ein allgemeiner rechtlicher Rahmen genügen, wenn er tatsächlich die vollständige Anwendung der Richtlinie in so klarer und bestimmter Weise gewährleistet, dass – soweit die Richtlinie Ansprüche des Einzelnen begründen soll- die Begünstigten in der Lage sind, von allen ihren Rechten Kenntnis zu erlangen und diese gegebenenfalls vor den nationalen Gerichten geltend zu machen.[384]

Folglich besteht Änderungsbedarf für den deutschen Gesetzgeber, wenn und soweit das geltende nationale Recht die vorgegebenen Regelungen entweder gar nicht einhält oder hinter den inhaltlichen Anforderungen des Gemeinschaftsrechts zurückbleibt.

Der Vergleich der vorgeschlagenen Regelungen des Gemeinschaftsrechts mit der bestehenden Rechtslage in Deutschland wird beweisen, dass nicht alle von der Kommission vorgeschlagenen Regelungen zwingend einer Regelung bedürfen.

II. Mindest-Stillhalte-Frist

Die von der Kommission geforderte Mindest-Stillhalte-Frist zwischen der Zuschlagsentscheidung und dem Vertragschluss findet ihren Niederschlag in § 13 VgV.[385] Nach § 13 VgV soll eine rechtzeitige Information der Bieter, deren Angebote nicht berücksichtigt werden sollen, gewährleisten. Die Information soll spätestens 14 Kalendertage vor dem Vertragschluss an die Bieter abgesendet werden.

Deshalb dürfen die praktischen Unterschiede zwischen beiden Regelungen nicht so stark ins Gewicht fallen. Zwar beginnt der Fristablauf gem. § 13 S. 3 und 4 VgV am Tag der Absendung der Information durch den Auftraggeber. Da aber der Zugang der nach dem Richtlinienvorschlag gebotenen Information bei den Bietern per Fax oder auf elektronischem Wege in der Regel am gleichen Tag wie die Absendung erfolgen wird, kann es ohne weiteres angenommen werden, dass nach Ablauf von 14 Kalendertagen nach § 13 S.3 und 4 VgV die Frist von 10 Kalendertagen nach Zugang gemäß der Regelung des Richtliniensvorschlags noch nicht abgelaufen ist, sofern die Mitteilung nach § 13 VgV ebenfalls per Fax oder auf elektronischem Wege erfolgt, was der deutsche Gesetzgeber vorsehen sollte.

Die derzeitige Rechtslage in Deutschland dürfte deshalb diesen Mindestanforderungen des Richtlinienvorschlags für die Bemessung der Mindest- Stillhalte-Fristen entsprechen.[386]

Fraglich ist es noch, ob der deutsche Gesetzgeber die kürzeren Fristen nach Art. 2a III oder die Ausnahmetatbestände nach Art. 2a IV bzw. Art. 2b Kommissionsvorschlag übernehmen muss. Eine entsprechende Vorschrift ist im GWB oder VgV nicht zu finden. Aber ein Umsetzungsbedarf würde im deutschen Recht nicht bestehen, weil ein Verzicht auf eine Umsetzung ihre Rechtsposition nicht verschlechtert. Eine Verkürzung dieser Fristen oder sogar ihr völliges Ausfallen ist als eine Belastung für die nicht-berücksichtigten Bieter anzusehen. Der nationale Gesetzgeber darf auf jedem Fall einen weitreichenderen Schutz gewähren.[387]

Eine andere Fallkonstellation bildet Art. 2a IV Kommissionsvorschlag, nach dem die Stillhalte-Fristen nicht zur Anwendung kommen, wenn zwingende, dringliche Gründe im Sinne des Art. 31 Nr. 1 c) RL 2004/18 EG vorliegen. Es handelt sich eigentlich um Fälle, die das Verhandlungsverfahren ohne Veröffentlichung einer Bekanntmachung rechtfertigen, soweit dies unbedingt erforderlich ist, wenn dringliche, zwingende Gründe im Zusammenhang mit Ergebnissen, die die betreffenden Auftraggeber nicht voraussehen konnten, es nicht zulassen, die Fristen einzuhalten, die für die offene, die nichtoffene oder die in Art. 30 genannten Verhandlungsverfahren mit Veröffentlichung einer Bekanntmachung vorgeschrieben sind.

Aus dem Wortlaut der Norm ist es zu entnehmen, dass die genannte Vorschrift deutlich über eine bloße Möglichkeitsgewährung hinaus zugunsten der Mitgliedstaaten geht und im Ergebnis stellt eine zwingende Norm dar, zu deren Umsetzung der deutsche Gesetzgeber verpflichtet ist.

III. Primärrechtschutz gegen De-facto-Vergabe

Im deutschen Recht wäre dagegen die Nichtigkeitsannordung der De-facto-Vergaben nach Art. 2f II Kommissionsvorschlag umzusetzen.[388] Dadurch wird der Streit um eine taugliche Rechtsgrundlage zum Ende gebracht.[389]

Zudem verlangt Art. 2e II a Kommissionsvorschlag einen Verzicht auf die Einheitslösung. Folglich soll ein neues Verfahren geschaffen werden, das dadurch gekennzeichnet ist, dass es bestimmte Merkmale eines förmlichen Verfahrens aufweist, insbesondere die Sicherstellung eines angemessenen Grads von Öffentlichkeit und die Einhaltung einer Stillhaltefrist zwischen der Bekanntmachung einer Direktvergabe und dem Vertragschluss.[390]

Schließlich sollte der deutsche Gesetzgeber von der Möglichkeit Gebrauch machen, vorzusehen, dass ein unzulässigerweise direkt vergebener Vertrag auch im Falle der Verletzung der Transparenzpflichten gleichwohl Rechtswirksamkeit erlangt, wenn innerhalb einer Frist von sechs Monaten ab Vertragschluss keine Nachprüfung wegen eines möglichen Verstoßes gegen die Ausschreibungspflicht eingeleitet wurde.[391]

Zu einer endgültigen Bestandsgarantie für langfristig direkt vergebene Verträge führt der Richtlinievorschlag indessen nicht, weil durch die neuen Regelungen die durch die Rechtsprechung des EuGH zu den Folgen vergaberechtswidrig geschlossener Verträge aufgeworfene Probleme nicht vollständig gelöst werden. Auch nach Ablauf der Sechsmonatsfrist nach Vertragschluss kann die Kommission nach Art. 226 und 228 EG auf die Beendigung solcher Verträge dringen und anschließend den Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht mit Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens beseitigen.[392] Begründet wird dies mit den fundamentalen Unterschieden zwischen dem vergaberechtlichen Nachprüfungsverfahren und dem Vertragsverletzungsverfahren, insbesondere hinsichtlich der Parteien, des Verfahrensgegenstands, der Verfahrensgrundsätze und des Rechtsfolgensystems. Eine Verfolgung von Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht durch die Mitgliedstaaten müsste deshalb möglich sein, auch wenn ein Vertrag, bei dessen Abschluss gegen das Gemeinschaftsrecht verletzt wurde, nicht mehr von Dritten angegriffen werden kann.[393]

Trotzdem geht die Kommission davon aus, dass ein Vertragsverletzungsverfahren nur dann in Betracht gezogen werden dürfte, wenn der betreffende Fall einer unzulässigen Direktvergabe eine über den Einzellfall hinausgehende grundsätzliche Bedeutung für den europaweiten Beschaffungswettbewerb hat.

Vierter Teil

Thesen

In diesem Kapitel werden die Ergebnisse der Untersuchung aller Teile der vorliegenden Arbeit in Form von Thesen zusammengefasst.

Aus der Untersuchung ist es zu entnehmen, dass eine Änderung der geltenden Rechtslage erforderlich ist. Wie bewiesen, vermag eine Umsetzung der durch Gemeinschaftsrecht gestellten Anforderungen im ihren vollen Umfang mit gleichzeitiger Beibehaltung der traditionellen Prinzipien der Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten nicht zu überzeugen.

Da aber die europäische Gemeinschaft auch eine Rechtsgemeinschaft ist, die die Realisierung der eingeräumten Rechtspositionen sicherstellen muss, ist es erforderlich, auf Gemeinschaftsebene ein Rechtsakt zu erlassen, der tief in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten eingreift.

Allerdings ist der Gemeinschaftsgesetzgeber im Bereich des Vergaberechts auf Richtlinien beschränkt, die den Mitgliedstaaten einen gewissen Spielraum gewähren. Trotzdem kann im Wege der Erlass einer Richtlinie eine Einschränkung dieses Spielraums gefordert werden, weil das Nichterreichen des Resultats der Rechtsmittelrichtlinie, nämlich Gewährleistung effektiven Rechtschutzes, tiefere Änderungen in Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten rechtfertigen kann.

Und dieses umzusetzende Resultat vermag die Mitgliedstaaten zum Verzicht auf ihre traditionellen Grundsätze zu verpflichten. Zum Beweis dieser Hauptthese wurden folgende Thesen ausgearbeitet.

These I: Eine Änderung der Rechtsmittelrichtlinie ist dringend erforderlich.

Begründung: Die Umsetzung der Rechtsprechung des EuGH zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes in deutsches Recht stößt auf rechtsdogmatische Hindernisse. Eine sinnvolle Umsetzung dieser Rechtsprechung verlangt tiefe Änderungen in Rechtsordnung der Mitgliedstaaten, die im Wege der Auslegung einer Rechtsnorm nicht erreicht werden können. Die Mitgliedstaaten sind aber dazu nicht bereit, auf die Grundgedanken ihrer Rechtsordnungen zu verzichten, nur zugunsten einer Rechtsprechung nachkommen zu können.

Aufgrund dessen ist der Vorschlag der Kommission zur Nachbesserung der Rechtsmittelrichtlinie zu unterstützen, weil der Text einer Richtlinie präzisere und klarere Anforderungen an nationales Recht stellen kann als bloße Entscheidungen des EuGH in verschiedenen Fallkonstellationen.

Darüber hinaus ist es zu begrüßen dass die Kommission nunmehr davon ausgeht, gemeinschaftsweit gleich strenge und verbindliche Standards für den vergaberechtlichen Primärrechtschutz vorzugeben und damit das nicht akzeptable Rechtschutzgefälle innerhalb der Gemeinschaft zu beseitigen. Ein wirkungsvolles Rechtsmittelverfahren trägt zur ordnungsgemäßen Anwendung der Vergabevorschriften bei und unterstützt damit das Ziel, die Chancen für Interessenten an öffentlichen Aufträgen im gesamten Binnenmarkt zu erhöhen.

These II: Die Rechtsfolge der Nichtigkeit nach § 13 VgV ist verfassungswidrig. Dadurch erweist sich die Umsetzung der gemeinschftsrechtlichen Anforderungen in deutsches rechtrechtstaatlich als nicht einwendungsfrei.

Begründung: Die Bundesregierung wurde durch § 97 VI GWB nicht ermächtigt, die Frage der Wirksamkeit im Falle der Nichtbeachtung der Informationspflicht nach § 13 VgV zu regeln, weil die Wirksamkeit des Vergabevertrags nicht Gegenstand des Vergabeverfahrens darstellt. Die Rechtsfolge der § 13 S.6 VgV stellt eine Frage des materiellen Rechts dar, weil sie die bürgerlich-rechtliche Wirksamkeit des Vergabevertrags regelt.

These III: Eine korrigierende Auslegung der Nichtigkeitsfolge nach § 13 S.6 VgV ist im Falle der bloßen Formfehler rechtsdogmatisch nicht möglich.

Begründung: Die Rechtsinstrumente wie „die teleologische Reduktion“, die„relative Nichtigkeit“, „Bestätigung des nichtigen Rechtsgeschäfts“ oder „der Grundsatz von Treu und Glauben“ sind nicht imstande, die Korrektur der unbilligen Rechtsfolgen der Nichtigkeit nach § 13 S.6 VgV rechtsdogmatisch hinreichend zu begründen.

Einer teleologischen Reduktion steht grundsätzlich der klare Gesetzes- und Begründungswortlaut entgegen. Zudem ist die Grenze der Erforderlichkeit nicht überschritten.

Der relativen Nichtigkeit ist es zu beanstanden, dass auch dann, wenn man annehmen würde, dass eine Verletzung von § 13 S. 1 VgV stets mindestens die Folge haben müsse, das Vergabeverfahren in dem Stand vor dieser Verletzung zurückzuversetzen, als Begünstige stets nur die an diesem Verfahren, nicht aber außenstehende Dritte in Betracht kämen.

Ebenso wenig vermag der Lösungsansatz „Bestätigung des nichtigen Rechtsgeschäfts“ zu überzeugen. Die §§ 141, 144 BGB setzen für die Bestätigung eines nichtigen Rechtsgeschäfts einen Wegfall des Nichtigkeitsgrundes voraus. Aber eine Vorabinformation, die den übersiedelten Bietern effektiven Primärrechtschutz eröffnen würde, kann sich nach Erteilung des Zuschlags nicht mehr erreicht werden. Ein eventueller Nachprüfungsantrag könnte nur auf die Gewährung von Schadensersatzansprüchen beschränken. Folglich kann die Nichteinhaltung der Information allein der ursprüngliche Zweck der Information nicht erreicht werden, wenn nicht gleichzeitig ein Vorgabeverfahren neu eröffnet wird, das dem informierten Bieter die Möglichkeit einer Nachprüfung ermöglicht.

Auch eine analoge Anwendung des § 242 BGB kann nicht überzeugen. Zwar ist der Grundsatz von Treu und Glauben eine immanente Schranke aller Rechte und Pflichten einer Rechtsordnung, aber das System von Regeln und Ausnahmen beruht aber auf eine Interessenabwägung. Deshalb ist es anschließend notwendig, die Interessen der nichtberücksichtigten Bieter an Nichtigkeit des Vergabevertrags mit den Interessen des Auftraggebers und Auftragnehmers an die Gültigkeit des Vergabevertrags zu gewichten.

Allerdings ist das Vertrauen des erfolgreichen Bieters auf dem ansonsten rechtsmäßig abgeschlossenen Vertrag schutzwürdig. Ebenso wenig könnte dem öffentlichen Auftraggeber eine Schutzwürdigkeit ungeachtet eines Fehlers im Vergabeverfahrens abgesprochen werden. Trotzdem gebe es die Gefahr, dass sich der öffentliche Auftraggeber nicht mehr um eine inhaltlich taugliche Vorabinformation kümmert und dadurch die Möglichkeit der nicht hinreichend informierten Bieter, effektiv Rechtschutz zu bekommen, in Frage gestellt würde. Und wenn ein öffentlicher Auftraggeber nicht mehr verpflichtet ist, dem Informationsschreiben genug Aufmerksamkeit zu schenken und nur lapidar die Ablehnung der betreffenden Bieter zu begründen, dann scheint es sehr fraglich, von einem effektiven Rechtschutz zu sprechen. Das wäre ein Verstoß gegen das Transparenzgebot, das sowohl in materielles Vergabeverfahren als auch in Rechtsmittelrichtlinie geregelt ist.

These IV: Mit der Einfügung von § 13 VgV nährt sich die Einheitslösung der Zwei-Stufen-Theorie. Trotzdem kann die Einheitslösung nicht einen effektiven Primärrechtschutz gewährleisten.

Begründung: Zwar hat die Einfügung von § 13 VgV eine transparente Trennlinie zwischen die Entscheidung über den Zuschlag und die Erteilung des Zuschlags geschaffen. Aber die vorgesehene Frist dafür ist zu kurz und eventuelle Mängel des Informationsschreibens haben einen direkten Einfluss auf die Wirksamkeit des Vergabevertrags, was wegen der Schwierigkeiten in Rückabwicklung zu vermeiden ist. Die unbilligen Ergebnisse der Nichtigkeitsfolge der Zuschlagsentscheidung, wie z.B. im Falle eines Büroversehens, könnten schonender korrigiert und dadurch vermieden werden, dass beendete Tatsache geschaffen werden, die eine Rückabwicklung unmöglich machen, wenn auf die Einheitslösung verzichtet wird.

Allerdings könnte der betreffende Bieter einen Antrag auf Nachprüfung nach § 107 f. GWB einreichen, falls das Informationsschreiben nicht hinreichend begründet ist. Dadurch sind nur die Wirkungen einer Fehlleistung durch den deutschen Verordnungsgeber zu behandeln. Die Frist von 14 Kalendertagen erweist sich sowieso als zu kurz. Darüber hinaus wird das Zuschlagsverbot erst in dem Zeitpunkt der Zustellung des Antrags auf Nachprüfung an den Auftraggeber erwirkt, was einen gewissen Zeitverlust voraussetzt. Und schließlich ist noch nicht entscheiden, was mit der Frist von 14 Kalendertagen passieren wird, nach dem der betreffende Bieter nunmehr hinreichend informiert ist und anschließend einen Antrag auf Nachprüfung einreichen wird. Wird diese Frist neu zu laufen beginnen oder wird sie nur ausgesetzt? Die vorgeschlagene Lösung wirft seinerseits viele andere Rechtsfragen auf. Zudem ist das Nachprüfungsverfahren kein spezielles Verfahren zur Beseitigung solcher Formfehler, sondern ein Verfahren, dass feststellt, ob die Zuschlagsentscheidung gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßt hat, was entweder zur Nichtigkeit des fraglichen Vergabevertrags oder in einem eventuellen Zivilprozess zu Schadenersatz führt.

Und schließlich gebe es die Gefahr, dass sich der öffentliche Auftraggeber nicht mehr um eine inhaltlich taugliche Vorabinformation kümmert und dadurch die Möglichkeit der nicht hinreichend informierten Bieter, effektiv Rechtschutz zu bekommen, in Frage gestellt ist, weil eine Nichtigkeit eines Rechtsgeschäfts wegen eines Formmangels in bestimmten Konstellationen nach dem Treu und Glauben(§ 214 BGB) nicht mehr geboten ist. Und wenn ein öffentlicher Auftraggeber nicht mehr verpflichtet ist, dem Informationsschreiben genug Aufmerksamkeit zu schenken und nur lapidar die Ablehnung der betreffenden Bieter zu begründen, dann scheint es sehr fraglich, von einem effektiven Rechtschutz zu sprechen. Wenn die nichtberücksichtigten Bieter nicht eine detaillierte Begründung ihrer Ablehnung bekommen können, dann sind sie auch nicht imstande, die Erfolgaussichten ihres Antrags einzuschätzen.

These V: Zur Gewährleistung effektiven Rechtschutzes ist die Aufgabe des Zusammenfallens von Zuschlagserteilung und Vertragschluss notwendig.

Begründung: Das Problem bei dem einstufigen System besteht darin, dass die Missachtung der Informationspflicht zur Nichtigkeit des Vergabevertrags führt. Folglich liegt der Nichtigkeitsgrund des Vergabevertrags in fehlerhafte Benachrichtigung der nicht berücksichtigten Bieter und nicht in die Nichteinhaltung des Vergabeverfahrens, also etwa, ob die Zuschlagsentscheidung unter Berücksichtigung der Vorgaben des Vergabeverfahrens richtig getroffen wurde. Folglich erweist sich die in deutsches Recht gefundene Lösung rechtsdogmatisch falsch. Und dies spielt nicht nur eine theoretische sondern auch praktische Rolle.

Da die Unzulänglichkeiten der Information einen direkten Einfluss auf die Wirksamkeit des Vergabevertrags haben, wird sie weiter auch zu Nichtigkeit anderer Rechtsgeschäfte, die der Auftragnehmer zur Erfüllung seines Auftrags mit Nachunternehmen eingegangen hat, führen, weil die nichtigen Rechtsgeschäfte keine rechtsgeschäftliche Erfüllungsansprüche lösen können. Zudem wird die vom deutschen Gesetzgeber gefundene Lösung als eine Fehlleistung vor dem Hintergrund deutlicher, dass die nicht berücksichtige Bieter unter keiner zeitlichen Beschränkung(keine Verjährungsfrist) die Nichtigkeit des Vergabevertrags gelten machen können. Dies könnte zu den Ruckabwicklungsproblemen führen, weil der Auftraggeber inzwischen mit vielen anderen Nachunternehmen in rechtlicher Beziehung eingetreten ist. Und alle diese Rechtsgeschäfte sind nur deshalb als nichtig anzusehen, weil der öffentliche Auftraggeber der Informationspflicht nicht genug Aufmerksamkeit geschenkt hat. Sonst hat er alle anderen Vergabevorschriften eingehalten. Aufgrund dessen ist die Nichtigkeitsfolge nach § 13 S. 6 VgV als unbillig anzusehen.

Demgegenüber ist in einem zweistufigen System einfacher diese Fehler zu korrigieren. Zwar muss der öffentliche Auftraggeber auch in diesem System informieren und es auch da die Gefahr gebe, nicht hinreichend zu informieren. Aber die nicht berücksichtigten Bieter können nur den öffentlichen Auftraggeber verpflichten, der Informationspflicht nachzukommen. Für eine Nichtigkeit der Zuschlagserteilung gebe es keinen Grund. Und auch dann, wenn damit die Nichtigkeit der Zuschlagserteilung bewirkt werden könnte, was zweifelhaft wäre, weil die Rechtsgrundlage ihres Zustandekommens zutreffend sind, würde der Vergabevertrag davon nicht berührt, weil er einen anderen Rechtsakt darstellt, der dem Zivilrecht und nicht dem öffentlichen Recht unterliegt. Und im Zivilrecht gilt der Grundsatz pacta sunt servanta, der einer Nichtigkeit eines Vertrags in einer solchen Fallkonstellation auf jedem Fall entgegensteht.

Eine solche verwaltungsinterne Möglichkeit zur Korrigieren eines Formfehler gibt es in einem einstufiges System nicht, weil die Zuschlagserteilung und der Vergabevertrag einen einzigen Rechtsakt bilden und die Unzulänglichkeiten der Information zur Nichtigkeiten der Zuschlagserteilung führt und somit auch zur Nichtigkeit des Vergabevertrags.

Zudem spricht für den Verzicht der Einheitslösung der mangelnde Rechtschutz bei der geltenden privatrechtlichen und faktisch einstufigen Ausgestaltung des Vergabeverfahrens. Der Verweis auf die Rechtslage in anderen Mitgliedstaaten zeigt, dass, mit Ausnahmen von Österreich und Deutschland, wo ein einstufiges System vorgesehen ist, in den Rechtsordnungen der meisten Mitgliedstaaten eine größere Zeitdifferenz zwischen der Zuschlagsentscheidung und dem Vertragschluss vorgesehen ist, so dass dort die effektive Überprüfung und Aufhebung des Zuschlags vor Vertragschluss, zeitlich gesehen, realisierbar ist.

Weiter kann zur Begründung der Zweistufentheorie auch der Verweis auf die Vergleichbarkeit der Auftragsvergabe mit der Subventionsvergabe gemacht werden, wo eigentlich die Zweistufentheorie anerkannt ist.

Darüber hinaus würde eine Steigerung des Harmonisierungsgrades des Vergabeverfahrens in allen Mitgliedstaaten sowohl den gemeinschaftsweiten Wettbewerb von Unternehmen um öffentliche Aufträge als auch die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit von Rechtsanwälten zur Beratung von in Gemeinschaft tätigen Unternehmen befördern, Ziele, die als schützwürdiger einzustufen sind als die Respektierung der traditionellen Grundprinzipien der Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten.

Und schließlich müssen die Mitgliedstaaten diejenige Form der Umsetzung wählen, die für die Gewährleistung der praktischen Wirksamkeit der Richtlinie am besten geeignet ist.

These VI: Der deutsche Verordnungsgeber hat formell und materiell die Rechtsprechung des EuGH zur Gewährleistung eines effektiven Rechtschutzes im Nachprüfungsverfahren falsch umgesetzt. § 13 VgV erweist sich als Kunstfehler.

Begründung: Die Alles-Oder-Nichts Lösung des § 13 VI VgV führt zu ungerechten Ergebnissen, auch dann, wenn nur bloße Formfehler seitens des Auftraggebers gemacht wurden, wie z.B. wenn wegen eines Büroversehens versäumt wird, einen der aussichtsreichen Mitbieter informiert werden oder die Frist nach § 13 S. 2 VgV knapp nicht eingehalten wird .

In allen diesen Fällen würde eine formell wirksame Regelung des § 13 S. 6 VgV die Nichtigkeit des vergebenen Auftrags nach sich ziehen.

Da die nichtigen Geschäfte keine rechtsgeschäftlichen Erfüllungsansprüche, sondern nur gesetzliche Bereicherungsansprüche auslösen, die zum Zweck haben, den vor Abschluss des nichtigen Rechtsgeschäfts bestehenden Zustand entweder in natura oder zumindest wertmäßig(§ 818 II BGB) wieder herzustellen, würden sich über diese Lösung weder der Auftraggeber noch der „erfolgreiche“ Bieter freuen. Dem Auftraggeber bliebe dann nur die Möglichkeit, erneut eine öffentliche Ausschreibung durchzuführen, weil in den meisten Fällen die Zuschlagfrist verstrichen ist. Zudem müsste er mit einem Schadensersatzanspruch des „erfolgreichen“ Bieters nach §§ 311 II, 280 BGB rechnen, weil nach der Rechtsprechung des BGH der Auftraggeber einen Vertrauentatbestand geschaffen hat. Dieser Anspruch zielte auf Ersatz der positiven Interessen, nämlich auf den entgangnen Gewinn. Der Nachweis, dass er bei ordnungsgemäßer Abwicklung der öffentlichen Ausschreibung den Zuschlag erhalten hätte, kann der „erfolgreiche Bieter“ mit dem Erhalt des- wenngleich formell nichtigen- Zuschlags führen.

Schlimmer wäre dann die Rechtslage, wenn die Vertragsnichtigkeit erst während oder sogar erst nach vollständiger Vertragsdurchführung erkannt wird. Da weder der öffentliche Auftraggeber noch der private Auftragnehmer nicht mehr den ursprünglich für wirksam gehaltenen Vertrag weiter durchführen müssen, führt das zu einer Einstellung der Tätigkeit. Denn kein wirksamer Vertrag kann keine anderen vertraglichen Beziehungen zwischen Auftragnehmer und potenziellen Lieferanten begründen. Zudem müsste der Auftragnehmer, der mit der Durchführung seines Auftrags begonnen hat, die praktischen Leistungen nicht anhand des im Rahmen der Ausschreibung kalkulierten Preise, sondern nach Bereicherungsregeln gem. §§ 812 ff. BGB abrechnen lassen. Nur der Auftragnehmer, der sich von Anfang an verkalkuliert hat oder später infolge der Veränderungen der Rahmenbedingungen die Nichterfüllung des Vertrags für ihn günstiger erscheinen ließe als die ordnungsgemäße Vertragsabwicklung, könnte ruhig „die Früchte“ der Nichtigkeitsfolge des § 13 VI VgV genießen.

These VII: Die Vermeindung der unbilligen Rechtsfolgen einer uferlosen Reichweite der Nichtigkeit nach § 13 VI VgV verlangt eine subjektive Eingrenzung der Nichtigkeitsfolge auf nichtberücksichtige Bieter.

Begründung: „Der Billigbieter“ könnte sich auf die Nichtigkeitsfolge des § 13 S.6 VgV berufen, falls er während der Vertragsdurchführung erkennt, dass er sich zu seinem Nachteil verkalkuliert hat. Er könnte nach Bereicherungsrecht von dem öffentlichen Auftraggeber nach zivilrechtlichem Verständnis den objektiven Wert der erbrachten Leistungen fordern.

Dieser vom Verordnungsgeber sicherlich nicht gewollte Effekt, die Wirksamkeit der Vergabeentscheidung im Nachhinein unter Hinweis auf einen Verstoß gegen die Informationspflicht anzuzweifeln, ist im Wege der teleologischen Reduktion zu korrigieren. Weiter wird auch gegen den Grundsatz von Treu und Glauben(§ 242 BGB) verstoßen, der sich in diesen Fallkonstellationen als ein taugliches Mittel zur Einschränkung der Nichtigkeitsfolge nach § 13 VI VgV erweisen kann.

These VIII: Die Einführung einer Frist in den Vorschriften des GWB, binnen derer die nichtberücksichtigen Bieter ihre Einwände gegen die Vergabeentscheidung geltend machen können, ist dringend geboten.

Begründung: Im deutschen Recht ist keine zeitliche Begrenzung für die Einreichung des Antrags auf Nachprüfung vorgesehen. Die nichtberücksichtigen Bieter, die nicht informiert wurden, können den Einwand des Verstoßes der Informationspflicht unter keine zeitliche Begrenzung erheben.

Dies ist sicherlich nicht mit dem Gebot der Rechtssicherheit zu vereinbaren. Zudem wäre eine Rückabwicklung nach jahrelanger Durchführung des Auftrags mit vielen wirtschaftlichen Nachteilen sowohl für den Auftragnehmer als auch für den Auftraggeber verbunden.

These IX: Die verwaltungsinterne Mängel des Vergabeverfahrens sollten nicht auf den Vergabevertrag durchschlagen.

Begründung: Die Unsicherheiten über den Ausgang eines Nachprüfungsverfahrens müssen vor gerichtlichen Instanzen abschließend erklärt werden. Erst nach der Rechtskraft der Zuschlagsentscheidung sollte der Auftraggeber zum Abschluss des Vergabevertrags berechtigt sein. Dadurch könnten die unbilligen Ergebnisse der Alles-oder-Nichts-Lösung der Nichtigkeitsfolge nach § 13 S. 6 VgV vermieden werden.

Wenn aber die Mängel der Zuschlagserteilung auf die Wirksamkeit des Vergabevertrags Einfluss haben, dann können Probleme auftreten, die eine Rückabwicklung rechtlich nicht möglich und wirtschaftlich nicht mehr sinnvoll machen.

These X: Damit ein effektiver Rechtschutz gewährleistet werden kann, muss der Nachprüfungsantrag einen automatischen Suspensiveffekt bewirken.

Begründung: Die nach oben an nationalen Gesetzgebern zur Verbesserung des Nachprüfungsverfahrens aufgezeigten Vorschläge können in Leere gehen, falls der Antrag auf Nachprüfung die Aussetzung des Vergabeverfahrens automatisch nicht erwirken kann. Wichtig ist es zu verhindern, dass der öffentliche Auftraggeber den Vergabevertrag bis zur endgültigen Abklärung der Rechtsmäßigkeit der Zuschlagsentscheidung mit dem „erfolgreichen Bieter“ abschließt.

Unter diesem Hintergrund kann ein Antrag auf vorläufige Aussetzung diesen Anforderungen nicht genügen, weil in dem konkreten Fall in Rahmen einer Interessenabwägung ein schwer wiedergutzumachender Schaden beweist werden muss, was den zu Unrecht benachteiligten Bietern Beweisschwierigkeiten herbeiführen kann.

These XI: Die rechtsdogmatischen Ansätze zur Begründung der Nichtigkeit der De-facto-Verträge sind nicht statthaft. Dadurch lässt sich ein Vollzugdefizit des Gemeinschaftsrechts im deutschen Vergaberecht feststellen.

Begründung: Weder eine direkte/analoge Anwendung des § 13 VgV noch ein Verbotgesetz i.S.d. § 134 BGB können eine solche Nichtigkeitsfolge rechtsdogmatisch begründen.

§ 13 VI VgV wurde als Reaktion auf EuGH Entscheidung in der Rechtssache „Alcatel Austria“ eingeführt. Deshalb wurde die Problematik der De-facto-Verträge bei seiner Einführung nicht mitbedacht. Er gilt als Ausgleich für die deutsche Besonderheit, dass der Zuschlag grundsätzlich nach der Zuschlagserteilung nicht mehr aufgehoben werden kann. Zudem gibt es in solchen Fällen keine Bieter, die informiert werden müssen.

Eine analoge Anwendung der Nichtigkeitsfolge des § 13 VI scheidet ebenfalls aus, weil keine planwidrige Regelung besteht.

These XII: Die Kündigung von De-facto-Verträgen als Rechtsinstrument zur Umsetzung der gemeinschafsrechtlichen Anforderungen an nationales Recht kann nicht die Nichtigkeit der De-facto-Verträge ersetzen. Sie stellt keinen Ausweg zu diesem Umsetzungsproblem dar, sondern besteht neben dem Kündigungsrecht fort.

Begründung: Das Hindernis einer Ersetzbarkeit der Nichtigkeit der Vergabeverträge mit ihrer Kündigung besteht darin, dass das Recht auf Kündigung des Vergabevertrags nicht auf andere Fälle übertragbar ist, etwa auf die Fälle, wo die Feststellung des Gemeinschaftsrechtsverstoßes nicht auf eine Entscheidung der EuGH, sondern nur auf ein Mahnschreiben der Kommission zurückgeht. Die deutschen Gerichte haben den öffentlichen Auftraggebern das Recht zur Kündigung nur deswegen zuerkannt, weil der EuGH neben der Zahlung von Zwanggeld als zusätzliche Sanktion auch einen sehr hohen Pauschalbetrag festgelegt hat, was für die öffentlichen Auftraggeber ein Festhalten am Vergaberecht nicht mehr zumutbar macht.

Darüber hinaus sind die Auftraggeber der Gefahr von Schadensersatzanforderungen ausgesetzt, die bei bereits getätigten Investitionen einen beträchtlichen Umfang erreicht haben, was die Praktikabilität dieses Wegs in Frage stellt.

Mit Anerkennung der Kündigungsmöglichkeit bereits durchgeführte Vergabeverträge wird gleichzeitig auch eine deutliche Entwertung von Art. 2 VI RMRL erreicht, wonach die Kompetenzen der Nachprüfungsinstanzen nach dem Vertragabschluss auf Schadensersatz beschränkt werden können. Dadurch wird im Bereich der Kompetenz der Mitgliedstaten stark angegriffen.

These XIII: Mit Einführung von Art. 2e II, III und IV sowie Art. 2f Kommissionsvorschlag in dem geltenden RL 89/665/EWG würde der Gemeinschaftsgesetzgeber eine neue Verfahrensart materiellen Rechts schaffen.

Begründung: Mit Anforderung eines bestimmten Grades von Öffentlichkeit an eine Bekanntmachung sowie durch die Nichtigkeitsanordnung und Ausschlussfristen bei De-facto-Vergaben beabsichtigt die Kommission eine neue Verfahrensart materiellen Rechts zu schaffen. Die Nichtigkeit der Fälle der De-facto-Vergaben sowie die Bekanntmachungspflicht ist nicht in den Vorschriften der RL 18/2004 enthalten.

Darüber hinaus ist vorgesehen, dass die öffentlichen Auftraggeber auch dann zur Bekanntmachung verpflichtet sind, wenn sie mit Recht davon ausgehen, dass die Voraussetzungen zur einen direkten Vergabe gegeben sind.

Eine entsprechende Änderung oder Ergänzung der RL 2004/18/EG durch die neuen Vorschriften der RL 89/665/ EWG ist aber nicht von Anfang an abzulehnen. Obwohl die Vorschriften RL 89/665 zur Durchsetzung der materiellen Vorschriften des RL 2004/18/EG erlassen wurden, ist eine Ergänzung solcher materiellen Vorschriften auch im Wege der Reform der RL 89/665 EWG rechtsdogmatisch gesichert. Die Einführung von Vergaben materiellen Rechts im Textnorm der RL 89/665 EWG steht in Übereinstimmung mit ihren Zielen, weil dadurch ein wichtiger Beitrag zu einer Verstärkung der Garantien im Bereich der Transparenz und der Nichtdiskriminierung geleistet wird.

Zudem stützt die Kommission ihren Vorschlag auf Art. 95 EG-V, der im Wege des Mitentscheidungsverfahrens erlassen werden muss. Dieselbe Kompetenznorm ist auch bei Erlass der RL 2004/18 erwähnt. Zwar zitiert die Textnorm der RL 2004/18 EG auch andere Kompetenznorm zum Erlass von Richtlinien, wie z.B. die Artt. 47 II und 55 EG-V, sie sehen aber die gleiche Verfahrensart vor, nämlich das Mitentscheidungsverfahren nach Art. 251 EG-V.

These XIV: Die Einführung von Stillhaltefristen ist zu begrüßen.

Begründung: Durch die Einführung von Stillhaltefristen wird erstens die Effizienz gestärkt.

Damit ist zweitens auch eine Steigerung der Rechtsklarheit eng gebunden, weil dadurch die Rechtsprechung des EuGH in einer Textnorm aufgenommen wird.

Drittens kann ein offenes und transparentes Verfahren zu einem stärkeren Wettbewerb führen.

Viertens könnten die eventuellen Missbrauchsfälle im Falle einer Direktvergabe vermieden werden. Zwar ist diese Pflicht für den Auftraggeber mit erheblichen Kosten verbunden und könnte seine Investitionsentscheidung verzögern. Aber als Kompensation für diese „übermäßige Belastung“ für die öffentlichen Auftraggeber könnte die Kommission eine Website einrichten oder finanzieren, deren Verwendung ausschließlich den Auftraggebern überlassen wird, die in konkreten Situationen in guter Glauben von einer Direktvergabe ausgehen. Dadurch würden die Maßnahmen der Kommission die Grenze der Verhältnismäßigkeit nicht überschreiten und zu keiner unzumutbaren Belastung für die öffentlichen Auftraggeber führen.

These XV: Das Definieren der Stillhaltefristen als Kalendertage sowie ihre Länge ist nicht sachgerecht.

Begründung: Das Definieren der Stillhaltefristen als Kalendertage sowie die Länge dieser Fristen scheint vor dem Hintergrund fraglich, dass in manchen Mitgliedstaaten und zu bestimmten Zeiten im Jahr die zehn Tage drei Kalendertage entsprechen, während die drei Kalendertage unter Umständen überhaupt keine Werktage enthalten. Darüber hinaus gibt es einen Zehn-Tage-Zeitraum mit nur zwei Werktagen und drei Zeiträume mit nur drei Werktagen.

These XVI: Art. 2a II Kommissionsvorschlag ist dahin auszulegen, dass er auf den Zugang der Information abstellt und nicht auf die Absendung. Eine solche Auslegung ist auch sachgerecht.

Begründung: Zwar spricht Art. 2 a II von der Übermittlung, damit ist aber der Zugang der Zuschlagsentscheidung gemeint. Die Einführung von Stillhaltefristen für Direktvergabe ist sachgerecht, weil mit der Absendung der Information per Fax oder auf elektronischem Wege in kurzer Zeit oder sogar gleichzeitig informiert wird. Zudem ist nach der Zugangstheorie nicht das Datum der Kenntniserlangung maßgeblich, sondern das Datum der Kenntniserlangungsmöglichkeiten, die mit der Absendung der Information erfüllt ist. Die eventuellen Beweisprobleme können einfach gelöst werden, wenn man berücksichtigt, dass der Erfolg der Absendung in jedem Fall automatisch mitgeteilt wird.

These XVII: Eine Einschränkung der Antragsbefugnis für unbeteiligte Dritter ist erforderlich.

Begründung: Zwar muss nach der geltenden Rechtslage der ein Nachprüfungsverfahren anstrengender Dritter beweißen, dass er ein Interesse hat oder hatte, einen bestimmten Auftrag zu erhalten, und ihm durch einen behaupteten Rechtsverstoß ein Schaden entstanden ist bzw. zu entstehen droht. Darüber hinaus muss aber der Kommissionsvorschlag vorsehen, dass der unbeteiligte Dritte den Anforderungen des Ausschreibungsverfahrens entspricht. Dadurch könnten die Einleitungen von Nachprüfungsverfahren vermieden werden, die nur darauf abzielen, dem Auftraggeber Steine in den Weg zu legen.

These XVIII: Die Verjährungsfrist von Sechs-Monaten ist angemessen. Trotzdem müsste die Unwirksamkeit eines unzulässigen direkt vergebenen Vertrags im Wege einer Nachprüfung innerhalb 30 Kalendertage ab Kenntnis des Verstoßes geltend gemacht werden.

Begründung: Eine Verkürzung der Verjährungsfrist von Sechs-Monaten ist nicht sachgerecht, weil nach ihrer Verstreichung sowieso eine gänzliche Rechtssicherheit nicht eintreten kann. Art. 2 f III Kommissionsvorschlag geht von der Aufrechterhaltung bestimmter Wirkungen aus. Das heißt per a contrario, dass nur manche Rechtswirkungen des rechtswidrig abgeschlossenen Vergabevertrags auch nach Verstreichenlassen der Verjährungsfrist aufgehoben werden können.

Zudem scheint vor dem Hintergrund, dass es den ausländischen Firmen grundsätzlich schwieriger ist, das Vorliegen der Voraussetzungen eines Vergabeverfahrens zu untersuchen als den einheimischen Firmen, eine Verkürzung der Verjährungsfrist höchst fraglich. Gerade auf diese Firmengruppe zielt der Vorschlag der Kommission ab. Und für eine sinnvolle Einleitung von Nachprüfungsverfahren brauchen sie längere Fristen, damit sie die notwendigen Informationen sowie rechtzeitige Fachberatung bekommen zu können.

These XIX: Der Vorschlag der Kommission zur Änderung der RMRL ist weitreichender als die von der Rechtssprechung des EuGH an nationales Recht gestellten Vorgaben.

Begründung: Erstens gibt es gemeinschaftsweit keine Einigkeit hinsichtlich des Umfangs und Inhalts einer Informationspflicht, falls die Rechtsprechung des EuGH zur Gewährleistung effektivesn Rechtschutzes in dem Sinne interpretiert wird, dass sie die Einführung einer Informationspflicht verlangt.

Zweitens erfolgt eine Information nach dem Wortlaut des Kommissionsvorschlags mit den schnellsten verfügbaren Kommunikationsmitteln. Demgegenüber sieht § 13 VgV nur eine Information per Post vor.

Drittens konkretisiert der Vorschlag der Kommission das Prinzip der Verhältnismäßigkeit, indem er für verschiedene Konstellationen eine Verkürzung oder sogar das völlige Entfallen solcher Fristen vorsieht. Zwar hat der EuGH das Prinzip der Verhältnismäßigkeit in seiner Rechtsprechung anerkannt und sogar den Rang eines Primärrechts zugesprochen, aber eine Konkretisierung dieses Grundsatzes in einer ähnlichen Konstellation hat er noch nicht gemacht. Zudem wäre eine Konkretisierung auf der Ebene der nationalen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten zu einer Zersplitterung der Rechtslage wegen des eingeräumten Spielraums hinsichtlich der Informationsmöglichkeiten führen.

Viertens regelt der Vorschlag der Kommission nunmehr ausdrücklich die Fälle der De-facto-Vergaben und schafft eine neue Verfahrensart materiellen Rechts. Demgegenüber ist eine solche Anforderung der Rechtsprechung des EuGH an nationales Recht nicht zu finden.

These XX: Die von der Kommission geforderte Mindest-Stillhalte-Frist zwischen der Zuschlagsentscheidung und dem Vertragschluss findet in § 13 VgV eine angemessene Umsetzung.

Begründung: Zwar beginnt der Fristenlauf gem. § 13 S. 3 und 4 am Tag der Absendung der Information durch den öffentlichen Auftraggeber. Da nach dem Zugang per Fax oder auf elektronischem Wege in der Regel am gleichen Tag wie die Absendung erfolgt, kann es ohne weiteres angenommen werden, dass nach Ablauf von 14 Kalendertagen gem. § 13 S. 3 und 4 die Frist von 10 Kalendertagen gem. Art.2a II Kommissionsvorschlag nach Zugang der Information noch nicht abgelaufen ist, sofern die Mitteilung nach § 13 VgV ebenfalls per Fax oder auf elektronischem Wege erfolgt, was der deutsche Gesetzgeber vorsehen sollte.

These XXI: Im deutschen Recht besteht ein Änderungsbedarf hinsichtlich der Nichtigkeitsanordnung.

Begründung: In den Vergabenvorschriften des GWB oder der VgV sind die Fälle der De-facto-Vergaben nicht geregelt. Ebenso wenig hat die Rechtsprechung oder die Fachliteratur im Wege der Rechtsentwicklung eine taugliche Rechtsgrundlage zur Nichtigkeitsanordnung der De-facto-Vergaben gefunden. Deshalb ist eine ausdrücklichen Anordnung der Nichtigkeitsfolge der De-facto-Vergabe erforderlich.

These XXII: Der Richtlinienvorschlag der Kommission führt nicht zu einer endgültigen Bestandsgarantie für langfristig direkt unzulässig vergebene Verträge.

Begründung: Die Kommission kann weiter auch nach Ablauf der Sechs-Monats-Frist nach Vertragschluss ein Vertragsverletzungsverfahren nach Artt. 226 und 228 EG-V einleiten. Begründet wird mit den fundamentalen Unterschieden zwischen den vergaberechtlichen Nachprüfungsverfahren und Vertragsverletzungsverfahren, insbesondere hinsichtlich der Parteien, des Verfahrensgegenstands, der Verfahrensgrundsätze und des Rechtsfolgensystems.

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Deutscher Städte- und Gemeindebund: EU: Änderung der EU-Rechtsmittelrichtlinie geplant, abrufbar unter „http://www.dstgb.de/vis/home/aktuelles_news/aktuell/eu_aenderung_der_eu_rechtsmittelrichtlinie_geplant/index.html“

Europäische Kommission: Befragung der Auftraggeber im Hinblick auf die Überarbeitung der "Rechtsmittelrichtlinien" für das öffentliche Beschaffungswesen, abrufbar unter:„http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/remedies/consult-contractauthor_de.htm“

ders.: Konsultation über die rechtlichen Möglichkeiten abgelehnter Bieter, abrufbar unter:„http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/03/1455&format=HTML&aged=0&language=DE&guiLanguage=en“.

ders.: Der Werdegang des Vorschlags der Kommission zur Änderung der Richtlinien 89/665/EWG und 92/13/EWG des Rates zwecks Verbesserung der Wirksamkeit der Nachprüfungsverfahren im Bereich des öffentlichen Auftragswesens, abrufbar unter „http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=de&DosId=194171“.

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Noten

[1] S. bsw. EuGH, Urt. v. 20. 3. 1990, Rs. C-21/88- Dupont Nemour, Slg. 1990 I-889(921), Rn.17.

[2] EuGH, Urt. v. 15.01.1998, Rs. C-44/96- Manessmann Anlagebau Austria, Slg. 1998, I- 73(119), Rn. 45.

[3] Oppermann, Europarecht, § 6 Rn. 11ff.

[4] Erstmal EuGH, Urt. v. 15. 05. 1986, Rs. 222/84- Johnston, Slg. 1986, 1651, Rn. 17 f.

[5] S. Oppermann, Europarecht, § 6, Rn. 20 ff.

[6] S. EuGH, Urt. v. 10.03.1987, Rs. 199/85- Kommission/Italien, Slg. 1987, 1039(1059), Rn.14; näher dazu s. Preiß, DB 1998, 405(408).

[7] S. EuG, Urt. v. 6.3. 2001, Rs. T-192/99- Dunnett, Slg. 2001, S. II-813(817).

[8] Zum dogmatischen Fundament für eine Fortentwicklung des Individualrechtschutzes in Gemeinschaft s. Danwitz, NJW 1993, 1108(1114).

[9] S. EuGH, Urt. v. Rs. Bozzetti/Invernizzi, Slg. 1985, 2301(2317): Es ist „Sache der Rechtsordnungen jedes Mitgliedstaats, zu bestimmen, welches Gericht für die Entscheidung von Rechtsstreitigkeiten zuständig ist, in denen es um individuelle, auf das Gemeinschaftsrecht beruhende Rechte geht, wobei die Mitgliedstaaten jedoch für den wirksamen Schutz dieser Rechte in jedem Einzelfall verantwortlich sind“; näher dazu s. Prieß, HndB d. europ. VergabeR, S. 176 f.; ferner s. der Überblick bei Erdl, Der neue Vergaberechtschutz, Rn. 182 ff.

[10] EuGH, Urt. v. 16. 12 1976, Rs. C-33/76- Rewe, Slg.1976, 1989, Rn. 5.

[11] St. Rspr. des EuGH, s. nur. Urt v.14.12.1995, Rs. C-312/93-Paterbroeck, Slg. 1995, I-4599, Rn. 12, Rs. C-430/93 und 431/93- van Schijndel und van Veen, Slg. 1995, I-4705, Rn. 17; näher dazu s. Rott, EuZW 2003, 5 ff.

[12] EuGH, Urt. v. 23. 04. 1986, Rs. C- 294/83- Les Verts, Slg. 1986, 1339, Rn. 3, 23; näher dazu s. Calliess, NJW 2002, 3577f. sowie Zuleeg, NJW 1994, 545.

[13] Vgl. Danwitz, NJW 1993, 1108.

[14] Vgl. EuG, Urt. v. 27.06. 2000, Verb. Rs. T-172/98, T-175/98 bis T-177/98- Salamander, Slg. 2000, II-2487(2517), Rn. 78.

[15] EuGH, Urt. v. 25. 07. 1991, Rs. C-221/89- Factortame, Slg. 1991, I-3905(3967).

[16] EuGH, Urt. v. 20. 09. 1988, Rs. 31/87- Beentjes, Slg. 1988, 4635(4659), Rn. 30.

[17] EuGH, Urt. v. 30. 05. 1991, Rs. C-361/88- Kommission/Deutschland, Slg. 1991, I-2567

[18] EuGH, Urt. v. 8. 10. 1980, Rs. 810/79-Überschär, Slg. 1980, 2747.

[19] EuGH, Urt. v. 25.04.1996, Rs. C- 87/94- Wallonische Busse, Slg. 1996, I-2043, Rn. 54; in diesem Sinne s. auch EuG, Urt. v. 17.12.1998, Rs. T-203/96, Slg. 1998, II-4239, Rn. 85 und 87, wo der EuG vom Auftraggeber verlangt hat, dass er den Bieter gegenüber während des gesamten Verfahrens ein kohärentes und konstantes Verhalten an den Tag legt.

[20] Vgl. Gutknecht, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, B 10, Rn. 7.

[21] Richtlinie 89/665/EVG des Rates v. 21.12.1989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Anwendung der Nachprüfungsverfahren im Rahmen der Vergabe öffentlicher Liefer- und Bauaufträge, ABLEG Nr. L 395 v. 30.12.1989, 33 ff.; im Folgenden RMRL genannt.

[22] Richtlinie 92/13/ EWG des Rates v. 25.2.1992 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften über die Auftragvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrversorgung sowie im Telekommunikationssektor, ABlEG Nr. L 76 v. 23.3.1992, 12 ff.

[23] Die Darstellung der Vorschriften der Richtlinie 89/665/EWG ist entsprechenderweise auch auf die Richtlinie 92/13/ EWG anwendbar.

[24] S. Maser, MaserBauvertrag Hdb., Gliederungspkt. 2.2.1.

[25] Damit ist die Vergabekoordinierungsrichtlinie 2004/18 EG für die Vergabe öffentlicher Bau-, Dienstleitungs- und Lieferaufträge(ABlEG Nr. L 134 v. 30.4. 2004, 114ff.) gemeint, die die RL 92/50/EWG der Rates v. 18. Juni 1992 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Dienstleistungen(Abl. L 209 v. 24.7.1992, S. 1, geändert durch die RL 2001/71 EG der Kommission(Abl. L. 285 v. 29.10.2001, S. 1)), RL 93/36/EWG der Rates v. 14 Juni 1993 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Lieferaufträge(ABl. 199 v. 9.8.1993, S.1, zuletzt geändert durch die RL 2001/71 EG der Kommission(Abl. L. 285 v. 29.10.2001, S. 1)) und RL 93/37/EWG der Rates v. 14. Juni 1993 über die Koordinierung des Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge(ABl. L. 199 v. 9.8.1993, S. 1, zuletzt geändert durch die RL 2001/71 EG der Kommission(Abl. L. 285 v. 29.10.2001, S. 1)), neu zusammengefasst hat. Für Vergabe im Sektorenbereich gilt nunmehr die RL 2004/17 EG (ABlEG Nr. 134 v. 30.4.2004, 1ff.).

[26] S. 2. Erwägungsgrund der RMRL.

[27] S. 3.und 4. Erwägungsgründe der RMRL.

[28] S. 4. Erwägungsgrund der RMRL.

[29] Vgl. Pietzcker, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der EU, Rn.14.

[30] S. demgegenüber der Vorschlag der vorliegenden Untersuchung zur Verbesserung der Rechtsmittelrichtlinie, dargestellt unter Teil II, A, IV, 6, S. 50.

[31] Zur Regelung des Suspensiveffekts des Nachprüfungsantrags im deutschen Recht s. Teil II, B, I, 2, a), S 54 f.

[32] S. EuGH, Urt. v. 19. 06. 2003, Rs. C-315/01- GAT, Slg. 2003, I-6351(6370f.), Rn.45ff. In diesem Sinne s. auch EuGH, Urt. v. 27. 02. 2003, Rs.C-327/00- Santex Spa, Slg. 2003, I-1877, 1924, Rn. 47.

[33] Mestmäcker/Schwitzer, Europäisches WettbewerbsR, 2. Aufl. 2004, § 41, Rn. 5.

[34] S. EuGH, Urt. v. 21.09.1983, Verb. Rs. 205.215/82- Milchkontor, Slg. 1983, S. 2633.

[35] Vgl. auch Motzke, in Motzke/Pietzcker/Prieß, VOB/A, 1. Aufl. 2001, Syst. III, Rn. 168.

[36] S. nur. EuGH, Urt. v. 16.11.2004, Rs. C- 327/02- Panayotova u.a., Slg. 2004, I-11055, 11059, Rn. 27; Urt. v. 25.07. 2002, Rs. C- 50/00- Agricultoves, Slg. 2002, I-6677, 6692 Rn. 39; Urt. v. 20.2.1979, Rs. C-33/76- Rewe, Slg. 1976, 1989, 1998 Rn.5; Urt. v. 19. 06.1990, Rs. C-213/89- Factortame I, Slg. 1990, I- 2433, 2473, Rn. 19; Urt. v. 15. 05. 1986, Rs. 222/84- Johnston, Slg. 1986, 1651, 1682, Rn. 17.

[37] Vgl. EuGH, Urt. v. 3. 02 2000, Rs. C-228/98- Dounias, Slg. 2000, I-557, 622 Rn. 64 m.w.N.; EuGH, Urt. v. 7. 05. 1991, Rs.C-340/89- Vlassopoulou, Slg. 1991, I-2357, 2385, Rn. 22 m.w.N.

[38] EuGH, Urt. v. 12.02. 2004, Rs. C-230/00- Grossman Air Service, Slg. 2004, I-1829, 1838, Rn. 25f.; Urt. v. 19. 06. 2003, Rs. C- 249/01- Hackermüller, Slg. 2003, I- 6319, 6345, Rn. 17f.

[39] S. Pietzcker, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der EU, Rn. 27, m.w.N.

[40] EuGH, Urt. v. 12.02. 2004, Rs. C-230/00- Grossman Air Service, Slg. 2004, I-1829, 1838, Rn. 27.

[41] Zur Umsetzung in deutsches Recht s. Teil II, B, I, 2, a), S 54 f.

[42] S. EuGH, Urt. v. 27. 02. 2003, Rs. C- 327/00- Santex Spa, Slg. 2003, I-1877, 1926 f. Rn. 51; Urt. v. 7. 06. 2001, Rs. C-470/99- Universale Bau, Slg. 2002, I-11617, 11684 ff. Rn. 71 ff.,

[43] S. EuGH, Urt. v. 27. 02. 2003, Rs. C- 327/00- Santex Spa, Slg. 2003, I-1877, 1926 f. Rn. 56 ff.

[44] Näher dazu s. auch Maser, BauR, Gliederungspkt. 2.2.1.

[45] Nach der Zuschlagserteilung und dem Vertragschluss können die Mitgliedstaaten die Rechtsfolgen dieser fehlerhaften Vergabe in eigener Zuständigkeit regeln. Insbesondere können die Mitgliedstaaten vorsehen, dass die Befugnisse der Nachprüfungsinstanz nach Vertragschluss auf die Zuerkennung von Schadensersatz beschränkt sind(Art. 2 VI RMRL). Die Richtlinie verlangt aber hier nicht etwa, dass die Bindungswirkung geschlossener Verträge hinter die Belange eines effektiven Rechtschutzes zurücktritt.

[46] Diese Frage hat zu einer Vorlagefrage bei EuGH geführt, dessen Entscheidung unter Teil I, C, I, 2, S. 17 ausführlich dargestellt wird.

[47] S. Kommissionsvorschlag(87)194endg., vorgelegt am 1.7.1987, ABl. C 230/6 v. 28.8.1987.

[48] S. demgegenüber der Vorschlag der Kommission in der Fassung vom 14.06.20006, die wieder für eine „kleinere Reform“ entschieden hat(näher dazu s. Aicher, Revision der EU-Rechtsmittelrichtlinie, Vortrag 1. St. Galler Internationales Vergaberechtsforum im Februar 2005, Vortragsmanuskript, S. 3 ff.).

[49] S. EuGH, Urt. v. 24.01.1995, Rs. C-359/93- Kommission/Niederlande, Slg. 1995, I-157, 174, Rn. 14; bestätigt in Rs. C-79/94- Kommission/Griechenland, Slg. 1995, I-1071, 1085, Rn. 10 und Rs. C- 353/96- Kommission/Irland, Slg. 1998, I-8565, 8589, Rn.22.

[50] Vgl. Marx, in: Müller-Wrede, VOL/A, 2001, § 19-21 VgV, Rn.3.

[51] S. Lienenmann, Die Vergabe öffentlicher Aufträge, 3. Aufl. 2003, Rn. 99.

[52] S. EuGH, Urt. v. 28.10.1999, Rs. C-81/98- Alcatel Austria, EuZW 1999, 759.

[53] S. EuGH, Urt. v. 18.6.2002, Rs.C-92/00- Hospital Ingenieure, NZBau 2002, 458; gleicher Sachverhalt auch in der Rs. C-15/04 - Koppensteiner, EuZW 2005, 446.

[54] S. EuGH, Urt. v. 28.10.1999, Rs. C-81/98- Alcatel Austria, Rn. 43; vgl. auch die BKartA, Beschl. v. 29.04.1999, Az.-VK 1-7/99- Münzplättchen II, BB 1999, 1076.

[55] S. EuGH, Urt. v. 28.10.1999, a.a.O., Rn. 37.

[56] S. EuGH, Urt. v. 28.10.1999, a.a.O., Rn. 40; zu Auswirkungen der Entscheidung auf das deutsche Recht s. Kus, NJW 2000, 544.

[57] In diesem Sinne s. EuGH, Urt. v. 28.10.1999, a.a.O., Rn. 35.

[58] S. EuGH, Urt. v. 18.6.2002, a.a.O., Rn. 49.

[59] S. EuGH, Urt. v. 18.6.2002, a.a.O., Rn. 55; Die Mehrheit der Vergabesenate in der Bundesrepublik Deutschland haben die entgegne Meinung vertreten, dass die Entscheidung des Auftraggebers, das Vergabeverfahren aufzuheben, nicht überprüft wird und nur Schadenersatz in Betracht kommt( s. OLG Düsseldorf, Beschl. v. 15.03.2000, Az. Verg 4/00, NVwZ RR 2001, 25 ff.; OLG Rostock, Beschl. v. 02.08.2000, Az: 17 W 2/00, NZBau 2000, 597, m.w.N.).

[60] EuGH, Urt. v. 18.11.1999, Rs. C-107/98- Teckal, NZBau 2000, S. 91; ähnliche Fallkonstellation bei EuGH, Urt. v. 7.12.2000, NZBau 2001, 99.

[61] EuGH, Urt. v. 18.11.2004, Rs. C-126/03-Kommission/Deutschland, NZBau 2005, 49; für ähnliche Fallkonstellationen s. EuGH, Urt. v. 10.4.2003, Rs. C-20/01 und C-28/01- Kommission/Deutschland, NZBau 2003, 393; EuGH, Urt. v. 9.9.2004, Rs. C-125/03- Kommission/Deutschland, EuZW 2004, 639; EuGH, Urt. v. 3.3.2005, Rs. C-414/03- Kommission/Deutschland, NZBau 410.

[62] EuGH, Urt. v. 11.1.2005, Rs. C-26/03- Stadt Halle, NZBau 2005, 111, vgl. auch EuGH, Urt. 6.4.2006, Rs. C-410/04- Parking Brixen, NZBau 2006, 326.

[63] EuGH, Urt.v.10.4.2003, Rs.C-20/01 und C-28/01- Abwasservertrag Bockhorn/Abfallentsorgung Braunschweig, NZBau 2003, 393.

[64] EuGH, Urt. v. 18.11.1999, a.a.O., NZBau 2000, S. 91, Rn. 44 .

[65] EuGH, Urt. v. 18.11.1999, a.a.O., Rn. 50.

[66] EuGH, Urt. v. 18.11.1999, a.a.O., Rn. 51.

[67] EuGH, Urt. v. 18.11.1999, a.a.O., Rn. 51.

[68] EuGH, Urt. v. 18.11.2004, a.a.O., Rn. 18.

[69] EuGH, Urt. v. 18.11.2004, a.a.O., Rn. 20.

[70] EuGH, Urt. v. 18.11.2004, a.a.O., Rn. 25, 26.

[71] EuGH, Urt. v. 11.1.2005, a.a.O., NZBau 2005, 111, Rn. 28.

[72] EuGH, Urt. v. 11.1.2005, a.a.O., NZBau 2005, 111, Rn. 35.

[73] OLG Düsseldorf, a.a.O., NZBau 2001, 696; so auch BayObLG, Beschl. v. 22. 1. 2002, Verg 18/01, NZBau 2002, 397.

[74] EuGH, Urt. v. 10.4.2003, a.a.O., NZBau 2003, 393(394), Rn. 37ff.

[75] EuGH, Urt .v. 10.4.2003, a.a.O., NZBau 2003, 393(394), Rn. 40.

[76] EuGH, Urt. v. 11.1.2005, a.a.O., NZBau 2005, 111, Rn. 34, 37.

[77] S. dazu die Entscheidung des EuGH in der Rechtssache „ Alcatel Austria“ , dargestellt unter Teil I, C, I, 1, S. 15.

[78] Diese Verordnung ist mit der in § 13 erstmal geregelten Informationspflicht in der Fassung vom 9.1.2001 am 1.2.2001 in Kraft getreten(BGBl 2001, 110 f.).

[79] Amtliche Begründung zum VgV-Entwurf, Stand: 26.7.2000, zu § 13; s. auch Antweiler, DB 2001, 1975.

[80] S. Stockmann, NZBau 2003, 591(593).

[81] S. Höfler/Bert, NJW 2000, 3310(3314); Otting, NVwZ 2001, 775, 776.

[82] OLG Dresden, Beschl. v. 16.10.2001, VergabeR 2002, 142(144), mit Anm. Otting, VergabeR, 146 ff.

[83] Als Bieter wird allgemein das Unternehmen bezeichnet, das bereits ein Angebot gegenüber der Vergabestelle abgegeben hat und in Vertragshandlungen mit dem Auftraggeber eingetreten ist, während der Bewerber kein Angebot abgegeben hat, sondern lediglich den Wunsch geäußert hat, Vertragshandlungen führen zu wollen.

[84] S. Erdl, VergabeR 2001, 10(13, 27).

[85] OLG Düsseldorf, Beschl. vom 06.08.2001, Az.- Verg 28/01, WuW 2001, 1159.

[86] S. dazu These II, S 115.

[87] So auch OLG Branderburg, Beschl. v. 02.12.2003, Az.-Verg W 6/03, VergabeR 2004, 210; Kau, NZBau 2003, 310f; dagegen OLG Dresden, Beschl. v. 16.10.2001, Az.- WVerg 7/01, mit Anm. Rojahr, VergabeR 2002, 142; OLG Düsseldorf, Beschl. v. 30.04.2003, Az.-Verg. 67/02, VergabeR 2003, 435(442), mit Anm. Krist, VergabeR, 434, sowie BGH, Beschl. v. 9.2.2004, Az.- X ZB 44/03, NZBau 2004, 229; ausführlich dargestellt ebenso bei Rojahr, NZBau 2004, 382.

[88] BGH, Beschl v. 19.12.2000, Az.- X ZB 14/00, NZBau 2001, 151(154).

[89] So auch Kau, NZBau 2003, 311.

[90] S. OLG Düsseldorf, Beschl. v. 30.4.2003, Az.-Verg 67/02, m.w.N.; Kau, NZBau 2003, 310, 311.

[91] Byok/Jahnsen, BB 2003, 2301(2303f.).

[92] S. dazu These VI, S. 121.

[93] S. dazu Max, NZBau 2002, 311.

[94] S. OLG Barnderburg, Beschl. v. 13. 7. 2001, Az.-Verg 3/01-Rundfunkversorgung, NZBau 2001, 645.

[95] S. OLG Koblenz, Beschl. v. 20. 12. 2001, Az.-1 Verg 4/01, NZBau 2002, 346.

[96] Erdl, VergabeR 2001, 10(24); Heilbronner, NZBau 2002, 474(477); Byok, NN 2003, 2301; Wegmann, NZBau 2001, 475(478); Stockman, NZBau 2003, 591(595); Kau, NZBau 2003, 310(312).

[97] Erdl, VergabeR 2001, 10(24); Heilbronner, NZBau 2002, 474(477).

[98] Heilbronner, NZBau 2002, 474(478).

[99] S. Erdl, VergabeR 2001, 10(23); vgl. aber Hailbronner, NZBau 2002, 474(478).

[100] S. OLG Dresden, Beschl. v. 09.11.2001, Az.- WVerg 9/01, VergabeR 2002, 138(139f.), m.w.N.

[101] Vgl. Hailbronner, NZBau 2002, 474(477).

[102] OLG Koblenz, Beschl. v. 25.3.2002, Az.-Verg 1/02, VergabeR 2002, 384(386); OLG Thüringen, Beschl. v. 29.5.2002, Az.-6 Verg 2/02; BayObLG, Beschl. v. 3.7.2002, Az.-Verg 13/02, VergabeR 2002, 637; OLG Dusseldörf, Beschl. v. 25.6.2003, Az-U(Kart) 36/02, NZBau 2004, 170.

[103] So auch Heilbronner, NZBau 2002, 474(478).

[104] So auch OLG Dresden, Beschl. v. 9.11.2001, Az.-WVerg 9/01 NZBau 2002, 526.

[105] Vgl. Kau, NZBau 2003, 310(314).

[106] Erdl, VergabeR 2001, 10(24ff.); Wegmann, NZBau 2001, 475(478).

[107] So auch Hailbronner, NZBau 2002, 474(478).

[108] Erdl, VergabeR 2001, 10(24ff.).

[109] Hailbronner, NZBau 2002, 474(478).

[110] OLG Düsseldorf, Beschl. v. 25.6.2003, Az.- U(Kart) 36/02, NZBau 2004, 170.

[111] S. z.B. BGH, Urt. v. 16.03.1959, Rs. III ZR 20/58.

[112] Vgl. Heinrichs, in: Palandt(Hrsg.), Komm. zu BGB, 61. Aufl. 2002, § 125 Rn. 16, m.w.N.

[113] S. Heinrichs, in: Palandt(Hrsg.), Komm. zu BGB , 61. Aufl. 2002. § 125, Rn .18 f.

[114] Näher dazu s. Heinrichs, in: Palandt(Hrsg.), Komm. zu BGB, 61. Aufl. 2002. § 125, Rn .17, 27.

[115] S. 3.und 4. Erwägungsgründe der RMRL.

[116] Näher dazu s. Tei I, A, IV, S 7.

[117] S. dazu These III, S. 116.

[118] S. Wegmann, NZBau 2001, 475.

[119] In Spanien kann gegen die Entscheidung des Auftraggebers eine Beschwerde beim Auftraggeber oder der nächsthöheren Behörde eingelegt werden, die aber keinen Suspensiveffekt hat. Der Bieter kann trotzdem einen Antrag auf vorläufige Aussetzung einreichen. Im Falle einer Ablehnung kann er sich beim Verwaltungsgericht klagen, dass im Wege der einstweiligen Verfügung der fragliche Verwaltungsakt für nichtig erklärt werden kann. Die Nichtigkeit des Verwaltungsakts führt grundsätzlich zur Nichtigkeit des Vergabevertrags(näher dazu s. Pietzcker, in Grabitz/Hilf, B. 20, Rn. 48).

[120] Öhler, Rechtschutz bei der Vergabe öffentlicher Aufträge in der Europäischen Union, 1997, S. 77ff.; Martin, The EC Public procurement Rules: A Critical Analysis, 1996, S. 237.

[121] Näher dazu S. Pietzcker, in Grabitz/Hilf, B. 20, Rn. 13f.

[122] Näher dazu s. Boesen, Vergaberecht 2000, § 114 GWB, Rn. 35 ff.; ders., EuZW 1998, 551 ff.; Byok, in: Byok/Jaeger, VergabeR 2000, § 114 GWB, Rn. 744 ff.; Erdl, BauR 1999, 1341 ff.; Külpmann, in: Kapellmann/Messerschmidt, VOB/A-SKR, § 28, Rn. 3; Kus, in: Niebuhr/Kulartz/Kus/Port, VergabeR, 2000, § 114 GWB, Rn. 47 ff.; Reidt, in: Reidt/Stickler/Glachs, VergabeR 2000, § 114 GWB, Rn. 24 ff.

[123] S. auch § 28 Nr. 2 I VOB/A.

[124] Vgl. OLG Nürnberg, Urt. v. 18.09.1985, Az.- 4 U 3597/84, NJW 1986, 437.

[125] Näher dazu s. Boesen, VergabeR 2000, § 114 GWB, Rn. 37 f.; Reidt, BauR 2000, 22f.

[126] S. EuGH, Urteil vom 28.10.1999, Rs. C-81/98- Alcatel Austria, ZIP 1999, 1937,1941;

[127] In der französischen Fassung des Urteils wird „acte de droit administratif“ und in der englischen Fassung „adminsitrativ law measure“, S. Öhler, RdW 1999, 774 ff.

[128] Kus, NJW 2000, 544, 545; Brinker, NZBau 2000, 174; Martin-Ehlers, EuZW 2000, 101(105); vgl Prieß, der in der EuGH-Entscheidung nur eine begriffliche und keinen dogmatische Trennung sieht, EuZW 2001, 365(367).

[129] Diese Frage ist seitdem nicht mehr offen für Gröning, ZIP 1999, 52(57); vlg. auch Boesen, EuZW 1998, 551(553), Hermes, JZ 1997, 909(914f.), Hausmann, Anm. zu Urteil des EuGH v. 28.10.1999, Rs. C- 81/98- Alcatel Austria, EuZW 1999, 762f.

[130] Kus, NJW 2000, 544, 545; Brinker, NZBau 2000, 174; Martin-Ehlers, EuZW 2000, 101(105); vgl auch ebenso Prieß sieht in der EuGH-Entscheidung nur eine begriffliche und keinen dogmatische Trennung, EuZW 2001, 365(367).

[131] Erdl, VergabeR 2001, 10,11.

[132] S. Waldner, S. 226; Kus, NJW 2000, 544(545); Boesen, Ergänzung zu § 107 Rn. 14 ff. und § 114 Rn. 34 ff; Antweiler, DB 2001, 1975, 1978.

[133] Boesen, EuZW 1998, 551, 553.

[134] Jaeger, EWS 2000, 124,125f.

[135] Jaeger, EWS 2000, 124,125f.

[136] Brinker, JZ 2000, 462(464); Boesen, Anm. zu EuGH, Urt. v. 28.10.1999- Alcatel Austria, ZIP 1999, 1942 f.; Boesen, Ergänzung zu § 107, Rn. 14 ff. und § 114, Rn. 34 ff.

[137] Boesen, Ergänzung zu § 107, Rn. 14 ff. und § 114, Rn. 34 ff.

[138] Waldner, S. 218f.

[139] BKartA,, Beschl. v. 29. 4. 1999, Az. VK 1-7/99, NJW 2000, 151.

[140] Vgl. z.B. bei Höfler/Bert, NJW 2000, 3310(3313f.).

[141] Sterner, in: Motzke/Pietzcker/Prieß, Beck’scher VOB-Kommentar, VOB/A, § 28, Rn. 4; Gröning, ZIP 1999, 52(57); Erdl, S. 111, Rn.210; Prieß, EuZW 2001, 365, 367; ders. HDB d. europ. VergareR, S. 195; Boesen, Ergänzungen zu § 107 Rn. 14 ff. und Rn. 34 ff.; Höfler/Bert, NJW 2000, 3310(3313); Öhler, S. 185; Ullrich, VergabeR 2002, 331(337).

[142] Höfler/Bert, NJW 2000, 3310(3313).

[143] Näher dazu s. Öhler, S. 185; Ullrich, VergabeR 2002, 331(337).

[144] So das Vorbringen des BF. Im Verfahren vor dem österreichischen VfGH v. 26.6.1997, ÖZW 1998, 41= ZVgR 1997, 221, 222.

[145] Erdl, S. 111, Rn.210; Prieß, EuZW 2001, 365, 367; ders., HndB d. europ. VergabeR, S. 195; Boesen, Ergänzungen zu § 107 Rn. 14 ff. und Rn. 34 ff.

[146] Reidt, BauR, 22,24; Erdl, S.110, Rn.208.

[147] Gröning, ZIP 1999, 52(57).

[148] S. dazu These IV, S. 117.

[149] S. dazu These I, S. 115.

[150] Näher dazu s. Teil I, A, II, S. 5.

[151] Sie verlangt in ihren Erwägungsgründen die Sicherstellung wirksamer Nachprüfungsverfahren, s. Erwägungsgründe der RMRL 86/665 EWG.

[152] Ob der Vorschlag der Kommission in der Fassung von 14.06.2006 diesen Anforderungen genügt, wird unter Teil III, A, II, S. 95 ff. untersucht.

[153] Ergänzend dazu s. die Begründung zu These V, S. 119.

[154] So auch Kopp, BayVBl 1980, 609, 611 ff.

[155] Dazu s. BGH, Urt. v. 10.12.1958, BGHZ 29, 76(80).

[156] Vgl. Unger, BauR 1984, 465(468).

[157] Öhler, S. 77ff.; Prieß, HdB d. europ. VergabeR, S. 220 ff.

[158] Weggman, NZBau 2001, 475, 476.

[159] Zur Lösung dieses Spannungsverhältnis in Spanien s. Prieß/Hausmann, EuR 1999,203, 222; Prieß, HdB d. europ. VergabeR, S. 235f.

[160] Büchl, Die Bekämpfung des Zuschlags im österreichischen Bundesrecht, S. 79 f. m.w.N.; Ax, Europäisches VergabeR 2/96, 87 ff.

[161] Anderer Meinung Waldner, S. 117.

[162] Nach dem Subventionsrecht wird über das „Ob“ und das „Wie“ einer Subvention in zwei Stufen entscheiden(s. Maurer AllgVerwR, § 17, Rn. 11f.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 35, Rn. 41).

[163] S. Kopp, VwVfG, 6, Aufl., § 35, Rn. 20; ders., BayVBl 1980, 609, 611.

[164] St. Rspr. des EuGH, Urt. v. 8. 4. 1976, Slg. 1976, 497, (517).

[165] S. Teil I, C. I, 1, S. 15.

[166] So auch Kau, NZBau 2003, 310(312).

[167] S. dazu die Begründung zu These VI, S. 121.

[168] So auch Kau, NZBau 2003, 310,314; vgl. Boesen, § 114, Rn. 52.

[169] Hermes, JZ 1997, 909, 914f.; Triantafyllou, NVwZ 1994, 943, 946 f.

[170] Näher dazu s. Triantafyllou, NVwZ 1994, 943, 946 f.

[171] S. dazu These VI, S 121.

[172] Näher dazu s. Prieß/Hölzl, NZBau 2005, 367; ebenso wird von folgenden Gerichten eine Trennung zwischen Zuschlagserteilung und Vertragsabschluss verlangt: OVG Nordrheim-West, Beschl. v. 21.09.2005, Az.- 1 S 105.05, VergabeR 2006, 86; OVG Sachsen, Beschl. v. 13.04.2006, Az.-2 E 270/05, VergabeR 2006, 348; VG Neustadt a.d.w., VergabeR 2006, 351; Näher dazu s. auch These V, S. 118.

[173] S. dazu These VII, S 122.

[174] S. dazu These VIII, S. 122.

[175] S. dazu auch die Begründung zu These IV, S. 118.

[176] S. dazu These IX, S. 123.

[177] S. dazu These X, S. 123.

[178] S. dazu Teil II, A, III, 2, e), S. 38.

[179] OLG Koblenz, Beschl. v. 25.3.2002, Az.-1 Verg 1/02, NZBau 2002, 526; diesem Beschluss haben sich auch das BayObLG und OLG Jena angeschlossen, BayObLG, Beschl. v. 3.7.2002, Verg.13/02- „Schlaflabor“, NZBau 2003, 105, Beschl. v. 3.7.2002-Verg. 13/02 „Abfallentsorgung Garmisch“, NZBau 2003, 105 m. Anm. Wagner, VergabeR 2002, 643 und OLG Jena, Beschl. v. 29.5.2002, 6 Verg 2/02- „Klinikum Jena“, NZBau 2002, 526.

[180] S. Erwägungsgrund 7 des Vorschlags der Kommission.

[181] Der Begriff des Primärrechtsschutzes stellt die Gesamtheit der Ansprüche, die zur Einhaltung der Bestimmungen über die Vergabe öffentlicher Aufträge durch die Vergabestelle durchsetzbar sind. Sein Anwendungsbereich findet ssich in der Phase der Vertragsanbahnung und wird grundsätzlich mit dem Vertragsschluss beendet(s. Gröning, in Moztzke/Pietzcker/Prieß, VOB Teil A, Rn. 1f.).

[182] Mit dieser Frage haben sich folgende Autoren auseinandergesetzt: Antweiler, VergabeR 2002, 109; Dickmann, NZBau 2001, 481; Hertwig, NZBau 2001, 241(242); Gesterkamp, WuW 2001, 665; Otting, VergabeR 2002, 11(18); ders. VergabeR 2002, 147; Stolz, VergabeR 2001, 154; Wegman, NZBau 2001, 479.

[183] Näher dazu s. Schäfer, BB 1996, Beilage 22, 1(8f.).

[184] Näher dazu s. Kus, NZBau 2005, 96f.

[185] Näher dazu s. Kühnen, NZBau 2004, 427(428).

[186]Kokott, in: Byok/Jaeger( Hrsg.), Rn. 273; Matzke, in: Matzke/Prietzcker/Prieß(Hrsg.), VOB Teil A, Syst. V, Rn. 75 ff.; Stockmann, in: Immenga/Mestmächer(Hrsg.), GWB, § 126 Rn. 21, m.w.N.

[187] Bär, ZfBR, 375(377); Stockmann, in: Immenga/Mestmächer(Hrsg.), GWB, § 126 Rn. 8; Matzke, in: Matzke/Prietzcker/Prieß(Hrsg.), VOB Teil A, Syst. V, Rn. 262.

[188] Näher dazu s. Boesen, VergabeR 2000, § 126, Rn.74 ff.; Stockmann, in: Immenga/Mestmächer(Hrsg.), GWB, § 126 Rn. 35.

[189] OLG Düsseldorf, Beschl. v. 3.12.2003, Az.-Verg. 37/03, NZBau 2004, 113.

[190] BGH, Beschl.v.1.2.2005, Rs. X ZB 27/04-Altpapierverkauf, NZBau 2005, 290, m. Anm. Diercks, NZBau 2005, 295.

[191] LG München, Urt. v. 20.12.2005, Rs. 33 O 16465/05, NZBau 2006, 269.

[192] OLG Düsseldorf, a.a.O., NZBau 2004, 113; zur Darstellung der Rechtsprechung des OLG Düsseldorf sowie OLG Naumburg, s. auch Höfler, NZBau 2003, 431.

[193] OLG Düsseldorf, a.a.O., NZBau 2001, 696.

[194] Ausführlich bei Bergmann, NVwZ 2004, 946.

[195] OLG Düsseldorf, a.a.O., NZBau 2004, 113(114). Gliederungspkt. II B 2 a).

[196] OLG Düsseldorf, a.a.O., NZBau 2004, 113(115), Gliederungspkt. II B 2 b).

[197] OLG Düsseldorf, a.a.O., NZBau 2004, 113(116); zu gegenseitiger Ansicht s. die Entscheidung des OLG Düsseldorf, Beschl. vom 30. 4. 2003, Az.- Verg 67/02, das u.a. entschieden hat, dass die Relevanz des § 13 VgV nicht von der Entscheidung öffentlicher Auftraggeber abhängen könne, ein ordnungsgemäßes Vergabeverfahren durchzuführen oder nicht. Maßgeblich sei die objektive Rechtslage(NZBau 2003, 400).

[198] Dazu s. auch OLG Düsseldorf, a.a.O., NZBau 2004, 113.

[199] BGH, Beschl. v. 1.2.2005, Rs.-X ZB 27/04, NZBau 2005, S. 290(295).

[200] BGH, a.a.O., NZBau 2005, S. 290(293), Gliederungspkt C I 4 a) cc).

[201] BGH, a.a.O., NZBau 2005, S. 290(293), Gliederungspkt C I 4 a) bb).

[202] BGH, a.a.O., NZBau 2005, S. 290(294), Gliederungspkt C I 4 c) (1).

[203] LG München, Urt. v. 20.12.2005, Az.- 33016465/05, NZBau 2006, 269.

[204] EuGH, Urt. v. 18.11.2004, Rs.-C.126/03- Kommission/ Deutschland, NZBau 2005, 49.

[205] LG München, a.a.O., NZBau 2006, 269, AI) Entscheidungsgründe.

[206] LG München, a.a.O., NZBau 2006, 269, A III), 5 b) Entscheidungsgründe.

[207] Mit der Nichtigkeit der De-facto-Vergabe haben sich folgende Autoren beschäftigt: Bergmann/Grittmann, NVwZ 2004, 946; Brau, NVwZ 2004, 441; Burgi, NZBau 2003, 16; Höfler, NZBau 2003, 431; Jasper/Stefan, ZFBR 2004, 543; Kaiser, NZBau 2005, 311; Lück/Oexle, VergabeR 2004, 302; Müller-Wrede/ Kaelbe, VergabeR 2002, 1; Pape, NJW 2005, 2264. Prieß, NZBau 2006, 219; Wirner, LKV 2005, 293.

[208] S. OLG Düsseldorf, a.a.O., NZBau 2004, 113 sowie OLG Düsseldorf, Beschl. v. 30.04.2003, Az.-67/02, NZBau 2003, 400.

[209] Allg. M., vgl. nur OLG Düsseldorf, a.a.O., NZBau 2003, 113 m.w.N.; zur nähren Darstellung des Beschlusses s. Lück/Oexle, VergabeR 2004, 302 ff.

[210] S. Antweiler, BauRB 2004, 85; Lindenthal, VergR 2006, 630(631,636).

[211] S. Hertwig, NZBau 2001, 241; Dreher, NZBau 2001, 244; Byok, NJW 2001, 2295; Prieß, EuZW 2001, 365(367).

[212] Wegmann, NZBau 2001, 475(478); Heuvels/Kaiser, NZBau 2001, 479; Dickmann, NZBau 2001, 481; Stolz, VergabeR 2001, 154; Gesterkamp, WuW 2001, 665(668f.).

[213] Otting, VergabeR 2002, 11(18); Dreher, NZBau 2001, 244(245); Byok, NJW 2001, 2295(2305).

[214] Hertwig, NZBAu 2001, 241(242); Bär, ZfBR 2001, 375(379).

[215] Heuvels/Kaiser, NZBau 2001, 479(480); weitergehend Müller-Wrede/Kaelble, VergabeR 2002, 1(9);

[216] S. Burgi, NZBau 2003, 16(19).

[217] Näher dazu s. auch Hailbronner, in: Byok/Jaeker(Hrsg.), Komm z. VergabeR, Rn. 198; Dreher, in Immenga/Mestmäcker, GWB, § 97 Rn. 173, 179.

[218] So auch Gröning, ZIP 1999, 52(54); Niebuhr, in: Niebuhr/Kulartz/Kus/Portz(Hrsg.), Komm z. VergabeR, § 97, Rn. 259; Hailbronner, in: Byok/Jaeger(Hrsg.), Komm. z. VergabeR, Rn. 197; Boesen, VergabeR, Rn. 188, m.w.N.

[219] Kaiser, NZBau 2005, 311(316).

[220] OLG Naumburg, Beschl. v. 8.1.2003, Az.- 1Verg 7/02, NZBau 2003, 224.

[221] Braun, NVwZ, 441(442); ausführlich zu Rugepflicht s. Willenbruch, BB 2001, 7.

[222] Hertwig, NZBau 2001, 242; Byok, NJW 2001, 2301; Prieß, EuZW 2001, 367.

[223] So auch Braun, NZBau 2001, 675(678); Dieckmann, NZBau 2001, 481(482); Byok, NJW 2001, 2295(2301).

[224] EuGH, Urt. v. 28.10.1999,Rs C-81/98- Alcatel Austria, NZBau 200, 33.

[225] So auch Heuvels/Kaiser, NZBau 2001, 479.

[226] So auch Dietlein/Spießhofer, VergabeR 2003, 509(513); Dieckmann, NZBau 2001, 481(482); Hertwig, NZBau 2001, 241(242).

[227] So auch Burgi, a.a.O., 6(20 f.).

[228] S. BGH, Urt. v. 1.2.2005, Rs.-VII ZR 158/03, NZBau 2005, 290.

[229] So auch Dieckmann, NZBau 2001, 482.

[230] S. Hailbronner, NZBau 2001, 478(479); Dietlein/Spießhofer, VergabeR 2003, 509(516f.).

[231] So auch Antweiler, DB 2001, 1975(1979f.); Müller-Wrede/Kaelble, VergabeR 2002, 1(5f.); Gesterkamp, WuW 2001, 665(669).

[232] S. dazu Teil II, A, III, 1, S. 29.

[233] VK Bund, Beschl. v. 29.4.1999, Az.-VK 1-7/99- „Münzplättchen II, NZBau 2000, 54.

[234] Dagegen Hertwig, NZBau 2001, 480.

[235] S. Kus, NJW 2000, 546; dagegen Kaiser, NZBau 2005, 311(314).

[236] So auch Hailbronner, NZBau 2002, 474(477).

[237] EuGH, Urt. v. 17.9.1997, Rs. C-54/96- „Dorsch Consult“; Slg. 1997 Seite I-04961, Vgl auch EuGH, Urt. v. 4. 2. 1988. Slg. 1988, 673(690).

[238] BVerfG, Beschl. v. 8. 04. 1987, Az.-2 BvR 687/85, BVerfGE 75, 223.

[239] S. BGHZ 63, 264; BGHZ 87, 61.

[240] S. die Begründung zu § 13 VgV in BR-Drucks. 455/00, 19.

[241] So auch Müller-Wrede/Kaelble, VergabeR 2002, 1(6).

[242] Näher dazu s. Müller-Wrede/Kaelble, VergabeR 2002, 1(6).

[243] S. bsw. BGH, Urt. v. 08.06.1983, Rs. VIII ZR 77/82, NJW 1983, 2873.

[244] Mayer-Maly/Armbrüster, in MünchenKom, § 134, Rn. 41.

[245] S. Heinrichs, in: Palandt, BGB, § 134, Rn. 12.

[246] S. Heuvels/Kaiser, NZBau 2001, 479(480), Müller-Wrede/Kaelble, VergabeR 2002,1(7f.).

[247] S. nur BayObLG, Beschl. v. 7. 10. 1999, Az.- Verg 3/99, NZBau 2000, 92(93); BGH, Beschl. v. 19. 12. 2000, Az.- X ZB 14/00, NZBau 2001, 151(154), abgelehnt auch von LG München, Urt. v. 20.12.2005, NZBau 2006, 269, AI) Entscheidungsgründe.

[248] Gersterkamp, WuW 2001, 665(665); Glahs, in: Reidt/Sticker/Glahs, VergabeR, §13 VgV, Rn. 13.

[249] So auch OLG Düsseldorf, a.a.O., VergabeR 2003, 435 ff.

[250] So auch Wegmann, NZBau 2001, 475(478), Portz, VergabeR 2002, 211(218).

[251] Mayer-Maly/Armbrüster, in: MünchKomm, BGB, 4. Aufl., § 138 Rn. 129 ff.

[252] Dafür Boesen, a.a.O., § 97 Rn 204; Niebuhr, in: Niebuhr/Kulartz/Kus/Portz, a.a.O., § 97, Rn. 269; Dreher, in: Immenga/Mestmäcker, a.a.O., § 97 Rn. 14; Mark, in: Motzke/Pritzcker/Prieß, a.a.O. § 97 GWB, Rn. 15, Bär, ZfBR 2001, 375(377). Dagegen Müller-Wrede/Kaelbe, VergabeR 2002, 1(2f.); Portz, VergabeR 2002, 211(217f.).

[253] Näher dazu s. BVerwG, NVwZ 2002, 346; ferner Bonk/Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs(Hrsg.), VwVfG, 6. Aufl.(2001), § 74, Rn. 169.

[254] Bejahend Burgi, NZBau 2003, 16(18 f.); Müller-Vrede, VergabeR 2002, 1(7ff.); Heuvels/Kaiser, NZBau 2001, 479(480); vgl. aber Gersterkamp, WuW 2001, 665(667); Glachs, in: Reidt/Sticker/Glahs, VergabeR, 2. Aufl.(2003), § 13 VgV, Rn. 13.

[255] S. dazu These XI, S. 124.

[256] S. dazu Begründung zu These I, S. 115.

[257] So auch Antweiler, DB 2001, 1975(1979); Wegmann, NZBau 2001, 475(478); Portz, VergabeR 2002, 211(218).

[258] So auch BGH, Beschl. v.1. 02. 2005, Rs.- X ZB 27/04- „Altpapier, NZBau 2005, 290.

[259] LG München, Urt. v. 20.12.2005, Rs.-3016465/05, NZBau 2006, 269.

[260] S. LG München, a.a.O., A III 5 der Entscheidungsgründe.

[261] S. dazu These XII, S. 124.

[262] Näher dazu s. Teil I, C, III, S. 25.

[263] Meyer, AJP/PJA 2005, 716.

[264] S. EuGH, Urt. v. 18.11.1999-Rs. C-107/98- Teckal, NZBau 2000, S. 91; zur Darstellung der Rechtsprechung des EuGH s. Schwintowski, ZögV 2005, 399.

[265] Der EuGH hat der Begriff „In-house-Geschäft“ noch nicht in seiner Rechtsprechung benutzt. Gemeint ist aber ein Leistungsaustausch zwischen einem Auftraggeber und einem Auftragnehmer im eigenen Haus, d.h. der Auftragnehmer ist rechtlich gesehen ein Teil derselben juristischen Person wie der Auftraggeber( näher dazu s. Komman, ZfBR 2005, 349(352)).

[266] Der BGH hat sich dieser Rechtsprechung des EuGH angeschlossen, NZBau 2001, 517.

[267] S. Dreher, in: Immenga/Mestmäcker, GWB, 3. Aufl.(2001), § 99, Rn. 26f.

[268] Näher zur Vergabe von Dienstleistungen von allgemein wirtschaftlichem Interesse an Privaten s. Aumont Kaelbke, NZBau 2006, 280.

[269]S. bsw. Dreher, NZBau 2002, 253; Müller, NZBau 2001, 419; Rindtor/Gabriel, VergabeR 2004, 577(579).

[270] OLG Naumburg, Beschl. v. 8. 1. 2003, Az.- Verg 7/02 NZBau 2003, 224(228), m.w.N.

[271] Schlussanträge der Generalanwältin Stix-Hackl v. 23.9.2004, Rs. C-26/03- Stadt Halle, NZBau 2004, S. VII, Rn.70.

[272] Vgl. BayObLG, Beschl. v. 22.1.2002, NZBau 2002, 397; so auch Müller-Wrede, in: Ingenstau/Korbion, VOB, 15. Aufl.(2004), § 99, Rn.11; Sticker, in: Reidt/Sticker/Glahs, VergabeR, 2. Aufl(2003), § 99, Rn.5c; Jasper/ Pooth, VergabeR 2003, 613(617); Jaeger, NZBau 2001, 6(9f.).

[273] S. Dreher, NZBau 2001, 360(362); Jasper/ Pooth, VergabeR 2003, 613(619); Müller, NZBau 2001, 419 f.

[274] Endler, NZBau 2002, 125(132); Ötting, VergabeR 2002, 11(16); Burgi, NVwZ 2001, 601(605).

[275] Ausführlich dargestellt in Teil I, C, II, 3, S.21.

[276] S. auch Pape/Holz, NJW 2005, 2264.

[277] EuGH, a.a.O., NZBau 2005, 111, Rn. 46.

[278] EuGH, a.a.O., NZBau 2005, 111, Rn. 49.

[279] Dagegen OLG Naumburg, das der Auffassung war, dass eine Beteiligung eines privaten Mitgesellschafters an einem Beteiligungsunternehmen eines öffentlichen Auftraggebers eine Kontrolle des öffentlichen Auftraggebers über das Unternehmen ähnlich derjenigen über eine eigene Dienstelle nicht ausschließt(OLG Naumburg, Urt. v. 8.1.2003, Az.-1 Verg 7/02, NZBau 2003, 224(228).

[280] EuGH, a.a.O., NZBau 2005, 111, Rn. 50.

[281] Mit der Entscheidung des EuGH in der Rechtssache „Stadt Halle“ haben sich folgende Autoren auseinander gesetzt: Bergmann, EuZW 2005, 589(591); Gabriel, LKV 2005, 285; Krohn, NZBau 2005, 92(94); Wirner, LKV 2005, 293(295); Scharf, EuZW 2005, 295.

[282] S. bsw. Krohn, NZBau 2005, 92(94f.).

[283] S. bsw. Beckmann, AbfallR 2005, 37(39); Gabriel, VergabeR 2005, 52(54), Bergmann, EuZW 2005, 589(591).

[284] So auch Beckmann, AbfallR 2005, 37(39); Gabriel, VergabeR 2005, 52(54); Krohn, NZBau 2005, 92(95).

[285] S. bsw. Dreher, NZBau 2004, 14(18); Schröder, NZBau 2005, 127(130).

[286] S. Müller, NZBau 2001, 416(421); Endler, NZBau 2002, 125(132).

[287] S. Schröder, NZBau 2005, 127(130).

[288] OLG Naumburg, a.a.O. NZBau 2003, 224.

[289] Auch zu der Vorlagefrage des OLG Naumburg musste sich der EuGH nicht äußern, weil sie nur für den Fall vom OLG Naumburg vorgelegt worden war, dass der EuGH ein In-house-Geschäft mit einer Gesellschaft, an der private Dritte beteiligt sind, zulassen würde.

[290] S. die Schlussanträge der Generalanwältin Stix-Hackl, NZBau 11/2004, S. VII, Rn. 86 ff.; so auch Schröder, NZBau 2005, 127(130).

[291] Näher dazu s. Teil I, C, II, 3, S. 21.

[292] Vgl. auch die Überlegungen in der Rechtssache „Hospital Ingenieure“, EuGH, Urt. v. 18.6.2002, NZBau 2002, 458; näher dazu s. Teil I, C, 2, S. 17.

[293] S. EuGH, a.a.O., NZBau 2005, 111, Rn. 32.

[294] S. dazu Teil II, A, 5, S. 45ff.

[295] Näher dazu s. Teil I, C, II, 4, S. 23.

[296] S. dazu das Urteil des EuGH in Rs. „Gemeinde Bockhorn u. Stadt Braunschweig“ vom 10.4.2003, NZBau 2003, 393.

[297] Näher dazu S. Tei I, C, II, 1, S, 19.

[298] Krohn, NZBau 2005, 92(96); Vetter/Bergmann, EuZW 2005, 589(591); Pape/Holz, NJW 2005, 2264(2265); Riese/Van den Eikel, VergabeR 2005, 590(597).

[299] S. Krohn, NZBau 2005, 92(96).

[300] S. Beckmann, AbfallR 2005, 37(41).

[301] S. Dreher, NZBau 2004, 14(18).

[302] S. Wirner, LKV 2005, 293(295); in diesem Sinne s. auch die Schlussanträge des Generalanwalts Abler v. 18.3.1999, Rs. C-108/98-RISAN, Rn. 52-54.

[303] S. dazu EuGH, Urt. v. 11.1.2005, a.a.O., NZBau 2005, 111.

[304] S. auch Schröder, NZBau 2005, 127(129f.).

[305] EuGH, Urt. v. 11.5.2006, Rs. C-340/04-Carbotermo sowie Urt. v. 18.1.2007, Rs. C-220/05-Auroux, noch nicht veröffentlicht in Sammlung der Rechtsprechung des EuGH.

[306] Vgl. aber OLG Celle, Beschl. v. 10.11.2005, NZBau 2006, 130, wo der Vergabesenat eine einschränkende Auslegung der vergaberechtlichen Ausnahmen von der Ausschreibungspflicht vertrat. Da der Anwendungsbereich des nationalen Vergaberechts als der des EG-Vergaberechts weitreichender sein darf, war er von der Pflicht zur Vorlagefrage vor dem EuGH befreit(s. Bultmann, NZBau 2006, 222(225)).

[307] EuGH, Urt. v. 11.5.2006, a.a.O., Begrundungsnr. 36; Bestätigung seiner früheren Rechtsprechung, s. z.B. Urt. v. 13.10.2005, Rs. C-458/03-Parking Brixen, Slg. 2005, I- 2000, Rn. 65.

[308] EuGH, Urt. v. 11.5.2006, a.a.O., Begründungsnr. 37.

[309] EuGH, Urt. v. 11.5.2006, a.a.O., Begründungsnr. 38.

[310] EuGH, Urt. v. 11.5.2006, a.a.O., Begründungsnr. 39.

[311] EuGH, Urt. v. 11.5.2006, a.a.O., Begründungsnr. 45.

[312] EuGH, Urt. v. 18.1.2007, a.a.O., Begründungsnr. 64.

[313] EuGH, Urt. v. 18.1.2007, a.a.O., Begründungsnr. 62, 66.

[314] EuGH, Urt. v. 18.1.2007, a.a.O., Begründungsnr. 68.

[315] Näher dazu s. Teil I, A, II, 1, 19.

[316] Näher dazu s. Teil I, A, II, 3, 21.

[317] EuGH, Urt. v. 13.10. 2005, Rs. C‑458/03-Parking Brixen, Rn. 70.

[318] EuGH, Urt. v. 11.01. 2005, Rs. C‑26/03-Stadt Halle, Slg. 2005, I‑1, Rn. 46

[319] Bestätigung seiner Rechtsprechung, s. EuGH, Urt. v. 18.11.1999, Rs. C-107/98-Teckal, Slg. 1999, I-8121, Rn.42 und 51, sowie Urt. v. 7.12.2000, Rs. C-94/99-ARGE, Slg. 2000, I- 11037, Rn. 40 und Urt. v. 18.11.2004, Rs. C-126/03- Kommission/Deutschland, Slg. 2004, I- 11197, Rn. 18 und 19.

[320] S. EuGH, Urt. v. 12.07.2001, Rs. C-399/98- Mailänder Scala, Slg. 2001, I- 5409, Rn. 100.

[321] Vgl. auch EuGH, Urt. v. 20.10.2005, Rs. C- 264/03- Kommission/Frankreich, Slg. 2005, I-8831, Rn. 57.

[322] S. EuGH, Urt. v. 18.11.1999, a.a.O., Slg. 1999, I-8121, Rn. 44 sowie Urt. v. 11.5.2006, Rs. C-340/04- Carbotermo, Rn. 33.

[323] Damit gemeint ist der Erlass der Vergabekoordinierungsrichtlinie 2004/18 EG für die Vergabe öffentlicher Bau-, Dienstleitung- und Lieferaufträge( ABlEG Nr. L 134 v. 30.4. 2004, 114ff.) sowie 2004/17 EG für Vergabe in Sektorenbereich(ABlEG Nr. 134 v. 30.4.2004, 1ff.), s. Tel I, B I, 1, S.9.

[324] S. dazu Tel I, B, I, S. 9.

[325] So das Resultat aus der Befragung der Auftraggeber im Hinblick auf die Überarbeitung der Rechtsmittelrichtlinie für das öffentliche Beschaffungswesens, abrufbar unter : „http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/remedies/consult-contractauthor_de.htm“; Dazu s. ausführlicher Petschke, Revision der Rechtsmittelrichtlinie - erste Überlegung der EG Kommission, Vortrag während der 10. Badenweiler Gespräche im Oktober 2004, abgedruckt in: Schriftenreihe des forum vergabe e.v., S. 173 ff.

[326] Zu einer ausführlichen Darstellung der Nichtanwendung der gemeinschaftsrechtlichen Vergabevorschriften von den deutschen Auftraggebern s. die Sachverhalte „Kommission/Deutschland“, unter Teil I, C, II, 2, S.20

[327] Ausgeführt im Bericht „ A report on the functioning of public procurement markets in the EU: benefits from the application of EU directives and challenges for the future” v. 3.2.2004, abrufbar unter: “http://europa.eu.int/comm/internal_market/publicprocurement/docs/public-proc-market-final-report_en.pdf”.

[328] S. dazu die Befragung der Auftraggeber im Hinblick auf die Überarbeitung der Rechtsmittelrichtlinien für das öffentliche Beschaffungswesens, abrufbar unter: „http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/remedies/consult-contractauthor_de.htm“

[329] Abrufbar unter:“ http://europa.eu.int/comm/internal_market/publicprocurement/remedies“.

[330] Auf diese zwei genannten Gesichtpunkte wird gleichzeitig meine Arbeit aufgebaut, s. Einleitung.

[331] Kommissionsvorschlag, Erwägungsgrund 3, S. 11: dazu s. die Begründung bei These I, S. 115.

[332] Kommissionsvorschlag, Erwägungsgrund 7, S. 12.

[333] S. der Werdegang des Vorschlags der Kommission für eine zur Änderung der Richtlinien 89/665/EWG und 92/13/EWG des Rates, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=de&DosId=194171.

[334] Kommissionsvorschlag, Begründung, Erwägungsgrund 1, S. 2.

[335] S. bsw. die Entscheidung des EuGH in der Rs. „ Alcatel Austria“, dargestellt unter Teil I, C, I, 1, S. 15.

[336] Hier Art. 38 VIII RL 2004/18 wörtlich wiederholt: „ Bei nichtoffenen Verfahren und den in Art. 30 genannten Verhandlungsverfahren mit Veröffentlichung einer Bekanntmachung kann der öffentliche Auftraggeber, wenn die Dringlichkeit die Einhaltung der in dem vorliegenden Artikel vorgesehenen Mindestfristen unmöglich macht, folgende Fristen festlegen:

a) mindestens 15 Tage für den Eingang der Anträge auf Teilnahme, gerechnet ab dem Tag der Absendung der Bekanntmachung, bzw. mindestens 10 Tage, wenn die Bekanntmachung gemäß dem Muster und unter Beachtung der Modalitäten nach Anhang VIII Nr. 3 elektronisch übermittelt wurde,

b) bei nichtoffenen Verfahren mindestens 10 Tage für den Eingang der Angebote, gerechnet ab dem Tag der Absendung der Aufforderung zur Angebotabgabe.“

[337] Die Ausnahmetatbestände der Informationspflicht sind in Art. 2b Kommissionsvorschlag aufgelistet.

[338] Hier Art. 31 lit.c RL 2004/18 wörtlich wiederholt: öffentliche Auftraggeber können in folgenden Fällen Aufträge in Verhandlungsverfahren ohne vorherige Bekanntmachung vergeben:

c) soweit dies unbedingt erforderlich ist, wenn dringliche, zwingende Gründe im Zusammenhang mit Ergebnissen, die die betreffenden öffentlichen Auftraggeber nicht voraussehen konnten, es nicht zulassen, die Fristen einzuhalten, die für die offenen, die nichtoffenen oder die in Art. 30 genannten Verhandlungsverfahren mit Veröffentlichung einer Bekanntmachung vorgeschrieben sind. Die angeführten Umstände zur Begründung der zwingenden Dringlichkeit dürfen auf keinen Fall den öffentlichen Auftraggeber zuzuschreiben sein.“

[339] Die Kommission hat zwei Alternative vorgeschlagen: Prävention oder Vertragsnichtigkeit(s. ausführlich bei Aicher, Revision der EU-Rechtsmittelrichtlinie, Vortrag 1. St. Galler Internationales Vergaberechtsforum im Februar 2005, Vortragsmanuskript, S. 4).

[340] S. bsw. die Entscheidung des EuGH in der Rs. „Stadt Halle“, dargestellt unter Teil I, C, II, 3, S. 21

[341] Kommissionsvorschlag, Begründungnr. 1, S. 2f.

[342] S. dazu These XIII, S. 125.

[343] S. dazu ausführlich dargestellt in Teil II, A, IV, 1, S. 39.

[344] S. dazu die Vorgaben der RMRL, dargestellt unter Teil II, A, IV, 4, S. 43 ff.

[345] S EuGH, Urt. v. 10.4.2003, a.a.O., NZBau 2003, 393; EuGH, Urt. v. 9. 9. 2004, Rs. C-125/03, NZBau 2004, 563.

[346] S. bsw. der Sachverhalt der LG München, dargestellt unter Teil II, B, I, 2, b), cc), S. 59.

[347] S. Stellungnahme des Ausschlusses der Regionen(in Folgenden abgekürzt AR), 68. Plenartagung von 13/14 Februar 2007, abrufbar unter: „http://coropinions.cor.europa.eu/coropiniondocument.aspx?language=de&docnr=182&year=2006“; Stellungnahme des europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses(in Folgenden abgekürzt WiSA), 432. Plenartagung von 17/18 Januar 2007, abrufbar unter:„http://eescopinions.eesc.europa.eu/eescopiniondocument.aspx?language=de&docnr=87&year=2007“; Stellungnahme des Österreichischen Gemeindeverbunds(in Folgenden abgekürzt ÖGB), Europa Aktuell 9/2006, abrufbar unter: „http://www.gemeindebund.at/news.php?m=5&sm=16&id=127“; Stellungnahme des Verbandes kommunaler Unternehmen(in Folgenden abgekürzt VKU) von. 24.07.2006, abrufbar unter: „http://www.vku.de/vku/bruessel/Querschnittsthemen/Rechtsmittelrichtlinie/VKU_Stellungnahme

_zur_Aenderung_der_Rechtsmittelrichtlinien.pdf“ ; Stellungnahme der BDI (in Folgenden abgekürzt BDI), abrufbar unter: „http://www.bdi-online.de/BDIONLINE_INEAASP/iFILE.dll/X0A75FAFDEA4946DEA151AD913D053D19/2F252102116711D5A9C0009027D62C80/PDF/BDI-Stellungnahme%20Revision%20der%20Rechts-mittelrichtlinie%20-%20140104.PDF“; Stellungnahme des Deutschen Städte- und Gemeindebunds(in Folgenden abgekürzt DStGB), abrufbar unter: „http://www.dstgb.de/vis/home/aktuelles_news/aktuell/eu_aenderung_der_eu_rechtsmittelrichtlinie_geplant/index.html“; Stellungnahme des Bundesrates(in Folgenden abgekürzt BBR), Ratsdok. 9138/06, abrufbar unter: ..http://www.umwelt-online.de/PDFBR/2006/0327_2D06B.pdf.

[348] S .VKU, unter Gliederungspkt. III.2; S. 3, BR, unter Gliederungspkt.6; auch DStGB lehnt unter Berufung auf Rechtssicherheit und Handhabbarkeit ab.

[349] WiSA, Gliederungspkt. 4.6.1.(4.6.2.).

[350] WiSA, Gliederungspkt. 4.6.6.

[351] S. VKU, Gliederungspkt. III 3 a), S. 5.

[352] S. VKU, Gliederungspkt. II, S. 2.

[353] S. ÖGB, Europa Aktuell 9/2006, S.1

[354] S. bsw. AR, Gliederungspkt. 1.7.

[355] S. AR, Gliederungspkt. 1.7.

[356] S. BBS, Gliederungspkt. 7.

[357] S. BBR, Gliederungspkt. 8,10.

[358] S. BBR, Gliederungspkt. 8,10.

[359] S. BBR, Gliederungspkt. 8.

[360] S. dazu These XIV, S. 126.

[361] S. dazu These XV, S. 127.

[362] S. dazu These XVI, S.127.

[363] S. dazu These XVII, S. 127.

[364] S. § 101b II GWB –E v. 29.3.2005, der noch nicht im Kraft getreten ist.

[365] S. Teil I, C, I, 1, S. 15.

[366] S. Kommissionsvorschlag, Begründung, Pkt. 2, S. 5.

[367] S. Erwägungsgrund 4 sowie Art. 2a der Vorschlag der Kommission.

[368] S. Art. 2a III der Vorschlag der Kommission.

[369] S. Art. 2a IV der Vorschlag der Kommission.

[370] Näher dazu s. Teil II, A, IV, 5, S. 45 ff.

[371] Dazu s. die Ergebnis der Untersuchung zu De-facto-Vergabe im deutschen Recht unter Teil II, B, I, 6, S. 73 f.

[372] S. Meinungstand unter Teil II, B, I, 4, S. 62.

[373] S. ausführlich dazu die Entscheidungsgründe der EuGH in der Rechtssache „Abwasservertrag Bockhorn/Abfallentsorgung Braunschweig“, dargestellt unter Teil I, C, II, 4, S. 23.

[374] S. LG München, Urt. v. 20.12.2005, dargestellt unter Teil II, B, I, 2,b), cc), S. 59.

[375] S. dazu These XIX, S. 128.

[376] S. dazu Teil I, B, S. 9.

[377] S. dazu Teil, C, S. 15.

[378] Näher dazu s. Götz, NJW 1992, 1949.

[379] S. Jpsen, EG-Recht, S. 458; Dreher, EuZW 1997, 522(523).

[380] S. Calliess, NVwZ 1998, 8(9).

[381] Ständige Rspr. der EuGH seit Urt. v. 8. 4. 1976, Rs. C- 48/75, NJW 1976, 2065.

[382] S. bsw. EuGH, Urt. v. 28.2.1991, Rs. C-131/88- Kommission/Deutschland, Slg. 1991, I- 825 ff., Rn. 61; näher dazu s. Geiger, Handkomm zu EUV/EGV, Art. 249 EGV, Rn. 9 ff.

[383] EuGH, EuZW 1991, 440-TA Luft; EuGH, Urt. v. 9. 06. 1993, Rs. C-95/92- Kommission/Italien, 1993 I, 3119.

[384] EuGH, Urt. v. 20. 03 1997, Rs. C-96/95- Kommission/Deutschland, Slg. 1997, 1653.

[385] Zur ausführlichen Darstellung des § 13 VgV s. Teil II, A, II, S. 27 ff.

[386] S. dazu These XX, S. 129.

[387] S. dazu ausführlicher in Teil I, B, II, S. 11f.

[388] S. dazu These XXI, S. 130.

[389] S. dazu Teil II, B, I, 4, S. 62

[390] Näher dazu s. Teil III, B, II, 2, S. 97.

[391] Die letztgenannte Regelung war bereit im Referentenentwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Vergaberechts von 29.3.2005 enthalten, der nach dem Regierungswechsel zurückgezogen wurde. Nach § 101b GWB sollte die Unwirksamkeit eines unzulässigerweise direkt vergebenen Vertrags im Wege einer Nachprüfung nur innerhalb von 30 Kalendertagen ab Kenntnis des Verstoßes, jedoch nicht später als sechs Monate nach Vertragschluss geltend gemacht werden.

[392] So auch Stoll, im Rahmen seines Vortrags zur Revision der EU-Rechtsmittelrichtlinie anlässlich der 11. Badenweiler Gespräche des forum vergabe e.V. am 5.5.2006.

[393] S. dazu These XXII, S. 130.

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Rechtsfolgen der Vertragssaufhebung (des Rücktritts) – Versuch von Sergiu Olteanu

noreply@blogger.com (Bogdan Craciun) — Mon, 23 Mar 2009 16:50:00 +0000

Über Sergiu Olteanu

Europäischer und internationaler Grundregeln des Vertragsrechts im Spiegel des Einheitlichen Kaufrechts und der Schuldrechtsmodernisierung

Einleitung

A. Anlass und Gegenstand der Untersuchung

Die Untersuchung innerhalb der Arbeit beabsichtigt die Regelung des BGB in der Fassung der Schuldrechtsmodernisierung mit denen des Einheitlichen Kaufrechts zu vergleichen. Dafür wird nicht nur auf die bloße Rechtslage zugegriffen, sondern auch die Rechtsprechung sowie die Literaturmeinung dieser Untersuchung eingegliedert, um einen vollständigen Überblick über die Rechtslage schaffen zu können.

Um mehr Klarheit der Darstellung der heutigen deutschen Rechtslage über das Rücktrittsrecht zu geben, wird auch die frühere Rechtslage, welche vor der Schuldrechtsreform bestand, präsentiert.

Auffällig wird es, dass viele Meinungen, die im Rahmen der früheren deutschen Rechtslage vertreten waren, in der neuen Rechtslage zum Rücktritt sowie in dem Einheitsrecht wieder gespiegelt werden. Deshalb ist man die Vermutung berechtigt, dass das Einheitsrecht bei der Auslegung des deutschen Rechts eine wichtige Rolle spielt. Und auch umgekehrt, nämlich dass die nationalen Vorverständnisse bei der Auslegung des Einheitsrechts Einfluss gehabt haben. Aufgrund dessen kann man von einem Austausch der Rechtsbegriffe aus dem Einheitsrecht in deutschem Recht und umgekehrt sprechen.

Die Arbeit gliedert sich in vier Teilen. Dazu gehört auch eine Einleitung, wo kurz die einzelnen zu untersuchenden Rechtsordnungen sowie einige zur Verständnis der Untersuchung relevanten Rechtsbegriffe dargestellt werden.

Anschließend wird in dem ersten Teil in das Regime der Rückabwicklung der zu untersuchenden Rechtsordnungen eingeführt, insbesondere wird untersucht, wie die Rückabwicklung eines Vertrages dogmatisch erklärt wird. In diesem Teil werden auch Fragen über die wesentliche Aspekte der Wirkungen des Rücktritts bzw. Vertragsaufhebung aufgeworfen, die in den nächsten Teilen exemplarisch behandelt werden.

Der zweite Teil beschäftigt sich mit dem Inhalt der Rückgewähr, insbesondere die Rückerstattung der Hauptleistungen und der aus den erhaltenen Sache gezogenen Nutzungen sowie der Ersatz der Verwendungen, einschließlich die Wirkungen des Rücktritts bzw. Vertragsaufhebung

Im den dritten Teil werden die bisher von den genannten Rechtsordnungen enthaltenen Haftungsmodelle dargestellt, nämlich Ausschluss- oder Wertersatzmodell. Der Schwerpunkt dieses Teils liegt bei der Frage der Gefahrtragung beim gesetzlichen Rücktritt, weil über seine Ausgestaltung keine Einigkeit herrscht.

Im letzten Teil werden alle Zwischenergebnisse der einzelnen Kapitel gewürdigt und in Thesen zusammengefasst.

Wie bekannt, wurde eine solche Untersuchung bis jetzt noch nicht realisiert. Der widmet sich die folgende Arbeit.

B. Darstellung der zu untersuchenden Rechtsordnungen

Die Lehre vom Rücktrittsrecht ist seit Entstehung des BGB Gegenstand zahlreicher wissenschaftlicher Diskussionen gewesen. Als wenig geglückt gälte sie bis zur Modernisierung der Schuldrechtsverhältnisse[1] Heutzutage stellt sich aber die Frage, ob das Rücktrittsrecht nach der Schuldrechtsmodernisierung unter Berücksichtigung der Grundprinzipien des internationalen Einheitsrechts zu einn eindeutigen und zufriedenen Ergebnissen führen können hat.

Unter dem Begriff des Einheitsrechts werden folgende Rechtsordnungen erfasst:

(1) Das Wiener UN - Übereinkommen über Verträge über den internationalen Warenkauf vom 11 April 1980(CISG), das heute bereits in fast 50 Länder als geltendes Recht für Kaufverträge mit Auslandsberührung anerkannt ist.

(2) UNIDROIT- Principles of International Commercial Contract(UP), die im Jahre 1994 vom römischen UNIDROIT- Institut nach intensiven rechtsvergleichenden Vorarbeiten veröffentlicht wurde. Ihr Anwendungsbereich geht inhaltlich über den verhältnismäßig engen Anwendungsbereich des CISG hinaus.

(3) Principles of European Contract Law(PECL), dessen erster Teil im Jahre 1995 veröffentlicht wurde. Die PECL sind von hochrangigen Juristen der damals zwölf Mitgliedsstaaten der EU erarbeitet worden.

Von diesen vier Rechtsordnungen haben zwei - das deutsche Recht und das CISG- staatlichen Ursprung, während die anderen zwei- die UNIDROIT und PECL Grundregeln auf private Initiative zurückzuführen ist, so dass man an ihrer Rechtsqualität zweifeln kann. UP stellt kein zwingendes Recht dar, vielmehr wird es als eine moderne lex mercantoria verstanden.

Wie die UP sind auch die PECL nicht unerheblich von CISG geprägt worden und sollten u.a. auch als moderne lex mercantoria dienen.[2]

Streng genommen ist es auch nicht zwischen deutschem Recht und CISG zu unterscheiden, weil selbstverständlich das CISG seit der Ratifikation deutsches Recht geworden ist. Trotzdem wird das CISG speziell behandelt, weil es andere Rechtsbegriffe kennt als das BGB.

C. Terminologie

Unter Rucktritt wird die Rückgängigmachung eines Vertrages durch eine einseitige empfangsbedingte Willenserklärung verstanden.[3]Der Vertrag wandelt sich mit dem Eintritt des Rücktritts in ein Abwicklungsverhältnis um.[4] Das Rückgewährschuldverhältnis ist aber kein neues(gesetzliches) Rechtsverhältnis, sondern die Fortsetzung des ursprünglichen Vertragsverhältnisses in modifizierter Form. In den folgenden wird der Begriff „Rücktritt“ von den anderen Rechtsbegriffe abgegrenzt, um der Begriff „Rücktritt“ besser verstehen zu können.

1. Kündigung. Die Kündigung ist eine empfangsbedürftige Willenserklärung und wirkt im Gegensatz zum Rücktritt nur für die Zukunft. Folglich findet keine Rückabwicklung statt.[5] Sie tritt im Falle der Dauerschuldverhältnisse, soweit sie vollzogen sind, an die Stelle des Rücktritts.[6]

2. Anfechtung. Die Anfechtung vernichtet die betreffende Willenserklärung es tunc und führt zur Beendigung des Vertrages. Die Wirkungen treten es tunc ein, wohingegen der Rücktritt nur die beiderseitigen Leistungspflichten aufhebt, und zwar mit Wirkung „ ex nunc“.[7]

Ein eigenständiges Rückabwicklungsverhältnis als Fortsetzung des unwirksamen Vertrags entsteht nicht. Für die Rückabwicklung im Falle der Anfechtung gilt das Bereicherungsrecht. Hingegen geht das Rücktrittsrecht weiter, weil es im Falle der Unmöglichkeit der Rückgewähr eine Wertersatzpflicht enthält.[8]

3. Auflösende Bedingung. Mit dem Eintritt der auflösenden Bedingung wird gemäß § 158 Abs. 2 BGB das Rechtsgeschäft für die Zukunft aufgelöst.[9]

Einer der Rücktrittserklärung entsprechenden Willenserklärung bedarf es nicht.[10]

4. Widerrufrecht. Der Widerruf hat unterschiedliche Erscheinungsformen. In den §§ 109, 130, Abs. 1 S. 2, 178 und 790 BGB wird geregelt, dass eine Willenserklärung, die noch nicht wirksam geworden ist, ex tunc entfällt. Dagegen besitzt der Widerruf in Auftrag Kündigungscharakter.[11]

Dem Widerrufsrecht in Verbrauchersverträgen sind die Vorschriften der §§ 346 ff. BGB anwendbar.[12]

5. Aufhebungsvertrag. Der Aufhebungsvertrag ist ein zweiseitiges Rechtsgeschäft. Seine Rechtsfolge richtet sich aber nach dem Vertragsinhalt.[13]

6. Aufhebung des Vertrags. Der Begriff „Aufhebung“ bezeichnet die vorzeitige Beendigung in neutraler Form.[14] Es wurden bewusst nicht solche Begriffe verwendet wie Kündigung und Rücktritt, die in der deutschen Rechtsprache eine definierte Bedeutung haben. Hiermit sollte eine angemessene Übersetzung des englischen Begriffs „avoidance“ erreicht werden.

Die Wahl des Begriffs „Aufhebung“ als deutsche Übersetzung für avoidance ist seinerseits problematisch, weil er erkennen lässt, dass der Vertrag insgesamt beseitigt wurde, was zweifelhaft ist.

Rabel ist der Meinung, nachdem er lange Zeit darüber nachgedacht hat, dass der Begriff „ Aufhebung des Vertrages“ geeigneter sei, sein Rechtregime raten zu lassen, weil irgendwelche Assoziationen mit einer rückwirkenden Vernichtung beseitigt werden. Auch eine wörtliche Übersetzung des französischen Begriffs „resolution“ mit „Auflösung“ hätte die zerstörerische Wirkung zu stark betont.[15]

Erster Teil

Ruckabwicklungsregime

Mit dem Rücktritt vom Vertrag reagiert das Gesetz auf Leistungsstörungen bei der Erfüllung gegenseitiger Verträge. Wenn der Schuldner nicht oder nicht ordnungsgemäß geleistet hat, ist er nicht nur darauf beschränkt, Schadenersatz gemäß §§ 280 ff BGB zu verlangen, sondern ihm steht der Rücktritt vom Vertrag gemäß § 346 ff. BGB zu. Hiermit wird es beabsichtigt den vorherige Zustand wiederherzustellen.

A. Deutsches Recht

Vor dem Inkrafttreten des BGB waren im deutschen Reich für die Wandelung zwei unterschiedliche Regelungsmodelle vorgesehen. Auf einer Seite gestattete das Preußische Allgemeine Landesrecht dem Käufer die Wandelung nur dann, wenn er imstande war, den Gegenstand in dem Zustand, in dem er ihn empfangen hat, zurückzugeben. Auf der anderen Seite nach dem Gemeinen Recht schloss der Untergang des zurückzugewährenden Gegenstandes die Wandelung des Käufers nicht aus. Wenn die Unmöglichkeit der Ruckgewähr auf Zufall beruht, kann der Käufer, ohne zum Wertersatz verpflichtet zu sein, die Ruckzahlung des Kaufpreises verlangen. Falls der Käufer die Unmöglichkeit de Ruckgewähr oder die Verschlechterung des Gegenstandes verschuldet, dann kann er die Rückerstattung des Kaufpreises unter der Voraussetzung, dass er Wertersatz anbietet, kriegen. Bis zu Modernisierung der Schuldverhältnisse hat der deutsche Gesetzgeber die beiden Varianten kombiniert.[16]

Wichtig zu bemerken ist, dass der deutsche Gesetzgeber von diesen Reaktionsmöglichkeiten auf Leistungsstörung bewusst war, als er für den Ausschlussmodell entschieden hat. Ob seine Entscheidung richtig ist, wird in den folgenden näher untersucht.

I. Deutsches Recht vor Modernisierung der Schuldverhältnisse

Früher gingen die herrschende Rechtsprechung [17] und Lehre[18] davon aus, dass der Vertrag durch Rucktritt oder Wandelung ex tunc vernichtet wurde. Die Rückgewähr nach Rucktritt wurde mithin als eine Unterform des bereicherungsrechtlichen Rückabwicklungsregimes eingeordnet.

Nach der heutigen Auffassung sieht man darin ein ganz eigenes Rückabwicklungsregime, dessen Spezifikum gegenüber der Bereicherung darin liegt, dass die vertragliche Beziehung nicht beseitigt wird, sondern fortbesteht.[19]

Der Kommission zur Schuldrechtsmodernisierung waren allerdings diese Überlegungen bekannt. [20] Nach dem Entwurf sollte der Vertrag als Rahmen für das Rückabwicklungsverhältnis bestehen bleiben, doch hat dieser Ansatz seine Grundlage nicht in bereicherungsrechtlichen Vorschriften. Wie schon dargestellt, bildet er ein eigenständiges Rückabwicklungsregime[21]. Dieser Ansatz hat den Vorteil, dass sie ohne weiteres erklären kann, dass das Scheitern des Vertrages nicht die Wirksamkeiten von vertraglichen Nebenpflichten sowie von Nebenklauseln beeinträchtigt.[22]

Vor Inkrafttreten des SMG galten die §§ 346ff. unmittelbar nur für das vertragliche Rücktrittsrecht. Für das gesetzliche Rücktrittsrecht in Falle der vom Schuldner zu vertretenden Unmöglichkeit (§ 325 BGB aF) und des Verzuges( § 326 BGB aF) fand sich in § 327 BGB aF eine Verweisung auf die §§ 346ff.[23] Das Rückabwicklungsregime des gesetzlichen Rückrittsrechts wurde weiter durch § 327 Abs. 2 BGB aF modifiziert. Danach haftete der Rücktrittsgegner nur nach den Vorschriften über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung, wenn er den Rücktrittsgrund nicht zu vertreten hat.[24] Dagegen war der Rücktrittgegner gemäß § 346 Abs. 2 BGB aF für geleistete Dienste und die Überlassung der Benutzung einer Sache zum Wertersatz verpflichtet. Diese Verpflichtung zum Wertersatz ebenso wie die Rückgewährpflicht bestimmte sich nach dem Satz 1 desgleichen Paragraphen. Danach war der Rückgewährschuldner zum Wertersatz auch dann verpflichtet, wenn er nicht mehr bereichert war. Also die Einrede der Entreichung nach § 818 Abs. 3 BGB stand ihm nicht zu.

Der Rücktritt wurde durch eine Schadenersatzregelung ergänzt, nach dem die Haftung des Rückgewährschuldners für die Unmöglichkeit der Rückgewähr und für Verschlechterung der zurückzugewährenden Sache von Empfang der Leistung an nach den Vorschriften richten, die im Eigentümer-Besitzer-Verhältnis für die Zeit ab Rechtshängigkeit gelten. Dem § 989 BGB steht aber das Verschuldensprinzip zugrunde. Nach Kombination des Verschuldensprinzips und der Differenzierung zwischen dem Rücktrittsberechtigten und Rücktrittsgegner, die von § 347 BGB aF geboten war, ergibt sich folgendes Bild: Für den Rücktrittgegner, der nicht imstande war, die Sache züruckzugewähren oder nur in verschlechteter Form, richtet sich seine Haftung immer nach § 347 Abs.1 aF, 989 BGB; für den Rücktrittsberechtigten galt dagegen bis zum Rücktritt die Regelung der §§ 351-353 BGB aF. Erst nach der Rücktrittserklärung wird § 347 I BGB aF auf den Rücktrittsberechtigten anwendbar.

Nach § 350 BGB aF wurde der Rücktritt nicht dadurch ausgeschlossen, dass der Gegenstand, der vom Rücktrittsberechtigte empfangen ist, durch Zufall untergegangen ist. Dagegen sieht § 351 BGB aF vor, dass der Rücktritt ausgeschlossen ist, wenn der Rücktrittsberechtigte den Untergang, eine wesentliche Verschlechterung oder eine sonstige Unmöglichkeit der Rückgewähr des empfangenen Gegenstandes verschuldet hat.

§ 350 BGB aF in Verbindung mit § 347 BGB aF hatte die Konsequenz, dass die Gefahr des Untergangs der Sache beim Rücktrittsgegner züruckspringen kann.[25] Dem lag folglich eine Gefahrtragungsregel zugrunde. Der Rückgewährgläubiger hatte die von ihm empfangenen Gegenleistung nach § 346 Abs. 1 aF züruckzugewähren, erhielt aber seine Leistung nicht oder nur wesentlich verschlechtert zurück und hatte auch keinen Anspruch auf Schadens- oder Wertersatz.[26]

Die Regelung des § 350 BGB aF gehörte deshalb zu den heiß diskutierten Fragen des Rücktrittsrechts.[27] Das Problem wurde dadurch noch erschwert, dass das Zusammenspiel mit der Anwendung des § 347 Abs.1 BGB aF unklar war.

Gemäß § 446 BGB aF geht die Gefahr des zufälligen Untergangs mit der Übergabe der verkauften Sache auf den Käufer über. Nach der Meinung vieler Autoren sei dies eine richtige Lösung der Gefahrtragung, die durch die Ausübung des Rucktrittsrechts nicht angetastet werden soll, folglich sei § 350 BGB aF rechtspolitisch verfehlt.[28] Es gebe keinen überzeugenden Grund dafür, dass die Gefahrübertragung in Falle des Rücktritts rückgängig gemacht werden kann. Darüber hinaus war auch der Begriff des Verschuldens in § 351 BGB aF stark kritisiert worden, weil er beim gesetzlichen Rücktritt nicht passen könnte.[29]

Deshalb fehlte es nicht an Vorschlägen, die Gefahrtragung mit dogmatischen Mitteln zurückzudrängen. Das Meinungsbild[30] war wie erwartet sehr umfangsreich.

Ein Teil des Schrifttums hat die Anwendung des § 350 BGB aF durch teleologische Reduktion eingeschränkt, jeweils mit verschiedenen Anhaltspunkten. Leser[31] will den Anwendungsbereich des § 350 BGB aF durch Heranziehung des § 323 BGB aF einschränken, mit dem Ergebnis, dass auch der Rücktrittsberechtigte seinen Rückgewähranspruch verliert, wenn im Falle des Sachuntergangs der Anspruch des Rücktrittsgegners auf Rückgewähr entfällt. Demgegenüber will Schwenn[32] den § 350 BGB aF nur dann anwenden lassen, wenn die Sache auch beim Rücktrittsgegner untergegangen wäre. Schließlich vertritt Honsell[33] die Meinung, dass § 350 BGB aF nur dann einschlägig ist, wenn der Untergang der Sache auf einen Sachmangel beruht oder wenn der Untergang aus sonstigen Gründen vom Rücktrittsgegner zu vertreten ist.

Der andere Teil der Literatur hat die Grundwertsentscheidung des Gesetzgebers angenommen, dass die Gefahr des zufälligen Untergangs der Sache durch den Rücktritt zum Rücktrittsgegner zurückspringt, haben sie aber den Verschuldensbegriff im untechnischen Sinn verstanden. Entscheidend sei, ob der Untergang oder die wesentlichen Verschlechterung der Sache auf einer Unachtsamkeit in eigenen Angelegenheiten(Verletzung der in eigenen Angelegenheiten gebotenen Sorgfalt) berufe.[34] Wenn dies der Fall ist, sollte dann das Rücktrittsrecht ausgeschlossen sein.

Der letzte Teil bildete die Autoren, die den Anwendungsbereich des § 350 BGB aF durch eine Ausweiterung des Verschuldensbegriffs des § 351 BGB aF einschränken wollten. Auch hier ist das Meinungsspektrum umfangreich. Einerseits halten von Caemmerer[35] und Larenz[36] § 351 aF für anwendbar, wenn der Untergang oder die wesentliche Verschlechterung auf einem zurechenbar risikoerhöhenden Verhalten des Rücktrittsberechtigten beruht. Andererseits Wolf[37] und Leser[38] wollten das Rücktrittsrecht bereits ausschließen, wenn die Unmöglichkeit der Rückgewähr auf eine freie Handlung des Rücktrittsberechtigten zurückzuführen ist.

Alle dargestellten Ansätze werden in den neuen Vorschriften des Rücktrittsrechts in BGB, sowie im internationalen Einheitsrecht wieder gespiegelt, was sich aus den folgenden Kapiteln ergibt. Insbesondere das Verständnis des Untergangs im weiteren Sinne, also nicht nur der reine Zufall, sondern auch das risikoerhöhende Verhalten sowie das freie Handeln des Rückgewährschuldners ist auch dem Einheitsrecht bekannt.

II. Deutsches Recht nach Modernisierung der Schuldverhältnisse

In Anlehnung an v. Caemmerers Ansicht[39] erwähnen die Verfasser des Entwurfs, dass die Vorschriften des BGB über die Durchführung von Rücktritt und Wandelung so missglückt gesetzes-technisch und in zentralen Fragen auch rechtspolitisch so fragwürdig und umstritten seien, dass ein für Theorie und Praxis kaum noch zu durchdringendes Dicklicht von Streitfragen und Thesen entstanden sei[40].

Ob die Regelung der Wirkungen des Rücktritts im BGB auch nach dem Schuldrechtsmodernisierungsgesetz denselben Vorwürfen in Hinblick auf internationales Einheitsrecht ausgesetzt werden kann, bildet den Gegenstand dieses Kapitels.

In Jahre 1984 hat der Bundesminister der Justiz eine Kommission eingesetzt, die den Auftrag erhielt, das Schuldrecht „übersichtlich und zeitgemäß“ zu gestalten.[41]

Ziel des Entwurfs der Kommission war u.a. die Beendigung der Meinungsverschiedenheiten über die Auslegung der Rücktrittsregeln durch eine eindeutige Regelung zu beseitigen.[42]

Nach der Reform wird im ersten Halbsatz des § 346 Abs.1 der Anwendungsbereich der §§ 346-354 BGB auf den vertraglich vorbehaltenen Rücktritt und den gesetzlichen Rücktritt erstreckt. Damit konnte § 327 BGB aF ersatzlos gestrichen werden[43], so dass die Unterscheidung zwischen dem vertraglich vorbehaltenen Rücktritt und dem gesetzlichen Rücktritt im Wesentlichen aufgehoben worden ist. Lediglich der § 346 Abs. 3 S.1 Nr.3 regelt eine Abweichung von der allgemeinen Ruckabwicklung in Falle des gesetzlichen Rücktritt für die zum Rücktritt berechtigte Partei, die die Pflicht zum Wertersatz bereits entfallen lässt, falls der Berechtigte diejenige Sorgfalt beachtet hat, die er in eigenen Angelegenheiten anzuwenden pflegt.[44]

Auch die Wandelung hat ihre eigenständige Bedeutung als Rechtsbefehl des Gewährleistungsrechts verloren, sie ist nun in das Rücktrittsrecht integriert, mithin ist § 467 Abs. 1 S.1 BGB aF, der eine entsprechende Anwendung der §§ 346 ff anordnete, entfallen.

Entfallen sind auch die Vorschriften über den Ausschluss des Rücktritts nach den §§ 351-353 BGB aF. Kann der empfangene Gegenstand nicht zurückgegeben werden und hat der Rücktrittsberechtigte diesen Umstand zu vertreten, dann blieb ihm nach bisher geltendem Recht das Rücktrittsrecht verschlossen. Weiter war er zum Schadensersatz nach §347 aF verpflichtet, der durch eine Verweisung zur Anwendung von § 989 BGB führt.

Dieses Schadersatzsystem wird nach dem SMG von einem Wertersatzsystem abgelöst. Hiermit wurde auch die heftige Kritik, die Gefahrtragungsregel des § 350 BGB aF als rechtspolitisch verfehlt gehalten wurde[45], ihre Grundlage entzogen. Wie in dem vorigen Kapitel dargestellt, ist die Lösung mithilfe eines Wertersatzanspruches keineswegs neuartig.[46]

B. Internationales Einheitsrecht

I. Einleitung

Auffällig ist es bei den drei zu untersuchenden Rechtsordnungen, dass sie unterschiedlich die Rechtsfolgen regeln.

Einigkeit besteht aber darüber, dass vertragliche Nebenklauseln und –pflichten auch nach der Aufhebung ihrer Wirkungen entfallen sollen( Artt. 81 S. 2 CISG, 7.3.5. Abs. 3 UP und Art. 9:305 Abs.2 PECL).

Insbesondere die Nebenklauseln, die gerade für den Fall des Vertragsscheiterns, wie z.B. die Gerichtsstands- und Schiedsklauseln, vereinbart worden sind, bleiben wirksam.[47]

Auch hinsichtlich der Kumulierung der Schadenersatzansprüche mit dem Rechtsbehelf „Vertragsaufhebung“ stimmen das CISG, die UP und PECL überein, Artt. 81 Abs.1 S.1 CISG, 7.3.5. Abs.2 UP und 8:102 S.2 PECL.

Dagegen bestehen große Unterschiede hinsichtlich des Umfangs und der wechselseitigen Restitutionen der erbrachten Leistungen.

II. Das Wiener UN-Übereinkommen(CISG)

Das CISG regelt ausschließlich den Abschluss der Kaufverträge und die aus ihm erwachsenden Rechte und Pflichte des Verkäufers und des Käufers, Art. 4 S. 1 CISG. Dieser Zustand hat Einfluss auf die Normierung der Wirkungen der Aufhebung, Problematik, auf die ich später näher eingehen werde.

Uneinigkeit besteht in UN-Kaufrecht über die dogmatische Qualifikation der Vertragsaufhebung. Ob die nach oben genannten Bestimmungen in Sinne einer Beseitigung des Vertrages ex tunc oder im Sinne einer Umsteuerung in ein Rückgewährschuldverhältnis zu verstehen ist, wird je nach national beeinflusstem Vorverständnis unterschiedlich beurteilt

Ob das Wort „ kann“ in Art. 81 Abs. 2 CISG so verstanden werden kann, das insbesondere der Verkäufer die von ihm gelieferte Ware nicht zurückverlangen muss, sondern seinen Schaden auch unter Einbeziehung seiner Leistung berechnen kann, ist noch nicht hinreichend erklärt.[48]

Demgegenüber ordnet CISG ausdrücklich an, dass der Kaufpreis gemäß Art. 84 Abs. 1 CISG ab dem Empfang zu verzinsen ist,. Im Gegenzug muss der Käufer dem Verkäufer gem. Art. 84 Abs. 2 a) CISG sämtliche gezogenen Nutzungen in Geld vergüten.

Wie schon dargestellt, beruht die Möglichkeit einer Rückabwicklung auf die Zulässigkeit der Vertragsaufhebung. Es handelt sich hier nämlich um ein Regelungsmodell, das auch dem früheren deutschen Recht vertraut war und eigentlich auf das römische Recht zurückgeht.

Dieser Grundsatz wird seinerseits durch so viele Ausnahmen eingeschränkt, dass er selbst eher zur Ausnahme wird.[49]

Das Recht zur Vertragsaufhebung bleibt gemäß Art. 82 Abs. 2 CISG dann erhalten, wenn die Unmöglichkeit der unversehrten Rückgabe „ nicht auf einer Handlung oder Unterlassung des Käufers beruht“, „die Ware bei der dem Käufer liegenden Untersuchung beeinträchtigt worden ist“ oder wenn ein gutgläubiger Käufer„ ganz oder teilweise im normalen Geschäftsverkehr verkauft oder der normalen Verwendungen entsprechend verbraucht oder verändert hat“.

Kann der Käufer den Vertrag aufheben, obwohl er die Ware nicht zurückgeben kann, dann muss er möglicherweise für die Ware erhaltenes Surrogat herausgeben, Art. 84 Abs. 2 b) CISG.

Auch die Frage der Drittwirkung ist im engeren Zusammenhang mit dogmatischer Einordnungen zu sehen. Die Juristen des romanischen Rechtskreises würden davon ausgehen, dass der gutgläubige Erwerber geschützt werden sollte. Demgegenüber sei ein deutscher Jurist geneigt, das Trennungs- und Abstraktionsprinzip auf das Rückgewährschuldverhältnis anzuwenden. [50]

III. Unidroit Principles(UP)

Die UP gehen von dem Prinzip der vollständigen Restitution der empfangenen Leistungen nach Vertragsaufhebung wegen wesentlicher Nichterfüllung aus, Art. 7.3.6. Abs. 1 UP.

Voraussetzung für eine Rückgewähr ist aber eine Rückerstattung des Gläubigers, weil der Rückgewähranspruch nur dann besteht, wenn der Gläubiger seinerseits Rückgewähr anbietet.

Eine Unmöglichkeit der Erstattung der empfangenen Leistungen in natura führt nicht zum Ausschluss des Rechts, sich auf die Vertragsaufhebung zu berufen. Vielmehr soll gemäß Art. 7.3.6. Abs.1 S.2 UP Wertersatz geleistet werden. Dies kommt insbesondere in Frage, wenn eine Rückgewähr in natura nach der Art der Leistung nicht möglich ist. Eine entsprechende Erstreckung der genannten Vorschrift auf den Fall des Untergang oder der wesentlichen Verschlechterung der Sache dürfte aber nicht ausgeschlossen sein.[51]

Wie Art. 7.3.6.Abs.1 S.2 deutlich macht, ist statt der Restitution in natura Ersatz in Geld zu leisten, wenn dies vernünftig ist.

Nicht eindeutig ist aber die Frage des Verhältnisses zwischen Naturalrestitution und Geldersatz. Da sich aus der Regelung selbst die Antwort nicht mit letzter Klarheit entnehmen lässt, ist man geneigt, Art. 7.2.2. UP analog auf diese Frage anzuwenden. Folglich scheidet die Rückgewähr in natura nicht nur bei Unmöglichkeit aus, sondern auch im Falle der Unzumutbarkeit.[52]

Offen bleibt aber die Frage, ob es das System der Vertragsaufhebung der UP wirklich ermöglicht, dass die Vertragsaufhebung dingliche Wirkung entfalten lässt, wenn auch die lex rei sitae das vorsieht.

Hornung[53] neigt dazu, diese Frage zu bejahen, obwohl er weiter erwähnt, dass das Schweigen der Redaktorenkommentare über eine etwaige dingliche Wirkung der Vertragsaufhebung nicht unbedingt heiße, dass man sich für eine bloß obligatorisch inter partes wirkende Vertragsaufhebung entschieden hätte. Dieser Ansatz diene vielmehr dazu zu erklären, warum bestimmte Nebenklauseln und –pflichten auch nach dem Scheitern des Vertrages fortbestehen.

Meiner Meinung nach entfaltet die Vertragsaufhebung dingliche Wirkung nur dann, wenn das über das IPR subsidiär zur Anwendung kommende nationale Recht dies vorsieht.

Auch hinsichtlich der Höhe eines etwaigen Wertersatzes lässt sich nur wenig Konkretes entnehmen. Der Rückgewährschuldner soll den Wert der erlangten Sache zu vergüten haben. Der Betrag richtet sich nicht nach der vertraglich vereinbarten Gegenleistung, sondern nach dem objektiven Wert der erbrachten Leistungen. Folglich stellt der Erlös, der durch einen Weiterverkauf erzielt wurde, ein Indiz für den wahren Wert dar.

Bei teilbaren Verträgen, deren Ausführung sich über einen Zeitraum erstreckt hat, findet allerdings keine Rückgewähr für die Vergangenheit statt, Art. 7.3.6. Abs. 2 UP. Aber falls eine Rückgewähr nur für die Zeit nach dem Wirksamwerden der Aufhebung verlangt werden kann, dann kann überhaupt keine vertragliche Rückgewähr verlangt werden: die Leistungen, die vor Wirksamwerden der Aufhebung erbracht worden sind, können nach dem Wortlaut vom Art. 7.3.6. Abs.2 UP nicht zurückgewährt werden; diejenige nach Wirksamwerden der Aufhebung lassen sich ihrerseits noch dem Vertrag zurechnen und unterliegen folglich dem Bereicherungsrecht. Gemeint sei daher, dass die Rückgewähr ausgeschlossen sei, soweit sich für einzelne Abschnitte des teilbaren Vertrages Leistungen und Gegenleitungen äquivalent gegenüberstehen.[54]

Eine Auslegung des Art. 7.3.6. Abs. 2 UP erweist sich deshalb schwierig.

Coen meint, dass anders als in den anderen Einheitstexten - Artt. 51, 73 CISG und Art. 9:302 PECL - die UP keine Teilaufhebung des Vertrages vorgesehen hatten.[55]

Dagegen vertritt Hornung die Meinung, dass eine Teilaufhebung möglich sei, obwohl sie sich nicht unmittelbar dem Wortlaut des Art. 7.3.6. Abs. 2 UP entnehmen lasse, sondern aus dem zentralen Kriterium der Teilbarkeit des Vertrages oder der Intention der Verfasser.[56]

Hinsichtlich der Teilbarkeit und ihre Rechtsfolge begnügen wir uns nur mit der Feststellung, dass sich Art. 7.3.6. Abs. 2 UP redaktionell als weniger geglückt erwiesen hat.[57]

IV. Principles of European Contract Law(PECL)

Die Grundidee der PECL ist es, dass die Vertragsaufhebung keine Rückwirkung entfaltet. Sie soll lediglich die Parteien von ihren bestehenden Leistungspflichten befreien, lassen sich dagegen die Rechte, die bereits entstanden sind, unberührt.

Eine automatische Konsequenz der Vertragsaufhebung, dass die Parteien sich alles zurückgeben müssen, was sie einander ausgetaucht haben, gibt es nicht. Vielmehr ergibt sich aus dem Zusammenspiel der Art. 9:307 und 9:308 PECL, dass die Parteien diejenige Leistungen nicht herausverlangen können, für die sie eine adäquate Gegenleistung erhalten haben.[58]

Die Verfasser der PECL haben sich für eine Wertersatzlösung entschieden. Die Geltendmachung der Vertragsaufhebung scheidet nicht an der Unmöglichkeit des Empfangenen in natura. Hiermit unterscheidet sich PECL, wie auch UP, vom den Abschlussmodell, dass in Art. 82 CISG niederlegt ist.

Die Verzinsung zurückzugebenden Geldsumme, der Erstattung gezogener Nutzungen sowie den Ersatz von Verwendungen wird in PECL nicht ausdrücklich geregelt.

C. Rechtsvergleichende Stellungsnahme

Den Einheitsrechtskodifikationen sowie dem deutschem Recht ist gemeinsam, dass sie ausdrücklich vom Fortbestehen aller Nebenklauseln und -pflichten ausgehen. Diese Wertlösung ist sachgerecht, weil kein Grund dagegen spricht, diese Nebenklauseln, die gerade für den Fall des Vertragsscheiterns vereinbart wurden, ihre Wirkungen nicht entfalten zu lassen. Man muss berücksichtigten, dass der Vertrag wirksam abgeschlossen war und das Scheitern des Vertrags in Nichterfüllung der vereinbarten Pflichten liegt. Es ist daher sinnvoll, den Vertrag nicht gänzlich als nichtig zu betrachten sonder nur in Bezug auf die nicht erfüllten Leistungspflichten.

Obwohl in Einheitsrecht keine Übereinstimmung über die Frage der dinglichen Wirkung der Vertragsaufhebung beherrscht, neige ich dazu, die Bestimmungen der UP und PECL als Öffnungsklauseln für die Anwendung der nationalen Regelung anzusehen. Wie schon gesagt, wäre es nicht sachgerecht, in Einheitsrecht eine Frage zu präjudizieren, deren Lösung in der nationalen Rechtsordnung von systemprägenden Grundsatzentscheidungen abhängig ist.

Fraglich ist aber, ob die Ausschlusslösung des Art. 82 CISG sachgerechter ist als die Wertersatzlösung der Artt. 7.3.6. Abs.1 UP, 9:309 PECL und § 346 ff. BGB. Auf eine rechtsvergleichende Analyse ist aber nicht geeignet in diesem Teil einzugehen, das eigentlich als eine Einführung in den genannten Rechtsordnungen konzipiert wurde.[59] Gemeinsam mit dem Problem der Kumulierung von dem Rechtbehelf „Vertragaufhebung“ und Schadenersatz wegen Nichterfüllung[60] sowie der Nutzungsherausgabe und des Verwendungsersatzes wird sie im folgenden Teilen näher behandelt[61].

Zweiter Teil

Inhalt der Reckgewähr

In diesem Teil werden die in dem vorherigen Kapitel aufgeworfenen Fragen im Einzelnen analysiert. Im Wesentlichen werden folgende Fragen beantwortet: Welche Wirkunken hat der Rücktritt bzw. die Vertragsaufhebung? Ist der Empfänger einer Sache zur Rückgewähr in natura verpflichtet oder kann er sich stattdessen für eine Vergütung entscheiden? Unter welchen Umständen darf der Rückgewährschuldner die aus der erhaltenen Sache gezogenen Früchte oder sonstige Gebrauchvorteile behalten. Hat der Gläubiger dem Schuldner die Verwendungen zu ersetzen, die dieser im Vertrauen auf die Endgültigkeit des Erwerbers der Sache gemacht hat?

A. Rückerstattung der Hauptleistungen

Von Anfang an ist zu erwähnen, dass das deutsche Recht als auch das internationale Einheitsrecht davon ausgeht, dass der Restitutionsschuldner prinzipiell zur Rückerstattung von Sachen in natura verpflichtet ist.

I. Deutsches Recht

Leitbild der vertraglichen Haftung in deutsches Recht ist die Naturalerfüllung. Die Vertragspartner müssen die aufgrund des Vertrages empfangenen Leistungen in Natur zurückgewähren. Wertersatz kommt nur dann in Betracht, wenn die Erstattung der Sache unmöglich geworden und nicht an ihrer Stelle ein stellvertretendes commodum eingetreten ist.

Auch nach SMG hat sich daran nichts geändert, weil das Prinzip der Ruckgewähr in natura eine Konstante des deutschen Rechts darstellt.

Allerdings wirkt der Rucktritt nur schuldrechtlich, nicht dinglich. Er hebt nicht die Verfügungen der Vertragspartner auf, sondern beendet lediglich die beiderseitigen Leistungspflichten und gewährt mit § 346 I BGB einen obligatorischen Anspruch auf Rückgewähr des Geleisteten, wie z.B. die Verpflichtung des Käufers das gekaufte Kraftfahrzeug zurückzuübereignen und -übergeben.

Durch den Rücktritt wird das bisherige Vertragsverhältnis in ein Rückgewährschudverhältnis umgewandelt. Unmittelbare Folge der Umwandlung des Schuldverhältnisses ist das Erlöschen der noch nicht erfüllten primären Leistungspflichten aus dem ursprünglichen Schuldverhältnis(Befreiungswirkung). Da über diese Rechtsfolgen des Rücktritts weitgehendes Einverständnis[62] bestand, hat sich daran nach dem Schuldrechtsmodernisierungsgesetz nichts geändert.

Eine ausdrückliche Anordnung der Befreiungswirkung war im BGB nicht geregelt, weil sie von der herrschenden Lehre und Rechtsprechung als überflüssig empfunden wurde.[63]

Daneben ordnet § 346 BGB für den Fall des Rücktritts, dass beide Parteien sich die empfangene Leistungen zurückzugewähren haben. Ist eine Rückgewähr der Leistung nicht möglich, führt dies zur einer Wertersatzhaftung des Rückgewährschuldners.

II. Internationales Einheitsrecht

Nach Art. 81 Abs. 2 S. 1 CISG kann eine Partei, die bereits Leistungen erbracht hat, die Rückgabe des von ihr Geleiteten von der anderen Partei verlangen. Wenn schon ein Austausch von Leistungen stattgefunden hat, geschieht dann diese Rückabwicklung Zug um Zug, Art. 81 Abs.2 S. 2 CISG.

Die UP und PECL stellen ihrerseits klar, dass nicht auf Geld gerichtete Leistungspflichten grundsätzlich in natura erfüllt werden müssen, Artt. 7.2.2.UP, 8:102 PECL. Jedoch wird aber weiter geregelt, dass die Pflicht zur Naturalleistung dann nicht besteht, wenn dies für den Schuldner unzumutbar beschwerlich oder teuer wäre, Artt. 7.2.2. b) UP und 8: 102 Abs. 2 b) PECL

Daraus ergibt sich, dass sich das Prinzip des Vorrangs der Naturalerfüllung in den Grenzen der Zumutbarkeit bewegt. Folglich kann der Empfänger eines körperlichen Gegenstands die Rückgabe verweigern, wenn dies für ihn mit einem unverhältnismäßig großen Aufwand verbunden ist. Er hat stattdessen Wertersatz zu leisten. Als Beispiel dafür ist Art 7.3.6. Abs. 1 S. 2, der Wertersatz dann vorsieht, wenn die Rückerstattung in natura nicht angemessen ist.

Demgegenüber sehen die Vorschriften des Art. 28 CISG eine Kompromissformel vor, die es den Gerichten ermöglichen, in Anwendung des CISG von der Anordnung der Erfüllung in Natur abzusehen, wenn sie dies bei einem vergleichbaren Fall im eigenen Rechtsystem ebenfalls täten.

In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob Art. 28 CISG auch auf die Restitutionspflicht des Käufers gem. Art. 81 Abs.2 CISG nach erfolgter Vertragsaufhebung entsprechend anzuwenden ist. Über die Antwort auf diese Frage gehen die Meinungen auseinander. Einige Autoren sind der Meinung, dass die Einschränkung des Art. 28 CISG im Rahmen der Rückabwicklung nicht gelte, deshalb muss jedes Gericht den Käufer zur Rückgabe der Sache in Natur verpflichten.[64] Dagegen andere Autorenvertreten die Meinung, dass die Regeln des Art. 28 CISG auch auf den Anspruch auf Rückerstattung nach Vertragsaufhebung wegen wesentlicher Vertragsverletzungen anzuwenden ist.[65]

Dem ist zu folgen, weil das CISG als Ganzes anzusehen ist und seine eigenen Bestimmungen unter Verweiß auf andere Vorschriften ausgelegt werden kann.

Dazu kann man auch die in Art. 84 Abs. 2 a) CISG beinhaltete Erwägung heranziehen, nach der die gezogenen Nutzungen nicht in natura zu ersetzen sind, sonder der Gegenwert in Geld zu vergüten ist. Hiermit unterscheidet sich das CISG vom den deutschen Recht, das eine Restitution der gezogenen Nutzungen in natura verlangt.

III. Rechtsvergleichende Stellungsnahme

Nun ist zu prüfen, ob nicht der Grundsatz des Vorrangs in Rückgewähr der Sache in Natur sachgerechter ist als die generelle Möglichkeit der Abrechnung in Geld.

Wenn der Käufer eine wesentliche Vertragsverletzung begangen hat, dann dürften die Interessen des Verkäufers durch einen Erstattungssahnspruch auf den Wert der veräußerten Sache erfüllt werden. Trotzdem sind Fälle denkbar, wenn der Käufer ein besonderes Affektionsinteresse am Gegenstand haben kann. Auch der Verzicht auf Wertersatzpflichten verhindert eine eventuelle Streitigkeit über die Höhe des Wertes der Sache und die damit verbundenen Kosten.

Aufgrund dessen ist es zuzustimmen, dass die Restitution in natura sachgerechter ist als eine Abrechnung in Geld.

B. Nebenansprüche - Nutzungsherausgabe und Verwendungsersatz

In den Zeitraum zwischen Vertragsabschluß und Unwirksamkeit der Aufhebung werden die empfangenen Sachen genutzt oder aus den Geldsleistungen Zinsen gezogen.

Kommt es zu einer Rückabwicklung des Vertrages, dann wird die Frage gestellt, ob der Rückgewährgläubiger über die Herausgabe der Hauptleistung hinaus von Schuldner die Erstattung bzw. die Vergütung des Wertes gezogener Früchte, Zinsen oder sonstiger Gebrauchtvorteile verlangen kann. Die Antwort darauf wird in diesem Kapitel gefunden. Die Antwort darauf lässt sich aus der Lektüre des folgenden Kapitels entnehmen.

I. Deutsches Recht

1. Einleitung

Wie schon dargestellt, waren im bisherigen deutschen Recht die Ansprüche auf Herausgabe oder Ersatz von Nutzungen sowie die Gegenansprüche auf Ersatz von Verwendungen durch die Verweisung auf die Normen des Eigentümer- Besitzer - Verhältnisses nach Eintritt der Rechtshängigkeit geregelt. Vor Kenntnis vom Rücktrittsgrund haftete der Rücktrittsberechtigte nur nach dem Bereicherungsrecht.[66]

Der deutsche Gesetzgeber hat darin einige Mängel gesehen. Die Verweisung auf dem Eigentümer – Besitzer - Verhältnis sei wenig transparent. Zudem sei es nicht einzusehen, dass der Rückgewährschuldner für nützliche Verwendungen auch dann keinen Ersatz bekomme, wenn der andere Teil noch bereichert sei. Und schließlich sei die Rechtsanwendung durch den Streit um die Auslegung des § 327 S. 2 BGB aF erschwert.[67] Nun regeln die §§ 346 Abs. 1, 347 Abs. 1 BGB Nutzungsherausgabe und Verwendungsersatz eigenständig.

Nach der alten Rechtslage sah § 347 S. 3 BGB aF einen ausgleichspflichtigen Nutzen in Höhe von 4% vor, wenn der Rückgewährschuldner im Besitz des Gelds war.

Einen solchen Anspruch auf Zinsen als fingierte Mindesnutzung enthielt das BGB nicht mehr. Die Pflicht zur Nutzungserziehung trifft in der Regel nur Gewerbetreibende, nicht aber den Privatmann. Darum ist der Privatmann nach der neuen Rechtslage von Pflicht zur Nutzungsziehung entlastet, falls er Geld empfängt und dieses nicht anlegt.[68]

2. Herausgabe gezogener Nutzungen( § 346 Abs. 1 BGB)

Grundsätzlich verpflichtet § 346 Abs. 1 BGB beide Vertragsparteien, neben den empfangenen Leistungen auch die von ihnen daraus gezogenen Nutzungen herauszugeben. Falls die Parteien entgegen den Regeln einer ordnungsgemäßen Wirtschaft Nutzungen nicht gezogen haben, obwohl es ihnen möglich gewesen wäre, sind sie einander zum Wertersatz verpflichtet(§ 347 Abs. 1 BGB). Hiermit sei leider ein Verlust an sprachlicher Präzision verbunden, weil der Schuldner einen Gebrauchsvorteil, wie die Benutzung eines Pkw vor Durchführung des Rücktritts, nicht herausgeben, sondern ihn nu vergüten kann.[69]

Der Rückgewährschuldner haftet folglich für Nutzungen, die er entgegen den Regeln einer ordnungsmäßigen Wirtschaft nicht gezogen hat, obwohl ihm das möglich gewesen wäre.

§ 347 S. 2, 987 Abs. 2 BGB aF verpflichtete nur dann zum Ersatz, wenn den Rückgewährschuldner an der unterbliebenen Nutzungsziehung ein Verschulden traf. Diese Einschränkung ist nun weggefallen.

Auch für den Ersatz nicht gezogener Nutzungen ist der gesetzlich zum Rücktritt Berechtigte gem. § 347 Abs. 1 S. 2 BGB privilegiert. Er schuldet keinen Wertersatz für nicht gezogene Nutzungen, wenn er diejenige Sorgfalt beobachtet hat, die er in eigene Angelegenheiten anzuwenden pflegt.

Diese Privilegierung ist ebenso wie bei § 346 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 BGB sehr stark kritisiert worden.[70] Untauglich für eine Haftungsbegrenzung sei auch der subjektive Sorgfaltmaßstab der eigenüblichen Sorgfalt nach § 277 BGB, weil die Nachlässigkeit des Rücktrittsberechtigten zu Lasten des Vertragspartners gehe. Deshalb sei § 347 Abs. 1 S. 2 BGB teleologisch auf den Zeitraum, bis wann der Rücktrittsberechtigte noch keine Kenntnis von den Rücktrittsmöglichkeiten hat, zu reduzieren.

3. Verwendungsersatz

§ 347 Abs. 2 S. 1 BGB hält am Grundsatz der §§ 347 S. 2, 994 BGB aF fest, dass jeder Rückgewährschuldner Anspruch auf Ersatz notwendiger Aufwendungen hat, die der zurückzugebenden Sache unmittelbar zugute kommt. Aber der Verweis auf das Eigentümer- Besitzer- Verhältnis in § 347 S. 2 BGB aF, nach dem Verwendungsersatz nur nach den Vorschriften über die Geschäftsführung ohne Auftrag verlangt werden konnte, ist weggefallen. Hiermit ist § 347 Abs. 2 BGB eigenständig geworden.

Notwendig sind Verwendungen, die zur Erhaltung oder ordnungsgemäßen Bewirtschaftung der Sache erforderlich sind.[71] Dazu gehören auch Verwendungen, die die Sache in ihrer Existenz erhalten[72], die Kosten von Reparaturen[73], die Unterbringung und Lagerung sowie die Aufwendungen für das Einstellen von Kraftfahrzeugen.[74] Dazu gehören auch die Mietzahlungen, die notwendig sind, die züruckzugewährenden Gegenstände zu erhalten[75] sowie Treibstoffe und sonstige Verbrauchsmaterialien.[76]

Ob nutzungserhaltende Verwendungen notwendig sind, ist in der Vergangenheit überwiegend mit Hilfe des objektiven Maßstabes des Eigentümer-Besitzer-Verhältnis beantwortet werden.

Danach sollten nur solche Verwendungen notwendig sein, die die übliche Nützung der Sache einschließlich des bisherigen Gebrauchs ermöglichen. Dagegen sollte der Vertrag keinen abweichenden Maßstab für die Notwendigkeit bestimmter Verwendungen darstellen. Die Änderungen des BGB stellte ein Umdenken dar. Da § 347 Abs. 2 S. 1 BGB anders als § 347 S. 2 BGB aF nicht mehr auf das Eigentümer- Besitzer- Verhältnis verweist, sondern den Verwendungsersatz selbständig regelt, bestehe die Möglichkeit, sich vom objektiven Maßstab des § 994 Abs. 1 BGB zu lösen. Ob Verwendungen notwendig sind, die Sache nutzen zu können, sei keine Frage der üblichen Nutzungen vergleichbarer Sache, sondern eine Frage des zwischen den Parteien abgeschlossenen Vertrags. Folglich notwendig seien solche Verwendungen, die erforderlich sind, damit die Sache vertragsgemäß genutzt werden kann.[77]

Da § 347 Abs. 2 S. 1 BGB den Verwendungsersatzanspruch auf die Fälle beschränkt, in denen der Rückgewährschuldner die Sache zurückgibt, für diese Wertesatz leistet oder die Wertersatzpflicht nach § 346 Abs. 3 Nr. 1 und 2 BGB ausgeschlossen ist, hat der gesetzlich zum Rücktritt Berechtigte, der die Sache nicht oder nur verschlechtert zurückgeben kann und nach § 346 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 BGB keinen Wertersatz schuldet, keinen Anspruch auf Verwendungsersatz. Er ist zum Ersatz der Aufwendungen berechtigt, wenn der Rücktrittsgegner um diese Aufwendungen[78] bereichert ist.

In Vergleich zu der früheren Rechtslage, wo nur ein Anspruch auf Ersatz nützlicher wertsteigender Aufwendungen nur von einer Mindermeinung[79] anerkannt war, sind nun alle andere als notwendige Verwendungen zu ersetzen, soweit der Gläubiger dadurch bereichert ist.

II. Internationales Einheitsrecht

1. Herausgabe von Nutzungen

In den Vorschriften der UP sowie den PECL wird keine eindeutige Aussage darüber getroffen, ob und in welchem Umfang über die Rückgabe der Sache hinaus auch die Erstattung gezogener Nutzungen geschuldet ist

Ebensowenig wie bei der Sachnutzungen treffen die Rückabwicklungsvorschriften der UP und der PECL keine Entscheidungen darüber, ob gezogene(oder pflichtwidrig nicht gezogene) Kapitalnutzungen gemeinsam mit der empfangenen Geldsumme herauszugeben bzw. zu vergüten sind.

Demgegenüber sieht Art. 84 Abs. 1 CISG vor, dass der Verkäufer im Falle der Vertragsaufhebung wegen wesentlicher Vertragsverletzung vom Tag des Empfangens des Kaufpreises an Zinsen zahlen muss.

Gemäß Art. 84 Abs. 2 a) CISG hat der Käufer dem Verkäufer im Fall der Rückabwicklung nach der Vertragsaufhebung den Gegenwert aller gezogenen Vorteile zu ersetzen. Hiervon sind die Früchte und Gebrauchsvorteile umfasst.[80] Zudem wird im Schrifttum überwiegend vertreten, dass Art. 84 Abs. 2 a) CISG den Ausdruck eines bereicherungsrechtlichen Grundsatzes[81] darstellt, obwohl sich der Nutznießer nicht auf eine etwaige Entreicherung berufen darf.[82]

Dagegen schuldet nach der herrschenden Meinung der Käufer dem Verkäufer angesichts des eindeutigen Wortlauts des Art. 84 Abs. 2 CISG nicht den Ersatz pflichtwidrig nicht gezogener Nutzungen, deshalb kennt das UN-Kaufrecht keine Pflicht zur Nutzungserziehung.[83]

2. Der Verwendungsersatz

Wie schon gesagt, regelt das Einheitsrecht das Problem des Ersatzes der Aufwendungen unvollständig.

Im CISG kann man aber eine Analogie zu den Artt. 85 S. 2, Art. 86 Abs. 1, S. 2 CISG ziehen Daraus ergibt sich, dass der herausgabepflichtige Sachinhaber die gemachten Aufwendungen verlangen kann.[84]

Strittig ist aber, wie im Rahmen des UN-Kaufrechts nützliche Verwendungen des restitutionspflichtigten Käufers zu behandeln sind. Die Meinungen darüber gehen auseinander. Einerseits wird die Meinung vertreten, dass die Vergütung solcher nützlicher Verwendungen grundsätzlich nicht zurückgewährt werden sollten.[85] Andererseits meinen andere Autoren, dass das Problem nützlicher Verwendungen bereicherungsrechtlich verstanden werden kann. Deshalb bestehe eine volle Vergütungspflicht im Rahmen der noch vorhandenen Bereicherung.[86]

Sonstige Verwendungen, wie Luxusverwendungen, führen in allen drei einheitlichen Rechtsordnungen nicht zu einer Vergütungspflicht des Verkäufers.

In Rahmen der Vorschriften der UP und PECL wird die Frage des Verwendungsersatzes nicht behandelt. Man kann aber ím Wege der systemimmanenten Analogie sowie durch einen Vergleich mit dem verwandten CISG einige Schlussfolgerungen ziehen, die sich sehr relevant für die genannte Frage erweisen. Diese sind in den nächsten Unterkapiteln dargestellt.

III. Rechtsvergleichende Stellungsnahme

Aus der vorgenommenen Darstellung wird ersichtlich, dass einige Prinzipien bei der Rückerstattung von Nutzungen zugrunde gelegt wurden. Als erstes lässt sich die Ehrlichkeit des Rückgewährschuldners anführen. Sie spielt beispielsweise eine Rolle im deutschen Recht in der Konstellation, wenn der gesetzlich zum Rücktritt Berechtigte vor dem Untergang der Sache Kenntnis über die Rücktrittsgründe hatte. In diesem Falle genießt er nicht mehr die Privilegierung des § 347 Abs. 1 S. 1 BGB.

Als zweitens ergibt sich das Prinzip der Wiederherstellung des vorvertraglichen Zustandes, das nach bereicherungsrechtlichen Vorschriften bemessen wird. Und drittens existiert das Prinzip der Übereinstimmung der Pflicht einer Partei zur Erstattung der Sachnutzungen und der Pflicht der anderen Partei zur Herausgabe oder Vergütung von Kapitalnutzungen.

Wie schon dargestellt, beinhaltet das CISG die Regelung, nach der der Käufer den Gegenwert aller gezogenen Vorteile zu ersetzen hat. Dieses Prinzip lässt sich aber auch auf die Vorschriften der UP und PECL übertragen, wenn man die betonte Anlehnung an das CISG im Auge hat. Daraus ergibt sich es, dass der Rückgewährschuldner in Rahmen der Vorschriften der UP und PECL zur vollen Erstattung bzw. Vergütung gezogener Nutzungen verpflichtet ist. Dafür sprechen auch die bereicherungsrechtlichen Ansätze, nach denen der Rückgewährschuldner die gezogenen Nutzungen herausgeben muss, wenn er dadurch noch bereichert ist. Auch dem deutschen Recht ist das Prinzip der vollen Vorteilsausgleichung auf bereicherungsrechtlichen Erwägungen nicht völlig fremd, obwohl das Rückabwicklungsregime eigenständig geworden ist und keine Verweisung auf Bereicherungsrecht beinhaltet.

Über die Kostenerstattung der Verwendungen auf die zurückzugewährende Sache schweigt das CISG. Man kann aber nach dem Prinzip der Vorteilsausgleichung mindestens die Nettovorteile abrechnen.[87]

Auch aus dem Zusammenspiel vom Artt. 84, 86. S. 2 CISG kann man das allgemeine Prinzip entnehmen, dass „ Verwendungen auf die Ware, die dem Verkäufer zugute kommen, zu ersetzen sind, wenn und soweit sie ihm einen verwertbaren Vorteil gebracht haben, für den er sonst selbst zu bezahlen hätte.[88]

Folglich scheint der volle Ersatz notwendiger Verwendungen allgemein anerkannt zu sein.

Hinsichtlich der Verwendungen gilt es grundsätzlich sowohl für deutsches Recht als auch für Einheitsrecht, dass die Kosten der Nutzentziehung vom demjenigen zu tragen sind, der letztlich von den gezogenen Nutzungen profitiert hat.

Es herrscht auch Einigkeit darüber, dass die notwendigen Verwendungen im vollen Umfang zu ersetzen sind. Dies ist auch sachgerecht, weil sonst der Rückgewährgläubiger die entsprechenden Reparaturkosten selbst tragen müsste, wenn die Sache in seinem Besitz geblieben wäre.

Obwohl über den Ersatz der notwendigen Verwendungen sowohl im deutschen Recht als auch in Einheitsrecht noch Einigkeit herrscht, kann man nicht das Gleiche über die nützliche Verwendungen sagen. Im deutschen Recht sind sie zu ersetzen, soweit der Gläubiger dadurch noch bereichert ist. Hingegen ist man im Einheitsrecht geneigt, die Herausgabe nützlicher Verwendungen zu verneinen.

Über die nicht wertsteigernden Luxusverwendungen gibt es in den untersuchten Rechtsordnungen eine hinreichende Übereinstimmung in dem Sinne, dass der Rückgewährgläubiger nicht die Luxusverwendungen vergüten muss. Hiermit wird das Verwaltungsrisiko vom Rücktrittsschuldner getragen

Dritter Teil

Störungen im Rückabwicklungsverhältnis

A. Haftungssystem (Ausschluss- oder Wertersatzmodell)

Kann die Leistung nicht oder nur in verschlechtertem Zustand zurückgewährt werden, dann hat der Gesetzgeber verschiedene Möglichkeiten auf diese Störung zu reagieren. Er kann dem Berechtigten die Geltendmachung des Rücktritts belassen und ihn gleichzeitig von jeder Ersatzleistung für den erhaltenen Gegenstand freihalten, so dass die Gefahr insoweit den anderen Teil trifft. Er kann aber auch dem Berechtigten das Rücktrittsrecht nehmen.

Den beiden Varianten ist gemeinsam, dass diese Lösung auf der Ebene des Rücktrittsrechtsselbst erfolgt, indem das Rücktrittsrecht dem Berechtigten entweder einschränkungslos belassen oder gänzlich genommen wird.

Anstelle dieser Alles-oder-Nichts-Lösung kann der Gesetzgeber auf der Sekundärebene reagieren und stattdessen einen Anspruch in Geld anordnen.[89]

Von welcher Lösung sich der deutsche Gesetzgeber hat inspirieren lassen, wird im folgenden dargestellt.

I. Deutsches Recht

1. Einleitung

Die zentralen Änderungen der Schuldrechtsreform im Bereich des Rücktritts betreffen die Auswirkungen von Störungen im Rückabwicklungsverhältnis, wenn die empfangene Leistung untergegangen ist, weiterveräußert wurde oder sich durch Beschädigung oder Verbrauch verschlechtert hat.

Das BGB in alter Fassung enthielt mit §§ 347 S.1, 989 bzw.350 ff. ein kompliziertes zweigleisiges Haftungssystem. Im Fall der Unmöglichkeit der Rückgewähr der empfangenen Leistungen aufgrund eigenen Verschuldens ordneten §§ 347 S.1, 989 BGB aF eine Schadenersatzpflicht an. Die §§ 350 BGB aF haben eine Ausnahme gemacht, nur für den Rücktrittsberechtigten und nur für den Fall, dass diesem die Rückgewähr vor Rücktrittserklärung unmöglich geworden war. Das heißt, dass der Rücktrittsberechtigte zurücktreten durfte und gem. § 346 Abs. 1 S. 1BGB aF seine Gegenleistung zurückerhielt, obwohl er selbst weder zur Rückgewähr noch, mangels Verschuldens, zum Schadenersatz nach §§ 347, 989 S.1 BGB aF verpflichtet war.

Das neue BGB ersetzt diese Alles-oder-Nichts- Lösung des § 350 BGB aF und die Schadenersatzpflicht der §§ 337 S.1, 989 BGB aF durch eine einheitliche Wertersatzlösung.[90]

Der Rücktritt bleibt nach der Schuldrechtsreform in allen Fällen erhalten. Nun spielt es auch keine Rolle, ob die Sache teilweise oder ganz zerstört ist.[91] Und auch kommt es nicht mehr auf irgendein Verschulden an, [92] auch wenn der Rückgewährschuldner absichtlich die Sache zerstört hat, ist er nicht gehindert, sein Rücktrittsrecht auszuüben.

Da die Norm auch dann eingreift, wenn den Schuldner kein Vorwurf trifft, enthält § 346 Abs.2, 3 BGB eine Gefahrtragungsregel.[93]

2. Haftung auf Wertersatz

Wie schon in der Einleitung dargestellt, trifft die Haftung nach § 346 Abs.2 BGB für die empfangene Leistung sowohl den Rücktrittsgegner als auch den Rücktrittsberechtigten. Somit existiert eine einheitliche Regelung für beiden Seiten, lediglich noch in Rahmen des Haftungsausschlusses nach § 346 Abs. 3 S.1 Nr.3 BGB findet eine Differenzierung zwischen dem Rücktrittsgegner und dem Rücktrittsberechigten statt, wie in dem nächsten Kapitel näher beschrieben wird.

Nach § 346 Abs. 2 BGB hat der Schuldner Wertersatz in folgenden Fällen zu leisten:

1) Wenn Rückgewähr oder Herausgabe nach der Natur des Erlangten ausgeschlossen ist(§ 346 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 BGB). Diese Vorschrift geht auf § 346 S. 2 BGB aF zurück, nach dem nur für geleistete Dienste sowie für die Überlassung der Benutzung einer Sache deren Wert zu vergüten war.[94]

2) Im Falle des Verbrauchs, der Veräußerung, Belastung, Verarbeitung oder Umgestaltung der empfangenen Sache( § 346 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 BGB). Diese Vorschrift ersetzt die §§ 352, 353 BGB aF, wandelt den Ausschlusstatbestand aber in einer Wertersatzpflicht um und erstreckt sie auch auf den Rücktrittsgegner.[95] Der Verbrauch ist nach § 92 BGB zu definieren. Bei der Wertersatzhaftung ist aber zwischen Ge- und Verbrauch zu unterscheiden. Für eine Verschlechterung durch den bestimmungsgemäßen, vertraglich vereinbarten Gebrauch der empfangenen Leistung wird kein Wertersatz geschuldet. Die gewöhnliche Abnutzung, die ein empfangener Gegenstand hierdurch erleidet, ist gegebenenfalls als gezogene Nutzung nach §346 abs. 1 BGB zu vergüten. Für den Verbrauch der Sache ist dagegen Wertersatz zu leisten

Der Begriff der Verarbeitung und Umgestaltung lehnt sich an § 950 Abs. 1 S.1 BGB an. Das Handeln muss vom menschlichen Willen gesteuert sein. Naturalvorgänge fallen demgemäß nicht darunter.[96]

Für eine mögliche wertsteigernde Verwertung ohne Umgestaltung in eine andere Sache ist Ausgleich unter den Voraussetzungen des § 347 Abs. 2 zu leisten.[97] Folgerichtig ist unter Verbrauch der bestimmungsgemäße Verzehr der Sachsubstanz zu verstehen.[98]

Unter Veräußerung oder Belastung des Leistungsgegenstandes ist das dingliche Rechtsgeschäft zu verstehen.[99] Gleichzustellen sind auch Maßnahmen der Zwangvollstreckung wie z. B. der Verlust der Sache durch Zwangvollstreckung oder die Belastung durch eine Zwangssicherungshypothek.[100]

3) Im Falle der Verschlechterung oder des Untergangs des empfangenen Gegenstands mit Ausnahme der durch die bestimmungsgemäße Ingebrauchnahme entstandene Verschlechterung( § 346 Abs.2 S.1 Nr.3 BGB). Mit den Verschlechterungen, die durch bestimmungsgemäße Ingebrauchnahme entstanden sind, ist nur die Wertminderung gemeint, die eine zuvor neue Sache allein dadurch erfährt, dass sie nunmehr „gebraucht“ ist. Allerdings kann der Rücktrittsgegner für den Gebrauch selbst Ersatz durch Herausgabe der Nutzungen nach § 346 Abs. 1 verlangen.[101] Die Formulierung „ die durch bestimmungsgemäße Ingebrauchnahme entstandene Abnutzung“ gehört zu den wenigen Änderungen gegenüber dem Regelungsvorschlag der Schuldrechtskommission, weil sie in ihrem Vorschlag von der durch den bestimmungsgemäßen Gebrauch entstandene Abnutzung spricht. Diese Unterscheidung gewinnt ihre Bedeutung in den Fällen, wenn ein neuer Pkw zum Straßenverkehr zugelassen ist oder wenn eine Kleidung nur für einige Tage getragen ist.[102] Der Verlust, der durch Ingebrauchnahme entstanden ist, kann nicht durch den Anspruch auf Nutzungsherausgabe( § 346 Abs.1 BGB) ausgeglichen werden und ist daher vom Rückgewährgläubiger zu tragen.

Ein weiteres Problem in Rahmen des § 346 Abs. 2 BGB stellt die Bedeutung der vereinbarten Gegenleistung für die Berechnung des Wertersatzes nach § 346 Abs. 2 S. 2 BGB dar. Nach der neuen Rechtslage ist bei der Berechnung der Höhe des Wertersatzes die im Vertrag bestimmte Gegenleistung zugrunde zu legen. [103] Hiermit verbleibt es bei dem vertraglich gefundenen Äquivalenzverhältnis von Leistung und Gegenleistung. Nur wenn eine solche Abrede fehlt, ist der objektive Wert der empfangenen Leistungen maßgeblich.

3. Der Ausschluss des Wertersatzes.

Die Pflicht des Rückgewährschuldners zur Leistung von Wertersatz ist in drei Konstellationen ausgeschlossen, nämlich: Erstens wenn sich der zum Rücktritt berechtigende Mangel erst während der Verarbeitung oder Umgestaltung des Gegenstandes gezeigt hat( §346 Abs. 3 S. 1 Nr.1 BGB). Darin liegt keine Neuregelung, sondern eine Übernahme des Rechtsgedankens von § 467 S.1 HS .2 BGB aF.[104] Der Mangel muss sich bei oder nach der Verarbeitung gezeigt haben. Zweitens soweit der Gläubiger die Verschlechterung oder den Untergang zu vertreten hat oder der Schaden bei ihm gleichfalls eingetreten wäre (§ 346 Abs. 3 S. 1 Nr.2 BGB). Hiermit wird an die Fälle angeknüpft, die in Rahmen des § 350 BGB aF den Rücktritt nicht ausschlossen. Und schließlich wenn im Falle eines gesetzlichen Rücktrittsrechts die Verschlechterung oder der Untergang beim Rücktrittsberechtigten eingetreten ist, obwohl dieser diejenige Sorgfalt beobachtet hat, die er in eigenen Angelegenheiten anzuwenden pflegt(§ 346 Abs. 3 S. 1 Nr.3 BGB).

Diese Norm ist aber sehr heftig kritisiert worden.[105] Vier Aspekte wurden bei den neuen Rechtslage als nicht ausreichend angesehen, nämlich: Die Begünstigung nur des gesetzlich, nicht aber des vertraglich zum Rücktritt Berechtigten; der rein subjektive Maßstab der Sorgfalt in eigenen Angelegenheiten; die Privilegierung des Rücktrittsberechtigten unabhängig davon, ob er Kenntnis vom Rücktrittsgrund hat oder nicht; die Ausklammerung des Rücktrittsgegners aus dem Haftungsprivileg.

Die Privilegierung von § 346 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 gilt nach dem eindeutigen Wortlaut des Gesetzes nur für gesetzliche und nicht für vertragliche Rücktrittsrechte und nur zugunsten des Rücktrittsberechtigten und nicht zugunsten des Rücktrittsgegners.

Die meisten Autoren sind der Meinung dass die Norm in ihr rein einseitigen Ausrichtung verfehlt ist.[106] Erstens bestehe der Unterschied zwischen einem gesetzlichen und vertraglichen Rücktrittsrecht nur theoretisch.[107] Dafür sei die Vereinbarung eines Rücktrittsrechts für den Fall der nicht rechtzeitigen Lieferung nach § 323 Abs. 2 Nr. 2 ein beredtes Beispiel. Dasselbe gilt auch für das Rücktrittsrecht aufgrund eines Eigentumsvorbehalts, das nach früherem Recht als vertragliches[108] und jetzt als gesetzliches Rücktrittsrecht[109] verstanden wird. Zweitens ist wegen Wegfalls der Geschäftsgrundlage nach § 313 Abs. 3 S. 1 BGB ein gesetzliches Rücktrittsrecht eingeräumt worden, deshalb bestünde kein geringster Grund dafür, demjenigen, dem in § 313 Abs. 3 S. 1 BGB per Gesetz ein Rücktrittsrecht eingeräumt ist, auch noch durch § 346 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 BGB zu privilegieren, wenn die Sache bei ihm verschlechtert wurde oder untergegangen ist.[110]

Aufgrund dessen wird überwiegend in der Literatur vorgeschlagen, dass § 346 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 unter teleologischen Gesichtspunkten zu korrigieren ist. Ob der Rücktritt auf Gesetz oder auf Vertrag beruhe, spiele keine Rolle.[111]

Ob die Gesichtspunkten der herrschenden Meinung zu überzeugen vermögen, soll hier nicht näher erörtert werden, weil es nicht der Schwerpunkt der vorliegenden Arbeit ist, sich mit einer solchen Begründung auseinanderzusetzen. Wichtig ist aber zu erwähnen, dass es sich um eine bewusste Entscheidung des deutschen Gesetzgebers handelt. [112] Sie wird auch eine Rolle bei der Vergleichung der Rechtsordnungen spielen.

Kritisiert wurde ebenso, dass die Kasuistik des Verstoßes gegen die Sorgfalt in eigenen Angelegenheiten reichhaltig sei.[113]

Der gesetzlich zum Rücktritt Berechtigte schuldet gem. § 346 Abs. 3 S. 1 Nr.3 BGB keinen Wertersatz, wenn ihm die Rückgewähr unmöglich geworden ist, obwohl er die in eigenen Angelegenheiten übliche Sorgfalt beobachtet hat. Eigenübliche Sorgfalt beschreibt nach dem § 277 BGB einen rein subjektiven, auf die persönlichen Gepflogenheiten des Schuldners abstellenden Fahrlässigkeitsmaßstab. Bis zur Grenze der groben Fahrlässigkeiten ist der Schuldner befreit.[114]

Am meisten wird am Maßstab der eigenüblichen Sorgfalt kritisiert, dass der Begriff im Falle der Veräußerung eines Gegenstandes schwer zu beurteilen ist. Wann ist eigentlich die Veräußerung der zurückzugebenden Sache eigenüblich? Hindert die Veräußerung des gekauften Kraftfahrzeuges die Wertersatzpflicht nur dann, wenn die Käuferin ihr Eigentum häufig veräußert oder in jedem Fall.[115]

Da das Gesetz deutlich über die Fälle des Zufalls im engeren Sinne wie z.B. höhere Gewalt hinausgeht, ist man darum geneigt, den Begriff der eigenüblichen Sorgfalt eng zu interpretieren. Auf der einen Seite versucht Kaiser, den Begriff der eigenüblichen Sorgfalt zu objektivieren und mit vertragsgemäßer Sorgfalt gleichzustellen. Dieser Versuch sei seinerseits aber zum Scheitern verurteilt, weil der § 346 Abs. 2 S.1 Nr.3 BS. 2 BGB die vertragsgemäße Nutzung mit den Wörtern „bestimmungsgemäße Ingebrauchnahme“ bereits aufgreift. Darüber hinaus wollte der § 346 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 BGB die Wertersatzpflicht mit der Bezugnahme auf die eigenübliche Sorgfalt weiter begrenzen.[116]

Auf der anderen Seite versucht Canaris, den eigentlichen Grund für eine weitreichende Einschränkung des Wertersatzanspruchs in anderen Normen zu finden. Da das Modell des Wertersatzes schon früher in den §§ 3 Abs. 1 HTWG, 7 Abs. 4 VerbrKrG, 13a Abs. 3 UWG[117] anerkannt war, die auch die Beschränkung der Haftung auf die eigenüblich Sorgfalt beinhalteten, sei der deutsche Gesetzgeber durch dieses Regelungsmodell inspiriert worden. Man dürfte vermuten, dass mit dem Modell des Wertersatzanspruchs auch dessen Einschränkungen hinsichtlich der Wahrung der eigenüblichen Sorgfalt mitübernommen worden sind. Vor diesem Hintergrund sei es deshalb von erheblicher Bedeutung, welche Überlegungen zur Einführung des Kriteriums der diligentia quam in suis in § 1 d Abs. 2 AzbG geführt haben.[118] Folglich sei der Zweck der Orientierung am Maßstab der eigenüblichen Sorgfalt das berechtigte Vertrauen des Rücktrittsberechtigten auf den endgültigen Erwerb der Gegenstandes zu schützen.

Hiermit lässt sich nachweisen, dass überwiegend im Schrifttum versucht wird, die Reichweite des Verschuldensprinzips einzugrenzen und die Befreiung des Rückgewährschuldners nur in bestimmten Fällen zuzulassen. Folglich kann man sagen, dass die engere, dem einheitlichen Kaufrecht zugrunde liegende Lösung, wonach hinsichtlich des Rückspringens der Gefahr danach zu unterscheiden ist, ob der Untergang der zurückzugewährenden Sache auf einem freien Handeln, einem risikoerhöhenden Verhalten des Schuldners oder auf einem anderen Ergebnis beruht, in der deutschen Literatur überwiegend bevorzugt ist. Allerdings hat auch die Begründung der Kommission zur Modernisierung der Schuldverhältnisse, dass es nicht einleuchtend ist, dass die Zerstörung des gekauften Pkw durch einen Verkehrsunfall, an dem der Käufer schuldlos ist, anders beurteilt werden soll als die Zerstörung durch einen Brand in der Garage des Käufers[119], wie ersichtlich, keine Zustimmung in der Literatur gefunden. Man kann nicht ohne weiters annehmen, dass eine einheitliche Behandlung geboten ist, nur weil eine Differenzierung zu schwierigen Abgrenzungsproblemen führt. Darüber hinaus darf der deutsche Gesetzgeber nicht mit einfachen Abgrenzungsproblemen rechnen, falls er ein so vages Kriterium wie die Sorgfalt in eigenen Angelegenheiten wählt.[120]

Auch der Zustand, dass die Kenntnis des Berechtigten keine Rolle spielt, wurde stark kritisiert, weil ein Unterschied geboten sei, ob jemand den Mangel nicht kennt und daher mit einer Rückabwicklung weder rechnet noch zu rechnen braucht, oder ob man vom Rücktrittsgrund wusste.[121] Ab diesem Zeitpunkt bestehe für eine Privilegierung kein Anlaß mehr. Der Rückgewährschuldner haftet wie derjenige Schuldner bei vertraglichem Rücktrittsrecht, der mit der Ausübung rechnen muss.[122]

Sobald der gesetzlich zum Rücktritt Berechtigte diese Kenntnis erlangt, soll nach herrschender Meinung auch der Rücktrittsberechtigte vollumfänglich Werteratz für die untergegangene oder verschlechterte Sache schulden.[123]

Dafür sei ein Anhaltspunkt in § 346 Abs. 3 S. 1 Nr. 3: Wer die Wertersatzpflicht kennt, aber gleichwohl verarbeitet, würde auf Wertersatz haften. Dieses Gedanken ließe sich aber verallgemeinern: Wer Kenntnis vom Rücktrittsrecht hätte, bedürfte der Privilegierung nicht mehr.[124]

Mithin sei § 346 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 BGB teleologisch zu reduzieren: Die Wertersatzpflicht des Rückrittsberechtigten bei Beachtung der eigenüblichen Sorgfalt entfällt nur dann, wenn er Kenntnis vom Rücktrittsgrund erlangt hat. Wenn der Berechtigte wisse, dass ein Rücktrittsgrund bestehe und er deswegen die empfangene Sache möglicherweise zurückgeben müsse, dann sei er nicht mehr zur Sorgfalt in eigenen Angelegenheiten verpflichtet, sondern ihn würde die Pflicht treffen, auf die Belange seines Vertragspartners Rücksicht zu nehmen.

Nach dem Wortlaut der Vorschrift wird der gesetzlich zum Rücktritt Berechtigten nur in den Fällen des Untergangs oder der Verschlechterung des empfangenen Gegenstand nicht zum Wertersatz verpflichtet. Die Fälle des Verbrauchs, der Veräußerung, Belastung, Verarbeitung oder Umgestaltung nach § 346 Abs. 2 S. 1 Nr.2 BGB werden hiervon nicht erfasst. Hinsichtlich der Gerechtigkeit dieser Unterscheidung gehen die Meinungen auseinander. Auf der einer Seite spricht Kaiser dafür, dass der § 346 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 BGB auch die Fälle der Veräußerung, des Verbrauchs, der Belastung und sonstiger Unmöglichkeit der Herausgabe erfasst. Es gebe keinen Grund dafür, die Norm auf diese Fälle zu beschränken. Der Gesetzgeber wollte generell den Rücktrittsberechtigten durch die Variante 3 privilegieren.[125] Auf der anderen Seite vertreten Börner/Steimle die Meinung, dass diese Unterscheidung gerechtfertig ist, weil der Schuldner im Falle des Verbrauchs, der Veräußerung oder Belastung des Gegenstandes hierbei einen Gegenwert erzielt hat oder hätte erzielen können. In Fällen der Verarbeitung oder Umgestaltung sei der Schuldner bereits durch § 346 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 hinreichend geschützt, wenn sich der Mangel erst während der Verarbeitung oder Umgestaltung gezeigt hat.[126]

Dem ist es im Ergebnis zuzustimmen. Eine Ersteckung des Privilegs des § 346 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 auch auf den Verbrauch, die Veräußerung, Belastung oder Umgestaltung hat keinen sachlichen Anhaltspunkt.

Wenn man den Abs. 2 des § 346 BGB ansieht, stellt sich es fest, dass die Fälle der Verschlechterung und des Untergangs unter anderen Punkten normiert sind als die Fälle des Verbrauchs, der Veräußerung, Belastung, Verarbeitung oder Umgestaltung, obwohl die beiden dem gleichen Haftungsregime untergeordnet sind. Dem entspricht aber eine Gesetztechnik..

Der deutsche Gesetzgeber wollte die Fälle in zwei Gruppen regeln, weil er die Privilegierung nur für den Fälle des Abs. 2 S. 1 Nr. 3 in Abs. 3 S. 1 Nr. 3 übernommen hat. Somit hatte er die Absicht, Klarheit in der Auslegung de Norm zu schaffen.

Zudem verkennt Kaiser den folgenden Aspekt: § 346 Abs. 3 S. 1 Nr.3 BGB stellt eine Ausnahme dar. Eine bestimmte Gruppe von Personen wird unter bestimmten Umständen von der Haftung zum Wertersatz entlassen. Eine analoge Anwendung über den Wortlaut der Norm hinaus ist nicht gestattet. Die Ausnahmen sind streng auszulegen und anzuwenden. Eine Erweiterung der Schutznorm auf andere Fälle hat deshalb keinen Anhaltspunkt.

Kritik wurde auch an dem Umstand geübt, dass nur der Rücktrittsberechtigte privilegiert wird. Tritt der Berechtigte vom Vertrag zurück, obwohl der Rücktrittsgegner den Rücktrittsgrund nicht zu vertreten hat, weil der Rücktrittsgegner durch höhere Gewalt an der Lieferung gehindert worden ist, ist er von der Haftung zum Wertersatz nicht entlassen.

Deshalb wird in der Literatur die Meinung vertreten, dass der deutsche Gesetzgeber für die verschiedenen Situationen, in denen die Rücktrittsgegner auftreten können, unterschiedlich regeln sollte und nicht mit der Begründung, der Rücktrittsgegner habe durch die Verletzung einer vertraglichen Pflicht den Grund für den Rücktritt gesetzt, begnügen sollte.[127] Die strengere Haftung des Rücktrittsgegners bei einem gesetzlichen Rücktritt, falls er diesen zu vertreten hat, wird allerdings mit der Lehre vom faktischen Synallagma begründet. Diese Begründung vermag aber nicht zu überzeugen, weil erstens diese Lehre für das Bereicherungsrecht entwickelt wurde und zweitens sie selbst sehr umstritten ist. Solche Unsicherheit soll im Bereicherungsrecht nicht zum Fundament für eine Erstreckung der gegenwärtigen rücktrittsrechtlichen Ordnung gemacht werden.[128]

De lege lata kommt aber das Privileg des § 346 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 BGB dem Käufer nicht zugute, wenn der Verkäufer wegen nicht termingerechter Kaufpreiszahlung vom Vertrag zurücktritt und auch dann nicht, wenn der Käufer nur deswegen nicht rechtzeitig zahlt, weil die Bank Ihre Überweisung nicht ausführt. Mithin wäre der deutsche Gesetzgeber gut beraten, de lege ferenda ein unterschiedliches Haftungssystem für den Rücktrittsgegner, je nachdem, ob er den Rücktrittsgrund zu vertreten hat oder nicht, zu schaffen.

Als Ergebnis lässt sich feststellen, dass sich § 346 Abs. 3 S. 1 BGB in folgenden Punkten als lückenhaft erwiesen hat: Das Kriterium der eigenüblichen Sorgfalt ist nicht geeignet, weil sein Verantwortungsbereich zu eng ist. Stattdessen ist die Lösung des CISG vorzuziehen. Zudem ist es nicht eindeutig, warum nur der gesetzlich zum Rücktritt Berechtigte privilegiert sein sollte. Auch auf Fälle eines vereinbarten Rücktrittsrechts lässt sich der Gedanke der Schuldrechtskommission, nach dem nur derjenige privilegiert werden sollte, den keine Verantwortung an Scheitern des Vertrages trifft, übertragen. Auch die Kenntnis vom Rücktrittsgrund sollte eine Rolle bezüglich dieser Privilegierung spielen. Und schließlich muss man berücksichtigten, dass es bestimmte Fälle gibt, die auch eine Privilegierung des Rücktrittsgegners verlangen.

II. Internationales Einheitsrecht

Wie schon dargestellt, sehen die drei untersuchten Rechtsordnungen uneinheitliche Gefahrverteilungsregeln vor. In Folgenden werden diese Unterschiede im Einzelnen dargestellt.

1. UN- Kaufrecht(CISG)

Art. 82 Abs. 1 CISG ist in seinem Wortlaut dem früheren deutschen Recht gleichwertig, das einen Ausschluss der Vertragsaufhebung bei Untergang oder wesentlicher Verschlechterung der Sache vorsah. Aber anders als damaliger § 351 BGB aF macht Art. 82 Abs. 2 CISG diesen Ausschluss nicht vom Vorliegen des Verschuldens abhängig, sondern lässt dafür jede Handlung oder Unterlassung genügen. Folglich fallen in den Risikobereich des Verkäufers der aus seiner Sphäre herrührende Untergang, sowie der Untergang wegen höherer Gewalt und anderer Ereignisse außerhalb der Einflusssphäre des Käufers.[129]

Diese Lösung entspricht auch einer Mindermeinung in der deutschen Literatur, die das Verschulden des § 351 BGB aF aus rechtspolitischen Gründen extensiv im Sinne jeder Handlung auslegt, wie in dem zweiten Kapitel dargestellt ist.[130]

Gemäß Art. 82 Abs. 2 a) steht dem Käufer die Vertragsaufhebung noch zu, wenn die Unmöglichkeit der Herausgabe der Sache oder die wesentlichen Verschlechterung nicht auf einer Handlung oder Unterlassung des Käufers beruht. Auch auf der Ebene des CISG wird von einem Teil der Literatur versucht, Art. 82 Abs. 2 a) CISG teleologisch nur auf ein risikoerhöhendes Verhalten des Käufers zu reduzieren. Der Untergang der Sache infolge bestimmungsgemäßer Nutzung vor Kenntnis des Aufhebungsgrundes schließe folglich nicht die Vertragsaufhebung aus.[131]

Gemäß Art. 82 Abs. 2 b) CISG hat der Käufer, wenn er trotz Unmöglichkeit der Herausgabe der Kaufsache zur Vertragsaufhebung berechtigt ist, dem Verkäufer alle Vorteile zurückzugeben, die er aus der Sache gezogen hat. Hiermit sei aber nicht eine allgemeine Wertersatzpflicht anerkannt, vielmehr meine Art. 84 Abs. 2 b) das commodum ex negotiatione für den Fall der Weiterveräußerung und das commodum ex re für den Fall des Untergangs.[132]

Gemäß Art. 82 Abs. 2 c) kann der Käufer trotz Unmöglichkeit der Restitution der Kaufsache die Vertragsaufhebung erklären, wenn die Unmöglichkeit auf einer Weiterveräußerung im normalen Geschäftsverkehr beruht. Deshalb wird in der Literatur die Meinung vertreten, dass sich das CISG dadurch von der These einer möglichst vollständigen Rückabwicklung in der Gestalt der gelieferten Sache entfernt hat.[133]

2. Unidroit Principles(UP)

Wie schon dargestellt, haben sich die UP im Rahmen der Rückabwicklung nach Vertragsaufhebung grundsätzlich für die Wertersatzlösung entschieden. Die Wertersatzlösung wurde anstelle der Ausschlusslösung vorgezogen, weil das Ausschlussmodell möglicherweise auf den Kaufvertrag, nicht aber auf andere Vertragstypen passt.

Die Wertersatzlösung führt dazu, dass die Vertragsparteien das Rückerstattungsrisiko bezüglich empfangener Sache im vollen Umfang tragen, ohne dass es auf die Zurechenbarkeit der Unmöglichkeit der Restitution in Natur ankäme.

Fraglich ist es, welche Rolle der Einschränkung, Wertersatz statt der Restitution in natura komme nur dann in Frage, wenn dies vernünftig ist, zukommt.

Hornung meint, diese Formulierung sei lediglich verwendet worden, um in der englischen Fassung mehr Präzision in Bezug auf die Berechnung des Wertersatzes zu gewährleisten. Da die Gefahr bestehe, dass Richter auf die „ Vernünftigkeit des Wertersatzes“ in Situationen abstellen werden, auf die diese Einschränkung nach dem Willen der Verfasser der UP gar nicht angewendet werden sollte, sei sie auf den Fall einzuengen, dass der Wertverlust des zurückzugebenden Gegendstand aus der Sphäre des Gläubigers herrührt.[134]

Dagegen vertritt Bonnell die Meinung, dass diese Einschränkung aufgenommen wurde, um klarzustellen, dass unter Umständen auch eine Vertragsaufhebung ohne Rückabwicklung in natura und ohne Zahlung eines Geldausgleichs in Betracht komme. Dadurch sollte ein Anhaltspunkt für die Normierung der Fälle wie Art. 82 Abs. 2 b) CISG gegeben sein.

3. Principles of European Contract Law(PECL)

Gemäß Art. 9: 305 befreit die Vertragsaufhebung beide Parteien von ihrer Verpflichtungen, künftige Leistungen zu erbringen und anzunehmen. Eine Rückabwicklung findet nur statt, als die Äquivalenz zwischen Leistung und Gegenleistung endgültig gestört ist.

Die Geltendmachung der Vertragsaufhebung gem. Art. 9: 309 PECL ist aber nicht davon abhängig, dass der Erwerber einer Sache diese in natura zurückgeben kann. In Unterscheid zu CISG muss statt der Leistung Wertersatz geleistet werden. Die Wertersatzpflicht ist aber einigen Einschränkungen unterworfen, weil Wertersatz nur dann in Frage kommen kann, wenn die Leistung für den Empfänger auch tatsächlich einen Wert hatte.

Daraus ergibt sich, dass der rückerstattungspflichtige Erwerber keinen Wertersatz leisten muß, wenn der Veräußerer für den Untergang oder die Verschlechterung der Sache verantwortlich ist, denn insoweit war die Leistung des Veräußerers vom Anfang an in ihrem Wert beeinträchtigt.

Gemäß Art. 9:306 PECL darf der Berechtigte nur dann eine empfangene Sachleistung zurückgeben, wenn sich der Wert der Sache für ihn infolge der non-performance der anderen Seite erheblich reduziert hat.[135] Bei der Rückabwicklung in PECL spielt folglich das Interesse an der empfangenen Leistung eine wesentliche Rolle.

In PECL soll die Aufhebung des Vertrages nicht aber den Effekt haben, dass eine Partei, die ihre Leistung schon erbracht hat, diese automatisch zurückverlangen kann.[136]

Folglich kann eine Rückgewähr nur dann verlangt werden, wenn eine Partei der anderen einen Vorteil zukommen lassen hat, für den sie im Austausch noch nicht die versprochene Gegenleistung erhalten hat. Eine solche Differenz kann in drei Situationen auftreten:

1. Gemäß Art. 9:307 PECL kann eine bereits bezahlte Vergütung zurückverlangt werden, wenn keine Gegenleistung erbracht worden ist.

2. Gemäß Art. 9:308 PECL kann eine erbrachte Sachleistung zurückgefordert werden, wenn diese zurückgewährt werden kann und die Partei noch kein Entgelt oder eine anderweitige Gegenleistung erlangt hat.

3. Gemäß Art. 9:309 PECL kann eine Partei Wertersatz für eine erbrachte Leistung verlangen, die nicht zurück gewährt werden kann und für sie keine Gegenleistung erhalten hat.

Daraus lässt es sich u.a. feststellen, dass der Erwerber einer Sache grundsächlich deren Gefahr trägt. In den Fällen, in denen er als Berechtigter zur Vertragsaufhebung eine vom Gegner empfangene Sache züruckzugewähren darf, hat er nach Art. 9:306 PECL den Wert, den diese Sache ihn gehabt hat, zu vergüten.

III. Rechtsvergleichende Stellungsnahme

Nach der Darstellung der verschiedenen Haftungsmodelle stellt sich nun die Frage, welches Haftungsmodell sachgerechter ist, wenn eine Partei, die das Risiko des Untergangs der Verschlechterung oder Weiterverkaufs einer geleisteten Sache trägt, nicht zur Rückerstattung der erworbenen Sache imstande ist.

Wie schon dargestellt, hat das Ausschlussmodell den Nachteil, der zur Alles-oder-Nichts-Lösung führt, was eigentlich nicht die Besonderheiten der einzelnen Fälle richtig erfassen lässt. Darüber hinaus ist die Ausschlusslösung nur für Kaufverträge geeignet und man kann sie nicht an alle Vertragstypen anpassen.

Aufgrund dessen ist eine einheitliche Regelung der Rückabwicklung bei Unmöglichkeit der Rückgabe nur über die Wertersatzlösung, die flexibel genug ist, die Besonderheiten aller Verträge zu beachten, erreichbar.

Offen bleibt noch die Frage der Risikoverteilung. Zuerst sind die Fälle zu prüfen, in denen sich der Untergang oder die wesentliche Verschlechterung bei Erwerber realisiert haben, wofür Veräußerers verantwortlich ist.. In der Literatur wird überwiegend vertreten, dass der Veräußerer die Gefahr des Untergangs oder der wesentlicher Verschlechterung der Sache tragen soll. Auch eine Weiterveräußerung an einen Dritten sollte zu Lasten des ursprünglichen Verkäufers gehen.

Davon zu unterscheiden sind die Fälle, wenn der Sachuntergang oder die wesentliche Verschlechterung der Sache auf den Sachinhaber zurückzuführen ist, der sich fahrlässig verhalten hat, wenn er zum Zeitpunkt der Sachbeeinträchtigung von seiner Restitution gewusst hatte.

In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob es sachgerecht ist, die Gefahr auf den Veräußerer zu übertragen, weil der Vertrag unter einem Mängel, der nichts mit dem Untergang oder der wesentlichen Verschlechterung zu tun hat, leidet. Das fahrlässige Verhalten des Restitutionsschuldners rechtfertigt aber eine Belastung mit der Risikotragung des Sachuntergangs oder der wesentlichen Verschlechterung.

Fraglich ist aber, wie die Fälle des zufälligen Untergangs oder der wesentlichen Verschlechterung zu behandeln sind. Erstens ist in diesem Zusammenhang der Begriff „Zufall“ zu definieren: Liegt ein Sachuntergang nur in den Fällen der höheren Gewalt vor oder ist jeder Untergang zufällig, der nicht auf ein risikoerhöhendes Verhaltens des Erwerbers oder des Veräußerers zurückzuführen ist?

In dem Fall, wenn der Sachuntergang oder die wesentliche Verschlechterung auf ein Handeln des Sachinhabers zurückzuführen ist, ohne dass ihm ein Verschulden an dem Untergang der Sache oder der wesentlichen Verschlechterung vorgeworfen werden kann, ist der Veräußerer mit der Gefahrtragung zu belasten. Allerdings gibt es keinen einleuchtenden Grund, den Sachinhaber mit dem Risiko des Sachuntergangs oder der wesentlichen Verschlechterung zu belasten, nur deswegen, weil ihm möglich ist, sich gegen ein solches Risiko zu versichern. Es ist nicht ersichtlich, warum der Käufer über das hinaus, was im Vertrag vereinbart oder vom Gesetz verlangt wurde, verpflichtet werden soll, für eine Versicherung für die zufällige Sachzerstörung zu sorgen, und als Folge davon, wenn er eine solche Verpflichtung nicht eingeht, mit dem Sachuntergang belastet ist.[137]

Darüber hinaus stehen mit der Aufhebung des Vertrags die Nutzungen aus der Kaufsache nicht mehr dem Käufer als Rückgewährgläubiger zu. Auch bezüglich des Tragens der notwendigen Verwendungen ist nicht mehr der Käufer, sondern der Verkäufer verpflichtet. Deshalb ist der Leistungsgegenstand nicht mehr Käufervermögen, sondern dem Vermögen des Verkäufers zugeordnet.

Aufgrund dessen ist davon auszugehen, dass die Gefahr, Nutzungen und Verwendungen zusammengehören und einem einheitlichen Regelungsmodell untergeordnet sind.[138]

In den Fällen des Zufalls im engeren Sinne, wenn die Ursache außerhalb des Machtsbereichs des Sachinhabers liegt, ist es sachgerecht, dass denjenigen mit der Gefahrtragung zu belassen, der für das Vertragscheitern verantwortlich ist.

Hinsichtlich der Gefahrtragung zeigt der Vergleich, dass die hier untersuchten Rechtsordnungen im Kern anders entschieden haben als das deutsche Recht.

Nach PECL trägt der Sachinhaber die Zufallsgefahr einer ihm übergebenen Sache. In Gegensatz dazu trägt der Verkäufer in dem UN-Kaufrecht die Gefahr für Ereignisse, die nicht auf Handlungen oder Unterlassung des Käufers beruht, und hiermit auch die Gefahr höherer Gewalt. Die Lösung des deutschen Rechts geht weiter über CISG hinaus. Nach dem deutschen Recht trägt der Käufer grundsätzlich das Risiko des Sachuntergangs. Nur wenn der Käufer zum Rücktritt berechtigt ist, weil z.B. die Lieferung des Verkäufers unter einem Mängel leidet, geht die Gefahr auf den Verkäufer zurück. Ausnahmsweise wird der Käufer von dem Wertersatzpflicht befreit, wenn er diejenige Sorgfalt angewendet hat, der er in eigenen Angelegenheiten anzuwenden pflegt. Sein Verantwortungsbereich ist aber zu eng, weil er bis zur Grenze der groben Fahrlässigkeit von der Wertersatzpflicht befreit ist. Wenn man auch die Kritik an § 346 Abs. 3 S. 1 Nr.3 berücksichtigt, ist man in dem Ansatz berechtigt, dass die Lösung des CISG vorzuziehen ist.

B. Schadenersatzanspruche

Häufig reicht die Rückabwicklung eines gescheiterten Vertrages allein nicht aus, um den Interessen der vertragstreuen Partei ausreichend Rechnung zu tragen.

Erstens will der Geschädigte Ersatz für die Kosten verlangen, die er in Hinblick auf einen Vertrag gemacht hat, der sich für ihn im Nachhinein als wertlos herausgestellt hat.

Zweitens besteht auch ein Interesse am Ersatz desjenigen Schadens, der dadurch entstanden ist, dass der Vertrag entgegen den legitimen Erwartungen der schuldlosen Partei nicht vollständig erfüllt worden ist. Deshalb sind die entgangenen Gewinne, die sie im Falle des Fortbestands des Vertrages hätte erzielen können, in Betracht zu nehmen.

Es fragt sich, ob nicht ein Wertungswiderspruch zwischen zwei Tatbeständen gegeben ist, dass einerseits durch wechselseitige Restitutionen die Erfüllung des Vertrages endgültig ausgeschlossen ist und andererseits einer Partei über Schadenersatzansprüche der Geldwert der Erfüllung zukommt.In den folgenden Sätzen wird näher auf diese Problematik eingegangen.

I. Deutsches Recht

Nach bisher geltendem Recht wird ein Anspruch auf Wertersatz nur als Ausgleich für geleistete Dienste oder für die Überlassung der Nutzung einer Sache gewährt( §346 Abs.1 BGB aF), also für Gegenstände, die ihrer Natur nach nicht rückgewährfähig sind. Soweit es um die Entschädigung für empfangene Gegenstände geht, die ihrer Natur nach rückgewährfähig waren, aber in Natur nicht mehr zurückzugeben werden können, sah § 347 BGB aF einen Schadenersatzanspruch vor, der kraft Verweisung auf die Vorschriften über das Eigentümer-Besitzer-Verhältnis für den Fall eines rechtshängigen Anspruchs zur Anwendung des § 989 führt.

Nach der Schuldrechtsreform wird diese Haftungstruktur beseitigt. Neben dem allgemeinen Wertersatzanspruch, der vom Verschulden nicht abhängig ist, wird im § 346 Abs. 4 BGB auf die Möglichkeit hingewiesen, Schadenersatz nach §§ 280 – 283 BGB zu verlangen. Die Vorschrift gilt sowohl für den Rücktrittsberechtigten als auch für den Rücktrittsgegner.

Nach § 346 Abs. 4 BGB kann der Rückgewährgläubiger wegen der Verletzung einer Pflicht nach § 346 Abs. 1 BGB durch den Schuldner, d.h. insbesondere der Pflicht zur Rückgewähr der empfangenen Leistungen Schadenersatz nach Maßgabe der allgemeinen Vorschriften der §§ 280- 283 BGB verlangen.

II. Internationales Einheitsrecht

Alle drei untersuchten Rechtsordnungen gehen davon aus, dass Schadenersatzansprüche mit allen anderen zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfen, einschließlich Vertragsaufhebung kombiniert werden können.

Im Einheitsrecht ist die Vertragsaufhebung als eine Art Minimalrechtsbehelf gedacht, der durch zusätzliche Schadenersatzansprüche ergänzt werden kann.[139] Voraussetzung für den Schadenersatzanspruch ist aber das Verschulden des Rückgewährschuldners.

Inhaltlich erstreckt sich der Schadenersatzanspruch auf entstandene Verluste sowie auf entgangene Gewinne, wie Artt. 74 S. 1 CISG, 7.4.2. Abs. 1 S.2 UP und 9:502 PECL vorsehen.

III. Rechtsvergleichende Stellungsnahme

Wie schon dargestellt, geht das frühere deutsche Recht von der grundsätzlichen Alternativität von Vertragsaufhebung und Schadenersatz aus.

Diese Alternativität hat aber gezeigt, dass die Interessen des Gläubigers durch die bloße Rückabwicklung nach Vertragsaufhebung ebenso wenig ausreichend geschützt sind wie die reine Kompensation der erlittenen Nachteile in Geld zu vergüten.

Aufgrund dessen ist es interessengerecht, der beeinträchtigten Partei das Rücktrittsrecht bzw. die Vertragsaufhebung als Minimalrechtsbehelf zu belassen und ihr die Kumulierung mit Schadenersatzansprüchen zu erlauben. Folglich behält das Rücktrittsrecht bzw. die Vertragsaufhebung eine eigenständige Funktion, wenn einer Partei eine schuldhafte Vertragsverletzung vorgeworfen werden kann.

Damit nähert sich das deutsche Recht einem internationalen einheitlichen Trend.

Viertel Teil

Gesamtwürdigung aller Ergebnisse

A. Die Thesen

These I: Der Rücktritt bzw. die Vertragsaufhebung lässt sich die Nebenklausel und –pflichten unangetastet.

Begründung: Der Vertrag soll nicht gänzlich als nichtig betrachtet werden, sondern nur hinsichtlich der nicht erfüllten Leistungspflichten. Die Gerechtigkeit des Fortbestehens der Nebenklausel und –pflichten liegt in dem Ziel, mit dem sie eingegangen sind, nämlich die Regelung juristischer Aspekte im Fall des Vertragsscheiterns wie z.B. Gerichtsstands- und Schiedsklauseln.

These II: Rücktritt bzw. Vertragsaufhebung entfaltet keine dingliche Wirkungen

Begründung: Richtig sind die Verfasser der Einheitsprojekte verfahren, wenn sie auf eine materiell einheitliche Regelung der Frage einer eventuellen dinglichen Wirkung der Vertragsverletzung verzichtet haben. Ihre Richtigkeit lässt sich damit begründen, dass diese Frage von den zentralen Grundentscheidungen der nationalen Rechtsordnungen abhängt, die sich für oder gegen das Einheits- oder Trennungs- und Abstraktionsprinzip entschieden haben. Und diese Grundentscheidung der jeweiligen Rechtsordnungen gilt es zu respektieren.

Folglich wird diese Frage im Rahmen nationaler Rechtsordnungen beantwortet. Für den Fall, dass das deutsche Recht über IPR anwendbar ist, heißt das, dass der Rücktritt keine dingliche Wirkung hat.

These III: Die Rückerstattung der Hauptleistungen muss in natura stattfinden, wenn sie möglich oder nicht mit unzumutbaren Aufwand verbunden ist.

Begründung: Es ist sachgerecht, wenn nach den Artt. 7.2.2. UP analog und 9: 102 PECL analog die empfangenen Sachleistungen im Rahmen der Rückabwicklung nach Vertragsscheitern in natura zurückzugeben sind, soweit dies nicht aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen unmöglich oder mit einem unzumutbaren finanziellen Aufwand verbunden ist.

Dieser Grundsatz entspricht allen untersuchten Rechtsordnungen, mit Ausnahme vom CISG, das einen Anspruch auf Herausgabe in Natur nur insoweit anerkannt, als das auch im internen Recht eine Restitution in natura vorgesehen ist.

Die grundsätzliche Restitution in natura ist damit begründet, dass der Gläubiger ein berechtigtes Anliegen hat, die geleistete Sache in natura zurückzukriegen, wie z.B. dann, wenn die Sache für ihn ein besonderes Affektionsinteresse hat.

Der deutsche Gesetzgeber ist gut beraten, auch die Einschränkung der Unzumutbarkeit der Restitution des Hauptsgegenstands in den Vorschriften der §§ 346ff. BGB, zu übernehmen.

These IV: Der Rücktritt bzw. Vertragsaufhebung soll ex tunc Wirkungen entfalten.

Begründung: Das deutsche Verständnis des Rücktritts als Umwandlung in ein Rückabwicklungsschuldverhältnis ist mit dem generellen Rückaustausch empfangener Leistungen nach UN-Kaufrecht und den UP in Einklang, unterscheidet sich aber von den PECL.

Nach den PECL ist mit einer Vertragsaufhebung nicht notwendig ein Rückaustausch der Leistungen verbunden. Durch den Rücktritt ändern sich zunächst nur die Beziehungen der Parteien für die Zukunft. Nur wenn ein Ungleichgewicht vorhanden ist, ist eine Korrektur der Leistungen geboten. Deshalb wird in PECL zur Erreichung eines gerechten Interessenausgleichs neben dem Recht zur Aufhebung auch einen Schadenersatzanspruch anerkannt.

Die deutsche Lösung der Umwandlung des Schuldrechtsverhältnisses in ein Rückabwicklungsschuldverhältnis ist aber den anderen vorzuziehen, weil sie einfacher verstehen lässt, warum die Nebenklausel und –pflichten wirksam bleiben, nachdem der Rücktritt erklärt wurde. Der Vertrag bleibt als Rahmen erhalten, nur die Hauptleistungen entfallen.

These V: Im Falle der Unmöglichkeit der Rückgabe der geleisteten Sache ist die Wertersatzlösung einer Ausschlusslösung vorzuziehen.

Begründung: Die Rückabwicklung wird in den Einheitsprojekten sowie im deutschen Recht zu Recht nicht von der Möglichkeit der im Wesentlichen unversehrten Herausgabe einer empfangenen Sache abhängig gemacht. Demgegenüber sieht CISG eine Ausschlusslösung vor.

Das Wertersatzmodell ist dem Ausschlussmodell vorzuziehen, weil damit eine Alles- oder- Nichts- Lösung vermieden wird. Zudem führt die Wertersatzlösung zu einer einheitlichen Behandlung der wesentlichen und nicht wesentlichen Verschlechterung, die angesichts möglicher Abgrenzungsschwierigkeiten als positiv zu bewerten ist. Auch die Nichtfortsetzung des rechtlich missbilligten Zustands spricht für die Wertersatzlösung.

These VI: Der Rückgewährgläubiger soll das Risiko des Sachuntergangs im engeren Sinne tragen, wenn der Sachuntergang nicht auf risikoerhöhendes Verhalten des Schuldners zurückzuführen ist. In den anderen Fällen ist der Sachinhaber mit der Gefahr des Sachuntergangs zu belasten.

Begründung: Der Sachinhaber soll das Risiko des Untergangs, Weiterverkaufs und der Verschlechterung der zurückzugebenden Sache tragen, es sei denn, der Untergang oder die wesentliche Verschlechterung wäre auch beim Rückgewährgläubiger eingetreten oder er hat den Untergang zu vertreten.

Darüber gibt es Übereinstimung in allen Rechtsordnungen, einschließlich im deutschen Recht, wenn man die oben genannten Meinungen in der Literatur der heutigen Rechtslage eingliedert.

Wenn aber der Sachuntergang nicht auf ein risikoerhöhendes Verhalten des Schuldners zurückzuführen ist, soll der Rückgewährgläubiger das Risiko tragen. Der Einwand, dass der Sachinhaber mit dem Risiko des Sachuntergangs zu belasten ist, weil nur er imstande ist, die Sache gegen die Zerstörung zu versichern, ist nicht begründet, weil der Restitutionsschuldner nicht über die Erfordernisse des Vertrages oder des Gesetzes hinaus mit der zusätzlichen Verpflichtungen der Sachversicherung belasten werden soll.

Die Qualität der gefundenen Lösung im BGB bezüglich der Gefahrtragung im Falle des zufälligen Untergangs der Sache geht unter der des CISG, wenn man die Kritik an die § 346 Abs. III S.1 Nr. 3 BGB berücksichtigt, weil das BGB eine viel weitreichende Lösung darstellt.

These VII: Eine Kumulierung der Aufhebung bzw. des Rücktritts ist dogmatisch zulässig und bietet eine sachgerechte Lösung, die Interessen des Rückgewährgläubigers wahrzunehmen.

Begründung: Die Kumulierung von Vertragsaufhebung bzw. Rücktritt und Schadenersatzanspruch erweist sich als eine richtige Wertentscheidung aller Rechtsordnungen.

Die früher in der deutschen Literatur vertretene Meinung, nach der Schadenersatz und Rücktritt denklogisch einander ausschließen, ist nicht mehr von dem deutschen Gesetzgeber nach der Schudrechtsreform in das BGB übernommen, und dies zu Recht. Zwar kommt es nach dem Scheitern des Vertrags zu einer Rückabwicklung, aber dies ändert nichts daran, dass zunächst ein Vertrag bestand, bei dessen Erfüllung eine Vertragsverletzung aufgetreten ist.

Auch im Einheitsrecht ist die Vertragsaufhebung als eine Art Minimalrechtsbehelf konzipiert und sie kann mit einem Schadenersatzanspruch ergänzt werden.

These VIII: Die Pflicht zur Vergütung aller gezogenen Nutzungen ist allgemein anerkannt. Demgegenüber richtet sich die Pflicht zur Vergütung rechtswidrig nicht gezogener Nutzungen im Einheitsrecht nach Haftungsrecht und im deutschen Recht nach einem eigenständigen Regime.

Begründung: Das UN-Kaufrecht regelt die Pflicht zur Vergütung gezogener Nutzungen nach Maßgabe des Prinzips der vollen Vorteilsausgleichung.

Auch nach den Prinzipienentwürfen sind die gesamten gezogenen Sach- und Kapitalnutzungen zu vergüten wenn der Restitutionsschuldner zum Vergüten bzw. zur Herausgabe des Hauptgegenstands verpflichtet ist. Der Grundsatz der vollständigen Restitution der gezogenen Nutzungen kann man in die Vorschriften der UP und PECL hineinlesen, wenn man bei Auslegung der genannten Vorschriften die Grundsätze des UN- Kaufsrechts zugrunde legt, die bei derer Anfertigung eine große Rolle gespielt haben.

Die Vergütung pflichtwidrig nicht gezogener Nutzungen unterfällt im Einheitsrecht eher dem Haftungsrecht als dem Bereicherungsrecht und daher sind die allgemeinen Schadenersatznormen heranzuziehen. Demgegenüber kennt das deutsche Recht zu diesem Aspekt ein eigeständiges Haftungsregime, das vom dem allgemeinen Gedanken des Bereicherungsrecht distanziert ist.

These IX: Der Grundssatz des Ersatzes der notwendigen Aufwendungen ist allgemein anerkannt. Nützliche Verwendungen sind nur in deutschem Recht zu ersetzen und nur insoweit, wie der Restitutionsgläubiger durch sie bereichert ist. Nicht wertsteigenden Luxusverwendungen sind im keinem Recht zu ersetzen.

Begründung: Der Restitutionsgläubiger hat dem Schuldner in allen untersuchten Rechtsordnungen die notwendigen Verwendungen zu ersetzen. Hingegen ist der Ersatz nützlicher Verwendungen in keiner der drei Einheitsrechtsordnungen ausdrücklich geregelt,

In CISG kann man die Lösung im Wege der systemimmanenten Auslegung finden. Dieser Gedanke der vollständigen Ersetzung der notwendigen Aufwendungen lässt sich auch auf die Vorschriften der UP und PECL übertragen.

Im deutschen Recht sind die nützlichen Verwendungen zu ersetzen, soweit der Gläubiger dadurch noch bereichert ist.

Nicht wertsteigernde Luxusverwendungen, sind im keinem Recht zu ersetzen.

B. Fazit

In Bereich der Rückabwicklung gescheiterter Verträge lässt sich eine einheitliche Tendenz leider nicht erkennen.

Der Vergleich hat gezeigt, dass es nicht nur hinsichtlich der Gefahrtragung und oder Wahl eines Ausschluss- der Wertersatzmodells, sondern auch hinsichtlich der Frage, ob und wie weit durch den Rücktritt bzw. die Vertragsaufhebung eine Rückabwicklung ausgetauschter Leistung stattfindet, große Unterschiede gibt. Das BGB stimmt hinsichtlich der Frage der Rückerstattung der erhaltenen Leistungen den CISG und den UP überein, nicht jedoch mit dem PECL.

Durch die Ersetzung des Ausschlussmodells durch das Wertersatzmodell schließt sich der deutsche Gesetzgeber der neuen Tendenz an, Ausschlussmodelle zu vermeiden.

Gegenüber der Frage der Gefahrtragung bietet das deutsche BGB eine angemessene Lösung an, die des CISG ist aber vorzuziehen.

Dagegen dürfen die Rückabwicklungsregeln der PECL für die Praxis nicht geeignet sein. Die Herausgabe der gezogenen Nutzungen sowie den Ersatz der Verwendungen regeln die PECL unvollständig. Auch der Grundsatz der Wirkung der Vertragsaufhebung für die Zukunft bei nicht gleichgewichten Leistungen ist fragwürdig.

Der Versuch zwischen verschiedenen Rechtsordnungen einen Kompromiss zu finden und eine Zusammenfassung unverbundener und unvereinbarer Vorschriften vorzunehmen hat sich als wenig glücklich erwiesen. Im Vergleich dazu bietet das deutsche BGB als Ergebnis jahrzehntelanger Diskussionen eine günstigere Lösung an.

Und das kann man nur bedauern, weil die Vision des Europäischen Parlaments, die Schaffung eines einheitlichen Europäischen Vertragsrechtsgesetzbuchs anzustreben, nur Zustimmung finden kann.

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Wolf, Ernst, Rücktritt, Vertretenmüssen und Verschulden, AcP 153(1954), S. 97ff..

Noten

[1] v. Caemmerer, „ Mortuus redhibetur“ , FS Larenz I zum 70. Geburtstag, S. 625.

[2] S. Lando/Beale, Principles of European Contract Law , Einleitung XVIII.

[3] Palandt/Heinrichs, Einführung vor § 346 BGB, Rn. 6.

[4] Bamberger/Roth/Grothe, Vorbemerkung zu § 346 BGB, Rn. 1.

[5] Bamberger/Roth/Grothe, Vorbemerkung zu § 346 BGB, Rn. 17.

[6] AnwaltKo/Hager, Vorbemerkung zu § 346 BGB ff., Rn. 5.

[7] Bamberger/Roth/Grothe, Vorbemerkung zu § 346 BGB, Rn. 18.

[8] Bamberger/Roth/Grothe, Vorbemerkung zu § 346 BGB, Rn. 18.

[9] AnwaltKo/Hager, Vorbemerkung zu § 346 BGB ff., Rn. 5.

[10] Bamberger/Roth/Grothe, Vorbemerkung zu § 346 BGB, Rn. 19.

[11]Bamberger/Roth/Grothe, Vorbemerkung zu § 346 BGB, Rn. 20.

[12] S. § 357 Abs. 1 S. 1 BGB: „Auf das Widerrufs- und das Rückgaberecht finden, soweit nicht ein anderes bestimmt ist, die Vorschriften über den gesetzlichen Rücktritt entsprechende Anwendung“.

[13] Bamberger/Roth/Grothe, Vorbemerkung zu § 346 BGB, Rn. 21.

[14] Die Verfasser des CISG haben damit beabsichtigt, ein originäres Konzept zu entwickeln.

[15] Rabel, Der Entwurf eines einheitlichen Kaufgesetzes, S. 71.

[16] S. DiskE I, Schuldrechtsreform 2002, S. 221.

[17] RGZ 64, 381(383) und RGZ 107, S. 348.

[18] Zu früheren Meinungsbild s. Leser, Rücktrittsrecht, S.155, Fn. 17.

[19] S. Schlechtriem, SchuldR AT, Rn. 427; zu Resp. s. BGHZ 88, S.48.

[20] S. DiskE1, a.a.O., S. 219.

[21] Da das Schuldverhältnis nach dem Rücktritt in einem Rückabwicklungsverhältnis mit ex-nun-Wirkung umgewandelt werden kann, ist aber nach dem früheren Meinungsstand nochnicht klar: Einerseits plädiert Schlechtriem (SchuldR AT, Rn. 427) für ein Rückabwicklungsverhältnis mit ex-nun-Wirkung, andererseits Canaris (NJW 1982, S. 305(310) spricht von einem Rückgewährschuldverhältnis mit ex-tunc- Wirkung.

[22] S. MüKo/Janßen, § 346 BGB, Rn. 48.

[23] MüKo/Gaier, § 346 BGB, Rn. 2.

[24] S. DiskE 1, a.a.O., S. 218f.

[25] MüKo/Janßen, § 350 BGB aF, Rn. 12.

[26] Dies hieße bsw. bei Kaufvertrag, das die Gefahr des zufälligen Untergangs oder der zufälligen Verschlechterung, die gemäß § 446 BGB aF auf den Käufer übergegangen ist, zum Verkäufers zurückspringe.

[27] S. DiskE 1, a.a.O., S. 220

[28] Leser.a.a.O., S. 191;v. Caemmerer, a.a.O., S. 627 ff., Larenz, Lehrbuch des Schuldrechts., § 26b, S. 407.

[29] Leser, , a.a.O. ,180 ff.

[30] S. der Überblick in Diskussionsentwurf der Kommission der Schuldrechtmodernisierung, DiskE 1, a.a.O., S. 221.

[31] Leser.a.a.O., S. 213; zustimmend dazu auch E. Wolf, Rücktritt, Vertretenmüssen und Verschulden, AcP 153(1594) 97, S. 142f.

[32] Schwenn, Gefahrtragung beim Rücktritt, AcP 152(1952/1953), S.153.

[33] Honsell, Gefahrtragung und Schadenersatz beim arglistigen Täuschung, MDR 1970, S. 719; zustimmend dazu auch Wielling, JuS 1973, S. 399.

[34] Medicus, SchuldR I, § 49 II 2; MüKo/Janßen, § 350 BGB aF., Rn. 3 f.

[35] v. Caemmerer, a.a.O., S. 627.

[36] Larenz, a.a.O., § 26b.

[37] Wolf , a.a.O., S. 129ff.

[38] Leser, a.a.O. , S. 198.

[39] v. Caemmerer, „a.a.O., S. 625.

[40] S. DiskE, a.a.O., S. 417f.

[41] Der Abschlußbericht wurde im Jahre 1992 in Bundesanzeiger veröffentlicht, Bundes Anzeiger, S. 15.

[42] Mit der Rechtsfolgen des Rücktrittsrechts haben sich u.a. die in den folgenden Seiten zitierten Autoren auseinandergesetzt: FrankfHndB/Börner/Steimle, Neuregelung im Rücktrittsrecht, § 346 ff., BGB, S. 400; v. Cammerer, „a.a.O., Einführung XXXVI; MüKo/Gaier, § 346 BGB nF, Rn. 1 ff.; Bamberger/Roth/Grothe, § 346 BGB nF, Rn. 9-16; Hager, Das geplante Recht des Rücktritts und des Widerrufs, Ernst/Zimmermann, Zivilrechtswissenschaft und Schuldrechtsreform, 2001, S. 429; ders., Das neue Schuldrecht 2002, § 5 Rücktrittsrecht, S. 174; Herold, Das Rückabwicklungsschuldverhältnis aufgrund vertraglichen oder gesetzlichen Rücktritts, 2001; Huber, Leistungsstörungen, Gutachten und Vorschläge zur Überarbeitung des Schuldrechts, Band I (1981), S. 647; Kaiser, Die Rückabwicklung gegenseitiger Verträge wegen Nicht- und Schlechterfüllung nach BGB; ders., Die Rechtsfolge des Rücktritts in der Schuldrechtsreform, JZ 2001, S. 1057; ders., Das Rücktrittsrecht, Das Schuldrecht 2002, S. 183; Kohler, Das Rücktrittsrecht in der Reform, JZ 2001, S. 325; Leser, Der Rücktritt vom Vertrag, 1975, S. 311; S. Lorenz, Die Losung vom Vertrag, insbesondere Rücktritt und Widerruf, Schulze/Schulte-Nölke(Hrsg.), Die Schulrechtsreform vor dem Hintergrund des Gemeinschaftsrechts, 2001, S. 329; Medicus, Typen bei der Rückabwicklung von Leistungen, JuS 1990, S. 689; Schwab, Schuldrechtsmodernisierung 2001/2002- Die Rückabwicklung von Verträge nach §§ 346 ff. BGB n.F., JuS 2002, S. 630; Schwenn, a.a.O., AcP 152(1952/1953), S. 138; Stoll, Rücktritt und Schadenersatz, AcP 131(1929), S. 141; E. Wolf, Rücktritt, Vertretenmüssen und Verschulden, AcP 153(1954), S. 97.

[43] S. MuKo/Gaier, § 346 BGB, Rn. 2.

[44] Über die Gerechtigkeit solcher Privilegierung wird in Teil III, A, I, 3, S. 33 ff. informiert.

[45] S. Leser, a.a.O., 191; E. Wolf, a.a.O., S. 140, v. Caemmerer, a.a.O., 627 ff., Larenz, a.a.O., SchuldR I §26 b, S. 407.

[46] Der Wertersatzanspruch ist auch für die Ruckabwicklung nach Ausübung eines gesetzlichen Widerrufsrechts seit dem Erlass von § 1 d AbzG im Jahre 1974 über die §§ 3 I HTWG, 7 IV VerbKrG, 13a III UWG bis hin zu § 361 a II 4 BGB geregelt.

[47] S. Staudinger/Magnus, Art. 81 CISG, Rn. 8; Caemmerer/Schlechtriem/Leser, Art. 81 CISG, Rn. 10; Lando/Beale, Art. 3:305 PECL aF, Anm. B; UP, Art. 7.3.5. Anm. 3.

[48] Schlechtriem/Leser/Hörnung, Art. 81-84 CISG, Rn. 17 f.

[49] Schlechtriem/Leser/Hornung, Art. 82 CISG, Rn. 6.

[50] S. Hornung(a.a.O., S. 110), der davor wahrt, dass das Modell der Umsteuerung des Vertrages in ein Rückgewährschuldverhältnis auf CISG nicht ohne weiteres übertragen zu wollen, weil es Fragen des Eigentumsübergangs präjudizieren würde.

[51] Vgl. Hornung, a.a.O., S. 112.

[52] So auch Coen, Vertragsscheitern und Rückabwicklung, S. 250.

[53] Vgl. Hornung, a.a.O., S. 110.

[54] S. Coen, a.a.O., S. 246.

[55] S. Caen, a.a.O., S. 246.

[56] Hornung, a.a.O., S. 182.

[57] So auch Hornung, a.a.O., S. 182.

[58] So auch Hörnung, a.a.O., S. 111.

[59] Dafür s. Teil III, A, III, S. 42 ff.

[60] Dafür s. Teil III, B, III, S. 46.

[61] Dafür s. Teil II, B, III, S. 27 ff.

[62] S. MünKo/Janßen, § 346, Rn. 30ff., Larenz, a.a.O., § 26d, S. 417.

[63] Begr. RegE zu § 346 Abs.1 BGB, BT- Drucks 14/6040, S, 194.

[64] Caemmerer/Schlechtriem/Huber, Art. 28 CISG; Rn. 12.

[65] Bianca/Bonell/ Tallon, Art. 81 CISG Anm. 2.5.

[66] S. Palandt/Heinrichs, § 347 BGB aF, Rn. 9.

[67] S. Begr. des RE, BT- Drucks 14/6040, S. 197.

[68] Vgl. Kaiser, a.a.O., S. 206.

[69] FrankfKo/Börner/Steimle, D, VIII, Rn. 60; vgl. auch Lorenz, a.a.O., S. 342.

[70] Vgl. nur Kaiser, a.a.O., S. 208; J. Hager, a.a.O., S. 452.

[71] S. Staudinger/Kaiser, § 347 BGB, Rn. 108.

[72] S. Staudinger/Kaiser, § 347 BGB, Rn. 84.

[73] S. MüKo/Janssen, § 347 BGB, Rn. 30; Staudinger/Kaiser, § 347 BGB, Rn.89.

[74] Staudinger/Kaiser, § 347 BGB, Rn. 84.

[75] S. BGH, NJW 1978, S. 1256.

[76] Staudinger/Kaiser, § 347 BGB, Rn. 80.

[77] Kaiser, a.a.O., S. 210.

[78] Vgl. Kaiser, a.a.O., S.210.

[79] Bsw. Staudinger/Kaiser, § 347 , Rn. 117.

[80] Caemmerer/Schlechtriem/Leser, Art. 84 CISG, Rn. 17ff..

[81] Caemmerer/Schlechtriem/Leser, Art. 84 CISG, Rn. 16.

[82] Staudinger/Magnus, Art. 84 CISG, Rn. 18.

[83] Staudinger/Magnus, Art. 84 CISG, Rn. 19.

[84] Caemmerer/Schlechtriem/Leser, Art. 84 CISG, Rn. 20.

[85] Staundiger/Magnus, Art. 84 CISG, Rn. 26.

[86] Neumayer/Ming, Art. 84 CISG, Anm. 4.

[87] So auch Schlechtriem/Leser/Hornung, Art. 84 CISG, Rn. 20.

[88] S. Schlechtriem, Internationales UN-Kaufrecht, T.III, Rn 333.

[89] Vgl. Canaris, a.a.O., S. XXXVI; DisKE, a.a.O., S. 217.

[90] Kaiser, a.a.O., S.190.

[91] Lorenz, a.a.O., S. 343; J. Hager, a.a.O., S. 440.

[92] Kaiser, a.a.O., S.191.

[93] S. Begr. des RE, BT-Drucks 14/6040, S. 195.

[94] Die Vorschrift war aber schon nach der früheren Rechtslage durch die Rechtsprechung auf jegliche Leistungen, die ihrer Natur nach nicht zurückgewährt werden können, wie z.B. Werkleistung an Sachen des Bestellers sowie unkörperliche Dienst- oder Werkleistungen wie Beratungsverträge, ausgedehnt worden( MüKo/Janßen, § 346 BGB aF, Rn 22).

[95] S. Begr. des RE, BT- Drucks 14/6040, S. 196.

[96] S. AnwaltKo/ Hager, § 346 BGB, Rn.38.

[97] S. AnwaltKo/ Hager, § 346 BGB, Rn. 38; zu altem Recht s. MüKo/Janßen, § 352 BGB aF, Rn. 1.

[98] S. AnwaltKo/ Hager, § 92 BGB, Rn. 38.

[99] Hager, a.a.O., S.180.

[100] S. AnwaltKo/ Hager, § 92 BGB, Rn. 34.

[101] FrankfHndb/Börner/Steimle, §§ 346 ff. BGB, Rn. 29.

[102] Palandt/Heinrichs, § 346 BGB, Rn. 9.

[103] Vgl. aber die Empfehlungen der Schuldrechtskommission, die verlangt hat, dass die Gegenleistung an der Stelle des Wertersatzes tritt, wenn eine solche im Vertrag bestimmt ist(Begr. der Reg., Die Schuldrechtsreform 2002, S. 781).

[104] FrankfHndb/Börner/Steimle, D VIII, Rn. 35.

[105] S. Kaiser, JZ 2001, S. 1062 ff.; ders., Das Schuldrecht 2002, S. 199; J. Hager, a.a.O., S. 441, ders., Das neue Schldrecht 2002, S. 183; FrankfHndb/Börner/Steimle, §§ 346 BGB, Rn 43; Canaris, a.a.O., Einführung S.XLI; Honsell, JZ 2001, S. 281; St. Lorenz, , a.a.O., S. 345 f.

[106] S. bsw. Hager, a.a.O., § 5, Rn. 33.

[107] S. auch Staundiger/Kaiser, § 351, Rn. 34 ff.

[108] S. Staundiger/ Honsell, § 455 BGB aF, Rn. 30.

[109] Begr. des RE, BT- Drucks 14/6040, S. 241.

[110] S. Hager, a.a.O., S. 441.

[111] S. Hager, a.a.O., § 5, Rn. 33.

[112] Wie er richtig bemerkt hat, bildet der Rücktritt wegen eines Sach- oder Rechtsmangels bei weitem die wichtigsten Fallgruppen, konnte seine Begründung gar nicht überzeugen, warum das Zurückspringen der Gefahr nur in Betracht kommt, wenn der Untergang oder die Verschlechterung ihren Grund in dem Mangel selbst hat.

[113] S. Hager, a.a.O., § 5, Rn. 35.

[114] S. Staundiger/Löwisch, § 277 BGB, Rn.1.

[115] Zu diesen Fragen s. Kaiser, a.a.O., S. 201.

[116] Kaiser, a.a.O., S. 201.

[117] Die waren bereits in den Ursprungsvorschrift des § 1 d Abs. 2 AbzG enthalten.

[118] S. Canaris, a.a.O., Einführung, S. XLII.

[119] S. BT- Drucks 14/6040, S. 190; Abschlußbericht, S. 187.

[120] S. Canaris, a.a.O., Einführung , S. XLII.

[121] S. Hager, a.a.O., § 5, Rn 34.

[122] S. Krebs, DB 2000, beil. 14, s. 13: auch Kohler, JZ 2001, S. 326 f.

[123] Vgl. Staundiger/Kaiser,§ 347 BGB, Rn. 13.

[124] Man käme zu denselben Differenzierungen wie das frühre Recht charakterisiert hätte( vgl. Hager, a.a.O., § 5, S. 184, Rn. 34).

[125] Vgl. Kaiser, a.a.O., S. 1062.

[126] FrankfHndb/Börner/Steimle, D, VIII, Rn. 45.

[127] S. Begr. zu § 346 Abs. 2 DE.

[128] So auch Kohler m.w.N., JZ 2001, S. 322.

[129] S. Staudinger/Magnus, Art. 82 CISG, Rn. 21.

[130] S. der letzte Teil der Autoren in Rahmen der Diskussion zu Gefahrtragung des §§ 346 ff. BGB aF, S. 9.

[131] Internationales UN-Kaufrecht/Schlechtriem, Rn. 337.

[132] S. Staudinger/Magnus, Art. 84 CISG, Rn. 23 f.; Caemmerer/Schlechtriem/Leser, Art. 84 CISG, Rn. 25 ff.

[133] Caemmerer/Schlechtriem/Leser, Art. 84 CISG, Rn. 23.

[134] Hornung, a.a.O., S. 153.

[135] Als Beispiel dafür wird in der Kommentierung zu PECL der Fall angegeben, dass eine Firma, der nur die hardware aber nicht die passende software geliefert worden ist, diese hardware zurückgeben kann.

[136] Lando/Beale, S. 183.

[137] Dagegen Hornung, a.a.O., S. 158.

[138] Vgl. Kaiser, JZ 21/2001, S. 1060.

[139] Vgl. Caemmerer/Schlechtriem/Stoll, Art. 74 CISG, Rn.3.

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Initiativmonopol – Versuch von Sergiu Olteanu

noreply@blogger.com (Bogdan Craciun) — Mon, 23 Mar 2009 15:54:00 +0000

Über Sergiu Olteanu

1. Einleitung

Die Vereinfachung des derzeit geltenden Rechtssetzungsprozesses zählt zu den wichtigsten Themen der Verfassungsdebatte, vor allem in Hinblick auf das erklärte Ziel der Verfassung, den europäischen Entscheidungsprozess transparenter, klarer, demokratischer und bürgernäher zu gestalten.

Außerdem wird die Europäische Union als Synonym für einen unüberschaubaren Verwaltungsapparat angesehen, der willkürlich manche Probleme bis ins Detail regelt und andere unbeachtet lässt.

Die Relevanz dieses Themas lässt sich einfach dadurch ableiten, wenn man bedenkt, dass die Kommission in der Fachliteratur als „Motor der Integration“ angesehen wird. In diesem Kontext ist es also wichtig zu wissen, wer den Gesetzgebungsprozess in Gang setzen kann und sogar muss. Dieser Problematik widmet sich die nachfolgende Untersuchung.

Die Arbeit gliedert sich in drei Teile. In dem ersten Teil wird die derzeitig geltende Rechtslage dargestellt. Anschließend wird in dem zweiten Teil die Rechtslage, die nach dem Inkrafttreten der europäischen Verfassung gelten sollte, präsentiert. Und schließlich im dritten Teil werden die Änderungen, die das Inkrafttreten der europäischen Verfassung mit sich bringen, bewertet. Dadurch wird gezeigt inwieweit die europäische Verfassung das Initiativmonopol der europäischen Kommission genommen hat. Wie bisher bekannt, wurde ein solches Thema noch nicht behandelt.

2. Initiativmonopol vor Inkrafttreten der Verfassung

2.1. Grundsatz des Initiativmonopols der Kommission

2.1.1. EG- Bereich

Nach der früheren Auffassung sollte die europäische Kommission „unabhängiger Motor, Wächter und ehrlicher Makler der Gemeinschaft“ (Walter Hallstein) sein. Entgegen der Erwartungen ist in dem Verfassungswandel die Kommission gegenüber dem Rat ein sekundäres Organ geworden. Ihr bleibt aber ein Initiativmonopol gegenüber anderen Organen der Gemeinschaft.[1] In aller Regel erlässt der Rat die Rechtsakte der EG auf Vorschlag der Kommission. Rat und Europäischen Parlament haben kein Vorschlagsrecht, um eine „Zerfaserung“ der Gemeinschaftsinteresse zu vermeiden.[2].

Dieses Initiativmonopol der Kommission ist aber im EG- oder EU- Vertrag nicht geregelt. Es kann aus den folgenden Überlegungen abgeleitet werden. Erstens kann der Rat nur auf Vorschlag der Kommission tätig werden.[3] Zweitens ist nirgendwo im EG- und EU-Vertrag vorgesehen, dass der Rat oder das Europäische Parlament zu einem Vorschlagsrecht berechtigt sind.[4] Und schließlich, da der Rat Änderungen des Vorschlags nur einstimmig beschließen kann, die Kommission aber ihrerseits bis zur Beschlussfassung seitens des Rates ihren ursprünglichen Vorschlag ändern kann(Art. 250 EG-V), ergibt sich eine technisch/politische Schlüsselrolle der Kommission bei der Rechtssetzung.[5]

2.1.2. GASP/JPZS Bereich

Im Bereich der zweiten und dritten Säule, nämlich die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sowie die Justizielle und Polizeiliche Zusammenarbeit in Strafsachen, teilt die Kommission ihr Initiativrecht mit den Mitgliedstaaten. [6]

Nach Art. 22 EU-V kann jeder Mitgliedstaat oder die Kommission den Rat[7] mit einer Frage der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik befassen und ihm Vorschläge machen. Die Mitwirkungsrechte der europäischen Kommission müssen aber im vollen Umfang beachtet werden( Art. 27 EU-V).

Auch im Bereich der Justiziellen und Polizeilichen Zusammenarbeit in Strafsachen findet sich eine ähnliche Rechtslage. Nach Art. 34 Ab. 2 EU-V kann der Rat auf Initiative eines Mitgliedstaates oder der Kommission einstimmig tätig werden.

Folglich steht der Kommission im Bereich der zweiten und dritten Säule kein Initiativmonopol zu, sondern muss sie sich nur mit einem Initiativrecht gemeinsam mit den Mitgliedstaaten begnügen.

2.2. Abmilderungen

Der Vertrag zu der Europäischen Gemeinschaft sowie der Vertrag zur Europäischen Union kennen Fälle unechter Ausnahmen, in denen andere Organe das Initiativmonopol der Kommission beeinflussen ohne dass es vollständig beseitigt wird. Hierzu zählt das Aufforderungsrecht des Rates gemäß Art. 208 EG-V, nach dem der Rat die Kommission auffordern kann, die nach seiner Ansicht zur Verwirklichung der gemeinsamen Ziele geeignete Untersuchungen vorzunehmen und ihm entsprechende Vorschläge zu unterbreiten. Auch das europäische Parlament kann nach Art. 192 EG-V die Kommission zur Initiative auffordern. Und schließlich ist die Kommission in sehr vielen Fällen darauf angewiesen, vor Abgabe eines Vorschlags mit den Sachverständigen der Mitgliedstaaten zu beraten, um einen sowohl qualitativ geeigneten als auch politisch durchsetzbaren Vorschlag zu erstellen.

Eine als unechte zu qualifizierende Ausnahme vom Initiativmonopol der Kommission findet sich auch im Bereich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Hier legt der Europäische Rat die strategischen Leitlinien insbesondere für die legislativen Maßnahmen fest(Art. 4 EU-V). Diese Qualifizierung besteht darin, dass im Vorfeld ein Rahmen abgesteckt wird, innerhalb dessen sich alle gesetzlichen Maßnahmen bewegen müssen, einschließlich die Initiativen der Kommission. Auf diese Weise wird das Initiativrecht der Kommission eingeschränkt, deren Vorschläge sich in dem vorgegebenen Rahmen bewegen müssen und mit den strategischen Leitlinien vereinbar sein müssen. Diese Ausnahme bleibt aber weiter als „unecht“ einzustufen, weil erst die Initiative der Kommission ein Gesetzgebungsverfahren einleitet.

Demgegenüber stellt das Entwurfsrecht des Europäischen Parlaments für ein einheitliches europäisches Wahlsystem nach Art. 190 Abs. 4 EG-V eine echte Ausnahme dar. Erst durch die Initiative seitens des Europäischen Parlaments wird der Rechtsetzungsprozess in Gang gesetzt.

3. Initiativmonopol nach Inkrafttreten der Verfassung

3.1. EG Bereich

Während das Initiativmonopol der Kommission bisher aus einer Zusammenschau einzelner Vorschriften des EG- Vertrags abgeleitet wurde[8], wird diese Frage in der Verfassung zum ersten Mal ausdrücklich geregelt( Art. I- 26 Abs. 2 VVE). Es wird aber unterschieden, je nachdem, ob es um Gesetzgebungsakten( Art. I-26 Abs. 2 S. 1 VVE) oder Rechtsakten ohne Gesetzgebungscharakter( Art. I- 26 Abs. 2 S. 2 VVE)geht. Für die erste Kategorie, nämlich Europäische Gesetze und Rahmengesetze, gilt die Regel, dass die Kommission zum Vorschlagsrecht berechtigt ist. Etwas anderes gilt nur bei ausdrücklichen Anordnungen, wie in den Folgenden ausführlich dargestellt wird:

· Initiativrecht des Europäischen Parlaments( Art. III- 330 Abs. 1 Unterab. 2 S. 1 VVE) hinsichtlich Gesetzgebungsakte des Rates für ein einheitliches europäisches Wahlrecht;[9]

· Initiativrecht des Europäischen Parlaments zur Festlegung seiner Satzung( Art. III-330 Abs. 2 S. 2 VVE) für den Erlass von europäischen Gesetze des Europäischen Parlaments; [10]

· Initiativrecht des Europäischen Parlaments zur Einsetzung nichtständiger Untersuchungsausschusse( Art. III- 333 Abs. 3 S. 2 VVE) für den Erlass von europäischen Gesetze des Europäischen Parlaments;[11]

· Initiativrecht des Europäischen Parlaments zur Festlegung der Satzung des europäischen Bürgerbeauftragten(Art. III- 335 Abs. 4 S. 2 VVE) für den Erlass von europäischen Gesetze des Europäischen Parlaments ;[12]

· Koinitiativrecht des Europäischen Gerichthofes für Europäische Gesetze zur Einrichtung von Fachgerichten( Art. III- 359 Abs. 1 S. 2 VVE) und zur Änderung der Satzung des Gerichtshofes( Art. III-381 Abs. 2 S. 2 VVE);

· Koinitiativrecht der Europäischen Zentralbank und der Investitionsbank für Europäische Gesetze zur Änderung ihrer Satzungen( Art. III-187 Abs. 3 lit. b) bzw. Art. III-393 Abs.4 S. 2 VVE).

Hingegen verfügt die Kommission bei Rechtsakte ohne Gesetzgebungscharakter, nämlich Europäische Verordnung, europäische Beschlüsse, Empfehlungen und Stellungsnahmen, grundsätzlich über kein Initiativrecht.[13] Sie hat nur dann ausnahmsweise ein Recht zur Initiative, wenn die Verfassung dies ausdrücklich vorsieht.

Dieser Ausschuss der Kommission aus dem Rechtsetzungsprozess im Fall von Rechtsakten ohne Gesetzgebungscharakter war allerdings notwendig, denn die Monopolstellung der Kommission soll ab Inkrafttreten der Verfassung für alle Rechtsakten gelten.

Im Gegensatz zum EG-Vertrag regelt die Verfassung jetzt das Initiativrecht für den Beginn und den Abschluss völkerrechtlicher Verträge der Union mit Drittstaaten und internationalen Organisationen. Es wird aber zwischen Handelsverträgen du sonstigen völkerrechtlichen Verträgen unterschieden.

Im Bereich von Handelsverträgen wird das bestehende Initiativmonopol der Kommission beibehalten(Art. 133 Abs. 2 EG-V). Eine andere Regelung gilt bei völkerrechtlichen Verträgen, die keine Handelsverträge sind. In diesem Falle wird das Initiativrecht der Kommission deutlich eingeschränkt. Lediglich die Entscheidung des Rates, eine Ermächtigung zur Einleitung von Vertragshandlungen auszusprechen, erfolgt auf Initiative der Kommission(Art. III-325 Abs. 3 VVE).

3.2. PJZS Bereich

Die Verfassung bringt mit sich auch die Auflösung der Säulenstruktur der Union, was insbesondere zur Folge hat, dass die Gemeinschaftsmethode künftig grundsätzlich auch im Bereich der bisherigen dritten Säule anzuwenden ist. Künftig dürfen Fragen aus diesem Bereich mittels Europäischen Gesetzes oder Rahmensgesetzes geregelt werden. Konsequenterweise müsste für solche Gesetze das Initiativrecht der Kommission nach Art. I- 26 Abs. 2 S.1 VVE gelten.

Es wurde aber ein Mittelweg beschritten: Sowohl die Kommission als auch ein Viertel der Unionsstaaten(Art. I-34 Abs. 2 VVE) sind zur Vorlage einer Initiative berechtigt, um auf diese Weise das Gesetzgebunsverfahren einzuleiten(Art. I- 42 Abs. 3 iVm Art. III-264 VVE).

Dieses geteilte Initiativrecht gilt sowohl für den gesamten Bereich der Justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen( Art. III- 270 ff. VVE) als auch für die gesamte Polizeiliche Zusammenarbeit(Art. III- 275 ff. VVE) und erstreckt sich hinsichtlich der Wahl der Rechtsinstrumente nicht nur auf Gesetzgebungsakten, sondern auch auf die europäische Verordnungen des Rates, soweit diese die Verwaltungszusammenarbeit im Bereich der Polizeilich - Justiziellen Zusammenarbeit regeln(Art. III- 263 VVE).

Für alle anderen bindenden Rechtsakte ist von der Grundregel des Art. I- 26 Abs. 2 S. 2 VVE auszugehen, nach dem ein Initiativrecht der Kommission nur dann angenommen werden kann, wenn dies ausdrücklich in der Verfassung vorgesehen ist.

3.3. GASP Bereich

Während im Bereich der zweiten Säule die Gemeinschaftsmethode künftig anwendbar ist, bleibt diese im Bereich des GASP nicht anzuwenden. Die intensivste Form der Beteiligung der Kommission besteht in einer gemeinsamen Zusammenarbeit für die Initiative zum Erlass von Rechtsakte mit dem Außenminister.

Der Beitrag der Kommission ist aber nur als Unterstützung zu verstehen, während der Außenminister bzw. die Mitgliedstaaten beim Recht auf Initiative dominierend sind.

Die einzige Möglichkeit der Kommission im Bereich der GASP ein Verfahren einzuleiten, das zu verbindlichen Unionsmaßnahmen führen könnte, liegt im Abschluss völkerrechtlicher Verträge. Die Grundlage dafür ist aber im Wege einer per a contrario Auslegung zu ermitteln. Nach Art. III- 325 Abs. 3 VVE kann der Außenminister nur dann Empfehlungen an den Rat zur Einleitung von Vertragshandlungen vorlegen, wenn sich der angestrebte Vertrag mindestens „hauptsächlich“ auf die GASP Politik auswirkt. Daraus folgt, dass die Kommission in allen anderen Fällen zur Initiative berechtigt ist. Falls der fragliche Vertrag nur teilweise den GASP Bereich betrifft, bleibt er aber weiter im Rahmen der Politik der GASP, dann steht der Kommission für diesen Vertrag ein Initiativrecht zu.

Im Bereich der GSVP, welche integraler Bestandteil der GASP ist, wird das Initiativrecht zu Lasten der Kommission geändert. Die Kommission ist gänzlich von jedem Initiativrecht ausgeschlossen. Immerhin gilt die feste Regel, dass Rechtsakten ausschließlich auf Vorschlag des Außenministers oder eines Mitgliedstaates erlassen werden( Art. I-41 Abs. 4 VVE).

Das Initiativrecht der Kommission beschränkt sich in diesem Unterbereich nur auf die Fälle, in denen zur Durchführung von GSVP- Maßnahmen auf Mittel der Mitgliedstaaten oder auf Instrumente der Union zurückgegriffen werden kann. Die Kommission kann aber nur gemeinsam dem Außenminister Vorschläge unterbreiten, der weiter den Prozess dominiert( Art. I-41 Abs. 4 s. 2 VVE).

3.4. Abmilderungen

Das Europäische Parlament kann die Kommission nach wie vor zur Initiative von Rechtsakten auffordern( Art. III- 332 VVE).[14] In Ergänzung zur bisherigen Rechtslage sieht die Verfassung vor, dass die Kommission eine Ablehnung ausführlich begründen muss. In der Praxis sollte dies kaum eine Änderung mitbringen, weil eine entsprechende Begründung bereits in einem so genannten Verhaltenkodex enthalten ist.

Wie das Europäische Parlament kann auch der Rat die Kommission weiterhin zur Initiative auffordern(Art. III-345 VVE). Auch in diesem Fall muss die Kommission begründen, falls sie der Aufforderung des Rates nicht nachkommen wird.

Die gleichen Überlegungen gelten auch für strategische Leitlinien des Europäischen Rates, der nach Art. III- 258 VVE dazu berechtigt ist.

Zu den Fällen der unechten Ausnahmen zählt nach dem Inkrafttreten der Verfassung auch das Recht der Unionsbürger, die Kommission im Wege einer so genannten Bürgerinitiative zur Vorlage einer Initiative aufzufordern(Art I- 47 Abs. 4 VVE). Allerdings wird verlangt, dass diese Initiative von mindestens einer Million Bürgern getragen wird, die zugleich eine erhebliche Zahl der Mitgliedstaaten vertreten müssen. Die nähere Gestaltung dieses Initiativrechts muss durch ein Europäisches Gesetz geregelt werden.

4. Bewertung

Aus dem Dargestellten ergibt sich, dass die Kommission ihre Monopolstellung zum Vorschlagsrecht verloren hat. In diesem Sachzusammenhang stellt sich die Frage, ob nicht dadurch ihre Rolle als Motor der Integration beeinträchtigt wurde. Diese Frage ist wohl zu verneinen, weil die Kommission nach wie vor hinsichtlich der Rechtsakte mit Gesetzgebungscharakter ihr Vorschlagsmonopol nicht verloren hat. Zwar sieht die Verfassung eine Reihe von Ausnahmen vor[15], sie berühren aber nur am Randedie Aufgabe der Gemeinschaft. Zudem gelten die meisten Ausnahmen auch nach der bisherigen Rechtslage.

Eine Gesamtschau zum EG-Vertrag zeigt, dass im Hinblick auf das Initiativrecht nach wie vor ein Übergewicht der Kommission besteht.

Aus der Untersuchung stellt sich weiter die Frage, ob die Kommission nicht durch den Außenminister entmachtet wurde. Allerdings ist es zu berücksichtigen, dass der Außenminister künftig der Kommission als deren Vizepräsident angehören wird. Dadurch könnten Maßnahmen in dem Bereich der GASP/GSVP künftig stark von der Kommission beeinflusst werden, die zwar das formale Vorschlagsrecht verloren hat aber jedoch durch den Außenminister über die denkbare stärkere Verbindung zu diesem Politikbereich verfugt.

5. Ausblick

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass der Versuch der in Laeken angegebenen Ziele in der Verfassung ihren Niederschlag gefunden haben: Vereinfachung des Rechtssetzungsverfahrens und Steigerung der demokratischen Legitimität bei der Rechtsetzung.

Durch Auflösung der Säulenstruktur ist eine Vereinfachung im Rechtssetzungsprozess erfolgt. Künftig können die EU-Organe auch in den früheren zweiten und dritten Säule Verordnungen und Richtlinien, nach der Verfassung bezeichnete Europäische Gesetze und Rahmengesetze erlassen. Folglich war eine Einschränkung des Initiativmonopols in diesem Bereich geboten. Dadurch werden die Mitwirkungsrechte der Mitgliedstaaten zur Gestaltung der Politik der EU in diesen Bereichen aufrechterhalten.

Mit der Einschränkung des Initiativmonopols der Kommission hat sich eigentlich das demokratische Defizit verringert. Die Kommission hat das Initiativmonopol gegenüber dem Europäischen Parlament verloren, das als das einzige Gemeinschaftsorgan angesehen wird, welches demokratisch legitimiert ist. Zudem ist auch das Recht der Unionsbürger, die Kommission im Wege einer Bürgerinitiative zur Vorlage einer Initiative aufzufordern, als eine Steigerung an demokratische Legitimation zu verstehen.

Literaturverzeichnis

Butthar, Christian, Das Initiativrecht der Europäischen Kommission, Schriftreihe zum europäischen Recht, Berlin 2003

Emmanoulidis, Jonis A., Die institutionellen Reformen in der Verfassung- die neue Machtarhitektur der Europäischen Union, in: Werner Weidenfeld(Hrsg.): Die europäische Verfassung in der Analyse, 2005, S. 70ff.

Geigner, Rudolf, Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften, 4. Auflage, München 2004

Hector, Pascal, Zukunftsperspektiven der EU im Lichte der EU-Verfassung, in: RainerHofman/Andreas Zimmerman(Hrsg.): Eine Verfassung für Europa. Die Rechtsordnung der europäischen Union unter dem Verfassungsvertrag, 2005, S. 197 ff.

Liebert, Ulrike, Zum Fortschritt der demokratischen Legitimität in der EU, in: Mathias Jopp/Saskia Matl(Hrsg.): Der Vertrag über eine Verfassung für Europa. Analisen zur Konstitutionalisierung der EU, 2005, S. 383 ff.

Oppermann, Thomas, Europarecht, 3. Auflage, München 2005.

Noten

[1] S. Oppermann, Europarecht, 3. Aufl. 2005, S. 100.

[2] S. Buttlar, Das Initiativrecht der Europäischen Kommission, 2003.

[3] S. bsw. Art. 37 Abs. 2 Unterab. 1 EG-V, nach dem die Kommission zur Gestaltung und Durchführung der gemeinsamen agrarpolitischen Marktordnungen Vorschläge machen kann, die die Ablösung der einzelstaatlichen Marktordnungen durch eine in Art. 34 Abs. 1 vorgesehene gemeinsame Organisationsform zum Zweck hat. Aber auch die anderen Ermächtigungsgrundlagen enthalten ein ähnliches Vorschlagrecht der Kommission.

[4] Dazu s. die ausführliche Darstellung zu den echten und unechten Ausnahmen unter dem Gliederungspunkt 2.2., S. 3.

[5] Die Kommission kann allerdings nicht den Rat zur Beschlussfassung erzwingen, sie kann aber in bestimmten Fällen der Untätigkeit des Rates als „Ersatzorgan der Gemeinschaft“ gemeinsam mit den Mitgliedstaaten tätig werden( s. EuGHE 1987, 5143 ff.- Rs. 332/85 „Seefischerei)

[6] So auch Geigner, Kommentar zu EUV/EGV, 4. Auflage, S. 717, Rn. 14.

[7] Es ist allerdings der Ministerrat nach Art. 202 ff. EG-V gemeint.

[8] S. Kap. 2.1.1. dieser Arbeit, S. 2.

[9] In dieser Hinsicht gibt es keine Änderung der geltenden Rechtslage. S. dazu Kap.2.2., S. 3.

[10] Vgl Art. 199 EG-V, nach dem sich das europäische Parlament seine Geschäftsordnung geben kann.

[11] Vgl. Art.193 EG-V, nach dem das europäische Parlament auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder die Einsetzung nichtständiger Untersuchungsausschüsse berechtigt ist.

[12] Vgl Art. 195 abs. 4 EG- V, nach dem das europäische Parlament nach Stellungsnahme der Kommission zur Festlegung dieser Satzung berechtigt ist.

[13] S. dazu Art. III-300 Abs. 2 lit. b) VVE bezüglich des Vorschlagsrechts des EU-Außenministers zum Erlass eines europäischen Beschlusses des Rates über einen Standpunkt oder eine EU-Aktion im Rahmen der GASP; Art. III- 386 Abs. 3 VVE bzw. Art. 390 Abs. 2 VVE bezüglich der Vorschläge der Mitgliedstaaten zur Wahl der Mitglieder des Ausschusses der Regionen bzw. des Wirtschafts- und Sozialausschusses.

[14] Zu der derzeitig geltenden Rechtslage s. Kap. 2.2 dieser Arbeit, S. 3.

[15] S. Kap. 3.1. dieser Arbeit, S. 5.

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Monopolul de iniţiativă legislativă al Comisiei Europene – Eseu de Sergiu Olteanu

noreply@blogger.com (Bogdan Craciun) — Mon, 23 Mar 2009 15:08:00 +0000

Despre Sergiu Olteanu *

Monopolul de iniţiativă legislativă al Comisiei Europene - realitate juridică după intrarea în vigoare a Constituţiei Europene?

Articolul de faţă îşi propune să prezinte monopolul de iniţiativă legislativă al Comisiei Europene şi să demonstreze în ce măsura acesta mai subzistă şi după intrarea în vigoare a Constituţiei Europene. Votul de respingere al Constituţiei Europene a arătat că cetăţenii Uniunii Europene, cât şi specialişti în dreptul comunitar, nu au înţeles exact care sunt schimbările aduce de Constituţiei Europene. Clarificării acesteia contribuie şi articolul de faţă.

1. Introducere

Ratificarea Tratatului privind Constituţia Europeana revine din nou în miezul discuţiilor politice la nivel european. De aceea este cu atât mai necesar de cunoscut ce rol va juca Comisia Europeana după ratificarea tratatului de către toate statele membru EU, cu cât simplificarea procesului legislativ actual la nivel european se numără printre principalele teme ale dezbaterii constituţionale, mai ales în contextul scopului declarat al Constituţiei Europene de a crea un proces legislativ transparent, clar, democratic şi cât mai aproape de cetăţeni.

2. Monopolul de iniţiativa legislativa înainte de intrarea în vigoare a Constituţiei Europene

Conform concepţie originare Comisia Europeana ar fi trebuit sa fie aşa precum a spus Walter Hallstein un „motor independent, paznic si intermediar cinstit al comunităţilor europene“. În ciuda aşteptărilor Comisia Europeana in raport cu Consiliu European a devenit in procesul de schimbare constituţional un organ secundar. Ei i-a rămas insa monopolul de iniţiativa legislativa fata de celelalte organe ale comunităţilor europene.[1]

În orice caz Consiliul emite acte la propunerea Comisiei. Consiliul şi Parlamentul European nu au nici un drept de iniţiativă legislativă pentru ca sa se evite o dezintegrarea a dreptului comunitar.[2].

Acest monopol de iniţiativă legislativă nu este reglementat nici în Tratatul de baza asupra comunităţilor europene nici în Tratatul asupra Uniunii Europene. El poate să fie dedus din următoarele supoziţii. În primul rând Consiliu poate sa legifereze doar la iniţiativa Comisiei.[3] Apoi nu este nicăieri în tratate prevăzut că Parlamentul European sau Consiliu sunt îndreptăţite la iniţiativă legislativă.

Şi in cele din urmă situaţia că poate fi modificată propunerea legislativă a Comisiei de către Consiliu doar unanim, insa Comisia la rândul ei pana la adoptarea hotărârii Consiliului este îndreptăţită să îşi retragă propunerea iniţială( Art. 250 CE-T), rezultă un rol cheie politico-technic al Comisiei în procesul legislativ.[4]

În domeniul celui de-al doilea şi al treia pilon al Uniunii Europene, şi anume Politica Externă şi de Siguranţă Comună precum şi Colaborarea Judiciară şi Poliţienească în domeniul infracţional Comisia Europeana este nevoită să împartă dreptul ei de iniţiativă legislativă cu statele membre.[5] Conform Art. 22 T-EU fiecare stat poate să investească Consiliul cu o problemă a politicii comune de externe şi de siguranţă. Totuşi drepturile Comisiei Europene la iniţiativa legislativă trebuiesc respectate în mod deplin( Art. 27 T-EU). Şi în domeniul colaborării judiciare şi poliţieneşti în domeniul infracţional se găseşte o reglementare asemănătoare. Conform art. 34 II T-EU Consiliul poate să legifereze la iniţiativa unuia dintre statele membre.

În concluzie Comisia Europeană nu mai dispune de un monopol de iniţiativă legislativă şi trebuie să se mulţumească cu un drept de iniţiativă comun cu statele membre.

Tratatul de bază al Comunităţilor Europene precum şi Tratatul Uniunii Europene cunosc cazuri de excepţii „neveritabile“, în care alte organe pot să influenţeze monopolul de iniţiativă legislativă al Comisiei Europene fără ca prin aceasta să îl poată înlătura. Printre acestea se numără dreptul de interpelare al Consiliului conform căruia Consiliul poate soma Comisia să iniţieze cercetări să îi facă propunerile corespunzătoare(Art. 208 T-CE). De asemenea şi Parlamentul European poate să someze Comisia să iniţieze propuneri(Art. 192 T-CE). Şi în cele din urma Comisia Europeana este constrânsă înainte de predarea propunerii legislative să se consulte cu experţii statelor membre că să poată emite o propunere atât calitativ potrivită cât şi politic realizabilă.

De asemenea exista excepţii „neveritabile“ de la monopolul de iniţiativă al Comisiei Europene şi în domeniul „spaţiului de libertate, siguranţa şi justiţie“. Aici consiliul european stabileşte direcţiile generale în special pentru masurile legislative(Art. 4 T-EU). Această calificare constă în faptul că se stabileşte un cadru juridic, în limitele căruia trebuie să se încadreze toate măsurile legislative, inclusiv iniţiativele Comisiei Europene. În acest mod se restrânge dreptul de iniţiativă al Comisiei Europene. Aceste excepţii îşi păstrează însă calificativul de „neveritabile“, pentru că se introduce un proces legislativ abia după iniţiativa Comisiei Europene. Spre deosebire de acesta dreptul Parlamentului European de emite un proiect legislativ referitor la un sistem unitar european conform Art. 190 CE-T reprezintă o excepţie „veritabila“, pentru ca abia după iniţiativa din partea Parlamentului European se pune în mişcare procesul legislativ.

3. Monopolul de iniţiativa după intrarea în vigoare a Constituţie Europene

3.1. Domeniul Comunităţilor Economice

În timp ce până acum monopolul de iniţiativă al Comisiei a fost dedus din coroborarea mai multor articole[6], se reglementează această problemă în Constituţie în mod expres pentru prima oară(Art. I- 26 alin 2 Constituţie). Se face totuşi deosebirea dacă este vorba de acte legislative (Art. I-26 alin 2 rând 1 Constituţie) sau acte fără caracter legislativ (Art. I- 26 alin. 2 rând. 2 Constituţie). Pentru prima categorie, şi anume Legile şi legile cadru europene, se aplică regula conform căreia Comisia Europeană este îndreptăţită să facă propuneri. Numai dacă se face referire în mod expres la un alt organ, atunci Comisia îşi pierde dreptul de a mai propune. Astfel că dreptul de iniţiativă legislativă revine Parlamentului European în cazul adoptării unui act legislativ pentru un sistem european unitar de vot( Art. III- 330 alin.2 subalin. 2 rând 1 Constituţie) [7], în cazul stabilirii propriului Regulament sau a Regulamentului Ombudsman-ului european( (Art. III- 335 Abs. 4 S. 2 VVE) [8], în cazul înfiinţării de comitete de anchetă ( Art. III- 333 Abs. 3 S. 2 VVE) [9]. În cazul modificării regulamentelor Băncii Centrale şi a Băncii de Investiţie ( Art. III-187 Abs. 3 lit. b) bzw. Art. III-393 Abs.4 S. 2 VVE), precum şi a modificării regulamentului Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene( Art. III-381 Abs. 2 S. 2 VVE), Parlamentul European are un drept de coiniţiativă

Dimpotrivă în cazul actelor fără caracter legislativ, şi anume Ordonanţele, Directivele şi Hotărârile europene Comisia Europeana nu are dreptul la iniţiativă legislativă, decât dacă acest lucru este prevăzut expres.[10]

Această excludere a Comisiei Europene din procesul legislativ era necesară în cazul actelor fără caracter legislativ, pentru că odată cu dispariţia diferenţelor in procesul legislativ între cei trei piloni ai Uniunii Comisiei Europene i-ar fi revenit o poziţie monopolistă de iniţiativă legislativă asupra tuturor actelor Uniunii Europene.

Spre deosebire de Tratatul privind Constituirea Comunităţilor Europene, Constituţia Europeană reglementează dreptul de iniţiativă pentru încheierea tratatelor internaţionale cu state-terţe şi organizaţii internaţionale. Se face diferenţa între acorduri care reglementează aspecte comerciale şi celelalte tratate. În domeniul acordurilor comerciale se păstrează monopolul de iniţiativă al Comisiei Europene(Art. 133 Abs. 2 EG-V). O altă reglementare se aplică în cazul acordurilor internaţionale, care nu sunt comerciale. În acest caz se limitează dreptul de iniţiativă al Comisiei Europene. Doar decizia Consiliului care împuterniceşte Comisia să conducă tratativele în vederea încheierii acordului are la bază iniţiativa Comisiei Europene. (Art. III-325 alin. 3 Constituţie).

3.2. Domeniu PCAIJ

Constituţia europeană aduce cu sine dizolvarea structurii pe piloane a Uniunii ceea ce ar drept rezultat ca metoda comunitară actuală pe viitor este aplicabilă şi în domeniul politicii comune privind afacerile interne şi justiţia. Prin urmare se vor reglementa problemele care ţin de acest domeniu prin intermediul legilor şi legilor-cadru europene. În mod consecvent ar trebui să fi valabil şi pentru aceste legi dreptul de iniţiativa al Comisiei Europene conform art. I-26 alin.2 din Constituţie.

S-a găsit însa o cale de mijloc: atât Comisia Europeană cât şi un sfert din statele Uniunii(art. I-34 alin.2 Constituţie) sunt îndreptăţite să facă o iniţiativă şi prin asta să iniţieze un proces legislativ(art. I- 42 alin. 3 în colaborare cu art. III-264 Constituţie). Acest drept de iniţiativă împărţit funcţionează atât pentru domeniul politicii de colaborare infracţională(Art. III- 270), cât şi pentru colaborarea poliţienească(Art. III- 275 Constituţie) şi referitor la alegerea instrumentelor de legiferare se întinde nu numai asupra actelor legislative, ci şi asupra ordonanţelor Consiliului(art. III-263 Constituţie).

Pentru celelalte acte obligatorii trebuie plecat de la regula prevăzută de art. I-26 alin.2 rând.2 Constituţie, conform căreia dreptul de iniţiativă al Comisiei Europene este numai atuncea de acceptat, când acesta este în mod expres prevăzut.

3.3. Domeniul PESC

Pe când în cel de-al treilea pilon al Uniunii Europene se aplică metoda comunitară, acesta nu se aplică în al doilea pilon. Forma cea mai intensivă de participare a Comisiei Europene constă în colaborarea comună cu Ministru de externe al Uniunii pentru iniţierea de acte normative. Contribuţia Comisiei Europene este de văzut însă numai ca sprijin în timp ce ministrul de externe respectiv statele membre domină dreptul de iniţiativă. Singura posibilitate a Comisie Europene să iniţieze un proces legislativ care să conducă la măsuri obligatorii ale Uniunii constă în posibilitatea de a propune încheierea de acorduri internaţionale. Temeiul juridic constă intr-o interpretarea per a contrario. Conform art.III-325 alin.3 Constituţie ministrul de externe poate numai atuncea să prezinte recomandări Consiliului pentru începerea tratativelor de negociere, când efectele tratatul respectiv se răsfrâng cel puţin “în mod principal” asupra politicii comune externe şi de securitate. Din asta rezultă că Comisia Europeană este îndreptăţită în toate cazurile să facă propuneri legislative, în cazul în care tratatul respectiv priveşte doar parţial domeniul colaborării în afacerile externe.

În domeniul colaborării pentru securitatea comună Comisia Europeană este în principiu exceptată de la dreptul de iniţiativă. De acum încolo va fi valabilă regula conform căreia actele legislative vor fi propuse doar de ministrul de externe sau e statele membre ( art. I-41 alin. 4 Constituţie).

Dreptul de iniţiativă aş Comisiei Europene se limitează în acest subdomeniu numai la cazurile în care pentru înfăptuirea politici comune de securitate se recurge la fondurile Uniunii Europene. Şi în acest caz Comisia poate propune numai în comun cu ministrul de externe, care domină procesul ( art. I-41 alin. 4 rând.2 Constituţie).

3.4. Excepţii

Parlamentul European poate ca şi mai înainte să someze Comisia să facă propuneri legislative ( art. III- 332 Constituţie). În completarea legislaţiei actuale constituţia prevede ca Comisia Europeană trebuie să motiveze în mod detaliat respingerea cererii Parlamentului European. În practică nu ar trebui să se modifice nimic, pentru că o astfel de motivare este deja cuprinsă în codexul de bune practici al Comisiei Europene. De asemenea şi Consiliul Uniunii Europene poate mai departe să someze Comisia Europeană să iniţieze proiecte de legi (art. III-345 Constituţie). Şi în cazul acesta Comisia Europeană trebuie sa motiveze de ce respinge cererea respectivă.

Printre cazurile de excepţii neveritabile se numără şi dreptul cetăţenilor Uniunii Europene de a soma Comisia Europeană pe calea iniţiativei cetăţeneşti să facă propuneri (art I- 47 Abs. 4 Constituţie). Totuşi se cere ca această iniţiativă să provină de la cel puţin un milion de cetăţeni, care în acelaşi timp să provină dintr-un numţr considerabil de state membre. Reglementari mai detaliate ar trebui sa le aducă o lege europeană ulterior adoptată.

4. Evaluare

Din cele expuse mai sus rezultă că Comisia Europeană şi-a pierdut dreptul de iniţiativă legislativă. În acest context se pune întrebarea, dacă nu cumva rolul său de « motor al integrării » a avut de suferit. Această întrebare trebuie negată, pentru că Comisia Europeană ca si mai înainte pentru actele cu caracter legislativ nu si-a pierdut dreptul de iniţiativă. Chiar dacă Constituţia europeană prevede o sumă de excepţii, ele se referă în majoritatea cazurilor doar la activităţile marginale ale Uniunii Europene. O perspectivă de ansamblu asupra Constituţiei Europene arată că în privinţa dreptului de a face propuneri legislative Comisia Europeana încă deţine o poziţie dominantă.

De asemenea articolul de faţă ridică şi întrebarea dacă nu cumva Comisia Europeană nu a fost deposedată de putere de către Ministrul de Externe al Uniunii Europene. Dacă se ia în vedere că de fapt Ministrul de Externe este şi Vicepreşedintele Comisiei Europene, se poate foarte uşor constata că în ce priveşte Politica Comună în domeniul afacerilor externe şi de securitate, precum şi în domeniul colaborării poliţieneşti deşi Comisia Europeană a pierdut din punct de vedere formal dreptul de iniţiativă legislativă, ea dispune de mijloace de influenţă prin instituţia Vice-preşedintelui Comisiei Europene.

5. Facit

Concluzionând trebuie să recunoaştem că scopurile declarate în Laeken şi-au găsit consacrarea în Constituţia Europeană: simplificarea procesului legislativ şi creşterea legitimităţii democratice în procesul legislativ.

Prin dizolvarea structurii pe piloane s-a realizat o simplificare a procesului legislativ. Pe viitor organele Uniunii Europene pot să emită ordonanţe şi directive, numite legi şi legi-cadru conform Constituţiei, şi în domeniul celui de-al doilea sau al treilea pilon al Uniunii Europene. Prin urmare era necesară limitarea monopolului legislativ al Comisiei Europene în acest domeniu, astfel că se menţin drepturile de codecizie ale statelor membre la formarea politici europene în acest domeniu.

Prin limitarea dreptului de iniţiativă legislativă s-a diminuat şi deficitul democratic al Uniunii Europene. Comisia Europeană a pierdut monopolul de iniţiativă legislativă în faţa Parlamentului European, care este singurul organ al Uniunii europene care este legitimat democratic direct. Pe deasupra dreptul cetăţenilor Uniunii Europene de a soma Comisia Europeana să devină activă legislativ reprezintă tot o creştere a legitimităţii democratice a Uniunii Europene.

* Sergiu Catalin Olteanu este absolvent al studiului de master în dreptul german al Facultăţii de Ştiinte Juridice al Universităţii Passau, precum şi al Facultăţii de Ştiinţe Juridice a Universităţii Julius-Maximilian Würzburg în dreptul european. Actualmente este doctorand la Facultatea de Ştiinţe Juridice a Universităţii Passau.

Note

[1]A se vedea Oppermann, Europarecht, 3. Aufl. 2005, S. 100.

[2] A se vedea Buttlar, Das Initiativrecht der Europäischen Kommission, 2003.

[3] A se vedea art. 37 alin. 2 T-CE conform căreia Comisia în scopul formării unei politici comune agrare poate să facă propuneri de acte legislative, care să desfiinţeze reglementările interne ale statelor membre.

[4] Comisia Europeană nu poate să oblige Consiliul Uniunii Europene la adoptarea de hotărâri, ea poate însă în anumite cazurile de inactivitate ale Consiliului in calitate de « organ sustituitor » al Uniunii Europene să acţioneze pentru realizarea obiectivelor Uniunii Europene în mod comun cu statele membre (a se vedea CJCE în EuGHE 1987, 5143, C- 332/85 „Seefischerei)

[5] Asemănător la Geigner, Kommentar zu EUV/EGV, 4. Auflage, p. 717, rn. 14.

[6] A se vedea capitolul. 2. al articolului de faţă.

[7] În această privinţă nu există nici o modificare a situaţiei legale existente (a se vedea cap. 2.2. al articolului de faţă).

[8] A se compara art. 195 alin. 4 T-CE, conform căruia Parlamentul European după luarea de poziţie a Comisiei Europene este îndreptăţit să îşi stabilească propriul regulament.

[9] A se compara art.193 T-CE, conform căruia Parlamentul European la cererea unei sfert din statele membre este îndreptăţit să formeze comisii de anchetă independente.

[10] A se vedea art. III-300 alin. 2 lit. b) Constituţie referitor la dreptul de iniţiativă legislativă al Ministrului de externe EU în vederea emiteri unei hotărâri europene a Consiliului referitoare la o acţiune comună în cadrul Politicii Comune Externe şi de Securitate; a se vedea art. III- 386 alin 3 Constituţie respectiv art. 390 alin. 2 Constituţie referitor la propunerile statelor membre de alegere a membrilor Comitetului Regiunilor respectiv Comitetului Economic şi Social.

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Recursul extraordinar – Eseu de Sergiu Olteanu

noreply@blogger.com (Bogdan Craciun) — Mon, 23 Mar 2009 14:11:00 +0000

Despre Sergiu Olteanu *

Recursul extraordinar - cale de atac ineficientă pentru judecătorii din Strasbourg

Lucrarea de faţă îşi propune să prezinte jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului cu privire la admisibilitatea cererilor în faţa Curţii Europene a Drepturilor Omului din Strasbourg. În mod special se tratează condiţia epuizării căilor de atac de interne şi se demostrează că jurisprudenţa instanţei din Strasbourg cu privire la inadmisibilitatea cererilor datorită tardivităţii acestora ca urmare a intentării căilor de atac “ineficiente”este, în mod general, şi, special pentru recursul în anulare prevăzut anterior de dreptul procesual penal şi civil român, în contracdicţie cu principiile de drept internaţional unanim acceptate în spaţiul european de valori.

I. Cadrul normativ

Conform Art. 35 alin. 1 Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale[1] este admisibilă cererea la Curtea Europeană a Drepturilor Omului[2] numai dacă toate căile de atac interne sunt epuizate « în conformitate cu principiile general acceptate ale dreptului internaţional».[3] Dacă nu este îndeplinită această cerinţă, atunci CEDO va respinge cererea ca fiind inadmisibilă, fără să mai treacă la judecarea în fond a speţei( Art. 35 alin.4 Convenţie).

Principiul epuizării căilor de atac interne este expresia unui principiu fundamental internaţional şi urmăreşte să ofere posibilitatea statului pârât să înlăture violăriile aduse drepturilor fundamentale ale omului mai întâi în domeniul intern( Principiul subsidiarităţii Convenţiei).[4] Acesta regulă se bazează pe prezumpţia stabilită de Art. 13 din Convenţie că dreptul intern prevede căi de atac eficiente.[5]

Conform jurisprudenţei CEDO, această cerinţă a epuizării cailor de atac interne ar trebui examinată fără un formalism exagerat.[6] Ea nu este de natură absolută şi aplicarea ei trebuie să ia în consideratie particularităţiile sistemelor de drept naţionale şi a practicii juridice nationale.[7]

Un stat parte al Convenţiei poate să ridice excepţia de neepuizare a căilor de atac interne numai dacă acestea sunt efective pentru a înlătura încălcăriile aduse drepturilor fundamentale respective. Reclamantul trebuie să facă uzul normal al acelor căi de atac, care îi sunt accesibile şi care sunt capabile să înlăture încălcarea dreptului respectiv.[8] Accesibilitatea unei cai de atac este dată atunci când reclamantul poate sa aibă cunoştinţă de calea de atac respectivă şi poate nu numai teoretic, dar şi practic să folosească această cale de atac independent, fără intermediul altui organ jurisdictional.[9]

Pe langa constatarea încălcării drepturilor alegate, se cere, prin intermediul căii de atac iniţiate, să se poată înlătura şi consecinţele masurii atacate, prin repunerea în situaţia anterioară sau prin despăgubire.

Asa cum s-a precizat mai sus, existenta acestor căi de atac trebuie să fie asigurata nu numai teoretic, dar şi practic, altfel nu ar putea fi îndeplinită cerinţa eficienţei.[10] Ineficiente sunt şi acele căi de atac care, în mod general sau concret, nu sunt în stare să anuleze actul autoritatii statale sau să constate ilegalitatea lui. Printre căile de atac ineficiente se numără în continuare şi acele căi de atac a căror nereuşită poate să fie prevăzută încă de la începutul procesului. Evident cerinţa epuizarii căilor de atac interne nu se mai cere în cazurile în care se dovedeşte existenţa unei practici administrative contrare Convenţiei, pe baza căreia căile de atac disponibile devin lipsite de succes şi ineficiente.[11]

În privinţa accesibilităţii căilor de atac respective părţilor în proces se impun cateva precizări. În deciziile sale anterioare CEDO a decis că unei căi de atac îi lipseste accesibilitatea necesară, dacă reclamantul nu poate să iniţieze de unul singur procedura de învestire a instanţei competente cu calea de atac respectivă, pentru că această învestire a instanţei este la aprecierea unui organ statal.[12] În speţele respective, CEDO a trebuit să ia pozitie faţă de excepţia ridicată de catre guvernele naţionale, că această cerinţă a epuizării tuturor căilor de atac interne nu este îndeplinită. Spre exemplu, într-o speţă belgiană, guvernul belgian a afirmat că reclamantul putea să ceară Ministrului de Justiţie ca acesta să dea ordin Procurorului General care, la rândul său, să învestească cea mai înaltă instanţă belgiană, şi anume « Cour de cassation » , cu calea de atac « recours estraordinaire ». CEDO a decis în speţa respectivă că reclamantul nu trebuia să ceară Procurorului General să introducă o astfel de cale de atac, pentru că iniţierea acestei căi de atac nu era la dispoziţia sa.

În privinţa efectivităţii unei căi de atac, CEDO pleacă de la premisa ipotetică a temeiniciei cererii intentate; prin urmare sansele de succes in cazul concret nu au relevanţă foarte mare.[13] O cale de atac trebuie să fie intentată şi atunci când există îndoială asupra posibilităţii obţinerii unei decizii favorabile.[14] Chiar dacă reclamantul are îndoieli asupra perspectivelor de reuşită, curgerea termenului de 6 luni se suspendă[15]. În ceea ce priveste sarcina probei, acesta revine guvernului statului respectiv, urmând ca acesta să dovedească ca aceea cale de atac intentată este efectivă şi, atât teoretic cât şi practic, este capabilă să înlăture încalcarea dreptului respectiv.

Reclamantul trebuie să parcurgă toate gradele de jurisdicţie prevăzute de dreptul naţional. Chiar şi instanţele constituţionale trebuiesc învestite. De intentat sunt în continuare nu numai căile de atac judiciare, ci toate căile de atac prevazute de dreptul intern( inclusiv cele administrative), care pot avea drept consecintă o decizie obligatorie. Nu sunt căi de atac efective cererile pentru repunerea pe rol[16] precum şi cele adresate Avocatului poporului.[17]

II. Punerea problemei

Conform Art. 35 alin.1 Convenţie, reclamantul trebuie să intenteze cererea în termenul de 6 luni de la data ultimei decizii interne definitive. Problema eficienţei căilor de atac interne are relevanţă pentru respectarea termenului de 6 luni în masura în care acesta începe să curgă de la data pronunţării/comunicării ultimei decizii interne definitive. Dacă se intentează căi de atac neeficiente, atunci acestea nu vor suspenda sau întrerupe curgerea termenului de 6 luni. Astfel, reclamantul se vede pus în situaţia respingerii cererii sale de către CEDO conform Art. 35 alin. 4 Convenţie pe motiv că acesta a fost intentată tardiv.

III. Luarea de pozitie

Jurisprudenţa CEDO descrisă mai sus este într-adevar de salutat, ea insă nu poate să fie transferată fără dificultăţi asupra căilor de atac extraordinare prevăzute de sistemele de drept ale statelor părţi ale Convenţiei, aşa cum a fost cazul recursului în anulare prevăzut de dreptul procesual penal şi civil român anterior.

Prin urmare vom analiza cu titlu exemplificativ calea de atac extraordinară « recursul în anulare », care prezintă similitudini cu recursurile extraordinare prevazute de legislaţia belgiană şi franceză, pentru a dovedi temeinicia aplicării jurisprudenţei CEDO descrise mai sus la cazul recursurilor extraordinare prevăzute de legislaţiile interne a statelor membre semnatare ale Convenţiei.

Recursul în anulare, aşa cum a fost prevăzut el sub regimul fostului Cod de procedură penală, este o cale de atac capabilă să garanteze o protecţie juridică eficientă. În special, conform Art. 410 alin.1 var. 7.1. Codul de procedură penală, pot fie anulate orice hotărâri judecătoreşti ale instanţelor inferioare în cazul în care ele au încălcat legea sau prin ele s-a facut o greşită aplicare a legii care poate să influenţeze rezultatul deciziei. De asemenea, motivarea deciziei, desfaşurarea procesului, precum şi modalitatile de a decide în cadrul acestei căi de atac trebuiesc completate în mod corespunzător cu dispoziţiile prevăzute pentru calea de atac a recursului ordinar. În orice caz, părtile în proces pot cere instanţei învestite să anuleze hotărârile instanţelor inferioare(Art. 385 Codul de procedură penală). Mai mult decat atât, conform art. 413 alin. 1 Codul de procedură penală, părţile pot fi citate. Partile prezente la proces pot să pună concluzii independent dacă au fost citate sau nu(Art. 413 alin.2 Codul de procedură penală).

Din coroborarea acestor dispozitii reiese că această cale de atac « recurs în anulare » este o cale de atac eficientă şi instanţa învestită cu o astfel de cale de atac poate să decidă în cazul concret dacă o hotărâre a unei instanţe inferioare este greşită sau nu.[18]

În acest context este necesar de lamurit care este scopul şi sensul Art. 35 alin.1 Convenţie. Principiul epuizării căilor de atac interne este expresia principiului de drept internaţional, conform căruia statului pârât i se acordă posibilitatea să înlăture încălcări aduse drepturilor fundamentale ale omului mai întâi pe plan intern(Principiul subsidiarităţii Convenţiei).[19] De aici şi până la concluzia Curţii că numai căile de atac efective trebuiesc intentate, altfel cererea adresată instanţei riscă să fie introdusă tardiv, este o cale lungă. Mai mult decât atât, printre principiile unanim recunoscute în dreptului internaţional se gasesc şi principii cum ar fi securitatea juridică, buna-credinţă, dreptul de acces la justitie, precum şi dreptul la o cale de atac eficientă. Acestea au fost nesocotite de către jurisprudenţa CEDO, pentru ca petentul se afla într-o situatie fără iesire : dacă nu introduce calea de atac respectivă, se află în pericol să nu epuizeze căile de atac interne. Dacă, dimpotrivă, introduce acestă cale de atac, care ulterior va fi încadrată de către Curte ca fiind neeficientă, atunci termenul de 6 luni este depăsit, pentru că soluţionarea acestor căi de atac durează de regulă mai mult de 6 luni de zile.

Acestă situaţie nu este compatibilă cu principiul securităţii juridice. Pe deasupra, îi este foarte greu petentului să aprecieze, dacă calea de atac introdusă de el va fi încadrată ca fiind efectivă de catre CEDO.

Şi principiul subsidiarităţii este încalcat prin această jurisprudenţă. CEDO nu trebuie să limiteze competenta instanţelor nationale de a rezolva cazurile naţionale şi cu aceste figuri juridice, cum ar fi « epuizarea recursurilor efective » să nu intervină în domeniul competenţei statelor membre ale Consiliului Europei, care, prin semnarea Convenţiei Europene, nu au pierdut posibilitatea de a-şi soluţiona propriile litigii interne.

De asemenea este lezat şi principiul bunei-credinte. Principiul bunei credinte stabileste o limită imanentă tuturor drepturilor şi obligaţiilor. Acest principiu, transpus la situaţia de faţă, cere ca anumite caracteristici ale unei norme să fie în aşa fel de interpretat încat să confere o protecţie juridică suficientă încrederii legitime şi să nu dauneze fără motive întemeiate încrederea legitimă într-o evoluţie normală a procesului juridic.

În continuare, prin această jurisprudenţă, sunt vătămate şi aşa-numitele garanţii procesuale. Într-adevar, drepturi fundamentale, cum ar fi dreptul la acces la o instanţă conform Art. 6 Convenţie sau dreptul la o cale de atac eficientă conform Art. 13 Conventie sunt adresate în primul rand statelor membre ale Consiliului Europei. Însă ele se adresează în egală măsură şi Curţii. Comunitatea Europenă, întemeiata pe Convenţia Europenă a Drepturilor Omului şi Protocoalele ulterioare, este şi o comunitate de drept, nu numai o adunare politică a statelor europene în Consiliul European.

Aceste principii sunt comune tuturor sistemelor de drept ale statelor membre şi pot să întemeieze obligativitatea Curţii la respectarea lor ca urmare a unui transferului constitutional al statelor membre către comunitatea de drept de ei constituită. Chiar şi Convenţia însăşi oglindeşte principii de drept care sunt imanente sistemelor de drept ale statelor membre. Aceste principii sunt recunoscute de către Curtea de Justiţie a Comunităţiilor Europene din Luxemburg de mult timp ca principii comune ale dreptului internaţional.

În final trebuie mentionat că se lezează şi un alt pricipiu de drept : principiul proporţionalităţii. Cum ar putea să fie o astfel de jurisprudenţă care respinge dreptul la acces la o instanţă fără o examinare mai amanunţită, mulţumindu-se doar cu argumentarea, calea de atac introdusă este ineficientă, compatibilă cu acest principiu? Este ea într-adevar capabilă să îndeplinescă un scop ligitim? Nu exită alte modalitati juridice mai blande care să nu afecteze aşa de grav accesul la instanţă? Şi, cum ar trebui să sune acest scop legitim care limitează atât de multe drepturi fundamentale?

Chiar şi atunci când se pune accentul pe eficacitatea capacitatii de lucru a Curtii ca scop legitim, trebuie ca acest scop să cedeze în faţa dreptului material la justiţie pentru că graniţele acceptabilităţii au fost cu mult depaşite. În concluzie, acestă jurisprudenţă referitoare la restrângerea accesului la justitie trebuie să fie încadrată ca fiind disproportională pentru că depaseşte limita a ceea ce individului îi este presupus că poate accepta când este vorba de îngradirea drepturilor sale fundamentale.

IV. Soluţii procesuale

Pe baza celor enunţate mai sus, jurisprudenta Curtii referitoare la recursurile extraordinare apare ca fiind foarte îndoielnică. Ea trebuie în mod urgent corectată.

Ca o soluţie de iesire din acest impediment procesual se propune în literatura de specialitate ca în situaţiile când reclamantul nu poate să estimeze dacă CEDO va califica o anumita cale de atac ca fiind ineficientă, atunci reclamantul să intenteze în acelaşi timp cu calea de atac prevazută de dreptul intern şi plângere la CEDO.[20] În cazul în care cererea va fi respinsă, noua cerere va putea fi acceptată, după epuizarea recursului extraordinar respectiv.

O altă posibilitate procesuală ar putea să o reprezinte şi repunere pe rol conform Art. 37 alin. 2 Convenţie coroborat cu Art. 44 alin.4 Regulament de procedură CEDO în cazul în care se decide scoaterea de pe rol a dosarului respectiv sau în cazul în care comitetul de 3 judecatori decide unanim că cererea este inadmisibilă fără să se treacă la judecarea ei în principiu conform Art. 28 Conventie.

După cum este cunoscut, nu există încă decizii care să admită cereri pentru repuneri pe rol datorită intentării căilor de atac extraordinare calificate de CEDO ulterior ca fiind ineficiente. Un astfel de mijloc procedural ar fi însă legitim, în măsura în care deciziile unanime ale comitetului de 3 judecatori conform Art. 28 Conventie sunt definitive şi nu mai pot fi atacate cu nici o altă cale de atac. Deşi introdus ca un filtru suplimentar cu intenţia de a elibera Curtea în cazul cererilor în mod vadit netemeinice, precum şi în cazul în care speţa respectivă a făcut obiectul unei hotărâri anterioare, considerăm că procedură respectivă poate fi sursa de erori judiciare, în cazul în care comitetul format din trei judecători incadrează greşit calea de atac extraordinară respectivă ca fiind ineficientă.

Cu atât mai mult se impune repunerea pe rol ca mijloc procesual, cu cât hotărârea Camerei de şapte judecători cu privire la admisibilitatea cererii poate să fie atacată la Marea Cameră conform Art. 31 Convenţie. Un astfel de mijloc procesual nu există în cazul comitetului de trei judecatori. Dar, pentru că în urma modificării Convenţiei, comitetul de 3 judecatori a preluat o serie din prerogativele Camerei cu privire la admisibilitatea cereriilor, iar în lipsa lui ar fi fost deschisă calea recursului la Marea Cameră prevazută de Art. 31 Convenţie, considerăm că repunerea pe rol prevazută de Art. 37 alin. 2 Convenţie s-ar putea aplica speţei de faţă ca urmare a transferului de competenţe operat de modificarea Convenţiei, constituind de altfel şi un mijloc procesual adecvat soluţionării acestui impediment procesual.

* Sergiu Catalin Olteanu este absolvent al studiului de master în dreptul german al Facultatii de Stiinte Juridice a Universităţii Passau, precum şi al Facultăţii de Ştiinţe Juridice a Universităţii Julius-Maximilian Würzburg. Actualmente este doctorand la Facultatea de Stiinţe Juridice a Universităţii Osnabrück în Germania.

Note

[1] În urmatoarele prescurtat Convenţie.

[2] În urmatoarele prescurtat CEDO.

[3] Aici se reproduce textual conţinutul articolului 35 alin. 1 din Conventie: „Curtea poate să fie investită cu chestiuni litigioase abia după epuizarea tuturor căilor de atac interne în conformitate cu principiile generale recunoscute de dreptul internaţional şi numai în intervalul de 6 luni de la data ultimei decizii definitive prevăzute de dreptul intern.”

[4] A se vedea CEDO, hot. din 18.6.1971- de Wilde, seria A 12, Z. 50; CEDO, hot. din 6.11.1980- van Oosterwijck, seria A 40= EUGRZ 1981, 275, Z. 34; CEDO, hot. din 9.12.1994- Lopez Ostra, seria A 303- C, Z. 38; CEDO, hot. din 18.12.1996- Aksoy, RJD 1996- VI, Z. 51; CEDO, hot. din. 7.12.1976- Handyside, seria A 24, Z. 48; CEDO, hot. din 15.7.1982- Eckle, seria A 51, Z.66.

[5] A se vedea CEDO, hot. din 16.9.1996- Akdivar s.a., RJD 1996-IV, Z. 65; CEDO, hot. din 18.12.1996- Aksoy, RJD 1996-IV, Z 51; Pastor Ridruejo, Le principe de subsidiarite dans la Convention europeenne des droits de l´homme, FS Ress, 2005, p. 1077(1081); Siess-Scherz, Die Bedeutung des Subsidiaritţtsprinzips für die Reformprozesses des EGMR,in: Karl(Hrsg.), Internationale Gerichthöfe und nationale Rechtsordnugen, 2005, p. 83.

[6] A se vedea CEDO, decizia din 10.11.1969- Stogmüller; CEDO, decizia din 06.11.1980- Guzzardi; CEDO, decizia nr. 19.03.19991- Cordot; CEDO, decizia din 16.09.1996- Akdivar s.a.

[7] A se vedea CEDO, decizia din 06.11.1980- v. Oosterwijck; CEDO, decizia din 16.09.1996- Akdivar s.a.; CEDO, decizia din 18.12.1997- Aksoy; CEDO, decizia din 27.06.2000.

[8] CEDO, hot. din 10.11.1969- Stögmüller, seria A 9, Z. 11; CEDO, hot. din. 18.6. 1971- de Wilde, seria A 12, Z. 60.

[9] A se vedea speţa Byloos, unde CEDO a decis că unei cai de atac îi lipseste “accesibilitatea” atunci cand reclamantul nu poate să pună singur în mişcare procesul respectiv, pentru că acesta este în competenţa unui organ statal( CEDO, hot. din 9.10.1990- Byloos, DR 66, 238(241), precum si CEDO, hot. din. 10.7.1991-G.,Nr. 12604/86, DR 70, 125(130), Z.4.

[10] A se vedea CEDO, hot. din 20.2.1991- Vernillo, seria A 198, Z. 27; CEDO, hot. din 19.2.1998- Dalia, RJD 1998 I; CEDO, hot. din 2.12.1999- Tome Mota, RDJ 1999-IX= NJW 2001, 2692.

[11] În speţa Akdivar de exemplu, CEDO a respins inadmisibilitatea cererii datorită neepuizarii recursurilor interne, cu toate că reclamantul nu a intentat nici o cale de atac internă. Obiectul plângerii la CEDO l-a constituit distrugerea caselor de către forţele de siguranţă în zonele locuite de kurzi în regiunea de Sud-Est a Turciei. Reclamantul a afirmat că distrugerea caselor a fost tolerată de stat sau chiar iniţiată de acesta, astfel că intentarea căilor de atac interne ar fi neefectivă şi lipsită de succes. În acest context CEDO a decis că reclamantul nu a dispus de căi de atac eficiente(CEDO, hot. din 16.9.1996- Akdivar s.a., RJD 1996- IV, Z. 66).

[12]CEDO, decizia din 09.10.1990- Byloos; CEDO, decizia din 10.07.1991-G.

[13] CEDO, hot. din. 6.11.1980- van Oosterwijck, seria A 40, Z.27.

[14] CEDO, hot. din. 6.11.1980- van Oosterwijck, seria A 40, Z.37.

[15] A se vedea CEDO, decizia din 23.11.1993-A; CEDO, decizia din 23.4.1996- Remli.

[16] CEDO, hot. din. 22.1.2002- Riedl-Riedenstein, Nr. 48662/99; CEDO. hot. din 10.10.1985-Uskela, Nr. 10573/83, DR 44, 98(103).

[17] CEDO, hot. din 23.5.2001-Denizci, RJD 2001-V, Z. 362.

[18] În mod total diferit a fost decis în speţa nr. 13996/88 unde pe calea de atac a recursului nu se poate decide asupra aspectului de eroare în stabilirea faptelor alegate prin deciziile instanţelor inferiore, ci are un caracter doar accesoric faţă de cererea principală.

[19] A se vedea CEDO, decizia din 18.06.1971- de Wilde; CEDO, decizia din 09.12. 1994- Lopez Ostra; CEDO, decizia din 16.09.1996- Akdivar s.a.; CEDO, decizia din 18.12.1996- Aksoy.

[20] A se vedea Christoph Grabenwarter, Europäische Menschenrechtskonvention, p. 69.

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European Public Prosecutor – Essay by Codru Vrabie

noreply@blogger.com (Bogdan Craciun) — Tue, 10 Mar 2009 23:17:00 +0000

23 March 2007

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	The European Public Prosecutor for the Protection of Financial Interests ~ assessment of program theory and implementation priorities ~

Acknowledgments

Special thanks to Professor Hans van Mierlo of Maastricht University, for his patience in guiding my research over the timespan of Module 4—Comparative Policy Evaluation in the European Union, in spite of my several delays, due to personal problems.

I am grateful to my group colleagues, for their challenging questions and useful comments that opened a new perspective on the selected topic: Karin Biemans, Edy Diaconeasa, Maja Karas, Svetlana Katnić, Andrea Matušaková, Boyan Penev, Guna Rudzite, Vincent Villeneuve and Ivan Welters

This evaluation report may be copied, reproduced, or otherwise multiplied, in full or in part, for educational and/or nonprofit purposes. Prior, written consent from the author is advisable.

The SParrow—studii politice logo, picture and text, may not be copied or reproduced, in any way, shape or form, without prior, written consent from their rightful owner, who can be contacted via email at cvrabie@yahoo.com.

Executive Summary

Following the February 2007 joint request of the European Judicial Network Secretariat and of the European Commission's Directorate-General Justice, Freedom & Security, SParrow—studii politice undertook the effort of evaluating the European Union's policy regarding the criminal law protection of financial interests. The resulting assessment report herewith aims at:

clarifying the need, the problem and the objectives of the policy;
restructuring the actions that may have blocked the policy implementation; and
identifying the stakeholders that could help achieve the policy objectives.

The evaluation effort started from the basic questions regarding the effectiveness of the current legal, institutional and procedural framework, the obstacles to implementation and the feasibility of the proposed solution regarding the establishment of the European Public Prosecutor for the criminal law protection of the Union's financial interests. The evaluation compared the official policy and programmatic documents from the European Commission/OLAF with the relevant academic literature, and the corresponding opinions of watch-dog organizations involved in scrutinizing the EU budget and financial policies. An important effort was placed in matching each and every one of the reconstructed objectives with a corresponding stage in the public policy cycle, identifying the most likely actor/agent to succeed in the implementation, and the internal management implications of their actions.

The idea of establishing a European Public Prosecutor is almost 10 years old, and no real and/or serious steps were taken towards implementation. For the purposes of this assessment report, however, the policy program under evaluation was identified as “the creation of a criminal law level of intervention for the protection of the European Union's financial interests.” In the professional opinion of SParrow—studii politice, the program theory behind this policy appears reasonable: The need was correctly identified, in spite of the magnitude of the problem remaining “negligible” for some actors. The proposed solution for prescriptive regulation appears to have been offered somewhat hastily, but the analysis of the alternative options proved it the only one available.

Considering the reconstructed objectives of the policy, the potential priorities of the European Commission, and the possible preferences of the identified stakeholders, there is also hope for successful implementation. The programmatic documents already contain all the necessary and appropriate directions for successful implementation. Reframing and reprioritizing the central policy issue, however, are necessary for swift implementation, in partnership with a strong coalition of supporters, encompassing watch-dog organizations, law professionals/academics involved in the Corpus Juris project, as well as court/prosecution staff and police officers from across the Member States.

To conclude, the policy program for the creation of a criminal law level of intervention in protecting the European Union's financial interests is reasonable, feasible, ethical and fully appropriate. The delays in implementation had two distinct causes: On the one hand, the expected ratification of the Constitutional Treaty (briefly mentioned in the first section of this report) would have offered the perfect legal basis for full implementation. On the other hand, the institutional intricacies of the European Union's decision-making procedures (explained in the third and fourth sections of this report) may have led to a situation where implementation lost sight of the final policy objective.

1. Background

The European Union is an extremely complex decision-making mechanism, circulating tremendous amounts of money for the implementation of specific policies, as well as for the achievement of specific goals. Wherever decision-making has to do with allocation of funds, a risk also exists for money being wrongfully allocated (Lerche, 1997). Some decisions may be flawed due to errors or inaccurate information as to the motivation, aim, means, expected results, outcomes or goals. Others may be intentionally misdirected, from the outset, as a result of undue influence over decision-makers and/or as a result of the decision-makers' pursuing personal benefits running against the public interest bestowed in the positions wherewith they were entrusted (Pope, 2000). Misappropriations and frauds always plague any and all decision-making structures, so counter-balancing actions/measures for the protection of financial resources are always of concern. The EU protection mechanism has constantly undergone changes and improvements, but is it effective enough? What, if ever, should be done in order to increase this effectiveness?

The last two decades witnessed an unprecedented transformation of the European Union, many of its decision-making structures and procedures being adapted and/or progressing to a more supranational outlook, organization and way of functioning, when compared to the initial, rather intergovernmental, “contract” among Member States. Precisely during such times of transition and evolution, financial interests surface as one top concern on the agenda (McGregor, 1957): While preparing to accept 12 new Member States (primarily from Eastern Europe), EU decision-makers in the late 1990s could not and would not turn their eyes from the risks of enlargement into an area where systemic corruption and organized crime appeared to prosper. Some reforms had already been undertaken in the area of protecting the Community/Union's financial interests in the late 1960s (Regulation 729/70), late 1980s (the MacSharry reforms and the UCLAF—Unit for Fraud Prevention established at the Secretariat-General of the Commission), and early 1990s (Regulation 2988/95). Still, the European Union faced the shameful Cresson affair in 1998-99, after whistleblower Paul van Buitenen addressed the European Parliament with charges of fraud.

In essence, three levels of intervention characterize any system of protection regarding financial interests—political, administrative and criminal—whether the money belongs to a private business or membership organization, to a local or a regional government, a nation-state or an international organization (Friedman, 1975 and Evan, 1990). From a political perspective, budget contributors (especially if they are both tax-payers and electors) expect the selection and appointment mechanisms to ensure a safeguarding degree of integrity with respect to decision-makers (Beck, 1997 and Pope, 2000). From an administrative perspective, both decision-makers and budget contributors trust that collection and disbursement procedures, contracting guidelines and limitations, as well as control principles, ensure that funds only reach desirable objectives, by dependable contractors (Heady, 1984 and Pope, 2000). Last, but not least, the criminal law perspective presumes, on behalf of the same budget contributors, that decision-makers and/or administrative officers, if found guilty of any wrongdoings, account for their actions, repay the prejudice they may have caused, and suffer a corrective penalty (Feinberg & Gross, 1995 and Pope, 2000).

The van Buitenen/Cresson case pushed the limits of all three levels of intervention, at a very interesting juncture in the history of the European Union's policy-making regarding the protection of financial interests. The Treaty of Maastricht (1992-93) introduced the Justice & Home Affairs pillar of decision-making, and the Treaty of Amsterdam (1997-99) consolidated and clarified some of the earlier provisions. By 1993, the equivalent of some ECU 3.2 bln. was recovered from Italy and Spain, as a consequence of their failure to properly implement the milk quotas (Middelhoek et al., 1999a). By December 1995, the European Council adopted Regulation 2988/95 on the protection of financial interests, and the European Anti-Fraud Office (OLAF), replacing UCLAF, was subsequently established in April 1999, by Decision of the European Commission. Also, in 1995-96, the Corpus Juris project attempted to elicit the law professionals' view on the legal implications of introducing criminal law protection of financial interests at EU level (Delmas-Marty & Vervaele, 2000). At the plenary sitting of 14 January 1999, Parliament adopted a resolution on improving the financial management of the Commission. Hence, a Committee of (five) Independent Experts was established, with a specific mandate to issue a report on the allegations of fraud, mismanagement and nepotism.

The Committee of Independent Experts, chaired by Mr. André Middelhoek, issued its First Report on 15 March 1999. While the initial work of the Committee focused rather on the political level of intervention, the First Report also touched on some sensitive issues concerning the administrative level. A Second Report (issued 10 September 1999) tackled necessary reforms with the Commission, analyzing practices and proposing solutions for protection against irregularities, mismanagement and fraud. Touching on the sensitive issue of criminal law intervention, Recommendation 59 (based on the Court of Auditors' Special Report 8/98) suggested a three-staged process for the “introduction of a new legal framework for the prosecution and punishment of criminal offenses affecting the financial interests of the European Communities,” including the “appointment of an independent European Public Prosecutor” (Middelhoek et al., 1999b). Regulation 1073/99 ensued, laying down the procedural rules for investigations (casework) by OLAF. Ultimately, the Commission issued COM (2001) 715 final of 11 December 2001—the Green Paper on the criminal-law protection of the financial interests of the Community and the establishment of a European Public Prosecutor.

The 2001 Green Paper claimed that frauds and misappropriations depleted the Union's own resources (income) of some €150-200 mln./year. Frauds, mismanagement and other types of irregularities dislocated some €300-350 mln./year from the Union's budget (expenditures). About 50% of the missing funds resulted from intended (criminal) actions. Data from the 1999 Second Report of the Committee of Independent Experts suggested that only about ECU 111 mln. could be recovered from the missing funds of the (then) past 4 years (§3.10.8, in Middelhoek et al., 1999b). Thus, the recovery rate would stand rather poor, at only 5%/year, if one simply extrapolated such 6-8 years old data. Unfortunately, the 2003 Report from the Parliament's Committee on Budgetary Control referred to a yearly prejudice of €1 bln. and increasing, solely attributable to fraud (Preamble, let. A, in Theato, 2003). Given that 80% of the funds are being spent in the Member States, most often in cross-border projects, detection and prevention of fraud is difficult, running into jurisdiction clashes, procedural incongruences, and subsequent delays.

In spite of accurate/exact (or, at least, converging) data not being available, the magnitude of the problem currently stands at less than 1% of the Union's yearly budget, the total amount of depleted funds (not only attributable to fraud) running just a little bit over €1 bln., compared to the €126.5 bln. total budget for 2007. Outstanding funds not yet recovered stand at €857 mln. only in agricultural guarantees, which represents only 11% of the total number of irregularities, and 16% of the total amount, respectively (2005 OLAF Annual Report, COM (2006) 378). While the overall number of cases increased by 55%, and the respective total amount increased by 52% in 2005, the absolute recovery figure remained at only 27% of the historical backlog. However, OLAF points out to a “steady downward trend in the total amount affected by irregularities,” as shown in Figure 1. Likewise, OLAF emphasizes an overall decrease of the number of “suspected fraud” cases, to less than 20% of the total, while the amounts involved vary around 35%, as illustrated in Figure 2. Some of the data, however, allow for alternative explanations, and cast doubt with regards to OLAF's capacity for an objective self-scrutiny.

Figure 1. Irregularities Communicated by Member States 1971-2005

Source: 2005 OLAF Annual Report (COM (2006) 378)

Figure 2. Level of Suspected Fraud in Total Irregularities 2000-06

Source: 2005 OLAF Annual Report (COM (2006) 378)

Thus, the objective of the Green Paper was to expand the scope of the Corpus Juris project, and explore the possibility of transforming and/or turning part of the activities regarding the protection of financial interests (the criminal law level of intervention) into a separate institution, called European Public Prosecutor, although the magnitude of the problem was rather related to the Cresson political crisis, rather than serious budgetary concerns. Indeed, some of OLAF's administrative investigations yield criminal evidence that should be used in criminal court proceedings, at Member State level, but the policy documents available, as yet, fail to ascertain the net costs and benefits of the proposed reform. The 2001 Green Paper is already too old, and no serious action ensued, except for a 24 February 2003 Report from the Committee on Budgetary Control of the European Parliament (Theato, 2003), and the additional Recommendation 13 of the Commission's evaluation of OLAF's activities (COM (2003) 154).

Still, a significant reaction came from the Intergovernmental Conference 2003-04, and the succeeding European Convention 2004, where Article III-274 §1 of the 29 October 2004 Treaty Establishing a Constitution for Europe provides:

1. In order to combat crimes affecting the financial interests of the Union, a European law of the Council may establish a European Public Prosecutor's Office from Eurojust. The Council shall act unanimously after obtaining the consent of the European Parliament.

The following pages of this report are dedicated to understanding the motivation and possible impact of such a course of action—namely establishing a new, supranational level of criminal law intervention for the protection of the European Union's financial interests, in spite of the Constitutional Treaty (TECEU) being postponed by the French and Dutch referenda of May-June 2005.

2. Method & Scope

The European Commission/OLAF reports a rather rosy picture on frauds, begging the question whether protecting the financial interests is a real problem? Without a strong criminal law deterrent, and with only 290 people on the staff, OLAF remains just a self-sustainable administrative tool against fraud—the €43.2 mln. budget is roughly equivalent to the current recovery rate (OLAF 6th Activity Report, 2006). Effectiveness, however, is lagging behind, as the yearly loss of €1 bln., if/when recovered, would more than double the European Commission's amount of overseas development assistance to the current and upcoming candidate countries of the Balkans (see Table 1), accelerating their progress and preparedness for EU accession. Therefore, is the current institutional and procedural arrangement satisfactory and effective? If not, what are the obstacles to the immediate creation of the European Public Prosecutor for the criminal law protection of the Union's financial interests? Or is the proposed solution for establishing a European Prosecutor simply defective?

Table 1. Top Donors of Overseas Development Assistance to non-EU Countries in Europe

Note: Aid recipients are Albania, Bosnia-Herzegovina, Croatia,

Note: Macedonia, Moldova, Montenegro, Serbia and Turkey.

Source: EU Donor Atlas 2006

This assessment report attempts to compare the official policy documents and data from the European Commission/OLAF with the relevant academic literature, and the corresponding opinions of watch-dog organizations scrutinizing the European Union's budget and financial policies. The collected data run over a longitudinal/diachronical perspective, comparing the current situation, surrounding the Union's 50th Anniversary, with the developments of 8-9 years ago, when the Cresson crisis reached its climax, and led to the resignation of the Santer Commission in 1999. The crux of this assessment report consists of the “ideal” review of the underlying needs and assumptions leading to the criminal law protection of the Union's financial interests, as well as the reconstruction of the problems, objectives, alternative options and action plan that could or should be followed in implementation. (The review of the alternative solutions/options to policy implementation supplement the missing counterfactual data, unavailable in the absence of a fully implemented program.) An important effort was placed in matching each and every intermediary objective with a corresponding stage in the public policy cycle, identifying the most likely actor/agent to succeed, and the internal management implications of their actions.

The need to provide for a criminal law level of intervention in protecting the Union's financial interests was identified in mid- to late 1990s, and first formulated in the Court of Auditors' Special Report 8/98. From a public policy perspective, once a need is identified, the issue surfaces on the public agenda of decision-makers and/or institutions responsible for policy initiation, alternative solutions are explored, and a decision is made. Implementation of that decision ensues, as seen in Figure 3, with constant monitoring and/or periodical evaluation, such that corrections could be made via the feedback loop, if/when new needs were subsequently identified (Howlett & Ramesh, 2003). In the case of the European Public Prosecutor, the European Parliament assumed the role of policy initiation, when the Committee of Independent Experts was commissioned. However, the policy initiator should have been the European Commission; moreover, the “famous” Recommendation 59 calls directly for adopting new legislation, in spite of no evidence that alternative solutions may have been explored.

But policy cycles overlap and intertwine, creating either vicious circles or virtuous spirals. The Parliament deciding to commission a report from a group of independent experts, for the purpose of scrutinizing frauds and misappropriations at the Commission, is an instance of policy evaluation. The Middelhoek Committee closed the feedback loop on the Parliament's oversight role on the Commission and Budget, by identifying a new, separate need to be considered—criminal law protection of the Union's financial interests. The agenda was already set for the Commission, and the 2001 Green Paper confirms the Commission's role as policy initiator, but on a different cycle. Apparently, the only public policy “mistake” at this stage lies with how the issue was framed: In reviewing the history of draft Treaty amendments dating as far back as 1976, the Commission's 2001 Green Paper asked for opinions on how best to regulate the creation of the European Public Prosecutor, instead of exploring what other options might have been available for increased/improved cooperation or coordination among EU institutions and Member States in administrative and judicial investigations purporting to protect the Union's financial interests.

Figure 3. The Public Policy Cycle

Adapted from Howlett & Ramesh, 2003

While considering this initial flaw in the policy cycle is not sufficient for assessing that the “program” for establishing the European Public Prosecutor were intrinsically defective, one should still examine the conceptualization and design of the criminal law protection of the Union's financial interests—“how reasonable, feasible, ethical, and otherwise appropriate it is?” (Rossi, Lipsey & Freeman, 2004). When looking at OLAF's own reports of 2005, the need for criminal law protection is not very convincing. When comparing the magnitude of the problem (less than 1% of the Union's budget) with other lines of policy implementation at EU level (Table 1), the contrast is quite sharp, and the need stringent. Therefore, the core section of this report ponders over the program's relation to various perspectives on the magnitude of the problem, in order to detect its reasonability. Questions related to feasibility will be dealt in the section on obstacles to implementation, while some ethical considerations will accompany the discussion of the overall findings, in the section on recommendations.

3. Program Theory Assessment

The idea of establishing a European Public Prosecutor is almost 10 years old, and no real and/or serious steps were taken towards implementation. Since the idea made its way on the public agenda, and is currently blocked at the second step of the public policy cycle, it will be further treated as a “program” of the European Union, for the remainder of this report. In order to assess whether such a program is reasonable, this section of the report will question the entire logic and underlying assumptions behind the original idea, as only a credible program theory may yield good results in implementation (Rossi, Lipsey & Freeman, 2004). Therefore, this section will review the basic assumption concerning the need for the protection of financial interests, will focus on the implications concerning the criminal law level of intervention, and will assess the interplay of specific problems to be solved with the corresponding objectives for policy initiation and/or implementation.

Figure 4. Illustration of General System Theory in a Regular Factory

Adapted from Bertalanffy, 1968 and Kotler, 2005

From a rationalist systems' theory perspective, the European Union should be interested in maximizing the positive output at the lowest possible cost. Looking at a factory, for analogy and simplification, two categories of inputs may be discerned—the “fixed” input refers to capital resources (money, machinery, fuels), while the “variable” input refers to rolling resources (information, workforce, raw materials). Depending on internal, specific production processes, the factory yields two distinct categories of output—the “positive” outputs represent useful/marketable products, whereas the “negative” outputs incorporate all sorts of exhaust (defective products, leaks, waste). Management is concerned with three distinct features of the factory's internal and external feedback loops (see Figure 4). Minimizing the negative outputs refers to increasing the internal efficiency of the system, meeting the expectations of clients refers to increasing the quality of the positive outputs, whereas improving the versatility of the clients' use of their products refers to improving the overall impact of the system on the environment.

Using a similar explanatory model on the European Union, the fixed input consists of the budget income (money), whereas the negative output refers primarily to misplaced or misallocated funds, as a result of flawed decision-making. The variable input consists, inevitably, of information (including the knowledge, skills and attitudes of the workforce), while the positive outcome refers to decisions made at various levels of competence, from the European Council, Parliament and Commission, all the way down to the smallest subcontractor in a EU-funded project. The managers of this system have intertwining, different competences—the European Council and Parliament are primarily in charge of decision-making, responsible for quality and overall impact, while the Commission seems to be in charge of strictly internal management, taking care of efficiency (see Figure 5).

Figure 5. Illustration of General System Theory in the European Union

Incorporates concepts from Rossi, Lipsey & Freeman, 2004

Thus, the role of the European Commission is circumscribed to reducing the levels of exhaust/negative outputs, protecting the Union's financial interests. A complementary perspective places very clearly the political burden of intervention in protecting financial interests with the Council and the Parliament, while the Commission is solely responsible for the administrative level of intervention. If the negative output focused solely on fraud (as suggested in Figure 5), the current institutional structures of the European Union are unable to point at only one responsible body, such as the planned/expected European Public Prosecutor. Thus, the basic assumption concerning the need for a criminal law level of intervention in the protection of the Union's financial interests is valid and logical (see Table 2). However, several other instruments may be, and are being, used for preventing EU funds from being defrauded and/or misappropriated, as apparent from Table 3. Therefore, the next step of this assessment is to look at the problems related to this need for criminal law protection.

Table 2. Elements of Need Assessment for the Protection of the Union's Financial Interests

Evaluation Issues		Current Findings
Nature & Magnitude		- about €1 bln./year loss to fraud and misappropriations
Population in Need		- over 450 mln. EU citizens from the 27 Member States
Needs of Population		- lower taxes and increased efficiency, quality & impact of EU decisions
Services Needed		- political, administrative & criminal law protection of financial interests
Service Characteristics		- permanent & effective protection, prevention, detection & investigation - recovery of ~€5.5 bln. outstanding, historical backlog of depleted funds
Delivery Arrangements		- improved & increased cooperation among Member States and/with EU - establishment of criminal law protection capacity (European Prosecutor)

Adapted from Rossi, Lipsey & Freeman, 2004

Already visible from the synthetic review in Tables 2 and 3, several categories of stakeholders may have different interests, perspectives and opinions with respect to the need identified above. The European Commission would gladly give up its role of policy initiation with respect to the European Public Prosecutor, but will have to retain the role of policy implementation. OLAF would like to see the European Prosecutor established, as such a course of events would relieve them of some 20-40% of the workload. COCOLAF, the European Commission's Advisory committee for the coordination of fraud prevention, would insist on the creation of the European Prosecutor, as such course of action would conclude their role in policy formulation. In terms of decision-making, the European Parliament would prefer to get more involved than just in a consent procedure (as provided in the proposed TECEU Article III-274 §1), aspiring to codecision on this
matter, precisely because of the original initiative to commission the 1999 Reports
from the Committee of Independent Experts.

Table 3. Inventory of Instruments for the Protection of the Union's Financial Interests

Sources: europa.eu website, 2007 and Pascal et al., 2004

The situation gets complicated with the European Council and the Member States, primarily because of the various methods of decision-making and coordination that exist at this level. Although, in theory, they serve the same goals within the mechanisms of the European Union, these actors are of an intergovernmental nature, and thus cautious about supranational developments intrinsic to the first category of stakeholders. The Economic & Financial (ECOFIN) Council is more concerned with frauds regarding the Union's own resources (income), and places the burden of protection with the Member States. The Justice & Home Affairs (JHA) Council is more concerned with the procedural law and institutional cooperation circumscribed to the detection, investigation and apprehension of perpetrators, leaving the matter to the hands of the national police, prosecution and court systems of the Member States. In their turn, the 27 individual Member States would rather concentrate on retaining as much sovereignty as possible, although they would also be interested in maintaining lower levels of financial contributions to the EU budget. Not in the least, Member States consider the legal framework pursuant to the 1997-99 Treaty of Amsterdam as sufficient for the effective protection against organized crime, whether it be related to the financial interests of the Union or anything else.

Citizens, by contrast, would rather have the European Union deal with protection against both organized crime and financial fraud, based on their perception that EU policies and/or actions would be more effective—43% trust the EU is better equipped to solve the problem, 81% are in favor of increased cooperation/coordination at EU level (Special Eurobarometer 264). Actually, 86% of EU citizens “believe [. . .] there should be more decision-making at EU level regarding the fight against organized crime” (Special Eurobarometer 266). Law professionals/academics, police officers and court personnel fall in the same category of stakeholders, and even share some of the views harbored by citizens at large. However, these professionals have a broader and deeper understanding of both the EU decision-making mechanisms, and the difficulties/barriers to increased or improved cooperation. Probably the strongest supporters of the criminal law level of intervention for the protection of the Union's financial interests consists of watch-dog, non-governmental, organizations that prefer to concentrate their efforts on only one agency or institution, rather than 27 national correspondents.

A separate category of stakeholders groups, somewhat counter-intuitively, the organized crime and the losers of EU funds. Organized crime would, of course, protect the status quo, as the current situation allows them to circumvent detection and control, thus prospering off the indecisiveness and incapacity of EU policies to adequately address the problem of protecting financial interests. The “have-not” organizations/contractors, however, lack the capacity to organize themselves across Member States, and can do little to support the adoption of more effective solutions. They are rather stuck at the stage of simply complaining about the negative effects of the current situation on their business, thus unwillingly conserving the status quo. Table 4 presents a synthetic review of the



	Table 4 - continued

stakeholders' situations and concerns, allowing for an in-depth analysis of the problems related to the criminal law protection of the Union's financial interests, as well as an all-encompassing perspective over the causal relations and implications of the stakeholders' attitudes towards the identified need.

The stakeholder analysis brings a new light on the matter of the criminal protection of the Union's financial interests, in the sense that, while the needs remains high on the agenda, the core problem is one rather related to frustration—competing or incomplete investigations result in delaying recovery of funds, in dilatory actions diminishing the value of recoverable assets, and in impunity for perpetrators. Four distinct threads of problems and causal relations may be identified, as presented in Figure 6. The shortest, most compact thread (the yellow boxes in Figure 6) relates to the European Union's lack of common administrative rules across Member States, an issue identified as the “inexistent acquis communautaire in the area of public administration” (Pascal et al., 2004). From this perspective, core difficulties arise in the area of administrative-judicial cooperation, with unwanted effects on the other three threads of problems. The most worrisome problem, however, is that OLAF is sometimes incapable of pursuing even administrative detection and/or investigation, due to uncertainties in the legal text of the Treaty.

A parallel thread, just as firmly embedded in the fabric of the European Union, relates to the insufficient legal basis to be found in the current Treaty of Nice (the green boxes in Figure 6). Member States and intergovernmental mechanisms of decision-making are responsible for delaying the adoption of the 2004 Constitutional Treaty (TECEU), thus postponing the possibility to act upon provisions in Article III-274, and hindering OLAF in its regular activity. (The effects of the current situation, at the top of the problem tree in Figure 6, are depicted in the same shade of green, precisely because they may simply vanish once TECEU gets ratified.) Another fairly straightforward, and related, thread of problems concerns the current make-up of the European Union's decision-making structures—namely, the three distinct pillars convened through the Treaty of Maastricht (1992-93). Thus, matters concerning the criminal law protection of the financial interests purport directly to the budget, under the Community pillar, but pursue a decision-making procedure from the Justice & Home Affairs pillar, where the ratification procedure for specific conventions by Member States may prove sometimes harder than that needed for the Constitutional Treaty.

The most consistent thread of problems (depicted in turquoise in Figure 6) relates to the tremendous (amount of) differences among the criminal law systems of the Member States. Hence, obstacles and barriers to communication and cooperation prevent the possibility of fructifying administrative evidence in criminal court proceedings, clashes of national jurisdiction impede investigations, and the overall system allows organized crime to make the best out of the situation. In such a situation, then, where non-implementation of EU policies, rules and instruments ultimately “undermines both the substance [. . .] and confidence in the process of integration” (Nicolaides & Oberg, 2006), the European Commission must step in and offer a novel perspective on the problem at hand.
However, in matters related to the protection of the financial interests, the European Commission, COCOLAF and OLAF must be treated as one single body:

Table 5. Capacity Assessment of Commission/(COC)OLAF in Protecting Financial Interests

Elements		Issues
External aspects of the Commission
external factors		- legal/institutional/procedural limitations - still insignificant magnitude of the problem
linkages & relationships		- busy agenda & other priorities - limited role (not an agenda setter)
views of clients/users		- Parliament satisfied with performance, as problem is still insignificant - Member States & Council cautious about supranational spillovers
Internal aspects of the Commission
management		- satisfactory solutions within limited framework
organization		- satisfactory solutions within limited framework
policy making		- not a priority—alternative solution proposed in TECEU

Adapted from Project Cycle Management, 2004

The current assessment of the program theory beneath the idea of establishing a European Public Prosecutor for the criminal law protection of the Union's financial interests must also look at the European Commission's capacity to act as policy initiator, and then identify specific objectives to pursue. Up to this point of the assessment, the need appears valid, and the proposed solution logical. However, the stakeholder analysis yielded a problem tree that encompasses issues beyond the scope of the Commission's role and/or mandate. Not surprisingly, the capacity assessment of the European Commission (including the Advisory Committee and OLAF) points out to very limited incentives for action (see Table 5). Thus, based on the limited capacity and motivation of the European Commission, a simplified problem tree is presented in Figure 7, focusing on issues that remain within the reach of the Commission's activities.

As seen in the section regarding the scope of this assessment report, the European Commission somewhat blocked the issue on the policy cycle, at the point of policy formulation. In addition, the policy agenda on the criminal law protection of the Union's financial interests was initiated from the European Parliament, with no evidence about the exploration of alternative solutions. Actually, none of the available policy documents discusses the objectives of the criminal law intervention in protecting the financial interests of the European Union, and consequently fail to elaborate on what other options might be available. The objectives of creating an independent European Prosecutor, with the adjacent legislation concerning substantive and procedural provisions for criminal and administrative-judicial cooperation, represents a form of prescriptive regulation seen as the last resort in attempting to solve a problem (Principles of Good Regulation, 2003).

Therefore, starting from the reconstructed objectives (see Figure 8) that correspond to the problems where the European Commission (including the Advisory Committee and OLAF) may intervene, Table 6 reviews the available alternative solutions. Note that the reconstructed objectives correspond to the three feedback loops in Figure 5:

objective 1, aiming to create the legal and institutional framework for the effective protection of financial interests, relates primarily to the overall impact of the European Union on the surrounding environment;
objectives 2 and 3, as well as 7, related to the legal framework on administrative-judicial cooperation, to the institutional capacity for crime prevention, and to the actual creation of the European Prosecutor, respectively, follow very closely the satisfaction of EU citizens with the quality of EU governance;
objectives 4, 5 and 6, concerning various types of institutions, procedures and legal provisions, respectively, are strictly internal management tools, aiming to improve the efficiency of the internal process.

By the same token, the reconstructed objectives appear to follow the rule of being short, measurable, adequate and realistic, but fail to be properly SMART, since the capacity assessment in Table 5 clearly shows they are not timely: As it stands, the European Commission still has no incentive to act upon any of these objectives in the near future. In contrast, the review of the alternative solutions in Table 6 fully supports the initial option for prescriptive regulation, taking into account most of the inconveniences already listed in this report.

Some noteworthy additions to be explained represent either market tools, or various types of self-regulation available in the European Union: The business/private sector has always been at the forefront of protecting the financial interests of shareholders, and thus external financial audits were the first instrument that was created in order to assure investors that internal management allowed for no waste or misappropriation of their money. Public institutions soon followed suit, during the 1970s, in requiring that bidders for public contracts provide proof of independent financial audit, as an administrative measure to ensure the integrity and dependability of their contractors (Olaya, 2003). Similarly, the suite of quality management standards promoted under the ISO brand is a market tool that was incorporated into public contracting requirements during the 1990s, and spurred the subsequent adoption of CAF—the Common Assessment Framework throughout public administrations in the Member States.

As regards the objective on procedural law, the Corpus Juris project of 1995-96 was specifically designed to elicit, from law professionals/academics on the market, a set of guiding principles for Member States' cooperation in relation to the protection of the Union's financial interests. Corpus Juris then continued as a project financed by UCLAF/OLAF, and is currently placed under the umbrella of the European Law Academy—ERA in Trier (Delmas-Marty & Vervaele, 2000 ), but remains a market instrument, without legally binding and/or directly applicable effects. Blacklisting of defaulting contractors is a mixed administrative measure (more of a market inhibitor, or negative incentive), combining elements of procedural law and strictly private, contract law. The practice is quite common in the World Bank system, but was only recently considered by the EU—the January 2006 joint recommendations of OLAF and Transparency International are still under consideration by the appropriate decision-makers at the Commission.

The procedures of the Integrated administrative and control system (IACS) and those of the Investigation and Disciplinary Office (IDOC), as well as those of the Internal Audit Service (IAS) are elements of self-regulation within the Commission (and/or other EU institutions, such as the Code of Good Administrative Behavior, promoted by the European Ombudsman). These reflect on the permanent preoccupation of the Union's management with the internal process. All other self-regulatory options presented in Table 6 concern measures available to the Member States, in their direct relations, most often under the Justice & Home Affairs (or third) pillar of decision-making. However, as pointed earlier, many of the JHA instruments face tremendous obstacles to ratification, thus remaining ineffective “concept” papers, albeit filled with good intentions.

With the notable reservation that elements of procedural law might not be adopted at EU level, in a “one size fits all” set of norms, Table 6 conveys the message that objectives 1-7 from Figure 8 are reasonable, logical and valid (although not timely). The program theory regarding the creation of a criminal law level of intervention in protecting the Union's financial interests appears reasonable—the need was correctly identified, in spite of the magnitude of the problem remaining “negligible” for some actors. The proposed solution for prescriptive regulation appears to have been offered somewhat hastily, but the analysis of the alternative options proved it the only one available. Moreover, a clearer opinion can be formulated now that, in spite of the “less than 1% a year” magnitude of the problem, the current institutional and procedural arrangement is neither satisfactory, nor effective, since the current backlog amounts to almost 6% of the yearly budget, and rising. Yet, the capacity assessment of the European Commission provides little hope for the feasibility of the program—the following section of this assessment report will evaluate obstacles to implementation, inquiring what could/should be done in order to achieve the identified objectives.

4. Implementation Priorities Assessment

As already pointed out, the role, competency and capacity of the European Commission are limited, when discussing the criminal law protection of the Union's financial interests (see Table 4 and Figure 8). However, this assessment report would be utterly incomplete in simply acknowledging the situation, without providing a clear path for the future. After all, since the “program” related to the creation of a criminal law level of intervention is deemed logical and reasonable, the assessment should also look into feasibility. This section of the report starts from the reconstructed objectives in Figure 8, considers the various roles of EU institutions on the public policy cycle, and provides a management perspective on a possible action plan. Considering the potential priorities of the European Commission, and reviewing the possible preferences of the identified stakeholders, this section of the report attempts to open a new horizon for policy implementation.

Figure 8 represents a static depiction of causal relations among elements of several, intertwining policies. Such an objective tree may be useful for understanding the overall dependencies that affect the environment where policy actors must operate. From a policy implementation perspective, however, these elements must be placed in a managerial relation to the central objective 1—creation of the legal and institutional framework for the effective protection of financial interests. Thus, in order to plan actions effectively, and ensure that the objective can be achieved, Table 7 depicts more dynamically the inter-relations and inter-dependencies among the 7 objectives reconstructed in the previous section. The basic assumptions in the logical framework already serve to forecast some of the obstacles to implementation, as they relate back to the problematic elements in the stakeholder analysis:

For instance, there is little evidence to support the idea that the mere creation of the European Public Prosecutor would provide a sufficiently deterring signal to organized crime. As pointed earlier, 86% of the European citizens expect more decision-making in the area of fighting organized crime, but quite obviously perpetrators are not amongst them. Consequently, only the ultimate adoption of an integrated, centralized system of

crime prevention would become effective and self-sustainable, providing the currently desired deterrence. (Indeed, Friedman (1975) and Evan (1990) argued that centralized prosecution has proved, historically, more effective than at local and/or regional level.) In order for such a thing to actually happen, nonetheless, Member States would have to come to terms with either one of the outstanding issues on the agenda: Either they find a way to ratify the existing cooperation instruments available under the Justice & Home Affairs pillar of the Union, or they find a way to ratify the Constitutional Treaty, doing away with the pillars structure, altogether. These three (“killer”) assumptions of Table 7, in and of themselves, whether standing alone or as a full set, may prove the entire effort either futile or successful.

Still, solutions may exist under the current Treaty of Nice (2000), for the successful implementation of the program at hand, under the Community pillar, circumventing the “killer” assumptions identified above. Table 7, however, fails to explain the exact role of the EU institutions. The stakeholder analysis in Table 4 and the capacity assessment of the European Commission in Table 5 pointed out to the Commission's preference with respect to policy implementation. Under these circumstances, the separation of roles and policy interventions from Table 8 helps identify a possible roadmap for the implementation of the central objective—the creation of the legal and institutional framework for the effective protection of financial interests. The causal relations from the original objective tree (Figure 8), noted with capital letters, are more visible (and logical) now, in the nested logframes of Table 8. Notably, the Commission holds on to the role of process manager, being responsible primarily for policy implementation and policy evaluation, whereas the Advisory Committee—COCOLAF sticks to policy formulation, and the European Council and Parliament fulfill their decision-making roles.

The causal relations in the nested logframes of Table 8 also emphasize that the stepping stone for the entire effort of creating an effective criminal law protection of the Union's financial interests lies with, and start with, the accomplishment of objective 7—the creation of the European Public Prosecutor. From this new perspective, the “famous” Recommendation 59 in the Second Report of the 1999 Middelhoek Committee appears surprisingly appropriate. Nevertheless, when faced with 7 objectives placed in 2 inter-locking logframes, a versed process manager, such as the European Commission, would need to discriminate priorities for future action. Therefore, objectives 1 to 7 are plotted in Table 9 along two dimensions—urgent vs. important, and necessary vs. desirable. At first glance, none of the objectives fall in the high priority square—both urgent and necessary.

If a crisis similar to the 1998-99 Cresson case were to transpire in the media, objective 7 regarding the creation of the European public Prosecutor would jump one level up, becoming an urgent matter. Likewise, if the overall prejudice to the Union's budget increased, from the current yearly 1% (or 6% total, considering the backlog), to a staggering 10%, objective 3 regarding institutional capacity for crime prevention would become an immediate priority. Similarly, a Cresson-type crisis would bring objective 6 regarding investigation capacities from the merely desirable to the strictly necessary box, eliciting priority action. Table 10 places the order of priorities in time, starting from the logical stepping stone identified above, but note that any objective's moving one box closer to the high priority square is a positive development, that can trigger a snowball effect towards the final implementation of the policy at hand—the logical stepping stone need not coincide with the chronological trigger.

Table 10. Action-Plan Priorities for the Protection of Financial Interests

While the idea to collect 1 million signatures was not yet explored by the watch-dog organizations as a possibility to catalyze the process, the Commission would still have to face a hostile environment with the Member States and the JHA Council and/or little incentives to push a legislative initiative towards the European Council and Parliament. From the Commission's perspective, because of the 2001 Green Paper and its subsequent position in the 2004 European Convention, the only internally driven option for starting the legislative process would have to be the creation of the European Public Prosecutor (objective 7). The positions of key stakeholders on this particular issue (or any other, in fact) become of the utmost importance, if the European Commission were to take any action. Table 11 estimates the supportive (ü), equivocal (ó) or opposing (û) positions of the already identified stakeholders, referring back to the findings of Table 4, and considering the priorities in Table 10.

Table 11. Stakeholder Preferences on the European Commission's Action Priorities

Adapted from Pedler, 2006

Obviously, the law professionals/academics working on the Corpus Juris, the watch-dog organizations, OLAF and the Advisory Committee—COCOLAF are the greatest, unconditional supporters of the entire policy, program and action plan, whereas the full opposition of the organized crime is understandable. The position of court and police professionals is somewhat surprising, in the sense that their total support, across the full board of priority actions, comes to odds with the position of their own national governments. Not surprisingly, the Commission seems reluctant to act, while the JHA and ECOFIN Councils have quite parallel or indifferent, if not almost conflicting, agendas. The absolute surprise in the estimations of Table 11 comes with the overall supportive attitude (almost consensual) to the priority action on objective 3—the urgent improvement of the institutional capacity for crime prevention.

With 86% support from the European citizens, watch-dog organizations should have no problems collecting 1 million signatures in favor of a legislative initiative drafted by the law professionals/academics involved in the Corpus Juris project. If necessary, the 1 million signatures could be easily provided by the court and police professionals from across the Member States, thus creating a synergy/coalition of all the policy supporters, and putting enough pressure on the European Commission, Council and Parliament to adopt legislation. Referring back to Tables 9 and 10, the snowball effect is invincible, as it would require rapid achievement of all subsequent objectives 4 through 7. As pointed out in the second section of this report, herewith confirmed, the 2001 Green Paper of the European Commission should have framed the issue differently.

Finally, Howlett & Ramesh (2003) would caution this coalition to present their draft legislative proposal to the European Commission, Council and Parliament in anticipation of a major crisis regarding OLAF's limited effectiveness, rather than in reaction to the 2001 Green Paper. Otherwise, Member States would be more likely to dispute the European Commission's “right” to impose a new supranational mechanism for the protection of the financial interests (falling back to position-based negotiations), as long as classical cooperation instruments under Justice & Home Affairs are not yet ratified. Thus, the absolute imperative for the coalition is to place their proposal under the Community pillar of decision-making, in direct relation to the European Union's budget, where concertation (see Table 12) of efforts from all responsible actors (both EU institutions and Member States) is more likely to be achieved.

Table 12. Policy Styles in the European Commission's Relation with the Member States

		Dominant Approach to Problem-Solving
	Anticipatory		Reactive
Relationship between Commission and Member States	Consensus	Rationalist Consensus		Interest-Based Negotiation

Imposition	Concertation		Position-Based Negotiation

Adapted from Richardson, Gustafsson & Jordan, 1982

5. Recommendations & Conclusions

Reframing the issue, in such a way that the establishment of the European Prosecutor for the criminal law protection of the Union's financial interests (objective 7) is no longer salient, willingly “losing face” to the institutional capacity for crime prevention (objective 3), is a technique often used by lobbyists (Pedler, 2006). In the case of the policy issue at hand, considering the unpermissive environment described in the earlier sections of this report, it is also an action consistent with the “famous” Recommendation 59 of the Middelhoek Committee. The Independent Experts called, in 1999, for a three-staged approach to the creation of the European Public Prosecutor—stage 2 of that plan referred to the “Creation in each Member State of a national Prosecution Office for European Offenses” (Middelhoek et al., 1999b). Given that some Member States (especially the 10 new-comers from Eastern Europe) already have such specialized prosecution offices (Zăbavă & Vrabie, 2005), along with the adjacent substantive and procedural criminal law adopted, completion of the 1999 “stage 2” is almost a reality.

The proposed legislation corresponding to the reconstructed objective 3 would then attempt to bring together the specialized prosecution offices of the Member States, in a cooperation mechanism similar to the originally intended stage 3 of 1999—a European Prosecution Office/Network, with delegated public prosecutors in the Member States, holding jurisdiction for all offenses affecting the financial interests of the European Union, via the specialized prosecution offices of stage 2 (Middelhoek et al., 1999b). Gradually, as the functionality and interoperability of this prosecution cooperation network would increase, as relations with OLAF's administrative investigations would eventually yield court decisions convicting criminals, stage 1—the creation, and even the appointment, of an independent European Public Prosecutor—would become unavoidable. The force-field analysis in Figure 9 confirms that, with the understandable exception of the organized crime (already visible from Table 11), all stakeholders would support such a course of events.

Finally, then, what is the European Commission supposed to do? A very simple SWOT analysis (see Table 12) points out to several options: As the Commission has the right to initiate legislation, but has no draft available, it would welcome a proposal from the coalition identified in Table 11. The law professionals/academics involved with the Corpus Juris project should only make sure that the proposal is firmly anchored in the Community pillar of decision-making, in order to circumvent potential competence conflicts with the JHA Council. A second reframing might also be in order, with no prejudice to ethical norms and/or values, as the ECOFIN Council might be more sensitive to comparative analyses on the magnitude of the problem: The current policy documents refer to losses amounting to less than 1% of the yearly budget, while a comparison to the level of overseas development assistance, for instance (as suggested in Table 1), could provide a more compelling motivation for change.

Table 13. SWOT Analysis on the Legislative Initiative for the Protection of Financial Interests

To conclude, the “program” for the creation of a criminal law level of intervention in protecting the European Union's financial interests is reasonable, feasible, ethical and fully appropriate. The need was correctly identified, and the programmatic documents (such as the 1999 Reports of the Middelhoek Committee) contain all the necessary and appropriate directions for successful implementation. The delays in implementation had two distinct causes—on the one hand, the expected ratification of the Constitutional Treaty (briefly mentioned in the first section of this report) would have offered the perfect legal basis for full implementation; on the other hand, the institutional intricacies of the European Union's decision-making procedures (explained in the third and fourth sections of this report) lost sight of the final objective.

From the latter perspective, this report recommends that the issue be reframed, in terms of policy formulation, such that more emphasis is placed on the institutional capacity for crime prevention, rather than on the mere creation of a new, supranational, institution—the European Public Prosecutor. While this assessment report acknowledges an “institutional misfit” with the European Commission, another recommendation concerns the “pressure for change” that would induce adjustment and/or transformation (Versluis, 2005): A coalition of watch-dog organizations, law professionals/academics involved in the Corpus Juris project, as well as court and police professionals from across the Member States, could and should present the European Commission, via OLAF, with a draft legislative proposal. Furthermore, that legislative proposal should consider the recommended reframing of the issue, in order to maximize its chances for adoption. Given the “natural” speed of the EU decision-making process, if such a proposal were presented to the European Commission during this spring 2007, the European Public Prosecutor could be properly established on the 10th anniversary of the Middelhoek Reports, and become fully operational in 2010.

Ultimately, this assessment report achieved all possible outcomes of an evaluation of program theory (Rossi, Lipsey & Freeman, 2004):

reviewing the available policy and programmatic documents, this report clarified the need, the problem, the objectives and the possible actions to be taken towards successful implementation;
clarifying the inter-relations and inter-dependencies among the reconstructed objectives, this report restructured/reframed those components that have initially blocked the successful implementation;
reframing the contentious issues and reconsidering the stakeholders' attitudes on the policy objectives, this report identified the potential elements of a coalition that could drive the process towards the final achievement of the desired objective.

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Romania and European Affairs – Essay by Codru Vrabie

noreply@blogger.com (Bogdan Craciun) — Tue, 10 Mar 2009 17:11:00 +0000

27 April 2007

Despre Codru Vrabie

Blog Codru Vrabie

Articole despre Codru Vrabie: Codru Vrabie invata pe branci de 20 de ani

The Role of Romania's Parliamentary Committee on European Affairs vis-a-vis National Implementation of European Union Policies

Romania joined the European Union on 1 January 2007, in spite of the European Commission, Parliament and Council receiving several warnings from domestic stakeholders that Romania was not quite ready for accession. Just as the December 1989 Romanian Revolution was the only blood-spilling departure from the communist regimes of Central and Eastern Europe, the 2007 EU Accession is the most troublesome among the 12 new Member States. Within the past month, Romania's government coalition broke up and shifted significantly, from center-right to center-left, several ministers were sacked in spite of their glorious image in the international media, the cabinet portfolios were reduced by almost one third, and the Parliament started the impeachment procedure against the President. Domestic political quarrels clearly surpassed any and all concerns over the continuation of the integration process, the administrative and judiciary reforms, the fight against corruption, and/or the effective spending of structural funds. Under such circumstances, what are the prospects that Romania would effectively implement and enforce EU legislation and policies? The following pages analyze the Romanian Parliament's role in the process of national implementation of EU policies. The underlying assumption is that, in times of fierce political confrontations, only Parliament may be in position to reach consensus, make or break decisions, ultimately lead the way.

European Framework

According to Protocol 9 on the Role of National Parliaments in the European Union, as initially annexed to the Treaty of Amsterdam, “all Commission consultation documents [. . .] shall be promptly forwarded to national parliaments of the Member States” (Article 1) and “Commission proposals for legislation [. . .] shall be made available in good time so that [each] national parliament receives them as appropriate” (Article 2). A six-week period is normally available for national parliaments to comment and/or otherwise intervene in the EU legislative process, in between two crucial moments highlighted in Article 3 of Protocol 9—a) the time when a proposal is made available, and b) the time when such proposal is placed on the decision-making agenda. Article 3 of Protocol 9, however, applies only to questions that concern police and judicial cooperation in criminal matters (Title VI of the Treaty on the European Union—TEU), if they follow the codecision procedure (Articles 251 and/or 252 of the Treaty establishing the European Community—TEC). In addition, Articles 4-7 of Protocol 9 allow for the national parliaments to contribute to the legislative process of the Union via the biannual Conferences of Community and European Affairs Committees of Parliaments of the European Union—COSAC.

Consulting the available information on the websites of the national parliaments, Secretariat General of the European Commission, COSAC and IPEX—the Interparliamentary EU Information Exchange, at least five trends may be identified with respect to the institutional relations between national parliaments and the European Union decision-making processes:

national parliaments have a negligible impact on the decision-making process, in the very limited area originally delineated in Article 3 of Protocol 9;
official documents tend to link the role of the national parliaments more to the scrutiny procedure on subsidiarity and proportionality (Protocol 30), rather than police and judicial cooperation;
national parliaments have constantly expanded their scope of work, with respect to the EU decision-making process, based on Articles 4-7, within COSAC;
national parliaments continue to face important (internal) institutional capacity shortcomings with respect to meeting the European Commission's deadlines related to various consultation procedures;
national (lack of) coordination regarding the EU decision-making process, between the positions of parliaments and other domestic actors (notably the governments), is little conducive of effective implementation and/or enforcement of EU policies at Member State level.

To wit, in 2006, the national parliaments of the 25 Member States issued only 46 opinions (a mere 7% of the possible 650 total) on the Commission's 26 proposals for legislation (Newsletter 7). While the figure may be increasing, as contrasted with previous years, the direct dialog procedure between the Commission and the national parliaments, based on Article 3 of Protocol 9, is far from the desired impact. Notably, 18 of the 46 opinions came from the French Senate, while the French National Assembly also sent 1 opinion; but 13 of the 25 national parliaments never sent an opinion regarding legislative proposals throughout 2006. Very critically addressing the issue of subsidiarity and proportionality, British MP John Bercow (2003) emphasizes that “national parliaments could be simply overridden by the Commission” (24th Report) and, consequently, “democratically elected members of national parliaments would be impotent [. . .] about it” (Briefing Paper 3). Still, such emphasis on subsidiarity and proportionality, related to the future role of national parliaments, moves things ahead of time, towards the “early warning system” proposed through a new Protocol annexed to the 2004 Treaty establishing a Constitution for Europe—TECE. Such a move was also facilitated by the severe lack of proposals for legislation under the precise wording of Article 3 in Protocol 9—on the one hand, due to the expectation that TECE would be revived, in spite of the French and Dutch referenda of 2005; on the other hand, due to difficult/cumbersome decision-making procedures under the third pillar of the European Union, in matters of police and judicial cooperation.

During this time, however, COSAC expanded the cooperation mechanism and the scope of work of the national parliaments: Apart from the annual Speakers' Conferences or COSAC Chairpersons' Conferences, specific standing committees of the national parliaments meet in events that seem to mirror the style and agenda of the EU Councils of Ministers. Before the upcoming May 13-15 COSAC XXXVII, delegations from the national parliaments' standing committees have been meeting and discussing, only in 2007, matters concerning, respectively, foreign affairs, development, defense, finance & budget, and internal affairs. COSAC's 2006 Helsinki “Contribution” focused on five directions (cooperation with the Commission and Council; future of the European Union; the area of freedom, security & justice; enlargement; EU-Russia relations) that clearly show the national parliaments inclining rather towards the high-brow politics of the European Union, instead of fulfilling just the “meager” role provided in Protocol 9 and/or concentrating on the internal capacity and domestic coordination problems. According to a 2004 synthesis of domestic procedures concerning information flows on EU matters (legislative proposals, consultation and working documents) from governments to national parliaments, six of the 25 Member States still had no such provisions, whereas three were still debating the issue (Biannual Report 2). Domestic debates, in the national parliaments, over the Commission's Annual Policy Strategy (APS) and/or Legislative & Work Program (LWP) started only recently, only six of the 25 Member States reporting to have endeavored in this direction (Biannual Report 6).

National Context

Under such circumstances, what lessons should the Romanian Parliament learn with respect to fulfilling its role in the EU decision-making process? A brief overview of the situation points to a very slow start, with a mixed potential: Romania's bicameral Parliament decided in late December 2006 to create a joint standing committee on European affairs, replacing the former committees on European integration (Resolution 52). Article 148 of the Romanian Constitution provides that all matters concerning EU Treaty reforms shall be decided in a plenary session of the Senate and Chamber of Deputies, by a two-thirds majority of all MPs; else, the Constitution is silent on any other EU matters. Consequently, the composition of the 35-member joint Committee on European Affairs (CAE) reflects not only the ratio of senators and deputies, but also the political representation resulted from the most recent round of elections (Article 2 of Resolution 52). The number of MPs on this Committee equals the number of MEPs wherewith Romania is represented in the European Parliament—9 of them are currently serving both capacities, until the Romanian Government organizes elections for the European Parliament, during the second half of 2007 (Hotnews.ro). CAE is responsible for exercising parliamentary control over the executive branch of government, in the area of European affairs. Subsequently, CAE is in charge of monitoring and controlling Romania's progress in implementing the provisions of the Accession Treaty, representing the Parliament in its relations with the European Union, participating in the debate concerning the future of Europe, and informing the Parliament as to EU's main strategies and policies. Notably, CAE is responsible for notifying the Parliament about the constitutional impact of intended Treaty reforms, as well as formulating Romania's position with respect to the adoption of any and all EU decisions and legislation (Article 5 of Resolution 52).

Therefore, considering the key role and mandate of the joint standing Committee on European Affairs, the analysis should further turn towards the actual work of CAE in Romania. Pursuant to Resolution 52/2006, CAE was supposed to adopt its own rules of procedure, by mid-January 2007 (Article 6); unfortunately, no such document is available, either on CAE's own webpage, or through the online legislative database of the Romanian Parliament. A similar search on IPEX reveals that, during 2007, since Romania's accession to EU, CAE submitted no scrutiny document or opinion. Moreover, the information and contacts concerning the Romanian Parliament's CAE on the websites and databases of COSAC, IPEX and the Speakers' Conference differ significantly. Also, CAE still has no permanent correspondent for COSAC, IPEX or the Commission—the names and email addresses of three staff persons are listed, in addition to those of five MPs (including CAE's chairperson), but their division of tasks and responsibilities is not clear. Surprisingly or not, tracking CAE's activity on the interactive website of the Romanian Parliament yields no results—no documents are available and no meetings appear to have been scheduled since the beginning of the year. Cross-referencing CAE's attributions with the 10 weekly, synthetic activity reports of 2007, available with the Chamber of Deputies' website, one finds no information concerning CAE's activity and sees no political opinions from CAE's membership. In the absence of such information, what should CAE do, in order to fulfill its mandate, as described above and laid down in Resolution 52?

Frendo (2002) is of the opinion that “rather than having national parliaments involved [. . .] at the European level, [. . .] we should ensure that national governments are subject to ex ante accountability to national parliaments and their relevant committees.” Such an opinion is consistent with CAE's first listed attribution, that of exercising parliamentary control over the executive in the area of European affairs (Article 5, letter a) of Resolution 52). The remaining attributions result from, and complement, a very unusual mandate given by the Romanian Parliament to CAE. COSAC official documents distinguish and differentiate two models of scrutiny in the national parliaments (Biannual Report 3): The document-based scrutiny system focuses on examining legislative and other documents emanating from the EU institutions, aims at formulating a clear position of the national parliament, as a whole, on the document under scrutiny, but does not necessarily seek to mandate the ministers' position at Council meetings. In such a system, the Committee on European Affairs normally acts as a smaller, quicker and (possibly) wiser filter, but the national parliament retains full decision-making power. In contrast, the mandating system of scrutiny implies that the national parliament delegates, in part or in total, the decision-making power to a Committee on European Affairs, with specific instructions regarding the scope and timing of activities, and maintains that Committee decisions within such a mandate have a binding character over the executive. Popa (1993) would argue that Romania's legal traditions, constitutional constraints and political culture required a document-based system of scrutiny. Yet, evidence in Resolution 52 points to the Romanian CAE being a prime example of the mandating system for all “regular” decisions in the EU, except Treaty reforms, where Parliament retains full powers, on a document-based system of scrutiny.

Lessons Learned

CAE is quite unusual for the Romanian Parliament—mandated scrutiny breaks with traditions; joint standing committees are rather the exception than the rule; the chairperson comes from the parliamentary opposition; deputies outnumber senators, in spite of the Senate having decision-making power with respect to international relations. No wonder CAE found it difficult to operate, to adopt rules of procedure, and/or recruit personnel and divide tasks or responsibilities! CAE's apparent lack of activity, however, should be interpreted more as an opportunity than a threat. While Romania's positions in the EU process of decision-making (both those of cabinet ministers and those of the national parliament) may be suffering dearly from the current lack of coordination, CAE is in the best position to promote a set of rules that would mainstream both the proactive coordination of policy formulation and the effective implementation of EU policies. From this perspective, then, a delay of 6-12 months (though shameful and unwanted) in organizing the Romanian CAE's workflow may well worth tantamount to 50 years of patient trial-and-error throughout the history of the European Union. In November 2004, COSAC briefly reviewed the (then) existing legislative-executive relations in the 25 Member States, and several lessons may be learned from the existing 11 mandate-based systems of scrutiny (Biannual Report 2). By the same token, Király (2005) compared and contrasted all methods of scrutiny in the 10 Member States that joined the Union in 2004, allowing for an informed selection of alternatives.

In essence, both CAE's domestic mandate and the European trend within COSAC invite to a very wide approach to European affairs. Clearly, widening the scope of CAE's work, in the absence of internal rules of procedure and/or appropriate staff, may not be conducive of effective impact—neither enhancing Romania's position in the Union, nor improving domestic implementation of EU policies. Király (2005) argues that national parliaments should “focus” on the entire policy process, in order to effectively scrutinize both EU policies and domestic policies. However, she glides, alongside COSAC, towards increasing and deepening interparliamentary cooperation (both at speakers and special committee levels), losing sight of the domestic monitoring dimension. Fortunately, CAE's attributions are very precise about controlling and mandating the cabinet ministers, and leave little room for creative interpretation in the direction of external relations—this latter function lies primarily with the Speakers of the Chamber and the Senate or other MPs, delegated by the Permanent Bureaus. Therefore, CAE is in position to coordinate three distinct mechanisms that feed and reinforce each-other, with respect to Romania's position on European affairs:

a) the issues on the EU agenda, apparent from the Commission's Annual Policy Strategies and Legislative & Work Plans, as well as each Council Presidency's priorities;

b) the positions of Romanian delegates, representatives, ministers, as well as MEPs, in the EU legislative process; and

c) the interests/aspirations of Romanian stakeholders with respect to transposition, implementation and enforcement, as apparent from the domestic consultation processes.

In spring 2006, Romania's Chamber of Deputies adopted an internal rule of procedure whereby civil society organizations (CSO) interested in the legislative process could register with the Public Relations Department of the Secretariat General, and thus have guaranteed access to standing committees, parliamentary groups, public hearings and other legislative events. CAE could easily use this register to consult with more than 100 CSOs on the EU agenda, in order to identify, annually,

i) the priorities of the most interested/proactive Romanian stakeholders,

ii) the level of convergence among the agendas/interests/aspirations of the Romanian CSOs,
cabinet ministers and special parliamentary committees, as well as

iii) the level of expertise among stakeholders proactively involved in EU matters.

Obviously, such course of action would also help identify independent experts on specific issues, allowing for a wider choice of individuals to be invited at the Commission's expert committees. Subsequently, via such experts, CAE would receive first-hand information, ahead of time, on the European Commission's intentions to regulate in a certain sector.

Once the domestic priorities are set, as a result of such consultation mechanism, CAE would be in position to plan ahead, and facilitate domestic (strategic) coordination, with special parliamentary committees in both chambers, with line ministries and/or governmental agencies, as well as with the most relevant CSOs. Such tripartite coordination would concentrate primarily on principles and objectives of the national position, the net result being that CAE would informally shape the mandate of the national delegation in the European Council's working groups/parties. At the same time, such tripartite coordination would reduce significantly the possibility that line ministries adopt positions that are detrimental to grassroot interests/stakeholders. Also, since various policy options and alternative solutions would be explored in such tripartite meetings, all stakeholders involved in the process would be fully aware of the calendar, consequences, costs and benefits of ensuing transposition, implementation and enforcement. Romanian legislation and public policies could finally get rid of the proverbial fragility that produced severe criticism from the European Commission and Parliament during the accession talks—apart from adopting 5,000+ normative acts per year, more than 60% of the Romanian legislative and policy documents deal with amending already adopted decisions (National Integrity System, 2005).

Conclusions & Perspectives

A wide mandate for CAE need not necessarily mean a heavy mandate, in terms of workload and paperflow. Given the anticipatory consultation of stakeholders and the strategic choices of the proposed tripartite meetings, adopted under CAE's aegis, opinions on specific legislative proposals, consultation and working documents (green or white papers and communications) coming from the European Commission would be issued a lot faster and preciser, allowing for increased levels of concertation among domestic actors (Howlett & Ramesh, 2003; Richardson, Gustafsson & Jordan, 1982). Henceforth, following the respective stages of the public policy cycle, CAE could act, indeed, as a nodal feedback point for the special committee meetings of COSAC (agenda setting), for the compromise and negotiation meetings of COREPER and/or the Council of Ministers (alternative solutions and decision making), for the specific work of Romanian MEPs in their Standing Committees of the European Parliament (decision making), and also for line ministries and parliamentary committees involved in transposition (implementation and evaluation). In this sense, CAE could take full advantage of the mandate-based system of scrutiny, leading and facilitating national coordination over the entire policy cycle.

Some prerequisites, however, should be considered in the near future, if such a plan were to be successful: Stakeholder consultation has a poor record in Romanian society—public administration units rarely observe the provisions of the transparency and access to information laws (52/2003 and 544/2001), and Parliament only last year adopted a regular public hearing procedure (Dragomirescu et al., 2007). Therefore, doubts still exist on whether the Parliament has the capacity to organize such consultations or whether MPs (including CAE members) are open enough to receive and digest conflicting opinions from stakeholders (Alexandru et al., 2006). Likewise, institutional communication and/or cooperation between the Romanian legislative and executive branches of government is traditionally weak, slow and inaccurate, especially when parliamentary control and/or leadership comes into question (National Integrity System, 2005). Most likely, the recently established European Affairs Department and Public Policies Unit (both under the authority of the Prime-Minister) would challenge CAE's “natural” leadership role and, thus, further impair/hinder inter-institutional communication (EU-RO Newsletter 14). Not in the least, CAE also needs a direct channel of communication with Romania's Permanent Representation to the European Union, if not a special representative in Brussels (Király, 2005).

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Policy Making – Eseu de Codru Vrabie

noreply@blogger.com (Bogdan Craciun) — Tue, 03 Mar 2009 15:49:00 +0000

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Articole despre Codru Vrabie: Codru Vrabie invata pe branci de 20 de ani

Manifestarea paternalismului în politicile publice din România: cazul reformei în funcţia publică

În ciuda recentei aderări a României la Uniunea Europeană, încă nu avem un răspuns satisfăcător la întrebarea dacă procesul decizional românesc este capabil a) să facă faţă puternicei competiţii din piaţa comună, b) să depăşească toate constrângerile procedurale care privesc modalităţile de cheltuire a fondurilor structurale, ori c) să-şi adapteze managementul instanţelor la standardul soluţionării litigiilor într-un termen de timp rezonabil. Toate aceste probleme presupun acţiuni şi soluţii rapide, energice, din partea unui aparat de stat şi a unor funcţionari publici care să dorească şi să poată oferi perspective de politici publice ancorate în valorile democraţiei liberale—aşa-zisul model european de guvernare.

Totuşi, Uniunea Europeană nu are un capitol special al acquis-ului comunitar pentru administraţia publică şi/sau politici publice. De asemeni, singura evaluare independentă a corpului funcţionarilor publici din România datează din 2004, când a fost realizat Barometrul funcţiei publice. Mai mult decât atât, românii par să-şi dorească, în domeniul administraţiei şi/sau al guvernării, soluţii de sorginte mai degrabă americană, dacă observăm faptul că expresia Vin americanii! de la sfârşitul anilor '40 a fost, pe rând, revitalizată şi reşapată, după revoluţia maghiară din 1956, după intervenţia sovietică la Praga în 1968, ori chiar în cursul anilor '90, după revoluţia de la Timişoara şi Bucureşti. Prin urmare, se prea poate să ne aflăm în faţa unui paradox al integrării europene cu mijloace americane?

Românii par să aibă, totuşi, propriul mod de a rezolva problemele de politică publică. Percepţia publică a ultimilor 2 ani este că România se îndreaptă într-o direcţie greşită, în ciuda entuziasmului general cu care este privită aderarea la Uniunea Europeană (Barometrul Opiniei Publice 36). Există, oare, ceva tipic românesc, care să ne facă atât de sceptici cu privire la calitatea propriilor noastre modalităţi de administrare şi/sau guvernare? De ce aşteptăm să ni se dea îmbunătăţirea calităţii vieţii de la Stat, în loc să pornim o afacere pe cont propriu? (Barometrul 36) Prin analiza reformei din domeniul funcţiei publice, din perspective structuraliste, raţionaliste şi culturaliste, vom explora aici capacitatea României de-a oferi un răspuns mai degrabă libertarian, decât unul paternalist, la provocările inerente calităţii de membru al Uniunii Europene.

Cadrul teoretic

Suber (1999) defineşte paternalismul drept tendinţa de a acţiona înspre binele unei persoane, insă fără a obţine consimţământul acelei persoane în acest sens, şi subliniază controversa inerentă paternalismului—conflictul dintre scopul binefăcător şi mijloacele coercitive. Ulschak (1998) analizează paternalismul în contextul soluţionării problemelor de management organizaţional, reducând chestiunea la dispreţuirea celuilalt, cu implicaţia că, niciodată, celălalt nu este capabil să-şi rezolve problemele de unul singur. Lucrările despre eficienţa schimbărilor organizaţionale ale lui Likert (1961) şi McGregor (1957) abordează paternalismul drept formă a unui autoritarism binefăcător (Pfeiffer 27, p. 190). Astfel, când este utilizat în cadrul administraţiei publice, paternalismul ajunge să reprezinte aşteptarea conform căreia Statul ar trebui să ia în considerare atât nevoile individuale, cât şi cele de grup, şi să rezolve orice problemă născută din executarea atribuţiilor şi/sau responsabilităţilor administrative (Faltan, 2000).

Dar trebuie să ne punem şi întrebarea corelativă, dacă nu cumva această datorie percepută a Statului ajunge să încalce libertatea individuală? Dacă da, oare beneficiază cetăţenii de îndeplinirea acestei datorii a Statului, cu deplină diligenţă? Cu alte cuvinte, reuşeşte Statul paternalist să-şi ajute cetăţenii în fructificarea celor mai importante şi legitime interese ale lor? Dworkin (2005) ne oferă un cadru de analiză cu trei condiţii necesare pentru a evalua dacă

X acţionează paternalist faţă de Y, atunci când comite (sau omite) Z:

1. Z interferează cu libertatea sau autonomia lui Y;

2. X acţionează fără consimţământul lui Y; [şi]

3. X este convins că Z îi va îmbunătăţi bunăstarea lui Y (sau va preveni deteriorarea acelei bunăstări) sau, într-un anume fel, îi va promova ori fructifica interesele, valorile şi/sau binele lui Y.

Pentru a descoperi dacă paternalismul este, intradevăr, o caracteristică a procesului decizional românesc, ne vom apleca asupra reformei funcţiei publice. Utilizând cadrul de analiză propus de Dworkin, vom identifica X prin Statul român, Y prin corpul funcţionarilor publici şi Z prin legislaţia menită să reformeze cadrul funcţiei publice şi să amelioreze capacitatea administrativă pentru înfăptuirea celorlalte reforme.

Barzelay & Füchtner (2003) sugerează că se pot delimita două arii specifice în privinţa celor mai importante şi legitime interese ale funcţionarilor publici: a) locul şi rolul funcţionarilor publici în societate, respectiv b) dezvoltarea profesională a funcţionarului public în cadrul aparatului de stat. Pe de o parte, categoria intereselor importante, cum ar fi siguranţa locului de muncă, salariul, pensia şi/sau alte beneficii, se circumscrie locului şi rolului funcţionarilor publici în societate şi depinde fundamental de eficienţa cu care Statul implementează politicile bugetare şi fiscale. Pe de altă parte, categoria intereselor legitime—dezvoltarea carierei, etica profesională, formele de instruire şi/sau reconversie profesională—se circumscrie dezvoltării profesionale şi depinde în mod direct de libertatea individuală a funcţionarului (prima condiţie din modelul lui Dworkin). Întrucât interesele din prima categorie depind, în mod circular, de performanţa Statului, modelul de analiză propus de Dworkin este inaplicabil, pentru că interferenţele cu libertatea sau autonomia funcţionarilor publici sunt doar indirecte.

Analiza situaţiei existente

Rămâne, aşadar, să ne concentrăm asupra intereselor legitime ale funcţionarilor publici, în zona dezvoltării profesionale, căutând să identificăm în ce măsură avem de-a face cu o acţiune paternalistă. Conform Barometrului funcţiei publice, 87% dintre funcţionari erau mai degrabă preocupaţi de salarii, în timp ce numai 39% se arătau interesaţi de dezvoltarea carierei şi doar 21% de îmbunătăţirea standardelor de etică profesională; surprinzător, 51% dintre funcţionari erau preocupaţi de formele de instruire (Moraru & Iorga, 2004). Dintr-o perspectivă structuralistă, se poate argumenta că România este o ţară săracă, aşa încât bugetul de stat nu poate oferi suficiente mijloace financiare pentru un număr considerabil de funcţionari. Prin urmare, câtă vreme funcţionarii sunt prea puţin interesaţi de aspectele dezvoltării profesionale, Statul are datoria de a interveni (bunăoară prin înfiinţarea Institutului Naţional de Administraţie) pentru a corecta un eşec de piaţă (John, 2006). Astfel, un demers quasi-paternalist este pe deplin justificat, pentru că funcţionarii nici măcar nu au conştiinţa că se interferează în vreun fel cu libertatea sau autonomia lor. (In extremis, un Stat autoritar ar recurge la o asemenea soluţie fără să-şi pună măcar problema consimţământului din partea funcţionarilor publici, pentru că un astfel de Stat nu pune preţ pe libertatea sau pe autonomia individuală.)

Drept dovadă, Statutul funcţionarilor publici (Legea 188/1999, care reglementează, printre altele, şi dezvoltarea carierei) a fost modificat de 14 ori înainte de republicare (22 martie 2004) şi de încă 7 ori până la sfârşitul anului 2006. Din nefericire, aceste modificări au fost elaborate şi adoptate fără consultarea (consimţământul) funcţionarilor publici, în ciuda protestelor mai multor organizaţii ale societăţii civile, care instigau funcţionarii să-şi prezinte un punct de vedere. Rezultatul vizibil este că funcţionarii publici se află în situaţia de a îndeplini o funcţie generalistă, de executare a legilor şi a deciziilor administrative, fără posibilitatea de a se specializa într-un anumit domeniu de politică publică, unde să-şi împlinească şi funcţiile de expertiză şi reprezentare. Salariile funcţionarilor publici sunt legate de o grilă care le stabileşte în abstract importanţa şi/sau prioritatea poziţiei pe care o ocupă ori a instituţiei în care lucrează.

De asemeni, numărul funcţionarilor (circa 110.000), fişa postului, atribuţiile şi necesarul de aptitudini pentru ocuparea acelui post sunt predeterminate printr-un algoritm strict centralizat, care nici măcar nu ia în considerare nevoile de dezvoltare profesională, pentru că nu există un mecanism instituţionalizat de dialog între asociaţiile profesionale ale funcţionarilor publici, Institutul Naţional de Administraţie, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, Unitatea Centrală pentru Reforma Administraţiei Publice şi Unitatea pentru Politici Publice. Profitând de absenţa unor asociaţii profesionale eficiente ale funcţionarilor publici, însă în prezenţa absentă a sindicatelor (interesate exclusiv de salarii şi alte beneficii), Statul a reglementat restrictiv drepturile şi bugetele pentru instruirea şi reconversia profesională (Legea 161/2003) şi chiar etica profesională, printr-un Cod de conduită (Legea 7/2004).

Prin contrast, un argument raţionalist ar sublinia faptul că fiecare persoană caută să-şi maximizeze beneficiile, eventual în detrimentul resurselor Statului, dacă i se oferă ocazia. Prin urmare, un Stat care are resurse limitate ar trebui să încurajeze forţele competiţiei din piaţă, căutând să obţină cea mai mare valoare pentru suma limitată de bani de care dispune. Datele din Barometrul funcţiei publice sugerează că, deşi 42% dintre funcţionarii publici îşi căutau în mod activ o nouă slujbă, doar 26% preconizau să avanseze în cariera de funcţionar public. Drept consecinţă, aproximativ 18% dintre funcţionarii publici care se aflau în căutarea unui nou loc de muncă erau interesaţi de etică profesională şi de instruire, identificându-le drept o rampă de lansare înspre sectorul privat (Moraru & Iorga, 2004). Aceleaşi date atrag atenţia asupra faptului că 11% dintre funcţionari (raţionaliştii) îşi căutau module de instruire care să le răspundă obiectivelor proprii, specifice, de carieră, în afara sistemului public, printre operatorii/prestatorii privaţi şi instituţiile de educaţie superioară.

Privind lucrurile dintr-o altă perspectivă, 76% dintre funcţionari (paternaliştii) aşteptau de la Stat să le ofere module de instruire, croite în mod special pe nevoile personale, aşa cum ar fi trebuit să rezulte ele din fişa postului. În esenţă, funcţionarii raţionalişti îşi urmăresc propriile nevoi de dezvoltare profesională şi, observând că nu au perspective de carieră în sectorul public, îşi folosesc experienţa de 2-3 ani ca funcţionari, pentru a migra înspre sectorul privat—astfel, ei nu contribuie la îmbunătăţirea capacităţii administrative şi/sau la aşezarea pe principii de eficienţă a politicilor publice. Funcţionarii raţionalişti, întradevăr, profită de pe urma paternalismului care nici nu discriminează, nici nu impulsionează accesul funcţionarilor la programele de instruire pe baza experienţei şi/sau vechimii în post. Ca dovadă, 60% dintre funcţionarii publici beneficiaseră de cel puţin o formă de instruire/reconversie profesională până la momentul culegerii datelor pentru Barometrul funcţiei publice (Moraru & Iorga, 2004).

Discuţie asupra rezultatelor

Combinând argumentele structuraliste şi raţionaliste cu evidenţa empirică, observăm că paternalismul este foarte prezent în reforma funcţiei publice din România. Întorcându-ne la modelul avansat de Dworkin, să notăm că, întradevăr, Statul român (X) reglementează funcţia publică (Z) fără consimţământul funcţionarilor publici (Y), respectiv că reglementarea funcţiei publice (Z) este, întradevăr, proiectată pentru a îmbunătăţi bunăstarea individuală a funcţionarilor publici (Y)—din nefericire, efectul este că aceştia tind să migreze înspre sectorul privat, pentru care sunt, întradevăr, mai bine pregătiţi decât cei care nu au trecut printr-o experienţă similară la începutul carierei. Dworkin (2005) ne atenţionează, totuşi, că prima condiţie din modelul propus este cea mai dificil de demonstrat: Rămâne să discutăm dacă reglementarea restrictivă a funcţiei publice (Z) chiar interferează cu libertatea persoanelor care poartă eticheta de funcţionar public (Y).

Restricţiile aplicabile funcţionarilor publici în privinţa salarizării şi a unei a doua ocupaţii (Legile 188/1999 şi 161/2003) le aduc pe aceste persoane într-un stadiu de neajutorare învăţată (Jones, 1975), în care nu mai pot diferenţia bucuria libertăţii şi/sau autonomiei individuale (cu privire la alegerea modalităţii de dezvoltare a carierei) de opresiunea ce rezultă din absenţa libertăţii ori a autonomiei: Paternalismul devine o formă de profeţie autoîmplinită, întrucât subiecţii reglementării nu mai sunt capabili să distingă ce e mai bine pentru ei înşişi, iar implicaţia lui Ulschak (1998) devine cruda realitate în care subiecţii sunt incapabili de a întreprinde ceva fără intervenţia binefăcătoare a Statului. Astfel, nivele din ce în ce mai înalte de incapacitate individuală şi/sau de aşteptări paternaliste în sânul funcţionarilor publici (Y) atrag un efect de revărsare/replicare a acţiunilor Statului (X) în sensul încălcării libertăţilor şi/sau autonomiei altor grupuri profesionale (Y₁, Y₂, . . . Y_n) prin reglementări din ce în ce mai complexe şi mai detaliate (Z₁, Z₂, . . . Z_n). Deşi tendinţa de a adopta aproximativ 7.000 de acte normative pe an (Baza de date legislativă) poate fi explicată în contextul aderării la Uniunea Europeană, cercul vicios este evident. Întrucât argumentele structuraliste şi cele raţionaliste nu pot explica pe deplin existenţa acestui cerc vicios, vom explora şi perspectiva culturalistă.

Dacă am aplica modelul de analiză avansat de Trompenaars & Woolliams (2003), am putea considera că românii, în general, sunt înclinaţi să-şi explice evoluţia cu argumente exterioare capacităţii lor de control, că pun mare preţ pe etichetele de status şi rol în societate, că preferă opiniile difuze/fluide, în locul celor ferme/solide, că sunt mai degrabă emoţionali şi că tind să analizeze problemele de la caz la caz, evitând impunerea unor reguli prea stricte; în esenţă, că sunt mai degrabă anxioşi în faţa incertitudinilor şi, prin urmare, destul de stângaci în rezolvarea problemelor care afectează grupuri mari de persoane. Diferenţele sunt covârşitoare faţă de modelul american (poate tocmai de aceea considerat dezirabil): Turner (1996) descrie pionierii americani drept antreprenoriali, capabili de a planifica şi anticipa soluţii în faţa incertitudinii, abili în găsirea consensului cu privire la marile proiecte de dezvoltare, cum ar fi proiectele de infrastructură, irigaţii sau exploatarea resurselor naturale. Notăm doar că abordarea dominantă a românilor, în privinţa modului de rezolvare a problemelor, este reactivă, nicidecum anticipativă.

Foarte similar, Greenfeld (1992) ar evalua naţionalismul românesc ca aflându-se la confluenţa dintre etnocentrism şi autoritarismul colectiv (Tipul III), notând, cu siguranţă, felul în care se raportează românii la reglementările externe care le sunt opuse sau impuse în anumite situaţii problematice. Păstrând proporţiile, se poate argumenta că românii au preluat din Revoluţia franceză mai degrabă misticismul în faţa infailibilităţii Statului (Talmon, 1952), decât idealurile de libertate şi/sau egalitate. Mai mult decât atât, atitudinea românilor faţă de lege şi morală pare mult mai apropiată de modelul filozofic Kantian, al imperativului categoric, decât de cel Millian, al principiului utilitarian. Notăm, din nou, că modelul de relaţionare dintre Stat şi societate, la români, este mai degrabă circumscris impunerii decât consensului.

Concluzie

Stilul dominant în politicile publice româneşti este caracterizat de abordarea reactivă la rezolvarea problemelor şi de relaţionarea prin impunere dintre Stat şi societate. Această combinaţie de caracteristici conduce la o modalitate de negociere a soluţiilor (Z), între Stat (X) şi subiecţii reglementării (Y), mai degrabă de pe poziţii ireconciliabile, decât din perspectiva unor interese comune (Howlett & Ramesh, 2003). Astfel de negocieri poziţionale au un foarte mare potenţial conflictual, situându-se, de regulă, într-un cadru în care ambele părţi au ceva de pierdut. Reflectând asupra modului în care a fost reglementată reforma funcţiei publice în România, descoperim că ne aflăm în faţa unui exemplu grăitor pentru problemele adânci, sistemice, pe care le are stilul românesc de elaborare şi implementare a politicilor publice.

Tabel comparativ privind stiluri naţionale de politici publice

Adaptare după Richardson, Gustafsson & Jordan, 1982

În ciuda faptului că nici argumentele culturaliste nu conving pe deplin, nu putem trece cu vederea faptul că toate cele trei perspective conduc către identificarea unei probleme comune. Culturalistul descoperă potenţialul conflictual intrinsec al stilului românesc de politici publice, cauzat chiar de procesul de devenire naţională. Structuralistul identifică în stilul românesc de politici publice ineficienţa, costurile mari de bani şi de timp, dar şi incongruenţa cu nevoile integrării europene. Raţionalistul găseşte că politicile publice româneşti sunt prea complicate, aşa încât identifică scurtăturile din sistem, profitând tocmai de complexitatea acestuia—pasul către utilizarea mitei ori a traficului de influenţă este imediat şi perceput ca absolut natural. Aceste rezultate sunt perfect coerente cu cele ale evaluărilor făcute de organizaţiile internaţionale care monitorizează sistemele şi procesele guvernării din România (bunăoară, rapoartele de evaluare GRECO). Cu toate acestea, paternalismul politicilor publice româneşti nu a fost, încă, identificat drept una din cauzele fundamentale ale deficienţelor de sistem.

Prin urmare, este nevoie ca alte studii sau analize să fie îndreptate spre înţelegerea şi identificarea celor mai potrivite metode de corectare a stilului românesc de politici publice. Trebuie conştientizat, însă, şi faptul că etapele schimbării în politicile publice nu pot fi depăşite, simultan, şi din perspectiva rapidităţii, şi din cea a substanţei (Howlett & Ramesh, 2003). Deşi naţionalismul românesc este de acelaşi tip cu cel german (Greenfeld, 1992), pentru a ajunge la acelaşi stil de politici publice, este nevoie de o trecere graduală prin stilul francez ori cel britanic. Astfel, dacă e mult prea dificil să construieşti consens într-o societate difuză şi particularistă cum este cea românească (Trompenaars & Woolliams, 2003), cea mai la îndemână soluţie este să planifici mai bine, să anticipezi problemele ori incertitudinile, ca un prim pas în reformarea stilului de politici publice.

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Mental models – Dissertation by Mia Dragostin

noreply@blogger.com (Bogdan Craciun) — Tue, 10 Feb 2009 23:38:00 +0000

About Mia Dragostin

An investigation on self-theories and thinking styles of line managers with coaching duties

“The only thing we know about the future is that it will be different”. (Peter Drucker)

Abstract

The present paper explores the self-theories and thinking styles of line managers who have coaching duties. As coaching by line managers is considered to be an important trend for training and development Human Resources (HR) strategies, the paper brings to the attention of the reader a review of literature and the results of a field research.

The conclusion of the paper is that the mental models of the line managers with coaching duties, as they are revealed using the research criteria of self-theory and thinking styles models, could help understand what and where some of the barriers to continuous learning and to organizational development are.

Chapter I

The coaching duties of line managers

1.1. Overview on coaching by line managers an UK overview

The orientation of organizations towards coaching - which tends to be considered as an important learning and development strategy, is no longer just a trend.

CIPD (2007) annual report reveals the facts. The role of line managers in learning and development activity of the organization is considered as ‘important’ and ‘very important’ by 90% of the survey’s respondents. CIPD (2008) report confirms the role of line managers as being involved (86% of them) in determining the learning and development needs.

Coaching by line managers is frequently used by 30% of the survey’s respondents, a percentage far away of the 81% who use on-the job training, or 43% of the instructor-led off job delivered courses, to note only a few of the learning and development type of activities met in an organization. In 2008 the CIPD report 36% of the respondents indicate that main responsibility for coaching stays with line managers; compared with 30% of coaching responsibilities belonging to HR and training and development specialists proves that coaching by line managers is invested by organization with a lot of objectives, hopes, and expectations.

Even if the present figures might not convince reader of an extended use of coaching by line managers, in 2007, 73 % of the respondents want to use in the future more coaching by line managers as main learning and development activity (CIPD, 2007), . The same tendency of ‘weaving coaching into the fabric of the organization’ is observed by Alexander (2001, p.146), and engaging coaching in business strategy is considered by Alexander ‘as a major contributor to competitive advantage’ (ibid.).

It can be concluded that coaching is seen as part of the new role of the line managers, especially as businesses seem to prefer internal capability for coaching to an external one (Alexander, 2001).

But when the report reveals that only 2% of the respondents train all their line managers to coach, and 17% of respondents train the majority of line managers to coach, some questions regarding the quality and content of coaching arise:

What is the content, goals and methods of coaching by line managers?
Is there any method of determining the effectiveness of coaching?
Is it possible to believe that coaching received from without proper training can attain the declared goals?
Is it possible to think that all line managers are able to coach effectively, if coaching is a part of general duties of line managers?

The concern is even greater when professionals – for instance Downey (2001) – reveal that for someone wishing to become a coach, ‘there is not much training and development available’ (Downey, 2001, p.103). This observation refers to coaching as profession, so I could infer that the lack of training for coaching as a part of line managers’ duties might have received even less attention. It is important to note that the observation comes from a person working with The School of Coaching, UK, so I assume that this is an informed piece of information.

Regarding the quality of the training of coaches, Downey suggests that the majority of formal programs is structured on commercial basis, i.e. on what market would pay for, and not on what a coach needs to develop its competency.

1.2. Is it coaching compatible with other duties of a line manager?

According to Downey (2001) the content of training for becoming a coach refers to acquiring following skills:

Generate understanding and raise awareness; this skill aims to train the coach to understand themselves, or as Downey (2001, p.108) says: ‘to understand, not to solve, fix, heal, make better or be wise – to understand’. My question is now: can in the real world a line manager easily and willingly switch his/her focus from problem solving to simple understanding?
Adding; this skill would enable the coach to make suggestions leaving the coachee the choice to add or not to their personal view coach’s insights. With the pressure exerted by the ‘boss’ position of the coach, is it wise to imagine that coachee can refuse more than once what a coach suggests, without jeopardizing his/her job and present or future position?
Managing self; this skill enables the coach to keep in separate ‘envelopes’ own personal judgments, irrelevant for coachee and those which are relevant and useful for coachee’s training and development. Kilburg (2000) believes as well that ‘consultants (which I would assimilate with coaches – my note) must have at least a rudimentary understanding of the nature and extent to which unconscious forces shape behavior for individuals, groups, and organizations. I also believe that consultants must be able to manage their own emotional and psychodynamic responses to clients.’ (Kilburg, 2000, p.16-17). My question is: how much are line managers trained in this extremely sensitive aspect of human life.

Acknowledging the boundaries between personal and professional issues, between coaching and deeper need of therapy is indicated by Downey of maximal importance for a coach who is supposed to maintain ‘equilibrium, judgment and distance’ (Downey, 2001, p.108). This contradicts, in my opinion, with the fact that a coach has an agenda imposed by organization: wouldn’t the breaking of the boundaries be the easiest way to achieve that agenda, especially when the coaching is under clear and measured performance goals?

Building relationship; Downey explains that the result of acquiring this skill is the creation of a safe environment where the coachee does not feel judged. If the coach is the superior line manager, can he or she not be judgmental, especially if their main goal is to correct or improve coachee’s behavior? The same concern is expressed by Alexander (2001) who finds the line manager as coach ‘an unhappy conjunction at best ‘(p.150). More, Alexander suggests that boss/subordinate relationship cannot assure the trust, openness and honesty required by a coach/coachee relationship, and in the same time does not provide the ‘safe’ place, ‘supportive, yet challenging’ (p.150) in a natural and statistically widespread way.
Understanding organizational context; by mastering this skill, a coach understands the requests of the sponsoring company and distinguishes them of those of his client. Are the line managers able to easily make this difference? The politics of the company could enable them to put the coachee first? Alexander (2001) believes that ‘managers as coaches’ could override this dilemma by simply understanding that the best interest of company and of his own goals is achieved by coaching/developing the employee to his/her best interest. More, Alexander advocates that coaching should not be an occasional activity, but a style of management, which would daily record and discuss the ‘achievement of objectives’ (Alexander, 2001, p. 151).

Despite the discrepancies I argue exist between the competencies requires by the role of line manager in a business and the role of coach, the CIPD (2008) report indicate that 72% of organizations ‘feel that coaching is very or fairly effective (CIPD, 2008, p. 19).

If the line manager as coach needs more than the expertise of his profession that made him /her manager - ‘an attitude of mind that is enquiring and eager for further learning’ (Brooks, 2001, p.98), in this paper I want to explore this attitude of mind that line managers have when engaged in coaching.

1.3. What determines the need for coaching?

The CIPD report (2007) gives a global view on the efforts of coaching used as learning and development method.

What did generate this orientation towards coaching by line managers and made it so desirable for future?

Leitch report (2006) claims that an economy which cannot compete on natural resources and low labor costs (as the case of UK and many of the developed country is), needs to put new basis on services and high-value industry. But in order to access benefits of the service economy and high industry, there is an essential ingredient that needs to be added: people’s skills and knowledge.

UK’s economy took an early shift from resource economy to knowledge economy. To survive in a world where the global economy made the price of products drop at unprecedently low costs, one business needs to offer constantly new products or services with features meaningful for customers which thus are willing to pay the price.

In order to constantly ‘put’ on market new services, or high quality products, a business is obliged to have high standards for their services or innovative features to their products. The question is: who is producing these? Not a machine, as it was perceived before. To have high quality standards and innovative products a business must rely solely on the minds of their employees. The ‘minds of their employees’ means two things simultaneously: the skills and the will/desire to use these skills.

The importance of skills is clearly emphasized in Leitch report (2006) which considers that ‘an economy’s prosperity will be driven increasingly by its skills base’ (Leitch, 2006, p.12), while the motivation it is recognized as the most important factor which influences the drive for learning – the basis for skills acquiring and updating.

Considering the above, any business which aims to thrive into the new world economy, must be able to recruit the people with the skills they need, and must be able to keep them willing to use and develop their skills.

In order to keep their people willing and able, business made use of many streams of research and ideas: economics, sociology, psychology. Different development stages of the economy accepted and used diverse theories. Diversity is good, but when overloading information might generate confusion. Even more, the fact that old production paradigms (quantity driven - products) coexist with new paradigms (quality driven - innovation and services) makes the confusion greater and often the solution generated in one context cannot be used per se in a different one. The question: ‘What is to be done’ has not received yet a definitive answer.

1.4. New working environment

As we previously observed, at global level, there still are traditional working places where the workers serve the machines, where the employees act as a human part of a greater working entity, where the machine is more important and valued in the acco9untant books than its biological counterpart. Starting with the industrial revolution, humans were totally into serving the ‘God Machine’.

But in the 21^st century new business environment, based largely on service and product innovation, the emphasize is no longer on machine, but on the value that each individual worker brings to the job.

This shift in the bearer of value generated a shift on the managerial styles as well. If in the machine driven era the management based on control was a normal and successful strategy, under the new conditions, the management style needs to take a deep psychological twist in strategy.

The value of employees rest no longer in what they can physically do as they are required through job description, but the value rests in what they can generate as behavior and ideas, things generally not described to the finest detail by job description.

When the content of work changes, the content of management has to alter as well: from the management of control to the management of psychological influence. The new managerial style should pay attention to the individual needs of the employees and this requires a highly customized approach, breaking the rule of standardization, of ‘one measure for all’. In the same time, running business demands predictability and accurate forecasting of the outcomes, the well-proven methods and standards being highly valued. Here we find a powerful contradiction that managers have to address: the need for control and predictability, found under the pressure of figures, and the need for flexibility which is the one that enables harnessing the employees’ personal contribution to the jobs. Lyons (2000) believes that a company can be efficient if it becomes a ‘learning company’, with a shift from product to service, from labor to knowledge, from routine to creative activity, from management to leadership, and he believes that this shift is enabled by coaching

In this paper I do not address the changes in control management generated by business environment, but I concentrate on changes brought in management by the ‘people factor’, the attention and consideration that should be paid to the new wealth generator: the employee.

As previously stated, the management has to pay attention to employees’ skills and motivation. Smirnov’s (1994) study reveals that individual’s motives are initially subordinated to personal needs, while some of them might become subordinated to social motives. This process consists of two stages: first stage when the individual incorporates other peoples’ motives into own hierarchy of motives. In the second stage, the individual becomes selective towards past experiences, and some experiences receive higher value, other are neglected, other being left neutral. Therefore the individual’s development is own individual’s construction. As any activity is directly determined by motives (Smirnov, 1994), manipulating the motives ends in manipulating activities.

I suggest that coaching through line managers aims to provide people with motives from inside so that the subsequent desired action and behavior to be obtained, now in a different manner of the traditional external punishment and reward.

1.5. Current definitions of coaching

In his foreword to ‘Coaching for leadership’ Belasco (2000) confidently defines coaching through what coaches do: ‘coaches help people become more than they realize they can be’ (Belasco, 2000, p.xi). Belasco finds essential the participants in coaching: the coachee must ‘desperately’ want to grow, and be available to dedicate time and effort for this, while the coach needs to be deeply focused on helping the coachee get where they want to be. The efforts of the coach-coachee might be directed towards developing a skill, improving performance or ‘even by changing the way the person thinks’ (Belasco, 2000, p. xii). More, considering coaching as a win-win experience, Belasco emphasizes that this experience brings out the best in the two persons: the coach helps the other to learn, develop, get where they want, while the coachee gives back ‘the noblest sentiments’.

This idyllic view on coaching is shared by Witherspoon (2000) who claims that ‘coaching is undertaken to bring out the best in people’ (Witherspoon, 2000, p. 167).

Pinchot (2000) equal the coach to a teacher, the workplace coaching addresses the needs of the coachee which are subordinated to the company’s needs and goals.

Schein (2000) considers that coaching is interested in many aspects of learning, from achieving new skills to ‘reshaping of basic mental models’ (Schein, 2000, p.71).

Allen (2000) considers as well that coaching is a valuable way/method of ‘restructuring the automatic response systems’ and this restructuring he considers to be basis of instilling new behaviors and getting to higher performance.

Clutterbuck and Megginson think that ‘coaching is about unleashing people's potential and helping them achieve their goals’ (2005, p.97), a quite romantic definition from two CIPD certified practitioners. Zeus and Skiffington see coaching as ‘a conversation, a dialogue, whereby a coach and coachee interact in a dynamic exchange to achieve goals, enhance performance and move the coachee forward to greater success’ (2000, p.xiii).

Luecke defines coaching as an activity where ‘the managers work with subordinates to foster skill development, impart knowledge and inculcate values and behaviors that will help them achieve organizational goals and prepare them for more challenging assignments (2004, p.xi).

Lyons (2000) believes that (executive) coaching has as main goal ‘to affect the way that the executive thinks and behaves’ (Lyons, 2000, p. 5).

1.5.1. Can anyone coach?

Starr’s answer is ‘in theory, anyone should be able to coach’, (2002, p.106) and she expresses her belief that even if some people do not find coaching as a natural extension of who they are and how they do things, with commitment to achieve the skills required for effective coaching, the problem is solved.

In Lyons (2000) view, the coach exerts a considerable influence on coachee, even if this is an executive, and even if the coach is not hierarchically related to the coachee.

Lyons (2000) believes that the coach-coachee rapport is based on trust and credibility. Lyons (2000) considers the process of coaching consisting of: good questioning followed by analysis, and feed-back. The same process content of coaching is observed by Goldsmith (2000), adding between analysis and feedback a stage he calls ‘suggestions’. In Goldsmith’s perception, the coaching is integrant part of performance-review process, and emphasizes the ‘role of judge’ the coach has to assume.

Asking questions (Lyons, 2000) aims to help coachee reconsider own positions or views or planned actions. The coaching is evaluated by observing the new behaviors performed in the ’real world’. Similarly, Goldsmith supporting the behavioral coaching, advocates the use of 360 feedback as a measure of the new behavior

Witherspoon (2000) divides the coaching approach taking into account the results desired: coaching for skills, for performance, for development or for executive’s (coachee’s) agenda... Each coaching process is structured by the answers received for the questions ‘when, who, why and what’

Schein (2000) expresses his belief that any coaching that is deprived of a helping relationship ends to be instruction, and instruction is seen by Schein as the process that generates resistance from learner, and not learning effort.

Kouzes and Posner emphasize that effective coaching is related to ‘investing in relationship (p.97), and that coaching ‘is about caring’ (p.99).

Crane (2000) takes a step further and considers that any manager has to change his command-and-control mentality for becoming an effective coach. This deep level transformation wrapped in the concept of ‘transformational coaching’ aims to give the coach the ability to deal with the whole human being which the coachee is. Crane finds two beliefs related to people’s behavior and calls them by the roles played by manager: ‘boss’ and ‘coach’. In annex A there is an extract from Crane’s definition on these beliefs, and is extremely obvious they coincide with what Sternberg defines as legislative versus executive thinking style, while annex B reflects almost to the letter Dweck’s ‘incremental self-theorist’.

Lyons (2000) considers coaching from a strategic perspective and suggests that coaching provides an opportunity for reflection, for stepping out of daily routine and taking a wider view on work (and life) issues. More, coaching seems to be an effective tool of managing organizational change, by helping the team motivation.

1.6. Processes of innovation on the job

The concept of tacit knowledge (TK)

According to Thite (2004), the knowledge in an organization exists as explicit and implicit. The explicit knowledge can be found in the policies, procedures, routines and roles, all of these could be subject of communication through information technologies. The tacit knowledge is personal, practical, context specific and difficult to formalize. We witness in this definition an antithetic character of explicit and implicit knowledge. The great content of classic management is aimed towards handling the explicit type of knowledge and this implies that the classic management might be unsuitable for handling implicit knowledge.

Let us first find out the difference between how explicit knowledge and implicit knowledge work on a crisis situation, a situation which disrupts routine and demands a conscious intervention of the organization According to Thite’s (2004) model, a rich past experience could be an asset or a liability, depending on the way this experience is used when taking into account the present situation. Thus, when the crisis of the present is similar to past situations, the crisis could be solved by using ‘time tested techniques’. But if the present situation is different of the past ones, ‘time tested techniques’ must be replaced by new, creative solutions.

So, a dynamic present requires the shift from ‘do as we have always done here’ to ‘find by yourself a suitable solution to this problem’. At a close analyze, it can be understood easily that this shift means in fact to give up the almighty ‘do as you are told’ to ‘do as you think is better’. The underlying idea is that management should leave the control on actions to the employees and endow them with responsibility of their actions. But what is required more in this equation to make it possible is trust: employer needs to be sure that employee is really providing the best solution according to his own views, and the employee needs to be confident that his own views are perceived and valued by the company’s management.

In this point, where trust is to be shared and send back and forth between management and employees, coaching as a way of communicating is needed.

Thite (2004) suggests that immediate manager found in direct interaction with the employee is the one who is ‘most influential for their morale and motivation.’ (p.13)

The daily interaction between immediate manager (called from here on line manager – LM) and employee could be done pursuing LM’s own interest or employees’ own interests. A LM trying to achieve own interests (and act as autocratic, political driven) generally do not pay attention to employee’s interests and needs. Such a managerial approach is ineffective when trying to harness the value of tacit knowledge because the employee does not trust his manager. The tacit knowledge is elicited only when the answer to the question ‘why should I make the effort of being creative (and assume responsibility for the result) and leave the comfort of doing as told (and leave the responsibility issue on decision-maker’s shoulders)’ starts with ‘because’.

Unconscious competence

Allen (2000) gives us a behavioral model that explains the way people become ‘unconsciously competent’ when learning new ways – of thinking, feeling or behaving. The four stages model starts with unconscious incompetence, when we do not know that we do not know what we do not know, followed by conscious incompetence – when we know where we should be and what we should be doing but we do not know how to get there, and the third stage – conscious competence – when we have got where we wanted, we know we can do it, but we need to remind ourselves to do it again. The final stage – the unconscious competence reflected by the fact we just do it, and we questions ourselves when we do not do it. I find a great similarity to tacit knowledge, but I think that tacit knowledge refers to skills mainly, and processes, while the unconscious competence seems to have a cultural/moral component.

The idea of unconscious competence is very similar to what Czikszentmihalyi calls ‘flow’, a state in which the actions are done apparently without conscious intervention. The concept of ‘flow’ is more than unconscious competence, as Czikszentmihalyi (1991) takes a step further and links the unconscious achievement of the task with a feeling of joy and pleasure, opposed to boredom that the routine brings in work tasks. He believes that without the feeling of joy that defines the state of flow, ‘there will be little purpose in living’ (Czikszentmihalyi, 1982, cited in Downey, 2001, p.109). It could be concluded that guiding people to achieve the ‘flow’ state it is in itself rewarding in the present and highly motivating for future action. The most revealing for our topic is the process of flow state. Thus, a subject is in flow when ‘both challenges and skills are high and equal to each other’. In the figure below this ‘channel of flow’ shows that when the subject has a certain skill, the challenges correspondent need to be high enough, otherwise the subject is apatic. If the challenge is too high, the subject becomes anxious. In order to get back on the ‘flow channel’, the subject needs to work on his/her skills and enhance them so that the challenge is faced with a correspondently equal skill. More, if the skills of the subject are high enough, he/she needs to receive a higher challenge in order to avoid boredom. This dialectic dynamic, in a Yin-Yang fashion, might be a valuable model for line managers who work with their subordinates, by being facilitators of their development.

Figure 1. Skills and Challenge in Flow (Farmer, 1999)

Practical Thinking

Practical thinking results in flexibility, this meaning that the same problem gets different solutions, ’finely fitted to the occasion’ (p.22). This flexibility in designing a solution represents, according to Schön (1983, cited in Scribner, 1986, p.22) ‘the hallmark of professional expertise’. Thus, it was observed that once workers acquire the level of skill required by a task, they change the solution modes so that the task is accomplished in the ‘least effortful way’.

More, when the present task require ad-hoc solutions, not described in any standard, the ‘least effort’ strategies correspond to workers’ own value, so that their motivation for adopting a solution of a certain mode relates to their desire to make their jobs more compatible with their needs.

My conclusion is that starting from a minimal level of expertise, workers have the natural drive towards modifying the way they fulfill a task, so that the mode of the solution provided corresponds their own values.

Figure 2. The practical problem solving system Scribner (1986)

Skill in practical thinking involves realizing a fitting relationship between formal problem, outside components of the formal problem and goals and interests of the problem solver. This implies acknowledging that skillful practical thinking is based on continuous invention of new ways of handling old and new problems, and Scribner recognizes this activity as creativity: Since creativity is a term ordinarily reserved for exceptional individuals and extraordinary accomplishments, recognizing it in the practical problem-solving activities of ordinary people introduces a new perspective from which to grasp the challenge of the ordinary (Scribner, 1986, p.28).

1.7. Theories on factors that determine the effective learning

Skills need to be acquired and updated. In a dynamic environment, it is nearly close to impossible to predict what skills are required in future and thus, to allow time to acquire them in a traditional training system. Employees are expected to learn when is required, what is needed, and to absorb the knowledge in an innovative way, making sense of it and finding creative uses of the knowledge, which can finally generate company’s competitive edge on the market. As simple as that.

The problem is that not everybody can or wants to learn everything, at anytime, under any condition. Some people consider that the ability of learning depends on inborn qualities usually called intelligence. Others think that opportunity, a special mélange of when, where and how are more influential on learning effectiveness.

Pinchot (2000) consider that optimal challenge is a trigger for development claims that ‘with an optimal level of challenge, clients will widen their perspectives, leave their comfort zones, learn new things, try new things, listen with open minds, admit and learn from mistakes and successes alike, become more comfortable with change, learn to be more open, and become authentic’ (Pinchot, 2000, p. 56). This type of discourse is very motivational, but with little guidance for how and what generates genuine change.

Unlike these type of discourses, Dweck (2000) demonstrates that desire to learn is affected by theories of intelligence (p.26), and it seems that addressing the motivation only in reward terms, and not in terms of the input brought by employee’s theory of intelligence is a process less than truly efficient. (Use the reward as main motivation does not generally give the genuine interest for learning, as the incremental theory reveals). If an organization requires continuous learning from its employees, exploring the employees’ theories of intelligence seems to be the basics of any training of development intervention. The theories of intelligence prove to be at the basis of learning process, exactly what a company desires and pays big money to continuously get from their employees.

Sternberg (1984) defines intelligence as successful adaptation to the real world.

For Sternberg intelligence has only a contextual meaning, a given competency being a sign of intelligence only if it is adaptive, i.e. to lead to success in a given situation (Klemp & McClelland, 1986, p.47).

If problem solving needs creative solution for a situation where a various number of factors bring their contribution in defining the problem and intelligence is contextual and is revealed when the success is achieved, I might conclude that intelligence is needed to find creative solutions to problems, so intelligence is underlying part of tacit knowledge acquiring. In other words, there might be a direct causal link between what we call intelligence under Sternberg’s definition and an effective problem solving.

If line managers (LM) want to enhance their coachees’ problem solving abilities, the way LM perceive intelligence could be an indicative of the strategies involved when challenging situations occur, predicting the quality of the solution.

The personal perception hold on intelligence is one of the basic self-perceptions.

We might assume that the success following a task defines our intelligence and therefore, ourselves. But what happens when failure follows a task? Does the lack of success in fulfilling a task proves how non-intelligent we are, and consequently, unworthy?

The answers to these questions are important because they predict the type of strategy we engage when undertaking a learning task. For example, nobody in this world would set the target to learn something wishing to fail. But during the learning process, to miss the target – far of the ‘veni, vedi, vici’ manner - is quite a general thing. When practical skills are in target, their improving and polishing requires successive tries. Generally, the individual performs the task, collects the feedback and decides what and how should be done in order to obtain the desired goal. High skills simply need a lot of feedback and reconstruction in order to get to the final level. This takes time, understanding, and I say in this paper, a certain mindset, a certain mental models that enable this process of live remodeling of approach.

According to Carol Dweck (2000) self – theory on intelligence, humans act under two distinct mental models when approaching a learning task. When people believe that their intelligence is a fixed trait, being like a recipient that holds a certain quantity of given intelligence, or like ‘an entity that dwells within us and that we can’t change’ (Dweck, 2000, p.2), they belong therefore to the ‘entity theory’ group. When people believe that their intelligence is not a sealed, intangible container but something that can be expanded through learning, they belong to the ‘incremental theory’ group.

The massive research of Dweck (starting with 1975) and her collaborators regarding this theory revealed the multiple causal connections between the theory on intelligence that a person has and her/his subsequent approach to a learning task.

In the following table I present the views on different subjects of the individuals who hold the entity or incremental theory on intelligence.

Theory on intelligence
Subject	Entity Theory	Incremental Theory
View of own intelligence	An entity that dwells within us and can’t be changed (p.2)	Intelligence can be increased through one’s efforts (p.3)
Self- esteem	Need to look smart, as a prerequisite of maintaining self-esteem and confidence - Need external praise and feedback to make sure	Is not interested in looking smart, but in effort (stretching their skills) and learning ( put knowledge at good use)
Level of confidence in their intelligence	Need a high level to perform	Want to learn even if their confidence is low
Challenges	Distaste for challenge that might be a threat for self-esteem	A challenge is seen as an opportunity for new learning, for mastering new skills
Approach to effort	Prefers easy, low-effort successes	Believes that with effort and guidance can increase intellectual abilities
Perseverance in difficult tasks	Gives up quickly	Perseveres in difficult tasks
Group challenges	Needs to outperform others
Approach to failure	Helpless pattern *Thoughts: denigrate own abilities and blame their intelligence for the failure, lost faith in their intellect could follow an unbroken string of success do not believe they are able to succeed at task in future, and lose perspective on their past achievements *Feelings: change of feeling from happiness during the successful tasks to being bored during the difficult task. *Performance: decreased by engaging in ineffective strategies: giving solutions based on personal reasons, not on objective given information. Preferred goals: performance	Mastery oriented pattern *Thoughts: do not denigrate their intellectual ability, as they do not see themselves as failing they concentrate on task and have a self-motivating inner dialogue certainty in ability to redo past achievements *Feelings: maintained positive mood *Performance: is maintained or improved: people teach themselves new strategies. Preferred goals: Learning
Goals definitions	Performance goals: win positive judgments of competence and avoid negative ones (p.15) Reflects desire to look smart and avoid looking dumb. Learning goals: goal of increasing own competence Reflects desire to get smarter Performance goals Goals can directly create helpless and mastery-oriented responses (p.16)
Meaning of goals	Performance goals: test their global intelligence now and later (p.28). Learning goals : failure can cast doubt on own global permanent intelligence	Performance goals: test a specific skill at a specific point in time (p.28) Learning goals: failure means that your present strategy or skills are inadequate (p.27)

According to Dweck (2000, p.29), a challenge, or a difficult situation reveals the real orientation of subjects towards a helpless or mastery – orientated response, especially when the subjects are equal in performance and abilities.

In any modern organization, the way employees react to novel situation and how they engage in creative is of major importance for the final profitability and survival, and is the one that give competitive edge on the market.

Starting from the self-theory on intelligence, Dweck and her collaborators found causal relations between the types of goals (performance of learning) established at the beginning of the task and the response individuals have when facing setbacks. Thus, if individuals consider that their performance on a task is a measure of themselves as persons, when facing failure, a helpless response is more likely to be generated. When subjects focus on learning, failure might generate perseverance in applying the effort for success.

Even more, the research of Chiu, Dweck, Tong and Fu (1997) revealed that implicit theories are linked to moral beliefs – duties versus rights, and indicates that incremental theorists were focusing on moral principles, as human rights, while the entity theorists focused on duties they have within the system.

Dweck’s research reveals that theories of intelligence hold by individuals can be influenced by supervisors. Influencing subjects’ theories on intelligence, whole different strategies will be engaged following any challenging learning situation.

For coaching and training this conclusion I consider being of major importance. There are numerous strategies which aim to overcome the defences and withdraw some people manifest when facing learning failure: behavioral conditioning rewards. But these external strategies are active only as long as individual’s own motivation finds a purpose in achieving the proposed rewards. Without an inner motivation, offered by the incremental theory, the individual would develop a helpless response, and the training and coaching efforts would be somehow in vain.

Returning to how can be influenced the theory on intelligence, Dweck’s research suggests that tutors/supervisors have one way of influencing the theory of intelligence: by establishing the type of goal on a task. In this manner the subject’s approach to the task it can be influenced, regardless of their own self-theory.

Subjects’ theory on intelligence not only predicts their goal choices (Dweck, 2000, p.23), but causes the choice of a performance or a learning goal. (Dweck, 2000, p.24).

The main contribution of Dweck’s theory on intelligence for managers who act as coaches is the fact proved by repeated research and studies that confirm that people’s theories of intelligence are malleable and can be influenced.

1.8. Myths demystified

Praise raises confidence, and confidence is essential for success

Dweck suggests that not the confidence is causal to application of continuous effort when the failure is met, but the self-theory. Therefore, external appraisal of the tutor/superior had different effects on subjects depending on their self- theory:

-the subjects with performance goals – some of them were told at the beginning of the task that they are considered able to deal with it; they remained mastery-oriented in front of failure challenge; in the same time, some other subjects with performance goals were told at the beginning that the task is too difficult for them; they had a helpless response in dealing with failure and difficulties. I

- for the subjects with learning goals the apriori evaluation of the tutor regarding their ability to deal with the task made no difference; they applied the same effort in finding a solution, no matter if they were considered able or not.

Contrary to the general view, the level of confidence, self-confidence, is not relevant for the way a subject meets a difficult situation, and the theory of intelligence gives a better explanation: entity theory subject with a high level of self-confidence generated in greater degree a helpless response in answer to difficult situations than an incremental theory with low confidence. Henderson and Dweck’s (1990) research shows that a low confidence incremental theory subject – who does not believe they have a high intellectual ability- would spend all efforts to improve it, and thus obtaining improvement of abilities, while a high confidence entity theory subject in face of difficult situations start to doubt their intelligence and avoid to make the effort necessary to overcome the situation; why? Because being smart is revealed by finding quickly and effortless a solution, thus any extra effort proves the lack of intelligence

Performance predicts the creativity of the employee

Very important for any employer is the way the employee finds creative answers to the daily problems. Dweck brings an interesting result of her research related to this concern: having subjects with similar ability to solve a new, novel problem, those subjects having learning goals were more mastery-oriented, while the subjects with performance goals were in the helpless response, easily giving up to find solutions to challenges of the new.

This research brings in an interesting view for any employer, proving that if they need their employees to be adaptable, flexible and easily dealing with new situation, their existing recruiting criteria just do not spot the candidates that have these qualities: they should check some other criteria than the ability – as it might be revealed by grades and other exterior performance appraisals.

1.9. Why self-theory might be revealing for business coaching

The conclusion: students’ theories of intelligence did in fact predict real-world achievement’ (Dweck, 2000, p.32). If achievement of the coachee is what the manager is looking for, then identifying the coachee’s theory of intelligence seems to be a much helpful instrument for understanding and creating an appropriate coaching intervention, than trying to use techniques for boosting confidence. Dweck showed us that in fact, boosting the confidence for an entity theory subject might have the contrary effect.

This research reveals that if the general view is that the level of confidence is a predictor of achievement, the intelligence theory explains the contradictions that we cannot explain in real world: a successful subject achieves less and less, while subjects less endowed achieve important successes in time.

For a manager this important information is relevant especially when we make the connection with Argyris and Schon (1978) theory on single loop and double loop organizational learning.

For Argyris and Schon the process of learning includes detection of error, followed by correction of error. When the correction is processed by finding new strategies under the present rules, policies and procedures of the organization, this is a ‘single loop’ learning process (see figure xx). When correction is done by altering the very rules and procedures existing in organization, this is a ‘double loop’ learning process.

Figure 3. Single loop and Double loop learning, in Smith, M. K. (2001) 'Chris Argyris: theories of action, double-loop learning and organizational learning', the encyclopedia of informal education, www.infed.org/thinkers/argyris.htm.

The above figure indicates that the single –loop learning is execution oriented, seeking to give the best performance under the existent organizational structure. As we already presented, when the environment demands new, innovative solutions for new problems, the structure itself has to be reassessed, if a real adaptive response is to be achieved.

But Argyris’ studies revealed that individuals do not engage easily in double-loop, the one which generates adaptive structure; organization rather develop defensive strategies -veritable blocks to learning as adaptive process to changing environment. Even more, Argyris (1982) considers that people holding a single-loop learning strategy determine organization to behave in the same way: defensive, enforcing the existing strategies and rules, avoiding the spotting of errors and proving in the end to be a defender of the present status-quo, with no developmental, learning and adaptive results for the organization.

Another view on single and double loop organizational learning is brought by Hayes and Allinson (1998), which cites Swieringa and Wiedsma (1992) model of individual and collective learning:

Figure 4. The learning organization (Hayes and Allinson, 1998, p.56)

Argyris reveals the fact that learning should affect not only the process but also the mentalities of people. Starting with Argyris’ theory, people’s inner barriers were identified as main problems for organizational learning. Numerous scientists tried to understand what the real causes of these blocks are and literature provides us with a wide array of theories.

Streufert and Nogami (1989, cited in Hayes and Allinson, 1998) believe that the response of an individual when facing new content tasks depends not on knowledge and skills, but on ‘personality variables’ which ‘control how a person in general perceives, processes and organizes information and how that person would act’ (Streufert and Nogami, 1989, cited in Hayes and Allinson, 1998, p.850).

Streufert and Nogami’s view greatly corresponds with Dweck’s (2000) finding on the influence of self-theories on the strategies engaged by an individual when confronted with new and challenging situations. Dweck’s theory provides an understanding of why people get stuck and what can be done to solve such a situation.

More, connecting self-theories with Sternberg’s thinking styles theory, it could be created a greater map of the influences which can be met in the way people process and organize information.

1.10. Line managers and self-theories

What is the link between the theories of intelligence and the collaborative style?

For entity-theorist, the smart person must be the winner, this meaning little effort, and frequently feeling smart when they succeed and see their peers struggling. For incremental-theorist, working together to solve the challenge integrates every subject in a collaborative environment.

Effort: praising for performance on easy tasks can backfire: people get use with the idea that errors are not welcome, that effort is not part of a normal success story and that being intelligent implies no errors or fails, and the time frame has to be usually very short. Managers need to know this in their coaching, especially if they really want their empowering techniques to put the coachee on right track. An inspiring method could be found in what is called ‘attribution retraining’, were researchers taught new explanations for failure, so that instead of having an explanation for failure lack of ability, subjects were taught that the reason is just lack of relevant effort. The ‘attribution retraining’ research was contrasted to the training for success, which aimed to create a history of success, which was expected to allow them deal better with future difficult situation. The study revealed that subjects were coping better with failure after ‘attribution retraining’ than after ‘success training’, and that ‘just building students up within the same old framework seemed to be ineffective’ (Dweck, 2000, p.57). This is one of the conclusions of maximal importance, from my point of view, for any manager who coaches for development (of skills or personal). Many reports on coaching and training show a low level of performance of the interventions, and this fact puts under question all the resources used (time and money); in an profit oriented training department, the results are extremely important, and everybody desires measurable proves. Unfortunately, these results are difficult to be measured, and CIPD 2008 report identifies as main method to measure the results ‘the observation of changes’ (CIPD, 2008, p. 19), only 8% of the respondents measuring their coaching effectiveness using a formal process.

An important conclusion of Dweck’s studies in relation to confidence and success could be of great importance for business coaching as well: ‘ ...the confidence students need is not the confidence that they have a certain level of smartness, or that they have more of it than other students. The confidence they need is the confidence that they, or anybody for that matter, can learn if they apply their effort and strategies’ (Dweck, 2000, p. 57-58).

1.11. The employee’s potential and the manager-coach’ perception

The subject who is convinced that intelligence is a fixed trait wants to look smart, dislikes challenges, any failure is assumed to reveal a low level of intelligence, and generates a helpless response.

The subject convinced that intelligence is malleable – welcomes challenges and effort, and failure is interpreted only as a step towards mastery, a moment requiring new approaches, strategies, or ways to apply the effort to achieve the desired goal.

Any manager would recognize in the above patterns that the first one belongs to the person who gets stuck – as in Argyris’ theory, and cannot go further on the learning and transformation path – whatever the rewards and motivations might be, while the second type of subject could be the one that brings into organization the creative and continuous learning spirit needed.

The importance of manager‘s own understanding of what generates their subordinates progress is supported by Weiner’s (1992) attribution theory. According to this theory people attribute causes to events, and one of the implications for teachers is, according to Daniels and Edwards (2004, p. 98) that ‘if the teachers believe the children failed due to lack of ability (as opposed to lack of effort, my note), their motivation to encourage children to continue working on similar tasks is likely to be low’ (Daniels $ Edwards, 2004, p.98). I could translate the theory on teacher’s attribution to manager as coach and it can be easily understood that coach’s own mental models exerts it’s own influence on the development of his/her coachee.

When they make performance evaluations, managers do make judgments on people’s intelligence or on their efforts and search for new approaches?

Heyman & Dweck’s (1998) study suggests that the performance – good or poor – reflected the intellect – brilliant or poor - for entity theorists, while the incremental theorists concluded that the performance was a results of the approach used to get the task done. In the same time, important is that entity theorists were willing to judge themselves and others using a low number of ‘evidence’- not taking into account the large picture, the motivation, the difficulty of situation, sometimes even just one, and making conclusions. The result of such theory for a manager coach could really impede on the task of coaching – if a manager is an entity theorists, he could dismiss in fact the efforts of his coachee, as he is holding a deep belief that coachee has a low intellectual ability and thus, reduced capacity to learn and perform (Dweck, 2000, p.76).

A manager coach with an incremental theory is likely to concentrate on efforts, approaches, strategies, and when coaching is interested in what actions would help coachees to overcome the setback.

These implications seem to get into contradiction with Bandura’s (1997) theory on self-efficacy. In his 1997 book, Bandura proposes the theory that those with high self-efficacy expectancies – this meaning that they believe they have the capability to realize what they set to – are healthier, effective and successful. The emphasize is set here on a person’s belief in own capability to engage in action (planning and doing) so that to attain the desired goal. More, in Bandura’s theory this self-efficacy (the belief in own capabilities) determines the way people think.

Coachees’ potential for change – an entity theorist manager coach (MC) would hold a belief that basic change is not possible in reality, while the incremental MC believes in personal change. Entity theorists do not consider that people can change and grow, incremental theorists consider that people can overcome difficulties and change, with proper motivation and guidance. Entity theorists believe that traits (intelligence, personality) are fixed and evaluating behavior and performance reveal them ‘they believe that what they perceive on the outside reflect what people are like on the inside’ (Dweck, 2000, p.89).

Stereotypes come – partly - from implicit theories, and Dweck believes that changing the implicit theories, might influence the stereotyping. Stereotyping is about judging groups of people on racial, ethnic, age, religious, sexual orientation criteria. The stereotyping could interfere with the involvement of manager in coaching if he is not aware of its possible occurrence, resulting in labeling in contrasting ways (good-bad, moral, vicious, rude-polite), in accordance with the positive or negative stereotype the individual holds on the respective group. The positive or negative stereotyping determines the level of collaboration or competitivity, entity theorists get more competitive, while incremental theorists adopt a cooperative strategy.

Thus, am MC must be aware that he has to deal with both coachee’s problem solving and with own personal involvement and view of the situation.

In his facilitation, the MC needs to be aware of these, and more, should be aware that if he tries to influence the implicit theories of the coachees, he is fighting with a long personal history of the coachee: maybe an inner inclination towards risk taking, the family environment

1.12. Strategies of criticism: the feedback that a line manager gives to the employee

Criticism which focuses on measuring subjects’ traits (abilities) generates a helpless responses; the one which focuses on effort or strategies employed by subordinate could generate a mastery-oriented response.

The criticism towards the subject as a whole creates the helpless response, while the criticism focused on approaches and alternative strategies generated mastery-oriented responses. The criticism that was directed towards behavior generated better responses than the criticism which addressed the whole person, but still less than the feedback which addressed the strategies employed. The study of Kamins & Dweck (1999) revealed the powerful effect of parental feedback on children’s strategy of coping; the feedback from coaching is a similar form of parental feedback and we only could assume that its influence is at least similar i.e. powerful and lasting, and influencing the general mental of the coachee. Similar findings were revealed by Baron’s (1988) research, which study the reactions towards ‘constructive criticism’ (which was not relating the poor performance to internal causes) and ‘destructive criticism’ (which was attributing the poor performance to internal causes). The later type of criticism indicated in three subsequent studies that it generated anger, tensions, avoidance, and lower goals and reduced self-efficacy.

Results of the research that was interested in the effect of praise on responses showed that even praise might generate helpless response. When praise is addressed to the person or trait, it generated later helpless response. So even if ‘you are very good at this’ could delight a person, generates vulnerability on longer term, when facing failure. On the other hand, the praise focused on effort and strategy could cope with setbacks better, later in time. Conclusion: person oriented criticism or praise can have both negative effects for coping with setbacks.

Even more, one study revealed that ‘intelligence praise makes students so oriented towards performance goal that they will lie about their failure’ (Dweck, 2000, p.119) should we ask ourselves if the high evaluations of the coaching from line managers are indeed sincere.

The theories of self give good indications not only for people achievements, but as well for how people cope with social situations and intimate relationships, (Dweck, 2000, p. 64, 69, Knee -1998).

The implicit theory on intelligence might predict the way people behave and act when a setback occurs. The manager as coach has to intervene when things do not go well, and when ensure that crisis is under control. So a manager coach is supposed to help the coachee overcome the setback. According to implicit theories, people react different to setbacks, in close accordance with their own views: an entity theory subject would react differently than an incremental theory one; so the manager coach needs to customize its intervention considering and knowing what type his coachee is. And according to Dweck, he does not have anything else to do than to encourage the change of theory from entity to incremental. And from here on he is supposed to give credit to the coachee to find own, personal solutions to setbacks. In fact this is exactly what a facilitator is required to do.

1.13. Implications for coaching

The research has shown that the implicit theory people held – the view on fixed traits versus malleable traits view- have influence in many ‘domains’ of life: on the way people perceive intelligence, their social relations, and especially their responses when they are involved in difficult situations. For business new environment, extremely fluid and dynamically influenced by a great number of factors, to have the guts to step up and deal in the most profitable way possible in novel situations, represents one of the main valuable behavior that an employee could have. Change means meeting new, requires creative approaches and innovative solutions, generally not existent in a previously written ‘guide’. The pressure of the time and the pressure of profitability are huge. In a post-scientific managerialism era, it is well accepted that prediction of the business environment is no longer possible: people need to immerse themselves in the business environment, understand it and give the best possible solution. Such an approach needs people who accept the risk of the action, without having the certainty of the result. Many managerial interventions are still immersed in the thinking frame that suggested that ‘man tamed the nature’, or that ‘man is the master of the nature’. These metaphors express the desire for total control, somewhat possible in a world which had a steady and slow dynamic. But under the present global business conditions, the dream of total control applied to reality is the sure way to failure.

How can managers balance the two contradictions: on one hand the dynamic of the business environment and on the other hand the pressures for timeliness and high-predictability of the results? Something has to change, as both simply cannot exist together.

I believe is required a flexibility in thinking, that should accept that is no longer possible to judge and measure with old devices new phenomena: cannot ask and wish for perfect results when we do not even know exactly what we are dealing with in the business environment.

Finally, Dweck (2000) helps us understand that ‘...our experiments, in one session, can teach people a ‘new’ view of the self, influencing their motivation and behavior (see Jones, 1990). Although the influence of a short experience may be quite limited and temporary, these studies show the great sensitivity that people have to this kind of information’ (Dweck, 2000, p.143, my emphasize)

And this kind of influence, through feedback and training interventions, is what a manager as coach is exerting on employee. The intervention of the coach is not at all the kind of intervention a mechanic has on a damaged machine, if the aim is to amend something wit the employee- for instance: words, body language can send messages that enforce a certain behavior. As the influence comes from a superior, can be seen as a demand needed to be respected if the advance in the company is desired, and in time such a routine might transform , be adopted as personal belief.

Chapter II

Thinking styles

Implicit theories of self tell something about the relation between ability and own mental model regarding the level of perceived ability. Leaving the implicit theories of self aside, Sternberg’s thinking styles enables us to explore the relation between own abilities and the personal preferences in putting the abilities at work.

If called coordination, or feedback, evaluating the way people perform and conform to their jobs description is one important managerial daily duty. But is this what managers do? They measure employees’ behavior and results to what the job presumes, or to what they personally are able to understand about that job and the way should be done? Don’t we compare always the way some things are with the way we think should be? Therefore, shouldn’t we be quite concerned and consciously interested in the way we think?

According to Sternberg (1999), institutions value different ways of thinking, and generally people who do not match to those values are penalized. Sternberg makes an essential difference for our research between the ability and style of thinking: ‘ability refers to how well someone can do something. A style refers to how someone likes to do something’ (Sternberg, 1999, p.8), and emphasizes that the confusing that takes place in our society between style and ability accounts for the fact that the differences between individuals are perceived as generated by ability when in fact they are generated by style.

The thinking styles as Sternberg (1994) theorizes them are inspired by the institution of government, which is considered to reflect people’s minds. The thinking styles are taking into account: functions, forms, levels, scope and leanings.

From the functions’ point of view, the styles are: legislative, executive and judicial. People who have the legislative style by people have own methods of doing things, with particular what and how. They invent structures and rules.

The legislative style often results in creativity, with novelties and new ideas, as a matter of being, not because of the motivation of the reward. Sternberg suggests that the legislative style is generally little accepted during the educational path, and schools usually discourage this style.

People with executive style like to follow rules, preferring to run structures already in place, rather than creating new structures from scratch. The executive style develops well in schools, where the obedience and following the rules are well rewarded. Being a well rewarded style, the pressure might encourage people to adopt this style, more as a ‘way of doing things’, keeping down the real style, if it differs. It is obvious that in business, the executive style could be appropriate when the dynamic of the environment allows a high degree of predictability. On contrary, when the environment is highly unpredictable, the executive style seems to generate obstacles to finding solutions.

People with judicial style like to analyze, to evaluate things and ideas. They give opinions, analyze people and their work.

The mental self-government has four forms: monarchic, hierarchic, oligarchic and anarchic, each of these forms revealing the measure in which goals and ways of doing things dominate. Thus, monarchic people tend to focus on one goal, and the obstacles that might interfere with their path are cast aside.

Hierarchic people might have multiple goals and prioritize according to the importance given to them by individual.

Oligarchic person has multiple goals and gives them equal importance, generating difficulty to prioritize. Anarchic people deal with goals as they appear, without rules and regulations, and with solutions that set a new mindset.

At levels of thinking styles, people can be: global or local. Those with a global thinking prefer abstract issues, while details are assigned usually to someone else. The local person prefers the work of detail, and pragmatic issues are preferred.

The scope categorizes the people’s thinking styles into internal and external. Internal style people tend to reveal introversion, orientation towards tasks, while socially are less sensitive. They prefer on tasks that need their individual contribution. The external people tend to reveal extroversion, with high social sensitivity and people-oriented. Thus, they prefer the cooperative work.

Leaning style refers to whether a person has a conservative or progressive orientation. The conservative people like the existing rules, ways of doing things, with keeping change as low as possible, with high predictability, familiarity and avoiding ambiguity. The progressive people prefer change, uncertainty and like challenging the existing rules and ways of doing things.

2.1. What is the relevance for managers of these thinking styles?

Is there one ‘most appropriate style’ for a manager? An executive or a legislative? Could your employees really deliver what you need? Is their thinking styles and their theories on intelligence compatible?

What are the criteria that decide if one style is better than another? I suggest that Sternberg thinking styles could help us understand that there are jobs where the entity theorist could thrive, as creativity and continuous learning is not a request for each and every job in this world.

It is well documented that in the early stages of any job, the employees are required to conform the existing rules, in the classic hierarchical institutions being not a wise option to try to judge or change any of the practices in place. Obviously, in early stages of the career, the employees are required and pay to do the job, the way it was conceived by somebody else. But as the theory and practice of organization evolved, the employee is more and more demanded to be creative, innovative, able and available for continuous learning, generally to the first benefit of the organization.

If we think in terms of generations, we could conclude that this is the trend of new business environment. But if these different demands happen during the career life of one individual, how does he/she cope with it? How does the management change their demands: by encouraging the individual to learn and exhibit new skills, different from those previously required? Or by firing and hiring people who already posses the right mix of skills and styles? It seems to me that a manager needs to be aware of the difference between abilities and styles, and consciously understand the implications of favoring or penalizing one style or another. In the same time any employee needs to consciously recognize own style as a way of matching a job with the style, in order to obtain maximum benefits and advancement.

The manager as coach has even a more difficult task as he has to work with, to evaluate and to direct the coachee towards a desired performance. If his understanding and style is different of coachee’s is very possible that the relationship coach-coachee to not work. As Sternberg emphasizes, ‘especially in teaching (coaching in our case – my note) we need to take into account students’ styles of thinking if we hope to reach them.’ (Sternberg, 1999, p.158). Confounding styles with abilities might take a coach to dismiss the value of an employee’s contribution- this could be exactly what could deprive a company of its competitive edge.

Sternberg (1994) suggests that the difference between styles and abilities could be understood and in a contrary way: so that the individual likes to do things in a certain way, without being able to achieve results of high performance.

In conclusion, I consider that the implicit theory of self and the thinking styles represent the basic theories which underlie the activities of training and development in any business. Training and development is interested in developing people’s performance. Many companies show the slogans that ‘people are their most important asset’, proving that in 21^st century, not the land, not the buildings, not the technique brings the largest part of the profit, but human intervention.

Before starting my analyze of the implications that Dweck’s and Sternberg’s theories have for LM, I would like to point out an interesting connection between the two enabled by Perry’s (1970) model.

Perry (1970) proposes a model of how the conceptions on learning evolve, with five stages.

View towards	Stage 1-2	Stage 3	Stage 4	Stage 5

Knowledge	all knowledge is known	Most is known but there are some fuzzy ideas	Some is known; no certainty; anything goes	different Knowledge is needed in different contexts
Answers to problems	either right or wrong		my answer is as good as yours	no absolute truth; answers are relative but good answers exists once the conditions are known
Teacher, tutor, instructor	Instructor and books know the truth	role is to tell us how to learn	role is as models; but they can be completely	role is to be a guide and source of expertise discounted
Student's role	to receive	to work hard and to learn how to learn	to think to yourself; independent thought is good	to identify the conditions; to choose the best ideas
Assessment	worried if exam format is fuzzy asks 'what do you expect?' equates bad grades with bad person	is the key issue; quantity and fairness hard work= good mark	independent ideas equal good mark; Can separate assessment of work from personal self worth	seek positive and negative feedback on assessment
Preferred task	memorize definitions	compare and contrast	analysis	Synthesis. Relate ideas between contexts
Difficult task	decide which of two conflicting	focus on the 'process' and not on answer	provide evidence to support claims	decide on which conditions apply

Analyzing this model, I could argue that the incremental self- theory (Perry’s stage 3 matching the incremental theory) is not only a counterpart of the entity- self theory, but a superior developmental stage of learning conceptions, this later theory finding an equivalent in stages 1-2 of the model.

Perry’s model enables to see the manifestation of the thinking styles, the judicial (compare and contrast) and legislative thinking (independent ideas are valued) style seem to manifest in a later developmental stage (4 and 5). This observation is concordant with Sternberg’s observation that thinking style is not static, that it ‘can vary across the life span’, being determined not only by personal preference but as well by a constellation of factors such as: tasks, situations, age, place and social values (which reward a certain style).

I find important to emphasize that both self- theories and thinking styles can be influenced, or how Sternberg expressed it ‘are teachable’ (1997, p. 90)

Chapter III

Research

3.1. About research

In my research I try to explore how Dweck’s self-theory and Sternberg’s thinking styles can be found at the level of line managers (LM) with coaching duties in an organization.

My first speculative assumption would be that LM is largely executive types, with an entity theory, and that coaching duties cannot be truly fulfilled under this condition.

My assumption is that LM do not have the drive to overcome inner barriers when facing difficulties, challenges, novel situations, so even less they are able to realistically guide and coach their employees for genuine learning, other than simply copycatting existing procedures and perpetuating the existing status-quo.

In my research I used a questionnaire, which is found in annex.

The questionnaire is structured in 3 parts.

First part aims to identify what is the most relevant content of coaching for LM: training for skills or increasing awareness of the organizational culture.

The second part tries to identify the theory on intelligence of the LM who volunteered for my questionnaire For the second part I have used the scale ‘Theories of Intelligence scale – self form for adults’ (Dweck, 2000, p.178), as they were designed by Carol Dweck (2000), with the evaluation scale as per Dweck, Chiu and Hong (1995, p.269),

using Dweck’s scale (2000). The third part consists of questions which aim to reveal the thinking styles of LM. For the third part I have used the questionnaire and evaluation scales as designed by Robert Sternberg (1997, p.28 – 39). In total there are 30 questions.

I have presented the questionnaire to the group of students attending the master program of MSc in Training and Development at University of Edinburgh, to the line managers of Peacocks, a UK clothing retailer – Edinburgh division, and professionals of training and development contacted via email.

3.2. The results

I have received 8 answers - and the results of the answers on each subject are presented below.

With only 8 answers to my questionnaire I could conclude that it is a low rate response.

I have tried to use different approaches to gathering data. One questionnaire pool was constituted by my colleagues, about 40 in number. A second pool was constituted by questionnaires sent to training practitioners as they were advertised on internet. A third one was constituted by professionals with training duties inside Peacocks- Edinburgh.

The low rate of response might have as causes

The respondents might have been busy or in their holiday time, taking into account the time of the year when the questionnaire took place (end July- beginning of August)
Difficult or disturbing questions; one subject told me verbally that she considered the questions that evaluated theory on intelligence as being arrogant.
Too lengthy questionnaire: at the sampling stage, I have received the feedback that there are too many questions, but I needed to keep the question in order to have a complete profile. One respondent told me that he was upset by the fact that questions were somehow repetitive, while another subject objected on the fact that the scale for evaluating their opinion had too many option (6 or 7).
No interest in topic
Decision taken on my personal accounts, were was the case

For the first part of the questionnaire where I attempted to find out what is the main priority for subjects: training or disseminating with the coachees the organizational culture. 37% of the respondents identified training as main priority, 37% considered integration in the organizational culture as the most important content of their coaching, while the rest of 26% put equal importance in both training for skills and instructing into the culture of the organization.

The second part of the questionnaire explores the theory on intelligence of the subjects.

Regarding the theory of intelligence, I have identified strong theorists, as per Dweck, Chiu and Hong indication, so that subjects with a score under 3.0 were identified as entity theorist, while those with a score above 4.0 were incremental theorist.

62% of respondents manifest an incremental theory, while 38% come with an entity theory.

For the third part, according to Sternberg’s scale, we have following styles on each subject.

Subject	Legislative Style	Executive Style	Judicial Style
1	HML	LME	HMJ
2	LML	LME	LJ
3	LML	HME	LMJ
4	VLL	HME	LMJ
5	HML	LE	LMJ
6	LML	VHE	HMJ
7	VLL	HME	LJ
8	LML	VHE	VHJ

HML= High Medium legislative

LML= Low medium legislative

VLL=very low legislative

LME= Low medium executive

LE= low executive

HME=High medium executive

VHE=Very high executive

VHJ=very high judicial

HMJ= High medium judicial

LJ= Low judicial

LMJ= Low medium judicial

3.3. Conclusions

I have tried to explore if there could be found any correlation between self-theories and thinking styles.

The small number of respondents cannot allow me to make any statistical inferences, so I only present the facts taking into account the repartitions of subjects’ thinking styles, gender, and education versus self-theories.

In figure 5 -‘Self - theory versus Gender’, 3 female subjects and one male are incremental, while on entity theory I found 2 female subjects and one male. I could infer that there might be no correlation between self-theory and gender, but this hypothesis should be analyzed on a larger number of responses.

In figure 6 – ‘Self- theory versus Coaching content’, I found one 2 incrementalist subjects with the view that coaching relates mainly to improving skills, and 2 entity subjects that consider coaching to relate primarily to integration into the organizational culture. I found this result in contradiction with what I might suppose in the first instance, that an incrementalist is devoted to development and meaning while an entity would focus on training for skills. I could explain this result by the fact that the content of coaching expressed by respondents is not necessarily what they believe it is, but what they practice in their organization. I suggest that for a line manager or trainer the personal view on coaching’s content is determined by the ‘policy’ of the organization, i.e. the objectives.

On figure 7 – ‘Self-theory versus Education’, I could infer that the level of education does not help in predicting the self theory.

On figure 8 – ‘Self-theory versus Age’, I found 4 incrementalist theorists for the 35-49 segment, while the younger segment 25-34 I found 2 entity theorists. There could be a tendency that with age the individual gains an incremental orientation, but as the number of respondents on each segment is not equilibrated (5 respondents for 35- 49 and only 3 for 25-34), I could not find this conclusion relevant.

On figure 9 – Self –theories versus Legislative style, I found 4 incrementalist subjects manifesting an over average legislative style, while only 2 of entity theorists subjects were manifesting above the average legislative thinking.

On figure 10 – ‘Self-theory versus executive style’ I found 5 subjects holding a high and very high executive style: 3 incrementalist subjects rated to high and very high executive. And 2 entity subjects hold high medium executive style. This finding is in concordance with the fact that the respondents are primarily line managers, with operational duties

This is another case when I suppose that what organization requirements model subject’s own perceptions and choices.

In figure 11 – ‘Self-theory versus judicial style’ benefits of an equal distribution of the subjects, but one observation needs to be made: while incrementalist theorist are equally distributed on judicial style, I could not identify any entity theorist as having an above the average thinking style.

Future approaches

My research had a low rate of response. This is a general problem of the questionnaires. Still the very low rate made me think I should have focused on only one objective – for instance to identify only the self-theories of coaches. It is possible that the correlations between self-theories and thinking style to require a much larger pool and maybe some enforcement from an authority – as it would be the case of a request from top management. But in the case of a pushed response I would doubt the reality of the statements.

The response on the questionnaire attached on annex that holds comments, made me discover that the comments were bringing interesting insights, but as in my questionnaire the case was to use existing scales, I think that the analyse of a discourse would require another approach, maybe an unstructured interview.

Personal Learning

As a result of this research I have understood the difference between the ‘guru’ motivational type discourses, where there are stated opinions without proper research. In the same time I learned that the great majority of the research results have embedded the context and a specific characteristic of the environment and of subjects, which must be consciously taken into account when these conclusions are used.

I could not help to place a serious enquiry on myself with regard of the theories explored, and for myself the results were mixed as for the whole research: there are tasks and situations when I behave as an incrementalist, others when I act as an entity theorist, and I think this might be one important conclusion of my research: even if theories present clear cut types, in real life people manifest traits in different intensities for different situations. I think this conclusion is important for managers, as the tendency of labeling and jumping into conclusion could affect negatively the quality of assessment carried by them. Identifying and being aware of the self-theories and thinking styles would help managers understand better the people in front of them, overcoming the usual psychological barriers to understanding as false assumption, stereotyping, projecting, denying. If there is just one thing that these theories could help me and other managers understand is that we should not judge and make final assessments on a person’s abilities and development capacity. Because “the only thing we know about the future is that it will be different”.

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Management of training and development function – Essay by Mia Dragostin

noreply@blogger.com (Bogdan Craciun) — Tue, 10 Feb 2009 18:03:00 +0000

About Mia Dragostin

Part I

Identify the key strategic issues, themes and theory which are need to be considered when establishing the function in the new organization

As both companies subject of the merger belong to the same industry, we have the indication that this is a horizontal merger, and this, according to Bank Street site glossary means that the companies selling the same type of products or services might be in fact competitors in the pre-merger.

Before trying to give my friend any advice, I need to find out more precisely what questions are related generally to mergers.

Very briefly, Post (1994, p.101) notes that mergers have as main driving force ‘the profit motive and market control through expansion’. Consequently, the financial criterion is considered to be the main evaluation criteria of success for mergers.

Similarly, Legare (1998) indicates that the mergers are deeply analyzed from the financial point of view, with a lot of emphasis placed by top management on legal, financial and productivity issues; the same focus on law and financial is observed by Buono and Nurick (1992).

However, Legare (1998) suggests that the real success of the merger relies on the way in which the integration of the merged companies is handled by the human resource department. This argument is supported by Post (1994) who places among the factors that make mergers succeed the efforts of ‘keeping top management and key personnel and explaining corporate culture to new employees‘ (Post, 1994, p.101), while a source of mergers failure is ‘the clashing of corporate cultures’ (Post, 1994, p.102), amongst other factors.

The interpersonal conflict at the executive level (level which contains individuals from the merging companies) generated by differences in vision regarding the goals of the new structure is considered by Legare (1998) an important issue, which unsolved, could determine key people to leave the new company, with a final result of poor performance post-merger, instead of the desired and planned improvement.

The same importance of HR is revealed by Walker and Price (2000), who note as well that ‘people-related issues’ unwisely addressed proved to achieve rather failure of mergers than success.

Legare (1998) suggests that when human resource department function receives a great importance in planning and implementing mergers, the human ‘misfits’ could be consciously avoided.

The fact that in our case the top management supports training and development (TD) approach is a signal that the TD manager is expected to bring direct contribution to the success of the whole merger.

Thus, I can assume that Learning and Development (LD) department that my friend PO is appointed to manage, has the role to help avoid the human ‘misfits’, overcome the expected culture clash and make the merger a profitable business in reality.

Making the best of both companies is the main goal of LD

I propose that an initial analyze of the key issues should take into account when approaching the design of her department strategy, analyze which uses the Bolman and Deal (1991) four frames theory. According to this theory, there are four frames (or perspectives) which should be used when trying to understand what is happening in an organization. These frames reveal a partial view on reality, and the complexity of the reality asks for connecting in a larger view all partial pictures as revealed by each frame. The frames are: structural, human resource, political and symbolic.

Under the structural frame, my friend needs to find answers to the following questions:

What is the structure of each company? If this is an international merger, we could assume that they differ, and the new company needs to harmonize the differences. The key issues which might require clear details are:
1. The structures of the component companies are: unitary, centralized, decentralized, divisionalised, matrix, process-based, or a flexible type (core-periphery, ‘shamrock’, ‘as-hoc-racy’) (Armstrong, 1999). Each of this structure requires a specific approach to HRD and if different in the component companies, a serious effort of synchronization is required in order to generate coherence.
What were the formal roles and relationships in individual companies and what are these in the new company? Do the HRD departments of the component companies have similar functions? Hubbard and Purcell’s (2001) research suggest that a large number of personnel are leaving the company when the new roles generate disillusionment, ethical issues, in a new working environment, with new tasks, colleagues, bosses, customers.

According to Hendry (1994), in an international firm, as the new company is, the HR strategies depend on the choice of staffing. Perlmutter (1969, cited in Hendry, 1994) the staffing choices range from: ethnocentric (with main decisions taken at headquarters and subsidiaries managed by expatriates); polycentric (subsidiaries are granted local control of operations and management by locals, but the headquarters staffed with parent country’s nationals decide the targets); regiocentric (regional managers are granted larger autonomy, but important decisions are taken by managers from the parent country); geocentric (top management is international, and staffing is based on contribution, rather than on nationality criteria).

Consequently, the LD function is closely related to the type of staffing promoted in the new company, would generate specific strategies to manage the HRD function. For example, for an ethnocentric type, HRD needs to concentrate on enabling the transfer of skills through expats.

Analyze under the human resource frame generates additional questions:

Using this frame, Bolman and Deal see the organization as a place where the needs of the organization and of the individuals meet. Thus, when the organization is not able to contribute to fulfilling employees’ needs, either people’s talents are wasted, or people are lost, by their leaving. So my friend needs to identify

What are each organization needs, i.e. ‘professional experience and expertise, ideas and commitment’ (Telford, 1996, p.16)
What are the organization needs for the new company?
What are people’s needs, i.e. ‘work satisfaction, income, and personal expression’ (Telford, 1996, p.16)
Identify how the needs can be balanced.
The redundancies generate problems of redesigning the workload, new skills required, adaptation to new structures.

The political frame of Bolman and Deal (1991) implies that conflict in coalition emerges when there are substantial differences and scarce resources, and in this case power becomes a resource. The process consists of bargaining and negotiation. The politics of achieving consensus in the daily processes of work and reorganization highly influence the result of the merger. Political frame is especially relevant for:

Leadership issues related to the type of industry: As Bertrand and Noyelle (1998, p.82) indicate, the financial industry is characterized by ‘highly segmented division of labor, strong top-down chains of command and chains of mobility’. The features of the industry structure translated into leadership and decision-making could generate huge disharmonic issues. For instance Post (1994, p.45) notes that one rule of success for a seller (the smaller company in a merger, in our case) is to ‘maintain corporate culture and ethics as well as personal integrity’. Therefore, if the both actors in merger want inflexibly to attain such a success criteria, seems to be difficult to realize the complex transformations required in mergers without considerable conflict.
More, the fact that the companies might be competitors, used to view each other in a negative way, negotiating at the level of daily duties could be a very difficult process, where human defenses and resistances to be brought into stage. HRD needs to be equipped with skills and understanding of such issues in order to deal with them. The HRD’s flexibility and sensitivity is essential here and a decisive answer to the question ‘could enemies become friends’ must be given.

According to Armstrong (1999) the political behavior has as main feature the fact that it is discreet; political influence is exerted regardless it is consciously acknowledged, and in the case of a company where might exist factions of ‘us’ and ‘them’ could lead to group conflicts, which could break the company , if not correctly addressed. The HRD has to pay attention and to foster collaboration in team-work groups.

The symbolic frame of Bolman and Deal (1991) reveals the beliefs and assumptions which give meaning to the way the things are done

The HRD needs to identify the organizational culture of each organization. Answers to the question’ How are the things done?’ would reveal ‘the beliefs, values, attitudes and behavior norms’ which underlie ‘the symbols, rituals and ceremonies’ that take place in organizations. (Telford, 1996, p. 18)
Can be fostered a functional collaborative culture?

Armstrong (1999) emphasizes the decisive importance of culture for an organization, noting that culture can ‘do the work’ for an organization, by fostering a supporting environment for improving performance, can ‘work against’ by building barriers which prevent from attaining organization’s objectives.

Having a wide understanding of organizational process, Legare (1996) advises about the organizational defenses against change as demonstrated by Argyris (1993) and for a durable change in mergers, is required to understand and deal with the organizational group assumptions as well.

My friend needs to discover, analyse describe what the organizational culture of each organization is. Based on this understanding, and using as guide the new company desired culture, the HRD professionals need to help, possibly, unlearning of old defensive routines which keep them back from integration, and learn (adapt) to new organizational culture concepts and views, by engaging employees in the double-loop learning (Argyris). If this horizontal merger is one between equals, then the TD manager has to consider if the new culture would be one of the previous independent companies, or will be designed a new culture, able to generate a new start for employees of both companies, thus assuring equal opportunities and challenges.

Literature suggests great difficulty of accommodating the perceptions of each others companies’ employees, Buono & Nurick (1992) revealed ‘we’ versus ‘they’ splitting in the new formed company.

Segal (1996, quoted in Legare, 1998) indicates that HRD department should be aware that changing values and integrating organizational culture requires a deep understanding of human feelings.

For HRD one of main stakeholders is the employees. They are directly affected by merger as they must accommodate the organizational change by changing themselves. This accommodation is not part of job description, so as any extra tasks, employees must be bought-in for change. Buono and Nurick (1992, p. 20) supports this idea when states that employees commitment ‘must be earned rather than assumed’.

For line managers integration could generate modifications of their job position: status, changes in duties and responsibilities, adjustments in their job structure and internal values and perspectives.

Suggestion for according individual’s and organizational needs and reduce the mismatches are offered by Legare (1996, p. 39): ‘think like Freud, embody Rogers and use Lewin’. Thus advocating for an approach which tackles directly the deepest human psychological issues, Legare supports the role of HRD professionals as interpersonal conflicts diffusers.

Regarding culture as the merger is between two organizations in different countries, real integration should take into account besides the culture of organization and the culture of the two geographical areas, and this just introduces another dimension of the diversity which should be given proper attention.

Part II

Outline how to approach the development of the organization's TD policy

According to Reid, Barrington and Brown (2004, p.96), the policy of HRD is influenced by

‘aims and strategic objectives of the organization
Size, tradition and prevailing culture
Products and services
Economic and social objectives
Recruitment policy
The labor market and the alternative means of acquiring skilled and qualified staff
Obligations to provide professional updating (continuing) training
Top management’s views on the value of learning and training
Availability of information about the organization’s learning and training needs
Past and current HRD policies and practices
Learning and experience of its managers
Caliber of its HRD staff
Resources that can be allocated to the function
Expectations of the employees and their representatives
Legislation and government-funded schemes’

This large list of factors which draw their influence on the final policy reveal that HRD policy wisely structured could be a very sensitive tool for assessing the evolutionary phase of each factor, and the impact it has on department’s strategically approach.

Questions which need to find an answered before projecting a coherent HRD policy.

For the positions that double, how does the new company deal: keep the specialists and train for new roles or decide for redundancy? How to keep the talents?
Translate or unify the cultures: identify own vision and goals of individual companies and generate common visions and goals; unify values, make clear the roles and responsibilities; foster new team spirit, in a commonly accepted ‘way we do the things’
Translate or unify operational standards for new company: to assure that top and line managers participate conscious and actively to apply training policy

Banking industry: is this a professional services one? If yes, the value rests entirely in the staff; lack of HR integration could have direct effect on customers’ business relationship

In our merger case, the integration of the two component companies could be considered the main HRD goal.

Stopper (1999) indicates the five stages of integration needed to generate a successful, merger, known as Pathfinder Model: 1. Start-early: a stage where a plan for merger is to be designed, together with identification of talents;

2. Implement restructuring as soon as possible: is recommended a quick and decisive approach to restructuring, acquired through a straightforward communication of future actions

3. Dedicate resources: appoint a manager of the integration, who is supposed to manage the resources and keep the process under accountability

4. Integrate operations and cultures concentrating on results, by using short-term projects which could generate visible results

5. Communicate with constituencies

The 100-days plan aims to integrate the cultures of the companies as soon as possible. This approach, even if might sound seductive for a figures driven shareholder who has as mental metaphor the assumption that ‘time is money’ , Legare’s (1998) approach which takes into account the human psychology seems to be more in tune with the realities noted by researchers.

According to Stopper (1999) the integration manager is expected to identify needs and goals for integration, and to act as a liaison between merged companies.

The process of designing should have five stages (Armstrong, 1999): analysis of the present situation, diagnosis of things to be done for better functioning of the department, plan for implementation of the changes, implementation of the plan, and final evaluation of the designing process.

Bertrand and Noyelle (1988, p. 9) indicate that in the financial sector there has been registered a shift from the once companies of great stability and continuity, to more flexible and adaptable companies. The type of services shifted to customer assistance, which demands ‘decentralization of functions and decision-making responsibilities’. This generated a new need from HR, especially HRD to offer solutions for up skilling labor force for being able to deal with new tasks of the new functions of the business. This view on the changing content of the competencies (table 1) required in the banking industry indicate another central task for HRD, competing for attention in the same time with the need for integrating the cultures.

Table 1. Bertrand and Noyelle, 1988, p.41

The impact of this shift in competencies needs on HRD strategy demands a careful planning of training and development actions, and permanent monitoring of the progress.

In order to achieve a real cultural synchronization, a possible path to use is to engage in Strategic HRD. Grieves and Grieves (2003) identify Strategic Human Resource Development (SHRD)’s characteristics: HRD is part of business strategy, line managers have responsibility for, training is replaced with learning and workplace learning has a major importance.

Through applying SHRD, the HRD manager could realize the so much needed integration of the two merged companies, as the strategy resulted under a SHRD approach enables the change under the external and internal pressures, generating the required flexibility and adaptation.

The policy of HRD depends largely on the top management views regarding the vision and goals of the new company, and the type of process used to achieve them.

Whether the board decides for modeling the new company after the looks of the acquirer, or wants to negotiate for a new organization framework, more collaborative and flexible in essence, any of these choices determines the approach of HRD policy.

If HRD manager is convinced that the success of the merger depends on the way people from previous competing companies, work together for new business purposes in the new company, then, regardless of the framework adopted by the top management, HRD should try to influence them in embracing this approach (if they think contrary), or to become passionate about it (if they are in the same thinking frame). This takes us to the next section: how does HRD manager market its function?

Part III

Creation of a marketing strategy for TD function, products and services

Targeted marketing is one marketing strategy which uses the concept of market segmentation. A market segment is a group of customers similar from the point of view of the criteria used for differentiation. The individual members of a market segment generally have common demands or needs, and it is assumed that they respond in a similar manner to the same message.

LD manager could use the targeted marketing if is able to identify the market segments, market being in this case the organization

This marketing strategy of TD function makes perfect sense if we perceive the organization from a stakeholder perspective (Mabey, Salaman and Storey, 1998). In figure 1 there are detailed the groups of stakeholders and their specific interests when training and development issues are in focus.

Figure 1. Mabey et al., 1998, p. 381

In fact, Joy-Mathews, Andrews and Firth (1999) use the same approach, identifying the groups inside organization that are subject of HRD marketing persuasion, and there specific needs. Directors are members of the first group, with the need for organizational performance; department managers make a second group, looking for efficiency; the trainers who want cost effectiveness and the trainees who look for improving own performance.

It is obvious that the stakeholders approach shows that for different groups which have different needs, the HRD offer and communication discourse with these groups have to be different. The conclusion is that ‘marketing the function to individuals demands a very different strategy to marketing to a board of directors’ (Joy-Mathews et al., 1999, p.460)

Using the above theoretical frame, the most obvious benefit of marketing TD function is improvement of communication channels between TD department and its stakeholders. But, as Joy-Mathews et al. (1999), communication and persuasion is only a small benefit of marketing approach: the main result is the fact that TD activity unfolded under a marketing spirit, is a way of flexibly supplying the demand of the stakeholders, by identifying what demands are, and offering a suitable training service, using an adequate message.

In our case, the HRD function has two main goals

to enable the required up skilling, according to new competencies needed, and
to enable the cultural integration of the merged companies

A targeted marketing strategy could contain the following steps:

Identify the stakeholders and link each group with present and future needs
Pro-actively (taking into account the environmental changes) devise the training proposals in order to offer solution to the identified needs
Keep alert to the possible regrouping of the stakeholders groups and involve them in the design and implementation of the strategy (Walton, 1999)

This strategy seems to be suitable to enable achieving the above goals.

At its extreme, the targeted marketing becomes customized marketing, where the training service matches the specific demand of each buyer, in our case each stakeholder.

While developing a marketing strategy, the marketers need to pay attention to price, product, promotion and place (four Ps). This marketing mix helps in designing the adequate product (in our case training service), delivering the expected results to a specific stakeholders group.

Applying marketing approach to HRD could be in fact a tool for enhancing the match between the purpose of the training and the individual’s own needs and purposes, as found in Knowles’ (1984) andragogy: adults are most interested in learning subjects related relevantly to their job or personal life. Through marketing, HRD gets one step closer to identify these relevant subjects, and thus integrates this activity deep into the fabric of HRD ‘traditional’ activities.

Walker and Price (2000) identify as well that HRD contribution to retain and integrate talent is essential for merger’s success. In the same time, if HR department’s strategy should communicate employees who will realize the change, not necessarily the profitability and business growth aims, but to translate these into benefits for them. This idea takes us to the problem of communication.

Part IV

Evaluating the financial viability of the TD function within the organization

Napier (1989, p.273) indicates among the main reasons of mergers: ‘to create value for the shareholders (create profits through economies of scales, apply knowledge and skills from one company to the other, controlling target company’s management); increasing sales; increasing managements’ prestige; and decrease uncertainty in external environment of the company. Top management needs, thus, to be proven with financial criteria - figures and indices - that the planned targets were achieved.

But, evaluation of the training and development interventions’ performance is the dark shadow that hangs over TD function. Measuring the outcomes of TD activity is one of the most controversial aspects of training, and the financial viability is even more difficult to demonstrate in the language understood by top management and shareholders. The traditional financial framework which uses Return on Investment model (for instance) requires well defined financial measures, measures difficult to be applied to TD function.

Stopper (1999) reveals that most mergers prove to generate loss, by not recovering the costs of the deal, and more, following merger, the productivity, the stock market and profits fall. Buono & Bowditch (2003) suggest that the cost loss generated by problems experienced by each individual could be quite high. Amongst them: tardiness, absenteeism, turnover (especially of key members), reduced output, declining morale, loyalty, commitment, trust.

But, assuming that the previous steps of understanding the nature of the mergers, creating a LD policy and of a marketing strategy were achieved, the financial viability of the TD function is a result that is a normal consequence of implementing the previous steps.

Still, financial viability is the dark shadow that hangs over TD function.

The traditional financial framework uses the Return on Investment model, which requires well defined financial measures. The outcomes of TD activity are difficult to be evaluated in clear-cut measures.

In a service based sector as banks are, the profits are generated at the interaction interface between employees and customers. No matter what the financial products offer might be, without employees’ active participation in their delivery, the real profits could get far away of the potential profits, in the way they were designed.

Buono and Bowditch (2003, p. 234, citing Kelley, 1987) indicate a chain of dependencies which finally impact on profits.

Banks’ customers do not complain when they are dissatisfied with service, but they just change the financial institutions
Customers’ dissatisfaction is related to the poor quality of service
Poor quality of service is determined by employees’ perception of poor management
Employees treat customers the way they are treated by their management
Thus, if the customer service is to be improved, the way the employees are treated must be improved.
The conclusion for a merger is that if the employee’s problems which arise during the change period are not addressed coherently by top management, the final profits might be hugely affected.

The TD interventions could be aimed to help people overcome the difficulties of a merger. In the same time, this could constitute as well a motivational tool, as employees could feel that the top management cares about them, that they are important and valuable for the firm.

Conclusions

The main conclusion of the presentation is that a successful merger needs to be well planned, and the human resource issues should be addressed in the same measure as the financial, legal and operational ones.

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Domenii

noreply@blogger.com (Bogdan Craciun) — Mon, 09 Feb 2009 22:16:00 +0000

Management of Organizational Learning and Knowledge – Essay by Mia Dragostin

noreply@blogger.com (Bogdan Craciun) — Mon, 09 Feb 2009 19:19:00 +0000

How can managers learn to learn

About Mia Dragostin

Topic: Mumford and Gold (2004) ask the following questions, “How can managers learn to learn and why should they?” and “What are the most important principles of effective learning for managers?” Critically discuss these questions, comparing and contrasting the range of different approaches that human resource developers have adopted (and may adopt in the future) to promote and facilitate the development of managers.

Motto:

Tomorrow’s illiterate will not be the man who can’t read; he will be the man who has not learned how to learn” (Herbert Gerjuoy, quoted in Toffler, 1970, p.375)

Abstract

The topic of learning received much attention from academics and practitioners alike. This great interest generated many definitions and theories of learning. The purpose of the present paper is to demarcate the meaning and theories of learning in organizational settings, as they are promoted and supported by Human Resource Department’s (HRD) approach. Therefore, the paper focuses on how managers learn to learn. It is explored the relation between the HRD’s approaches and the characteristics of learning promoted inside the company to help managers to learn.

In the first part will be presented the evolution of concepts of learning in organizations and the main assumption is that learning style developed closely related to the needs of economy.

Furthermore, will be analyzed the implications for managers and HRD when engaging in learning.

In the third part will be presented a merger case study that exemplifies how HRD practitioners can apply principles of effective learning to support the success of a merger.

1. Evolution of concepts of learning

1.1. HRD approaches towards learning

In Wexley & Latham’s (1991) view, learning is defined as the permanent change in behavior (knowledge and skills) that is the effect of practice. In Mayo’s (1998) view learning is a change in individual’s or organization’s capability. Capability concept refers to behavior (“personal skills and personality attributes”), know-how (“business, technical and professional knowledge and skills”), experience, networks, values and attitudes (Mayo, 1998, p. 14).

The present paper analyses the way managers learn to learn from the perspectives put forth by HRD approaches: traditional and learning organization.

Based on Mayo’s (1998) book, I identified the characteristics (table 1) of HRD approach that situates in the first view as being of traditional approach, while the second view situates HRD into learning organization (LO) approach.

	Traditional	Learning Organization
Learning definition	permanent change in behavior (knowledge and skills)	change in individual’s or organization’s capability
What interests are followed when designing the HRD strategy	Shareholders	stakeholders
What are the time horizon of learning activities	Short-term benefits, with quick , predictable outcomes	Long-term, strategic
How is HRD involving?	Reactive: learning respond to demands	Proactive: learning prepares for future
How are employees perceived	Cost	investment
Who initiates the process learning by identifying the needs	HRD /company decides what training needs are	Individual takes ownership for their own development needs
How long subsists the learning intervention	Minimal	continuous
How does company sources the qualified people	Finds skilled people trained elsewhere	Invest in providing accreditation for own people
How is planned the learning	Head control concept:	Planning strategic development
Who is the focus of learning activities	Teacher/ trainer centered	Learner centered
What is the learning environment	Classroom type	workplace
What is the outcome of training	To acquiring of skills	Self-managed culture

Table 1. Characteristics of HRD’s approaches

1.2. Why managers need to learn to learn

In his 1970’s book Toffler warns about the effects of rate of change – being this change of social, technological, of life-style nature – on humans. This effect consists in a shift from permanence to transience, from an orientation towards past, to an orientation towards future. Today, 37 years later, we witness the results of the change phenomenon: economy shifts from manufacturing to services, from standardized to customized products, from large monolithic corporations to small entrepreneurial businesses, as observes Mumford (2003).

This new realities ask for a fine balance between flexibility and diversity on one hand (needed to deal with complexity), and efficiency and control, on the other hand (needed to generate profit).

In modern organization managers need to enhance all the dimensions that define Mayo’s capability concept as a way to be active problem-solvers and for flexible adaptation to changes in economical environment. The complexity of learning dimensions and the time pressure under which learning is expected to occur determine a great interest on managers’ learning from HRD practitioners.

1.3. Historic evolution of learning concepts in organizational domain

The term of human resource development (HRD) finds its origin in 1960s works of Nadler (Dilworth, 2003). HRD content consisted in training (related to current job), education (in relation to a future job) and development (which are not connected to job).

The HRD’s content is coherent with the economy demand after WWII when, according to Pedler, Burgoyne and Boydell (1991), there was a great need for skilled workers. In UK the solution for compensating the lack of skilled workers was systematic training. This implied a well established sequence of identifying job specifications, followed by analyzing, planning and measuring of training needs.

In the times of systematic training, the structure of the company was stable, changes occurred in slow pace, with a high degree of predictability.

The main concepts of the epoch regarding learning were reinforcement theories. Pavlov’s theory that associates a stimulus with a response is seen as the core for human learning. (Swart, Mann, Brown, Price, 2005). Based on Pavlov’s classical conditioning, Skinner presents in 1965 his theory that supports the behavior modification through rewards: by rewarding the desired behavior, the repetition of that behavior is enhanced. In reinforcements theories the learner is passive, and the emphasis of learning is on designing training that is expected to produce invariably of learner and sometimes of context, the desired behavior.

The systematic training approach to learning in the workplace resulted into low transfer of learning. The type of “one fits all” training showed its limits: while some people had a good transfer of training, being able to apply the new knowledge into job, others were giving poor results on training evaluation. This situation, according to Pedler et al. (1991), corresponds to 1970s-1980s.

Researchers in education and HRD were seeking solutions able to solve the dead end of systematic training. This search is done under two approaches: the first one exploits the behaviorist legacy, while the second one explores the humanist view.

Behaviorist researchers’ findings are fundamental for training design.

Social learning theory of Bandura in 1969 advances the idea that learning could takes place by imitating a model, this model being a book, a film, or another person who is held in high esteem by the learner. The result of this process could be a change of attitude. Principles of effective learning under social learning suggest that individuals should be exposed to a large number of influence (attitudes, philosophies, people), from which to choose a model (Dubin & Okun, 1973). The learner is again perceived as a recipient for learning, view consistent with the behaviorist approach.

Gagne, who is the first to bring into attention that adult learning differs of children learning, in the way they differently acquire skills, organize knowledge and how their thinking is stimulated. Among principles for effective learning, Gagne lists the need of establishing instructional objectives and the need for formal and informal assessment which induce valuable feedback for instructor and learner (Dubin & Okun, 1973).

The limits of cognitivism generated contradictory approaches to learning. If in 1966 Bruner advocates a discovery approach (student is expected to organize himself the subject matter) and advocates the inductivity, in 1968 Asubel considers that teacher should organize material for students and advocates deductivity. Asubel values prior knowledge, considered essential to effective learning, therefore the new material needs connection to existing knowledge (Dubin & Okun, 1973).

The limits of cognitivism allowed a closer attention towards humanist approach to learning.

In 1969 Rogers advances the self-directed learning theory, which places in the center of the learning process the student, while the instructor is just facilitator of learning. The principles of effective learning include the need of interaction with students, the respect for differences in learning between individuals, encourage self-evaluating student behavior. When adults are criticized, this should be made in a constructive manner (Dubin & Okun, 1973).

Another development is introduced in 1972 by Knowles with the adult learning theory, which states the principles that should be considered when training adults. Among them:

learners need to find an explanation for the request for learning before they start the process;
learners are responsible for their self-learning; when engaging in learning, learners become self-directing, fulfilling a need.
learner’s prior experience is a resource for learning;
adult learners are ready to learn things that help them cope with their real life situations.
the learner might approach more effectively the learning process if the topic relates to a task related to an important problem which concerns a real life issue.

But, this “self-directed learning” principles of Knowles are considered by Moran (2005) to be concerned only with the cognitive aspects of the learning. Grace (2006), as well, notes the critiques to Knowles’ model, which is seen as lacking any reference to the context, the external factors, which influence constantly learner’s behavior.

“Knowles has reduced the adult learner to a technically proficient droid, operating in a world where formulaic social planning and self-directed learning mantras are the order of the day. The droid ultimately longs to be human, to be empowered, to be free” (Grace, 2006, p.391).).

An explanation for the fierce criticism towards Knowles’s andragogy comes from the fact that “is an atheoretical model and as such, is based on observation and experience, rather than logical postulates and/or empirical research” (Houde, 2006, p.90).

Cross (1981) emphasize an important shortage, from HRD point of view, of Knowles’ model: if we assume that adult grow under pedagogical type of learning, there is offered no solution for the transition to adult type learning. If experience could be part of the connection between stages, the model does not give any transition stage between pedagogical, teacher-centered stage, and andragogical, learner-centered stage. This lack of transition between stages is very important for managers’ learning, when we take into consideration individual’s personal history. How does a young adult amend the style of learning from being taught, to teaching him/herself? Answer to this question would improve HRD’s approach to managers’ learning.

A step forward is Kolb’s 1974 experiential learning theory that offers a pattern of actions required for learning to take place effectively: the concrete experience stage is followed by observation and reflection, which generates theorizing and conceptualizing, and the last step in this pattern is testing and experimentation (Swart et al., 2005). This cycle of learning is made consciously and unconsciously, and experiential theory’s efforts are directed towards reducing the unconsciously learning. Kolb’s theory relates the results of learning to individual’s own understanding of how he/she learns. Swart et al. (2005) list the limits of Kolb’s theory. Thus, when the experience is not perceived as having meaning for learning, or when the experiences seem artificial, or when people do not have predisposition for reflection, or people are not able to see the implications of learning for future, the learning does not occur.

Even if I anticipate, I must note here that later, in 1992, looking to overcome the limits of Kolb’s learning cycle; Honey and Mumford reveal that learning will be improved if the individual is aware of its own learning style. The learning styles typology (activist, reflector, theorist and pragmatist) reveal that the design of training should no longer be standardized, but must take into account individuals’ learning preferences.

Getting back to the crisis of systematic training, the progress in learning theories lead to a new view of HRD content.

Thus, in 1980 HRD content is enhanced by McLagen, into training and development, organizational development and career development (Dilworth, 2003). McLagen’s HRD content is contested by Nadler who does not consider organizational development as belonging to HRD, Still, when we relate McLagen’s HRD content to Pedler et al.’s (1991) learning evolution in UK, it can be found a connection between the stage of content and the need of economy, thus HRD incorporates new concepts that offer better solutions to existing learning crisis.

One of them is action learning originated by Revans in 1982. The theory’s assumption is that learning is the result of programmed knowledge and questioning insight. The learning cycle that describes the action learning consists of “survey, hypothesis, experiment, audit and review” (Mumford & Gold, 2004, p.95). The core contribution of this theory is the close relation of manager’s to his workplace and workgroup when learning.

Pedler et al. (1991) observes the need for altering the hierarchical structure of traditional companies, altering required not by learning developments, but by economy evolution, as well. Thus, early in 1970s, Toffler warned about the future shocks that the high rate of change will bring: technology driven, the change affects all domains of life. In business, in order to survive and thrive, a company needs flexibility, good understanding of environment, capability to adjust own goals in close relation to external pressures. Rapid change induces the restructure of companies’ hierarchies into flatter structures, which are capable to react more promptly to external and internal pressures. Decision is no longer coming from high above, but is taken at operational level. The democratization of decision required not only to empower the workers and line managers, but to endow them with skills to cope with this new role.

So, a new structure of the organization was required: the Learning Organization (LO) (Pedler et al., 1991) concept emerges. LO, seen as learning organism, refers to flatter structure and organizational climate that encourages learning, learning being the mean to adapt to change. LO facilitates learning, by adopting Kolb’s cycle of learning stages. The importance of action is equaled, in learning, by the importance of reflection and of the feedback.

The literature on LO is vast, and for the purpose of the present paper I concentrate on self-regulated learning (SRL), a model used by LO HRD approach.

The principles of SRL are:

“a) instructing learners about the thinking, feeling and behavior patterns that enhance learning;

b) instructing learners about the process for self- regulating their thinking, feeling and behavior to enhance their learning

c) assigning activities that involve learners in self-regulating their learning and how to do them” (Moran, 2005, p.16).

Also, Pintrich (2000) identifies three phases and four areas for SRL. The phases of SRL: task identification and planning, monitoring and control of learning, reaction and reflection phase comply with Kolb’s cycle of learning. Areas where SRL proves its efficiency are: cognition, motivation, behavior and context.

Moran advocates use of SRL which is considered tool for achieving both academic achievement and personal development. Furthermore, Ertmer and Newby’s (1996) expert learner is strategic, self-regulated and reflective, characteristics similar to those acquired by Moran’s SRL learner. Even more, “self regulation actions are so important that they rival the influence of intelligence on learning” (Schraw. 2001 cited in Moran, 2005, p.16).

The consequence is that managers who engage into SRL change their behavior, from being reactive at the training needs of the company to becoming proactive, engaging into innovation. The limits of SRL concern how the goals of HRD are communicated to self-regulated learners, and how new learning is evaluated.

In order to overcome these SRL limits, self managed learning (SML) was developed in the 1970s by Cunningham. SRL is defined as a “holistic, learner-centered approach to development and learning, defined as: a process in which individuals work at what they want to learn, and how they want to learn, with others, in the context and framework of their situation” (Gilligan, 1994, p.4).The process of SML consists of following steps: learning contract, individual learning budget, learning set, continuous assessment process. The learning set – the group of learners- is seen as being the “focal learning group”. It is easily understood that the action learning and experiential learning principles of effective learning are integrated in SML when the functions of the individuals in the learning set are observed: they help each other when producing learning contracts; evaluate each other’s contracts; they share their learning; support and confront set members who seem to be opting out on contract issues; assess each other’s progress and achievements when program ends.

Authors express concerns regarding training on self-development (which pays attention to learner needs and personal learning style) as it generated companies’ resistance to self development training methods [“why should any company want to encourage self-development as opposed to narrow job training” (Pedler et al., 1991, p. 13)], but they need the advantage that the business gains from quality continuous self-directed learning.

This concern determined cost evaluations of different training strategies, and Wexley & Latham (1991) mention the fact that the cost of self managed strategies (as Mintzberg’s self-study questions, or Fiedler’s self-teaching guide) proved to be much lower of other strategies (as Bandura’s videotape modeling, or Argyris-model II).

2. Implications of the new mindset that learning to learn gives to managers in LO environment

“…developing a competitive workforce has become the key differentiator of success in the global marketplace in the new millennium. It becomes even more critical than being in possession of the most advanced technologies, because employees drive technology, not the other way around”

(Dilworth, 2003, p. 242).

The manager that knows to learn is aware there are many options for learning, therefore after evaluating the match between his goal and the designed outcome of the learning option, and chooses a certain learning method (or even a mix of methods). Mayo (1998) spots new managers’ mindset towards learning by citing the Training magazine survey. This survey reveals that line managers and individuals engage in training, companies create and promote learning environment, and learning is encouraged “beyond the classroom”.

This makes me conclude that the ability to handle the strategies of learning is one any manager needs to master. HRD, primarily interested in improving individual’s performance by effective learning, has as “role to provide the process and many of the supporting skills and resources- as well as to make the desired philosophy a cultural and everyday reality” (Mayo, 1998, p. 81).

If managers can use as tools for their learning the SRL and SML strategies, Mayo (1998) acknowledges benefits of HRD when endorsing self-managed learning, and believes that implementing SML is of valuable benefit for company’s business advantage.

For Chalofsky (2007) learning is an essential concept for HRD, together with the concept of People and Organization. We can conclude that any factor that influences any of these concepts, requests HRD’s close attention.

As the purpose of HRD is “to enhance learning, human potential and high performance in work related systems” (Bates, Hatcher, Holton and Chalofsky cited in Chalofsky, 2007, p.433), it can be inferred that supporting LO culture, HRD achieves its purpose, as declared by Bates et al. (2007).

Wexler & Latham (1991) consider, as well, that SRL ensures training effectiveness only if HRD communicates without equivocal the organization’s goals.

To summarize, by encouraging LO culture, HRD encourages collaboration, innovative thinking and personal growth, all taking place in an environment of corporate responsibility and ethical behavior.

However, HRD’s support for SRL or SML is perceived in different manners by practitioners. Mayo considers HRD’s implication in these learning strategies more a desire than a reality, as “in practice, most HRD functions still have a heavy emphasis on the design and delivery of events” (Mayo, 1998, p.90). Even if the practice for supporting SRL and SML is not generalized, the case study in the final part of this paper proves that, when engaged, the strategies get the desired results.

3. Case study

In order to see how SML functions in practice is presented the merger of J.R. Phillips and URM Agencies, cited by Swart et al. (2005).

These two companies merged under the name of Hiram Walker Agencies. The senior managers decided to change company’s culture, from patriarchal to entrepreneurial style. To make this happen, managers were asked to assume responsibility for their own development; in return senior management declares willingness to support them in this process.

The case study describes the process undertaken for applying SML, which replicate closely the steps of SML model, as described by Gilligan (1994).

Individual decides what goals wants to achieve, and declares them to the group. The learning manager is a senior manager, who checks the integration of these goals with organizational goals. After this the learning contract is signed. This triggers a high level of self-motivation.

Every group at Hiram Walker consisted of managers from different departments (we should not forget that the initial structure is the departmental type). This lead to increased communication among individuals and reduced the barriers that were perceived due to departmental structure.

After one year, at the end of the program, was reported a better understanding of broad strategic organizational context, as opposed to previous narrow specialization, fact that enhanced transfer of learning (Swart et al., 2005). Gilligan (1994), referring to Hiram Walker’s SML results, observes the most important results (from the perspective of organizational culture changing): greater ability for individuals to take managerial responsibility, desire to adapt and learn new skills, and a positive attitude towards change. Hiram Walker’s director of human resources concluded that, “pound for pound, it has proved among the most cost-effective forms of development the company has ever undertaken” (cited in Gilligan, 1994, p.8).

Now, when analyzing this case, is important to explain why the HR director is so satisfied with SML intervention result.

Two companies merge with the purpose of improving their market performance: greater share of market, economies of scales and low cost for capital access (Hitt et al., 1998).

But, the literature is generally negative when presenting the financial outcomes of mergers (Napier, 1989). Numerous cases of unsuccessful mergers provide us with some of the mergers’ problems.

Recklies (2001) lists some of them: fears among board directors that the other partner will become dominant, conflicts among managers when there is a lack of understanding regarding the need of merger, conflicts among employees because of the changes that take place at all levels. In order to achieve the purposes of the merger must be taken advantage of the value of people in both companies. If at the beginning of merger epoch, the HR intervention was post- merger, the pre-merger and planning intervention of HR, and implicitly of HRD, became an instrument of preventing the shock of mergers, and consequently, the risk of failure.

The initiative that senior management and HRD took in our case used SML approach in order to create a culture for the new company. According to Recklies (2001), communication of vision is key factor for success, together with a pre-merger analyze of existing corporate cultures and value systems; analyze of staff qualification and leadership styles. This is exactly what Hiram Walker Agencies did by involving managers in SML. Even more, managers not only understand the new vision, but establish new communication channels and make acquaintance. By creating valuable relationships among employees of both companies, HRD ensures that the conflicts and fears are openly expressed and resolved. The resistance to change is, thus, overcome.

This case demonstrates how important is HRD’s planning and involvement for a successful business. I envision that a business’s success will largely depend on the extent in which HRD’s expertise is exploited in planning phase.

Conclusions

The complexity of business environment demands high flexibility and adaptability from managers, as individuals and as members of organizations. This flexibility is the result of continuous learning. The task of learning has two dimensions: a personal one, which interests individual’s development, and an organizational one, which intertwines the personal career development with company’s evolution. HRD, as the part of organization whose “working fabric” is learning, undertakes the responsibility of fostering a climate supportive for learning by integrating individuals’ learning with the strategic goals of the business. As the present paper found a connection between the evolution in learning definitions, theories and practical strategies, and the changes in economic environment, expectations for HRD’s major contributions to learning organization development are justified.

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Human Resources Management – Essay by Mia Dragostin

noreply@blogger.com (Bogdan Craciun) — Mon, 09 Feb 2009 18:04:00 +0000

About Mia Dragostin

Topic: Trends in employment, demography, and the labour market indicate more “older” people are continuing in employment and some organisations are actively seeking “older” workers; there are more women than men in part-time work; and there is a drive to more flexible working. With reference to theory and an appropriate range of literature, consider the ways in which those responsible for the management of training and development might best respond to those trends.

Abstract

The reduced labor pool due to aging population and declining birth rates, determines employers to focus their attention on other groups of potential workers or on alternative work arrangements. Therefore, the traditionally excluded groups of elderly workers and women/men with family responsibilities prove to be real solutions to labor force decrease. Employers increased the usage of the existing labor force by reducing the pressure of full-time work and by orientating towards what is called flexible work arrangements (FWAs). I consider that FWAs could represent important adjustment policies undertaken by HR departments in their planning activities, and represent a new challenge for training and development function.

The present paper analyzes the above trends from a HRM perspective, by assessing the trends and forces (socio-cultural, economic, technological and political) which influence the interaction between employers and employees. This holistic view of the interactions helps us to easier identify their impact and implications for HRM’s activity.

In the first part of the paper are discussed the demographic influences and their implications for HRM. In the second part are analyzed the part-time and other FWAs and their influence on HRM. In the third part are identified the implications of previously analyzed factors on HRM strategy and specifically for training and development. The last part of the paper represents the conclusions.

1. Environmental pressures on HRM planning strategies

The human society is committed to democratic principles of equality (Agarwal, 1998). In HRM’s practice this commitment is demonstrated when the employment decisions are related to an individual’s work performance, and not to his/her personal and demographic characteristics. Retirement based on age criterion, and not on productivity and/or competence, contradicts the principle of equality, thinks Agarwal (1998). Similarly, we can conclude that any working decision made on any other criterion that individual’s productivity and competence defy the democratic value of equality.

Champy (1997) suggest that companies’ growth depends on their ability to apply new technology and to quickly respond to changes in environment. But to simply adapt to technological advancements is not enough, a company depending as well of its adaptability to the democratic values of the society. Therefore, any company pursuing competitive advantage needs to manage innovatively the human resource (progressively a scarce resource - especially in developed countries). Consequently, I argue that HRM has to find innovative policies, able to attract, motivate and retain the qualified workforce. In order to attain this goal, training and development activities represent an important HRM tool.

1.2. Demographic influences on workforce supply

1.2.1. Longer life expectancy

Population in Canada is getting older and living longer (Agarwal, 1998): the life expectancy forecast for 2011 being of up to 77 years for men and 84 years for women by 2011 (Agarwal, 1998). In UK life expectancy increased as well (Anonymous, 2005), the forecast for 2051, suggesting that men aged 65 could hope for 22 years more, and women for 24.

According to law, people are considered old persons, with retirement rights, around 60- 65 years. The age differs from one state to another, and the current general trend is to call them senior citizens. However, people consider themselves as being old only when they are not able to take care of themselves, and when become dependent. This view is important for HRM approach to elderly workers.

1.2.2. Increase of the percentage of elderly workers

Age distribution of labor force in Canada: proportion of those over 25 is of 83,6% in 1995 (Agarwal, 1998). National Statistics UK (2005b), indicates that if in 2003 the 35-39 aged people were preponderant, by 2051 the preponderant group of age will consist of 60-64 aged people.

Still, there is a large part of unused older workforce, as older people participate less actively in the labor market, even if their percentage in population gets higher (Agarwal, 1998). The same trend that shows the number of people aged 65 and over is three or four times more than the number of the active ones, is found in UK as well (annex 1).

1.3. Implications

These data prove that aging is indeed a global phenomenon, and is no longer just a trend, but a present reality, mainly in the developed countries. Still, for the developing countries we need to undertake a separate research to identify correctly the trends in human resource demography.

In the first instance aging population could be seen as a problem reserved for public policies and governments, who have to deal with increasing costs of benefits and of health system.

But when the low birth rate is related with the age distribution of labor force, we understand the impact exerted by aging on every business: it affects the pool from where the skilled labor force is hired. When we take into consideration, for instance, the legal incentives for migration that some states promote (Canada, New Zeeland, Australia) – proving a national policy for forestalling workforce, it is easier understood how important the matter of labor market’s size and quality is.

1.4. Why would older people work after retirement age?

Older workers might want to remain employed in order to improve their economic standards. With an increase of contingency employment contracts (Agarwal, 1998), lower income and lower retirement benefits are expected. This issue relates to the poverty reduction policies sustained by governments.

Retired senior citizens are associated in developing countries with living conditions close to poverty line. This situation could generate government’s interest to encourage by laws and regulations the older workers activity. This could ensure better living conditions, as long they are able to do this. But here is another problem: in developing countries the low living conditions is generally related with a low health level. Hiring old people with damaged health could cost companies much than they could afford, therefore HRM should be cautious.

On the other hand, in a developed country as Japan, the risk of hiring older people decreases, in this respect: the healthy people over 60 represent 85,9%. With such a large percentage of healthy elderly people, 90% of them declare they want to continue working after retirement age, using as main motivation economic reasons, the desire to maintain the present living standard (JMHLW, 2005d). This situation proves that the national policy towards improving health level may result into self-sustained older people work-force. For HRM this example proves that the concern for employees’ health might prove to be a long-term investment in people.

Another reason for older people to work after retirement age is related to health and lifestyle. Agarwal (1998) suggest that the bad effect on people’s health and well-being related to mandatory retirement could be diminished by encouraging old people to work. Similarly, National Audit Office Report (2004) claims that people working beyond retirement age are in better health and happier compared with those not working. Still, in everything should be kept a balance, too much optimism could generate inaccurate forecasts, because “old age – even now when old age isn’t quite what it used to be – is a time of decline and loss” (original emphasize, Rubin, 2007, p. 2). Longer life does not necessarily imply healthy life for everyone, in equal “quantities”. Regardless the desire of companies to make arrangements for using elderly workers, these arrangements could be feasible only if people are healthy and willing to further contribute.

And finally, flexible retirement is a form of promoting gender equity. Women, during their working life, need to interrupt working, generally to undertake their family responsibilities, at age of mandatory retirement, they could not benefit of complete pension benefits. Thus, mandatory retirement could affect women’s rights (Agarwal, 1998). Governments amended laws in order to prevent this. In US the mandatory retirement is virtually eliminated through Age Discrimination in Employment Act. In Japan the personnel strategies already make use of older workers by extending the retirement age and reemployment of elderly (JMHLW, 2005b). Lowe (1991, cited in Agarwal, 1998) indicates as well Canadian law complies with Canadians’ preference for flexible retirement.

In conclusion, legal stipulations have a globally trend to satisfy older people’s desire or need for flexible retirement, and HRM strategies have to comply with these new laws.

2. Part time working

2.1. Increase in part-time labor

In Canada the percentage of part-time workers in labor force increased from 10,6% in 1976 to 18,6% in 1995 (Statistics Canada 1996 cited in Agarwal, 1998). Legislative stipulations (as the right to request work flexibility) in UK emphasize the need to regulate the labor market according to existing social trends (Holt & Grainger, 2005).

2.2. Who prefers part-time work?

Part-time work is required first of all by women (JMHLW, 2005c), especially women with family responsibilities (Kropf, 1999).

Women represent an important work resource to be attracted by companies, and Allen & Corselli-Nordblad (2007) reveal that in EU inside the band of age 25-54, the inactive women account for 23,6%. The main justification for their inactivity is family responsibility. But it seems that even if there is a large need of workforce, and women could satisfy the demands, there is still a great reluctance in seriously engaging women in work). Reports indicate “some companies are still cautious about active utilization of female workers” (JMHLW, 2005c, p. 43).

Secondly, men are as well interested in part-time work, and Kropf (1999) cites the case of a man in a two incomes family, who took the “liberty” for himself of choosing a flexible arrangement for his job.

2.3. Why do people look for part-time work

In traditional, rigid work systems, people had to choose between work and family. None of these options is any longer desired by employees. People look for a fair and healthy balance between personal life and work. Employees need larger flexibility in matching work schedules to personal lives, especially needed by one parent households or by persons who are family caretaker.

These facts required the transition from traditional “9 to 5, Monday to Friday” work schedule to flexible work arrangement. This transition takes place into two large categories: full-time and part-time (Kropf, 1999). Full-time flexibility involves flextime and compressed work weeks, part-time flexibility is dealing with job-sharing or reduced time schedules. And more, Kropf (1999) indicates an orientation towards “flexible hours”, defined as the which was defined as “flexibility to arrive late, leave early, or work at home as needed” (Kropf, 1999, p.178)

Interest in flexibility is a general phenomenon, manifested as well in Japan, where there is registered both an increase of employees with less than 35 hours per week, as well as an increase on employees’ number who choose to work 60 hours or more per week (JMHLW, 2005b).

Similar trends towards flexible working hours are recorded by Self & Zealey (2007), with the accepted average of 48 hours a week.

2.4. What are the benefits of FWAs

It was reported that FWAs increased part-time workers’ morale, productivity and loyalty to the company (Kropf, 1999). Mattis (1990) testifies as well on productivity improvement for part time workers, especially in the context of public servants, who were not able to be productive continuously at a high level 8 hours a day, 5 days a week, due to high burnout factor.

Herman Group’s Trend Alert (2007) reports the fact that employers play games in work time (53% of interviewed ones acknowledged they play at least once a day), with a duration between 15 up to 60 minutes. Workers’ explanation for playing was the need to relax from the high-stress. High stress relief could be handled either by part time working or, as Herman Group proposed, by integrating gaming into work schedule, thus gaining control over the loss of time. This case proves that innovative solutions are required for new challenges.

So, part-time work could help employees balance their personal/work life, employers get better productivity due to reduced stress levels, and even reduced absenteeism rates.

2.5. Dark side of part-time working

Lawrence & Corwin (2003) list the benefits of part-time jobs for employees: they develop career without the full-timers’ imbalanced personal-work life. But in the same time, the authors reveal that part-timers could be perceived as less committed and less serious than their full-time colleagues.

A part-time career could be difficult to manage, notes Bailyn (1993 cited in Lawrence &Corwin (2003). Kropf (1999) indicates that part-timers need to acquire new skills (time management, communication skills) in order to develop initiative and independent work. Furthermore, Kropf (1999) reports that when the work-load is not adjusted accordingly to a part-time job, people could be paid less, but the same amount of work as in full-time arrangements was involved.

Bendapudi et al. (2003) suggest that is important to analyze more deeply the reasons for choosing part-time work, by carefully delimitating those who really want flexible, non-standard work engagements, of those who do not have alternative of full-employment available. Eurostat (2003) suggests as well that a clear difference between voluntary and non-voluntary part-time options should be made: while voluntary part-time proves that in society there are options that enable workers for a better life style, the non-voluntary part-time reveals in fact that labor market does not offer enough full-time jobs. This later understanding of part-time work, solely as an alternative of unemployment raises awareness when equaling the part-time with better life style. I consider that the part-time percentages revealed in statistics should be regarded with greater sensitivity.

2.6 Performance evaluation difficulties for part-time work

Part-time work generates a question: do employers pay for employee’s time or for their contribution to business?

Part-time work disrupts the pattern of assessing professional work. Traditionally, involvement was equaled to clock time dedicated to work inside the company. This means that part-time workers are supposed to expect lower salaries, regardless their actual performance? Are HRM policies in place to deal with these new questions?

In a historical view, Mattis (1990) supports the need to adjust the traditional assessment of working results based solely on time: the 8 hours shift belonged to industrial era, people were serving machines. But in an economy where people are expected to perform, human performance simply cannot find a real equivalent into the number of hours worked, Therefore, HRM is requested to address correctly this equity problem.

Keld (2002 cited in Bendapundi 2003) notes that for part-timers, the content of work introduces even more difficulty in performance assessment. When tasks are clearly defined (e.g. packing in a warehouse), the performance is easily determined; but when the tasks are complex (e.g. managerial tasks), it cannot be precisely evaluated if the worker could have performed better. This fact implies that new approaches for performance evaluation need to be found by HRM.

3. Training and development opportunities and challenges provided by FWAs

First opportunity for HRM in training and development is to benefit of new technology when coordinating FWAs. McWilliams et al. (2001 cited in Bendapundi 2003) suggest that much of the flexibility of work in a globalized economy is due to technological developments. Consequently, HRM could promote Internet communication and internet based business operations, not just for daily operations, but as well for training and development. The development of e-learning witnesses this opportunity.

Secondly, the profits of the business when training and development function takes into consideration FWAs are important: National Audit Office Report (NAO) (2004) reveals that older people could bring stability (by lowering turnover), and experience (as a way of knowledge sharing). Both recruiting and training and development activities benefit in this case. Thus, the HRM difficulties in recruiting technical, managerial and professional employees, could be lessened, according to Towers Perrin and Hudson Institute Canada study (1991, cited in Agarwal, 1998), by using companies’ own skilled and valuable aging employees. Furthermore, Kropf (1999) claims as well that FWAs represent for companies an important tool for retaining valuable professionals.

“Is it simply natural to prefer youth and beauty to old age and decline?” (Rubin, 2007, p.4)

Despite the good reasons for promoting FWAs, employers have many negative perceptions towards FAWs, NAO (2004) report being a proof of this. Among them: elderly’s low health condition, disabilities, lack of relevant work experience or low basic skills, low trainability.

To overcome these challenges, HRM needs to act inside a greater governmental strategy, since NAO (2004) demonstrates that engaging aging population in work presumes the conjugated participation of a large number of institutions: Treasury, Inland Revenue, Cabinet Office, Office of the Deputy Prime Minister, Department of Education and Skills, Department for Woks and Pensions, Department for Trade and Industry.

To the negative perception that elders perform less well than their young counterparts, NAO (2004) report supports the real fact that the performances for the above age groups are the same in most of the types of work. More, related to the common assumption that with age, the performance deteriorates, as noted by Agarwal (1998), studies proved that chronological age and performance are generally unrelated (McEvoy and Cascio, 1989 cited in Agarwal, 1998).

When we link the performance with the sector of activity, we might find that older workers are not in disadvantage. According to Self & Zealey (2007), in the last 25 year the structure of economy changed, through a shift from production industries (extracting, constructions, manufacturing), to service industries (banking, insurance, public service jobs, education, health). There is no longer emphasis on the physical strength of the workers, but mainly on soft skills. These soft skills can be easily performed by the older worker force, even after 65.

To the assumption that older people are less/not trainable, that they cannot acquire new skills and competencies, NAO (2004) Report acknowledges the fact that older people need longer time for training, but they are as likely to be trained as younger people are. For improving the trainability of older workers HRM, needs to understand better the context of elders’ learning, especially as there are not many studies regarding this particular issue.

For example, Charness’s studies (1995, cited in Argawal 1998), show that older workers are, indeed, slower in skills acquiring, need longer time to complete the training program. But despite the longer time needed for training, the outcomes of training older people are similar with those obtained by younger workers, when the training program used “self-paced, non-competitive and experiential training methods” (Stern & Doverspike, 1989 in Agarwal 1998, p47).

In conclusion, flexible policies regarding older worker have the quality of respecting everybody’s particular interest: legal requirements of human rights, democratic principle of equity, employers’ and employees’ interests, and present as solutions that match the demands of a dynamic market with the trends manifested by labor force.

Similarly, there are many concerns regarding part-time jobs: if these arrangements can give employees the benefits of creating a portofolio career, with many work experiences, in the same time there is a “dark side”, as Bendaputi (2003) calls it, when the part-time work is associated with lower pay and benefits, underclassing workers. Even if might be seen as unethical, the reality is that part-time employees might not be eligible for leave programs, or medical/life insurance, even retirement and educational plans (Anonymous, 2008), and this means cost savings for companies.

Employers face a new challenge: without a long-term commitment, they find difficult to inspire loyalty, the main pre-requisite necessary when a company is looking for initiatives and continuous effort, according to Stewart (1997 cited in Bendapudi et al., 2003). It seems that own incapacity to inspire loyalty is transferred to employees which are perceived as not being committed to their career,

Managers need to develop new skills for managing and evaluating teams of FWAs workers (Kropf, 1999).

Not dealing correctly with these problems could lead to possible marginalization of the part-time workers (Lawrence and Corwin, 2003), by their full time peers and by their direct managers. As Baruch (2001) indicates, company itself could classify its employees into core employees - the full-timers-, and contract employees, the part-timers.

In Japan the content of work is related to the type of work: regular employees are assigned core tasks, while for “non-regular” employees are reserved routine jobs (JMHLW, 2005c). There is the risk of labeling the part-time job as a second hand type job, and HRM must be aware of this.

In relation to this subject, nearly half of women’s jobs are part time, by comparison with men’s one sixths proportion (Anonymous, 2006). Could we ask ourselves if part-time jobs represent a mean of transferring discrimination from full-time to part time? We have to ask ourselves if really half of women want to work part time or they are not permitted to go to full-time? How should we understand the structure of the work, if 22% of women’s careers are related to secretarial work (a low rewarding job), compared with 5% of men? More, if women are more likely to obtain employment in sales and customer services, men are more likely to be managers and senior officials (Anonymous, 2006). If we compare the average wage of a sales job with a manager job, it seems like a feasible idea that women as part-timers belong to a marginalized work category.

Another sensitive area for HRM is represented by part-timers’ training.

Bendapundi et al. (2003) indicate a possibility that employers provide lees training for the non permanent workers. DeLong et al. (2008) even quote Freedman-Miller’s partners who ask why should they invest in people how will leave anyway. JMHLW Report (2005c) underscores the same tendency of Japan’s employers of avoiding to develop skills of non-regular workers in comparison with their regular colleagues. Bendapundi et al. (2003) consider that part-timers undertraining could lead in time to potential human resource capital stock reduction. This consequence should be analyzed by Governments public policies, as it is affecting a national resource. However, JMHLW Report (2005c), emphasizes that companies should assume the responsibility of training their young employees. The difficulty to find an answer to this controversy indicates that HRM research needs to address more this subject – is employee’s training a personal, an organizational or a national concern?

Trying to embed in their policies solutions for this sensitive problem, HRM adopted the concept of employability, as part of training and development policies..

Employability means that companies train the employees for the skills that help them to find employment. Investing in people’s employability is seen as an offer that balances for the fact that companies no longer promise long-term work contracts. Some authors see this as a convenient situation for employees, as they develop skills that could help them find jobs if the contract with the company ends. But this leads to assumption that the company ‘promises’ not to offer a long-term contract Baruch (2001), I see this, by itself, a declaration towards the desired flexibility even inside the full-time workforce.

Being aware of the above problems implied by FWAs, HRM policies, especially those dealing with training and development, should have a strategically approach. The aging workforce requires constant attention for training and development; the flexible work arrangements suppose finding managerial solutions for coordinating a more fluid workforce. The strategies should take into consideration the related public policies, which influence HRM’s approach. Therefore, strategic HRM becomes a must for any company that wants to thrive economically.

Conclusions

“Focus on creating the right environment for your people and the results will take care of themselves” (Mark Day, 1999, p.5/4)

Do FWAs complicate HRM’s activity? My paper proves: Yes, they do.

But FWAs policies are no longer just trends, or future “might be”s. FWAs are required by the changing business environment, influenced by demographic realities, as aging population, or reduced birth rate, or women/men with family responsibilities entering work-force; by new lifestyle, which asks for a fair balance between work and personal life; by legal requirements of governments, who encourage FWAs in order to have control on social costs of benefits. If FWAs promote equality at work, they enable both employers and employees with possibility to explore new possibilities for better using the available human resources. This process of exploration does not come without difficulties or step-backs. Even if FWAs have to overcome many barriers, ingrained deeply not only in employers’ culture, but as well as society’s, it seems that pursuing their integration in HRM’s strategies of planning and training and development could be a valuable asset, one which might make the difference between a company’s success or failure.

Annex 1

Table 1: Economic activity and inactivity status by sex and age, 2006 (Self & Zealey, 2007, p.43)

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Design and Deliver Training – Essay by Mia Dragostin

noreply@blogger.com (Bogdan Craciun) — Mon, 09 Feb 2009 16:07:00 +0000

Design and deliver training

About Mia Dragostin

Introduction

In this paper I explore the literature related to the training strategy employed by small firms, and identify the main theories and methodology used for designing and delivering a training strategy in a small firm. This paper will identify the rationale, the business strategic decisions made when a need for training appears. This will be analyzed from two perspectives: the perspective of the firm’s management and the second one regarding the external trainer’s approach to training. We conclude that for small companies the training relates mainly to operational realities and requires a customized approach, oriented towards solving specific problems.

1.1.Training in small companies

West (2002) identifies that one of the most important reasons that determined in Western companies in 1960s to adopt a decision towards change was the threat of bankruptcy. To survive two solutions were available: on short-term to learn new skills, which enabled them to face the present market challenges; for a long term competitive advantage, the second solution for survival consisted in continuous learning and change. We can conclude that learning is a short-term and long-term solution that enables companies’ existence.

Tyson and York (1996, p.141) place on learning the same high importance when indicate that ‘employers depend on the quality of their employees’ performance to achieve organizational aims and objectives.’

Matlay (1999) finds that the contribution of small business to economy, particularly to British economy, is important in terms of flexibility and adaptability to change, competitive advantage, and employment. More, Sambrook (2004) indicates that in fact the small companies are those that provide the largest opportunities of employment. The entrepreneurship generated by small companies gathers much interest for European Union agenda (Sadler-Smith, Lean, 2004).

As the small companies prove to be so important for economic life, it is interesting to explore the following question: how do the most dynamic components of economy i.e. small businesses, adapt to change? How do they learn to perform better, to enhance their flexibility reflected into the bottom line benefits? What training strategies do small businesses adopt in order to achieve desired efficiency?

Analysing the results of recent research, we find out from Rigg and Trehan’s study (2004, p.50) that in many of small companies, HRD (Human Resource Development – HRD- being as an exterior shell containing training strategies) is ‘inferior, disorganise, if non-existent’. Taylor, Shaw and Thorpe (2004, p. 26) suggest as well ‘that training and development practices in smaller organisations are characterised by ‘lacks’”, being these lacks of ‘money, time or market knowledge’.

Trying to identify why is this situation in a domain which can survive only by learning and adaptation, I tried to identify what drives the provision of training in a small company. Matlay (1999) found two categories of factors: in the first category were included market conditions and the availability of required training. The second category contained budgets to be allocated (in money in time) and the general absence of in-house trainers. Hill’s study (2004) reveals the same goal of training towards generating solutions for diverse business needs. Tyson and York (1996) suggest that when training is used as a tool has to generate increased work performance, otherwise is perceived as a waste of resources (time and money).

Garavan et al. (2004) indicate that the HRD activities in a small firm are driven mainly by the operational needs of the company and are kept under a tight budgetary scrutiny( as generally the financial resources are low), therefore they are short-term oriented and rather reactive than pro-active. Generally the owner-manager is the determining the strategies for training, and there is much less input from a HR specialist. The authors suggest that a small firm has little concern for the concept of employability or career development, which would enable employees to enhance their skills. The strategic planning of the company is limited, and authors find that owner managers prove that they do not relate the role of HR with gaining competitive advantage on the market.

1.2. Approaches to training in small companies: Systems Approach to Training (SAT)

Tyson and York (1996) presents HRD interventions (training) as being a collection of four interdependent systems: analyze of needs, design of training, deliver training and evaluate training, also called by Sadler-Smith and Lean (2004) as the ‘analyze-plan-do-check’ cycle, described in figure 1.

Figure 1. The systematic approach to HRD (Sadler-Smith, Lean, 2004, p. 125)

In order to ensure a cost-effective training, Tyson and York (1996) identify following stages:

1. identify training needs – find out if poor performance is generated by skills gap or by other causes, unrelated to training

2. design the training – determine what type of training is meets the purpose of acquiring desired attitudes, skills or knowledge (ASK). The result is training objectives

3. implement the training : the training methods generally belong to one of the following categories: training at workplace, at training centers, and combined.

4. evaluate the training - determine if the training had the desired effects on acquiring new ASK. The evaluation is done after the training session and after some time from training’s completion.

If Tyson and York (1996) find SAT a mean of generating a cost-effective training, Sadler-Smith and Lean (2004, p. 127) find this approach ‘atomistic and reductionist’, but largely used as main framework in small firms HRD.

Bailey (1999) has a similar approach to training planning, emphasizing the need of specifying the outcomes of the training.

· Aims of business with which the training is linked: the result of training will enable business to connect with a new market segment, highly profitable and previously neglected

· Training purpose – what will be different if training is successful: the company will benefit of advertising material when needed, in a highly flexible and customized way – if there are specific problems identified as a feed-back from customers, can be given quick and cost effective answers

· The learning to be achieved – learning objectives: what should they know to do? To produce a video which explains non-professionals how to solve a certain problem

· How effects and results will be measured – evaluation objectives – after each sell in the next month from using videos- to ask if /how new development helped customers to make such a decision for buying.

Training of the team to undertake new roles was designed (as per Cartwright, 2003).

It was made a plan which identified:

· the goal of the organization: to enhance the market share by engaging in a new type of advertisement - addressing the less skilled/non – professionals, old aged – good segment overviewed by previous type of marketing= profitable

· assess the current skills of the people in the department: this generated the information that people had the skill of creating a message, of getting feed-back from customers, and found out that people have technical and IT transferable skills (even if never revealed so far) which could help in learning new video production skills.

· predict the skills that organization needs in future based on the analysis of the external environment – this generated the view on the expanding interactivity, so the IT skills should be used to increase the number of questions/ answers with customers

· decide how the gap between the current and future skills will be bridged – the shareholders decided to train these skills with the existing staff – as the methods engaged by them have a great competitive advantage, it is essential that people learn to apply the techniques and stay with the company, not transferring these skills to another competitor; the TD has a component of retaining as well.

· set success criteria for the strategy: the board found that the strategy is successful if some numeric criteria are achieved but as well the motivation and retention of staff has been included in the success criteria

· ensure that there are adequate resources for the strategy – boar analyzed and based on the figures presented, chose the third option of training in-house

· ensure that the strategy does not cause a culture conflict within parts of the parts of the organisation

· gain agreement for the strategy from all stakeholders

2.1. Rationale for training

ABC is a small company which sells via internet office consumables and IT gadgets.

The company has 23 employees, out of which 4 are engaged in daily marketing operations.

The shareholders of ABC Company decided at the end of 2007 that they should expand their market share.

The owner-manager together with the heads of sales, purchasing and marketing departments identified an opportunity in the market which could help achieving the above new business objective: there is the possibility of increasing the market share and the sales volumes if they are going to use a new trend in the communication with customers using the multi-media presentations delivered via internet.

This new trend requires the company to present the communication materials (advertisement and informational/instructional newsletters) using video media.

So far the company has used newsletters to advertise new products, new prices and to instruct customers to use the IT gadgets sold by the company.

Now they have decided that a video approach is more capable to increase the customer database and the final sells. In the same time, another benefit of the video when compared with written messages, is that the video image could generate increased brand awareness through the visual aids embedded in it. This new approach is expected to generate increased post - selling customer satisfaction and the number of return customers with 27%.

The company undertook their own survey to make sure that this new approach matches to their own customers expectations. The aim of this new type of communication is to keep customers updated with latest products offered by company and to answer to customers’ needs for technical assistance. One internal marketing survey revealed that if customers would be instructed how to use the products sold by company, their decisions for buying would increase in number. The marketing team tried the approach using instructional newsletters. But the text was found difficult to follow by customers, especially for the aged customers (an important part of the potential market). After some testing, it was revealed that instructional videos replacing the text newsletters would increase the interaction with customers, increase post – selling customer satisfaction and generate return customers.

In order to access this new approach were presented three solutions: the outsourcing of the video production to a specialized company, the in-house production of the videos – by hiring specialist, or by training for the required skills some members of the marketing department.

The first option presumed costs that exceeded the financial availability of the company.

The second option of in-house production was preferred. After a careful analyze of the costs versus volume of production, it was revealed that to hire a team of professionals for in-house production was equally dear as the first solution.

The third option sustained by HRD department gained the acceptance of the board, this meaning that it was decided that the production to be undertaken by a team of marketing department members.

Aim: To increase the sales, customer base, retention and return using a new marketing approach
Option 1: outsource totally the marketing function	Advantages Benefits of professional approach	Disadvantages Too expensive Not enough flexibility
Option 2: produce in-house the videos by hiring a team of video professionals	Professional approach	Expensive, as when the video production is not required, the team is paid without producing anything
Option 3: produce in-house the videos by training the existing team to undertake the required roles for producing the videos	High flexibility Good knowledge of the products Good knowledge of the customers Fast training – 2 sessions	Need to invest in camera and software Need to allocate a new room as video studio

2.1.1.Training Needs Analysis

The CEO called for a strategy re-assessment all the managers. Analyzing the above opportunity they decided to reshape their marketing campaigns, and to switch from text to multimedia communication.

It were discussed the available options in order to attain this new business objective.

“To enable marketing team to produce customized video clips, targeting different customers and created by internal demand, according to monthly updated programmes”

2.1.2. Design the training

Using the Tyson and York (1996) framework, ABC generated the training objectives.

Objective: at the end of the training, the team is able to produce a three minutes instructional video clip (from script to final video movie). Top management strongly emphasized the need of an approach to training which enabled the team to perform as a whole.

As training methods, the top management decided for a mix of e-learning and training at workplace under the facilitation of an external trainer, as there could not be found inside the company the required technical expertise.

If Sambrook (2004) identifies as barriers of e-learning the technology in itself, the fear of technology and the isolation of the trainee, all these barriers are inexistent in ABC, where all participants are computer literate, and isolation is not an issue, as e-learning is only one method of transferring the knowledge, which is then reinterpreted and discussed in group settings.

So the training is in fact divided in two phases: in the first one the team members learn by e-learning how to operate the camera and other necessary devices, during a one week period. The process of conceiving production of a video from script to final movie is the focus of the second phase of training, which takes place under external trainer’s guidance, in two 4 hours sessions. This mix of training methods has some potential advantages:

· facilitates in the same time the acquiring of specific skills and creating a new team where new roles are born from new tasks.

· the training takes place in the newly designed video studio. This way at the end of the training the team can start immediately their work, with no other preparations.

· As there is a time pressure, the training sessions will take place in two consecutive working days, 4 hours each day. This time arrangement would make the interruption of daily activities less disruptive for team members. More, the team members could perceive the training as being integrated in the daily programme, so that any possible negative experience of new beginnings is absorbed by the relaxed daily routine.

2.1.4. Implementation of training

This stage of training required the purchasing of e-learning licenses, as well as tooling up the new video studio. As the task of training the production process is commissioned to an external trainer, ABC decides to support the e-learning with daily group discussions of the team members, in order to overcome the technical difficulties.

2.1.5. Evaluation of the training

At the end of the 7 working days specific training of the marketing team, the top management will evaluate the result of the first instructional movie realized during the training. The team will receive a real task and after three days is expected with another video movie. This would be the formal test. But as Tyson and York (1996) recommend, the subjective opinions of trainers and trainees could contain interesting views on evaluating deeper the learning process.

3. Approach to communication of a training plan to stakeholders

Why the existing team members of the marketing department should be trained for new skills: because they already know the products and can easily present/identify the benefits for the new segment.

They are loyal to company and have a certain level of ownership, as they feel they influence directly through their intervention the financial results. Getting trained represents for them a new tool to improve the results. They have a good perception on training and on possible results.

Due to the characteristics of ABC company, the flat hierarchy and small size enables a rapid communication and the members of the marketing department embraced easily the need for training for new skills. This is from their point of view a way of achieving the business objectives and a career developmental opportunity.

After a discussion with the team and an evaluation, was decided that is better to engage the members of the team in training the required skills. The team knows exactly what the objectives are, have the expertise of elaborating the content, they just need to learn to express the content using another medium

The stakeholders in this case are all part of the decision making and the idea is not required to be sold. As customers are stakeholders as well, they will be announced in a newsletter that the decision of changing the format aims to enable them better access to information.

4. External trainer’s approach to training

The external trainer designs the 6 steps training intervention using the process described by Reid et al. (2006):

1. identifies the training requirements

2. sets the training objectives

3. selects the appropriate strategy

4. designs and plans the programme

5. delivers the programme

6. evaluates the impact of training

His training approach is described further.

Step 1: The trainer wants to use the already existing skills of the group members and adjust them for producing a video. The trainer identifies the training needs of the group

1. there is needed a script writer, Jim will be in charge with this

2. All of them need to learn to take relevant video shoots, how to use light, sound, teach how to edit the filmed material.

Prerequisites necessary for structuring the content of the training:

· The type of video required: instructional, not artistic

· Uses budget camera: cheaper technical option are preferred

· Message of the video: should be suitable for old/ non-technicians’ understanding

Format of the final movie product: should enable internet streaming (reduced time to download, suitable to different browsers and band- widths, and software.

Step 2: In the pre-planning stage: determines the training objectives.

The trainer has the predetermined objective from ABC top-management: to enable the team to produce a three minutes video movie from script to final movie.

Trainer’s objective: On completion of the training the team would be capable of conceiving and producing a 3 minutes instructional video clip, using the video production process.

Step 3: The trainer determines the mix of training methods

After understanding the demands of the client, the trainer decides what method of training to use.

His trainees are adult learners, who need to use their skills in a new way (Jim’s case), or to learn new skills (Joan, Jane’s and Jack’s case).

The trainer begins with assessing the skills of each member of the team.

Currently Jim is the copywriter, Joan is responsible of the Internet technical issues, Jane is the liaison with customers and finds out what are the topics of interest for customers and Jack evaluates the results of the campaigns.

In order to acquire the skills needed to accomplish the project, there will be required a mix of training methods.

a) the main part of the training is based on planned in-house learning experiences (Reid et al., 2004). The same opinion regarding the enhanced learning transfer is claimed by Butterfield and Nelson (1989) when the training and workplace have identical settings. The main purpose of this method is to ensure a high level of learning transfer, and is exactly what the marketing team needs.

b) in order to transfer the technical knowledge required, the trainer uses e-learning method. Thus, trainees learn how to use the camera and adjacent devices through educational videos and thus benefit of the possibility of acquiring the knowledge off-site. But this is a self-directed learning, done prior to beginning of the training intervention, as a prerequisite of the training.

In our case the method could prove efficient as all the members of the team are computer experts and this learning method is internalized by each participant and frequently used. The possible drawback noted by Sims (2006) that this method requires trainees to self-direct their learning, is neutralized by the fact that trainees support each other’s learning by working in group and having the target of finishing the project.

c) a great deal of such a task requires the constant reflection and group discussion, therefore the trainer has to consider as an essential part of the training the discussion session, reflecting on how the new media (explanatory image) expresses ideas previously expressed with other means (explanatory words). Even if this method is time consuming from trainer’s point of view (Sims, 2006), in the end the trainer achieves two results: receives a feedback of the level of learning and the group gains a common perspective, extremely important for the efficiency of the work in post-training period.

The trainer evaluated the advantages and disadvantages of the methods and decided what the best match with the objectives would be a mix of lecture and a project task:

· Lecture for the theoretical issues regarding how to write and organize the script, combined with analyzing a case study

· After the script writing issue is discussed, the trainer decides to engage the team into creating a video project. This is an experiential approach.

Step 4: Planning designs the implementation of training (Reid et al., 2004)

For each session the trainer specifies

· The training objectives of the session

· The learning activities:

· Time schedule

· Timetable

· Prepares the material and equipment

The external trainer’s programme

Ø Training objectives: the marketing team to be able to create an instructional video.

Ø Who – in training process is involved the marketing team: the writer, the one with customer connection, the IT web specialist

Learning activities take into account the learning styles of the trainees, therefore the trainer is using a mix of methods, which can accommodate the Jim (reflector); Joan (activist) and Jack and Jane (pragmatist).

As trainees are adult learners, this training is for them a problem solving tool - a way of increasing the efficiency of their department by increasing the interaction/response with specific targets of customers

Ø The delivery method: workshop which delivers a project

Ø The evaluation will be made by examining a final product- video

Ø Time required – 8 hours in two sessions

Ø There might be required ongoing training, at request – for new IT developments and new ideas

Learning outcomes: as a result of learning activity the team of learners will be able to create a video and publish it on internet/ communicate with their target customers using this media.

Type of learning engaged: self-directed and experiential mode.

The training method chosen by trainer is a hands on instruction in the form of a project (delivered through a mix of lectures and workshops).

Step 5: Delivery of the training programme

Session one: From 1 to 5 the trainer delivers the script writing skills

Session two: from 1 to 5 the trainer delivers the workshop which achieves the production of the three minutes instructional video, using the future set-up of the video studio.

Step 6: evaluation of training. The external trainer is using Hamblin and Whitelaw model (Reid et al., 2004, p.200) to evaluate the training of the team (figure2)

Figure 2. Questions that help in evaluating the training according to Hamblin and Whitelaw (Reid et al., 2004)

The trainer embeds the evaluation criteria in the objectives description from the design stage, so that the efficiency of the training to be easily determined.

5. Resources needed for training programme

In order to be delivered the training programme, the following resources are needed:

· Need to arrange a new office as video studio

· Equipment required: camera, light and sound devices, software program and consumables

· Trainer’s fee

· Time spent by team in training during 8 working hours divided into 2 sessions

· Total budget allocated for this training: £5045

Resources needed for training programme
Equipment
· Camera	£1500
· Light devices	£450
· Sound devices	£375
· Software	£685
Internet domain	£85/month
Consumables	£550/month
New studio room	£500/month
Trainer fee	£300/8hours
Time spent by team in training	£600

Conclusions

The present paper explored the literature on training in small firms, revealing on one hand the characteristics of HRD activities in these firms and, on the other hand, the approaches to training design and delivery. The case study presented has the reveals the customized approach that has to be undertaken when dealing with specific operational objectives of the small firm. The achieving of the objectives represent a matter of survival on the market and the specificity of training approach is tailored taking into account the reduced resources of the company. The trainer needs to deliver a content which enables learning and especially the rapid transfer of learning into workplace. After following the steps of the systems approach (SAT), the trainer uses as implementation and evaluation method realization of a project.

Any limitations of the training are overcome mainly through the commitment of both top management and of the marketing team to make the training succeed.

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Human Resource Development – Essay by Mia Dragostin

noreply@blogger.com (Bogdan Craciun) — Sun, 08 Feb 2009 23:55:00 +0000

Diversity and controversy in HRD’s theory and practice

about Mia Dragostin

In HRD literature there is a large debate regarding its content and underlying theories. The debate reflects the increasing interest toward this emerging domain of human development, in an organizational context. This paper presents in the first part some of the theories that generated controversy among academics, and between HRD theorists and practitioners. Further, in the second part, I try to identify the implications of the current debates for HRD’s domain. The main conclusion I could draw is that for developing human’s performance in organizations HRD is required close co-operation between the two apparently separated worlds of theorists and practitioners. In the third part of the paper a case study will be analyzed from HRD perspective.

1. Evolutions and controversies regarding content, theories and practice of HRD

1.1. Content Evolution in HRD

The content of HRD has developed continuously since 1960, when Nadler first coined the term of Human Resource Development (HRD) (Dilworth, 2003).

Swanson (2001) sees HRD concerned with learning and with the help provided to people and organizations for improving performance.

Mankin (2001) finds as main components of HRD those exposed by Thomas and Mabey (1994, cited in Mankin, 2001): organizational development, career development and the department of training and development, within the last component noticing a shift from training and development to learning [as per Nadler and Nadler, (1989), cited in Mankin, 2001]. In the same spirit with Mankin’s opinion, who thinks that the evolutionary characteristic offered by learning to HRD is the one that gives HRD true identity, Kessel (2001) considers that HRD has the purpose of developing the human capability and the productivity of knowledge, and increasing these developments’ transfer into practice.

1.2. Theories controversies in HRD

Core theories give a distinguishing theoretical base for the discipline (Swanson, 2001)

But to the claim that HRD has as basis the system and anthropological theories, Swanson replies that the theories reciprocally exclude each other: the system theory is about understanding the system and trying to improve it, in contradiction with the anthropological view on HRD (as anthropology does not change the system it studies) (Swanson, 2001). Thus, is illogical to keep both theories at the base of HRD.

Swanson (2001) notes other attempts of providing HRD with a core theory: in 1989 Gradous advocates the system theory to be the unifying one for all useful theories required. Also Watkins (1989, cited in Mankin, 2001) requests the addition of other theories: intervention theory, the work design theory, critical theory and human capital theory.

Despite the efforts, in 2001 Swanson finds that the lack of unitary theoretical view generated the present state activity, which is characterized by being random, short-term orientated, no deep understanding; the reduced ability to replicate the success is seen as the result of the above characteristics.

Without a ground theory, Swanson (2001) argues that practitioners are doomed to build their strategies from scratch, or, as alternative, to choose a trial and error mode.

Swanson’s (2001) proposes the “Three-legged stool theory” has as base the psychological, economic and systems theory. These are the three legs and the platform represents their integration in the theory HRD (figure 1).

Figure 1 Theoretical foundations of HRD according to Swanson (Swanson, 2001, p.306)

Unlike Swanson, who perceives the lack of unitary theoretical view as impediment for sustainable results, Mankin (2001) advocates for embracing HRD as an ambiguous concept, by both academicals and professionals. He argues that only a fluid, evolving concept of HRD is able to sustain the process that has as main purpose to facilitate change. Furthermore, Mankin emphasizes that using its own request for the supervised learners to challenge the values and beliefs in the learning process, HRD itself has to undergo the same process of questioning own values and beliefs. This fact can only take HRD, according to Mankin (2001) to be understood as process more than in functions.

Mankin’s (2001) model (figure 2) finds HRD as being the central part of convergence of three factors: strategy and structure, HRM, and culture.

Figure 2 The HRD model according to Mankin (Mankin, 2001, p.79)

Similarly, Lee (2001) supports the idea that HRD should not be defined on “philosophical, theoretical and practical grounds”, because the dynamic and ambiguous features of HRD’s content. Lee considers the tendency of trying to identify a good practice- generally valuable, with no context specificity (context of nation, culture, even type of industry) - as a dangerous because it might end into an inflexible rules book. For her standardization of practice noticed inside professional bodies, the “one method good for all situations”, is seen similar to a political action, imposed to its constituents. Standardization approach is considered “unrealistic” due to HRD’s large variety of situations.

Clearly, Lee advocates a Heraclitean approach to defining HRD, approach that allows the concepts of meaning and boundary to be negotiable, fluid, placed under “becoming”, rather than “being”. Thus she implies an irreconcilable tension between academicals and professional bodies and practitioners.

1.3. HRD practices

“You cannot force people to be smart”

Kessel (2001, p. 385)

Similarly to Lee, Kessels (2001) sees HRD as an actor part of a greater play which is knowledge revolution. Practitioners and academicals who concentrate on performance improvement through technology, are seen by Kessel as professionals who use for a new situation (knowledge revolution), the tools used for the previous revolution (productivity revolution).

In industrial age, the employees were selling their loyalty and obedience in return for salary and the employers were administrators of employees’ performance. Handy (1995) calls this type of workplace as a “prison for the human soul”. This orientation towards being compliant with existing ways of being and thinking is reinforcement for the resistance to change.

In my understanding, the “old way”, where workers are required to obey and the process of learning (where learning has a developmental, innovative meaning), are irreconcilable.

Learning needs flexible adaptation.

There is a huge difference between compliance and flexible adaptation. Compliant is an individual who restrains himself in order to be “no more”. Flexible adaptive is an individual who expands himself in order to be “more”. And if companies are in search of the second type of individual when looking for employees (because this one could give them competitive advantage), then companies need to rethink their expectations and reshape their demands and offers with the employees.

Indeed, in knowledge age, the employees are mainly expected to contribute with creativity, innovation and passion, and the employers are expected to allow them to be part of organization’s ambitions. A greater emphasis, believes Kessel (2001), should be placed on relations and passion: the relations between employer and employees, the relations between employees and the passion towards what they are doing. HRD should contain this new orientation towards integrating human dimension of emotions, relations and communication. Gardiner & Whiting (1997) find as well at the basis of learning organization’s success the relationship of trust built between management and employees,

And, similarly to Lee (2001), Kessel (2001) advocates a non-standardized approach to HRD, which considers the context of the existing culture. As example, the authors presents Netherlands, where the long habit of collaboration and negotiation shaped a view on HRD somehow opposed to the one “imported” via USA, which emphasizes the performance improvement based on technology. Kessel sees practice of HRD responsible for offering a territory for human mind expansion, as opposed to establishing learning objectives and producing learning strategies. Freedom and interest for a topic should be the criteria for each employee when choosing the learning direction, believes Kessel (2001)

In the same spirit, Leitch et al.(1996, quoted in Gardiner & Whiting , 1997) stress that the learning organization is not an activity, but rather an orientation, and the authors recommend use of a scale in measuring the process, and not the sharp realization of an established goal.

The above tensions between the performance improvement approach and a more flexible and contextual development approach is observed as well by Ruona & Lynham (2004), who claim that the different views in HRD practices, have roots in different underlying philosophies.

In the framework presented, Ruona & Lynham see that Research and Practice are only complementary processes integrated in a much bigger cycle of thinking (figure 3).

Figure 3 Ruona and Lyhnham’s philosophical framework for thought and practice (Ruona & Lynham, 2004, p. 155)

The authors reveal that how the world is seen, how the knowledge about world is acquired and how should be acted in inquiry and practice, all are articulated using systems theory into a framework that could guide HRD interventions in a holistic manner. The HRD interventions become part of a larger vision, and we can deduct that any change in vision, could generate a change in the design of interventions.

I find this interconnectedness to represent the core of double loop learning as defined by Argyris, and the consequence of this fact is that HRD not only should, but as well could be an efficient self-learner. My conclusion is that an HRD practitioner who is aware of the philosophical framework as presented by Ruona and Lynham (2004), is permanently aware of the options it has when designing the interventions, and constantly could be reflective on own actions and own thinking. This awareness can help practitioners understand that resting interventions only on measures is not enough, in the same degree in which resting interventions only on ideas is not enough as well.

As ancients said, the success is based in balance, and Ruona & Lynham’s (2004) framework give practitioners and researchers alike, the signposts for inquiry and reflection. The signposts could help HRD people to avoid exaggerations and know that they are not allowed to play with people’s minds and souls, their only job being to facilitate, not to impose, not to manipulate.

Kessel (2001) expresses a similar view regarding the ultimate role of HRD, by acknowledging that employers (and by this I understand HRD people) could only contribute to facilitate capability development of each individual.

2. Implications of HRD’s intense debate regarding content, theory and practice

The intense debate existing inside HRD is generated by serious concerns regarding the professional standards of HRD and regarding the efficiency evaluations generated by standards.

First concern would be synthesized in a few words simply by: science vs. pseudo-science

With the existing low barriers of entry in HRD professional field, Woodall (2001) expresses her concerns that practitioners may lack a strong theoretical base of the field. The question following this fact is: how do we make a difference between a viable HRD intervention and a pseudo-viable one?

Should we trust an HRD intervention’s future result judging by the underlying theory of the intervention? Or the authorization that guarantees the expertise of the HRD person is safe-proofing the future result? Is it results measuring showing that HRD intervention was successful? And if measuring is a way of proving HRD efficiency, when is wise to have these answers? Literature shows that some interventions need several years for implementation and results. For instance, Schaeffler UK (Anonymous, 2007) needed 5 years for HRD intervention to achieve desired results. Could any measurement prior to 5 years proved that the approach is wrong?

The many questions that are generated by HRD could, in the end, be resumed to only one: how does a company know that learning has an effect and worth the money invested?

This question leads us to identify some of the problems related to HRD’s efficiency.

We keep asking how can the results of HRD’s interventions can be measured, or evaluated. But I think that first it should be found the answer to another question: is performance evaluation possible in HRD? Is it any realistic method to evaluate in numbers how efficient is a new drive, attitude, a new atmosphere? How can be measured the immeasurable: people’s feelings and attitudes? Is this – performance appraisal - a proper method to evaluate if learning takes place?

How can one use the same measure for different contexts? I think that this impossibility to treat different contexts with the same approach makes so difficult the evaluation. Theorists are trying to find a common ground, basic principles by which to judge learning and change.

It might be found an answer in the assumption that results are directly linked with attitude, so by comparing the results post HRD intervention with the results preceding intervention, from the difference could be demonstrated HRD intervention’s value.

This assumption would take the discussion towards new questions.

First: if at the post intervention moment of measurement, there is no significant difference, as the process of learning and change is not completed yet, is not too hasty to conclude that the intervention was not efficient?

And the second question is: how can one be sure that the resistance to change, that might impede on learning timing, does not come from the fact that indeed the intervention did not took into consideration the proper combination of factors and methods when approaching the change process?

In both situation, I find a great degree of uncertainty when attempting to formulate a generalized answer, and there is needed a great degree of flexibility, understanding and reflexivity to analyze the interconnection of factors in the change context.

More questions follow.

When is learning integrated? After how long is learning manifesting its results: after one week, or one month? The actual implementation in daily work of learning depends on topic or depends on individual; or work setting (structure and culture) is influencing in the same degree the results?

To answer these questions requires us to understand learning, to understand humankind development. The principles are the same, whether we think about humans as workers or as part of their species.

The experience of Gravells (2006), a life-long practitioner of managing change for others, confesses the psychologically dramatic features of the process when confronted personally with change. Gravells acknowledges his failure in supporting change with a mindset which had principles based in linear, programmatic processes. This experience reveals that change is not targeted on a specific part of human being, but is total. Gravells’ insights are important for HRD.

Among them:

change can be enacted and not controlled;
managers should be aware that measuring learning progress does not always have the same meaning as when measuring a distance between two points on land, for instance.
organization could support the flexibility to adapt to change by enabling people to acquire the habit of learning and of being reflexive
the most influential action to enhance the ability to change was, as experienced by Gravells, learning to learn

Conclusions

I can conclude with certainty that HRD is a challenging domain in a century where a shift in main theoretical assumptions for organizational development occurs. The rate of change, technological, demographical, socio-cultural requires new organizational approaches and different views and theories existing in HRD reflects both the diversity of change phenomenon. HRD approaches have as main belief that learning is a way of mastering change, and learning is seen as an asset for both individuals and organizations, which could lead the quest for a better life.

Evolution in HRD requires reconciliation between academicals and practitioners. The holistic view of the world proves that in the same way a dichotomy body/mind is no longer valid, a dichotomy academicals/practitioners brings no benefit to any of parts. I think that the efforts should be directed not towards showing where each other fails, but towards finding similarities and common grounds.

Case study

Prestige HR Services

I have presented our case study in Annex 1.

From our case study results that the main goal of the change desired by CE is for him to undertake a more strategic role, while the team of directors to undertake increased responsibilities for day-to day operations.

I propose to use Ruona & Lynham’s philosophical framework to analyze the situation and determine future HRD developments. We will try to find some answers to the following questions:

How is the world seen? Is the reality structured into “there” and “here”?

How do they know the world? What are the standards?

Background

In past (and up to present), we are told the CE is the main source of company’s success, which is mainly achieved through his energy.

In present the CE is still involved in the daily running of the company.

The CE’s future expectation is that directors take new responsibilities.

The non-executive director observes that CE is frustrated that directors’ team does not seem able to improve their performance and thus is required his intervention to solve the problems. On the other hand, the directors are fearful and hide things from him. The main concern of the external observer is that such a behavior could lead to a culture of dependency and fear.

My analyze starts with understanding the meaning of IIP, as Prestige HR Services is accredited Investor in People (IIP).

According to Investor in People UK Standard (Anonymous, 2004), an IIP is developing effective strategies with the aim of improving through people the performance of the organization. The IIP principles are:

1. “A strategy for improving the performance of the organization is clearly defined and understood;

2. Learning and development is planned to achieve the organization’s objectives

3. Strategies for managing people are designed to promote equality of opportunity in the development of the organization’s people.

4. The capabilities managers need to lead, manage and develop people effectively are clearly defined and understood

5. Managers are effective in leading, managing and developing people.

6. People's contribution to the organization is recognized and valued

7. People are encouraged to take ownership and responsibility by being involved in decision making.

8. People learn and develop effectively

9. Investment in people improves the performance of the organization

10. Improvements are continually made to the way people are managed and developed” (Anonymous, 2004, p. 2)

I must note that this whole effective strategies developing is done at Prestige HR in absence of HR or HRD function.

As previously the company was able to be awarded IIP, this means that in the existing context, the strategies applied gave results that were considered successful.

But the powerful clash of emotions at top-management level shows us something else: the main problem here concerns the leadership.

The symptoms presented by the study case indicate the presence of a hierarchical structure which developed an authoritarian leadership style. More, we identify the workplace structured as “me and them”, in a way little conducive for co-operation.

The CE is involving in day-to-day running of the company, and this uncovers his managerial mentality: he must intervene in order to supplement directors’ faulty actions. This is a signal for us that CE believes that without his close supervision the work cannot be properly done. More, it seems that CE is the only owner of strategy orientation: with no department to guard the development of strategies and their implementation, we could only suppose this role is assumed by CE. So we could understand his desire to pass his daily tasks for running the company to his directors, which would release him to think about strategy.

The CE sees strategy at an operational level, as something that is built, pressed on the button and then operates instantly.

In conclusion, the IIP awards witness the fact that top-management is interested in applying new principles of good HR practice, but the leadership present state reveal that these principles are not completely understood, or are achieved in a distorted manner. Trying to describe the world of CE, we could think that CE is not aware that his understanding of leadership is not benefiting of reflexivity. CE seems not to be aware that his style and present view of workplace world is unsuitable for the performance and teamwork environment he desires.

CE faces communication problems which come from his authoritarian style.

CE is controlling, and does not trust his directors. The most dangerous fact is that from fear, people hide things. There is nothing worse for top managers than to misuse the informational channels. This generates distortion, and when decisions are made, is possible that important, relevant information is not taken into account; this generates wrong decisions, unfitted to real situation. Maybe this is one of the reasons why problems seem to come out of blue - how else can we understand CE’s frustration?

Here we should discuss a problem with the, what CE calls team of directors: his aim to free himself of daily tasks and instead increase directors’ responsibilities, is nothing else than delegation of tasks. He wants to get rid of short-term tasks in order to have time for strategy.

But the question is: can ever strategy belong to just one person? Could the CE think about himself as a team player, as long as he is not able to have a dialogue with his directors?

It is discussable CE’s understanding of strategy and vision. He is expecting his directors to act independently, but he keeps them under a strict control, as long as the company tends to be described as a blame culture one. And the way he wants to involve in company’s strategy is much closer to Moses going to the Mountain, and came back with the Laws. CE seems to see his strategy as a list of rules to be obeyed, not a vision to be shared.

The performance HRD cannot help us too much in this regard. As an IIP, it looks like the company took whatever could be measured under scrutiny and developed.

But the actual problems prove that this measurement is not the real denominator of achievement.

If we listen carefully to Lee, Kessel and Gravells, we could have another point of view of the real problems.

First, it seems that the professional skill levels is not a problem in company, but looks like the company needs to change the entire organizational culture. This has to start with CE himself. He should let go his own perception about himself, which tells us that “without me, nothing is working”. His first step could be to start considering himself as becoming part of directors’ team. In this moment CE is in the phase of “me and them”. When he can become part of their team, only from that moment on he could hope for something to improve in the day-to-day running of the company.

Second, he should be aware that strategy is not something that it just happens; strategy is like a fire: someone has to take actively care of it, from development, to implementation, to being realistic and adaptive to new environmental challenges. And even more, strategy has to be shared and followed. By other people. And as people cannot be just told “do as I say”, and expect to be high-performing, in order to achieve new goals in the next five years, CE needs to gain people’s benevolence and involvement.

Maybe Prestige HR started from one person’s effort. But it can develop only if the goal for next years is shared and desired by all employees. At this stage the company does no longer belong to only one person. In a much too complex environment, one person’s leading and control is not the source of the desired performance. Even more, if the type of business requires from employees more than routine activity, and asks for creativity and innovation, the CE’s approach to people similar to mechanistic approach in industrial era, is inappropriate.

Recommendations for HR Prestige

Our recommendations regard implementation of a new culture, encouraged from top-down, and this includes both CE and the team of directors.

First, the CE needs to revise his own understanding of strategy and even should critically be reflexive on his managerial style and approach.

After clarifying these aspects, the communication should be encouraged. The open communication after a long time of blame culture has to start with fostering trust: by allowing errors, which have to be source for learning, and by rewarding and acknowledging the successes.

Employees would need to overcome the fear to speak up. For this, one important step for CE is to overcome the stage “they” and “me”, and begin to see directors as partners.

Then, teamwork has to be encouraged so that people discover the benefits of commitment and engagement from inside. More, the sharing of knowledge could increase company’s competitive advantage.

Finally, strategy will become a concern for everybody in the company.

With people’s engagement and free collaboration, the blame culture, the mistrust and the excessive need for control will disappear. New way to integrate strategy will lead to fostering a real organizational culture, unique and possibly, impossible to be duplicated at the same standards by competitors.

But this intervention will take time and a lot of effort.

Because, as Louis Gerstner put it, “[changing a culture] is not something that you do by writing memos. You’ve got to buy in with their hearts and their beliefs, not just the minds” (cited in Gardner, 1999, p.129).

Annex 1

Prestige HR Services

Prestige HR Services is a recruitment consultancy which was established five years ago and now has a turnover of £3m with a gross margin of around 45%. It employs 29 staff of consultants with a further 10 administration staff and a senior tea, which includes a Chief Executive (CE) and three Directors. The company is an accredited Investor in People but has no dedicated HR or HRD function.

This is an important period for the company and its core strategy is to increase turnover to £15m over the next five years. The CE perceives an opportunity for continued strong growth and has a clear vision to take the company forward to be a major player in the market. To this end, the CE has appointed a Non-Executive Director, essentially to provide strategic advice to the Board and direct input to the strategic development of the business.

The CE also recognizes that the company needs to change to achieve the growth over the next five years. He will need to take up a more strategic role while the other Directors will need to take on increased responsibilities for the day-to-day operation of the company. This will represent a substantial change for the senior management and the CE is not sure that they understand either his view for the future of the company or the implications for their role.

The incoming Non-Executive Director has also expressed his concern that until now the company's success has been achieved largely because of the energy and drive of the CE. The CE is a dynamic and bright individual, an excellent Sales person and very involved in the day-to-day running of the company. However, the CE is becoming increasingly frustrated by the performance of his team of Directors. He believes that they have not taken on responsibilities for the day-to-day running of the company as he would have expected and he feels he always has to pick up and deal with operational problems. He believes that without his continued operational input and leadership, the performance of the Directors will be consistent and will fall short of the required level.

In conversation with the Non-Executives Director, the CE has expressed strong views about the performance believing the Directors should be capable of “stepping up to the plate” and taking on the responsibilities for running the company but they seem unable to take on the challenge. The CE has also expressed concern that if he continues to deal with day-to-day operations and manage performance shortfalls he will never fully be released to take more strategic role. This has increased his level of frustration.

In Board meetings observers have frequently witnessed the CE’s frustration boil over and he becomes angry, confrontational and blaming. As a result, the Directors are increasingly fearful of the CE and frequently hide things from him. The Non-Executive Directors is concerned that if this behavior continues it will limit the ability of the company to grow successfully as it is creating a culture of dependency and fear that will ultimately restrict the performance of the Directors and staff.

In an in depth performance review the Non-Executive Director has raised these issues and found the CE very receptive and aware of the consequences of his current behavior. However, both were unsure of what to do, both for the CE and for the company.

The Change Navigators – developing strategies for managing culture change

Bibliography

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Gardine, P., Whiting, P. (1997) – “Success factors in learning organizations: an empirical study” in Industrial and Commercial Training 29 (2), pp. 41–48

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Managing Public Money – Essay by Bogdan Craciun

noreply@blogger.com (Bogdan Craciun) — Sun, 08 Feb 2009 23:03:00 +0000

About Bogdan Craciun

Aggregate Discipline – a lost battle for 2006’s budget

As an aspirant country for EU integration, Romania must respect the Maastricht criteria for fiscal constraints (a deficit lower than 3% GDP and the Public Debt lower than 60% GDP).

The Law of Public Finance (LPF) enacted on 2002 introduces the medium-term expenditure framework (MTEF) based on Programme Budgeting (PB) approach in order to attain these criteria.

According to LPF the ministries should make their budgetary proposals within the ceilings received from Ministry of Finance (MoF), after these ceilings were approved by Government. Ministries attach a list that informs about their estimates on programs for the next three years. In the process of Parliament’s budgetary authorization these estimates have only informational character; they do not constitute authorative baselines for work on the future years’ budgets.

The Parliament Report (1) reveals that on the next years the budget proposals for ministries do not relate in any way to the previously forecast estimates. This fact makes the effort of estimating superfluous. And generates lack of credibility for the procedure.

Starting from previous situation, I consider that Romania has a very low level of fiscal discipline (FD), throughout the full process of budgeting.

The first solution to tighten the FD could be the amendment of the LPF. Instead of informative estimates for next three years I suggest to have authorized estimates by Parliament used as binding in the respective years. Romania can benefit from Australia’s and Sweden experience in this area.

My solution makes sense if we take into account the fact that now Romania promotes a lax fiscality, unlike the moment when the LPF was enacted – when fiscal prudence was promoted. According to Schick, “constrictive rules might be appropriate in countries where institutional arrangements promote or tolerate fiscal laxity” (Schick, 1998, p. 55).

The fiscal laxity was introduced by the change of the governing party after 2004’s elections with a new – and long debated – law on reduced taxes on income.

The non-correlation between the relaxed fiscality, and tight, compulsive estimates for line ministries, resulted on an unrealistic 2006 budget. The poor predictability of the budget induced four budgetary rectifications so far. The deficit was raised from the prognosed 0.5% GDP to 2.5% GDP at the last rectification. The successive rectifications indicate both the shift in policy (the supplementary spending was directed to investments), as well as lack of accuracy in revenues forecasting (their collection was much higher than anticipated). The raise of deficit proves once more – according to van Hagen’s study conclusion – (cited by Schick, 1998, p. 60) – that Romania has a fiscal relaxation, and its high deficit is subject to macro-economic instability danger.

The second solution regards reducing the uncertainties and it implies cost assessments for policies and programs. Strong accounting practices and periodic control of the result of expenses are needed.

Romania’s formal rules comply with Emus purviews for a strong aggregate FD (see Timeline Table 2). But the informal rules show the lack of FD. It is highly doubtful the way the medium-term approach is applied in Romania, as long as the budget is subject to changing circumstances and it shows more to be input focused and less policy based.

Parliament authorizes more spending than requested by government (see Spending Authorization Table 1), while ministries themselves make exaggerated budget proposals (BP) right under the PB practice. Even though the BP must be justified through PB – according to LPF – as Parliament Report, the primary BP from line-ministries can be up to 30% more than the actual need, and are still based on the assumption that MoF will operate a reduction.

Collegial rules for budget preparation favor compromise and these are exactly the causes that enforce the spread of practices for influence and self-interests pursuing.

The fragmented government (based on a coalition with many issues in dispute) has virtually little capacity to support the measures required by strong FD.

The third solution required to improve the FD it is a mix of measures: transparency for politicians and managers’ activities and a powerful judicial system that punishes the abuse. During the four years of legislature, the deputies and senators have judiciary immunity. The law must be changed so that the politicians answer in front of law for corruption charges. Otherwise the budget remains just an opportunistic one, despite all formal rules that show commitment to aggregate budget long-term orientation.

Allocative Efficiency – between new rules and old practices

Romania applies PB approach to budgeting for line-ministries since 2000. At present, according to Parliament Report, half of ministries base their budget proposals entirely on PB. The same report reveals poor knowledge in elaborating and prioritizing the programs. When analyzing the allocative efficiency, (see Timetable Table 2) results that the formal rules of implementing MTEF are in place. The allocation process takes into account the government’s objectives. But reallocation stirs up political conflicts. The last budgetary rectification is seen by the governmental coalition as a successful and daring orientation to investments, while the Opposition Parties see the reallocation as a sign of poor forecast of expenditures.

Starting with 2006 cash-accounting is replaced by the accrual-accounting (AA) at all public institutions levels. The benefits of AA are only to be seen in the future. Main challenge for AA implementation seems to be the undertrained staff for both the new principles of AA and for the required IT skills.

The 2006 budget shows both recurrent and capital components. At present the functional classification (FC) of the budget complies with GFS/COFOG standards. The new FC brought difficulties for public institutions on situating certain expenses. But the effort worth it as this classification is powerful instrument in analyzing the allocations of resources inside and among sectors. If we take as example the total amount of subsidizes, transfers and social allocations for 2006 that rise up to 38.96% of total expenses we can understand where government spends the money - for sustaining inefficient State-owned-enterprises or ineffective state guarantees. And this is a valuable piece of information. But only if there is enough managerial will to use the information for improvement. The burden imposed by state guarantees (40.6% of the public debt in 2005) could be reduced by establishing maximal ceiling for guarantees´ total amount with an explicit list of guarantees. The arrears (40% GDP in 2000) became important impediment for macro-stability. The echeloning of the debts of inefficient companies as reply to the social pressure should stop.

As the unused funds cannot be retained by ministries, they tend to make the majority of their spending to the end of the year just not to lose the extra-money. The irregularity of expenses could be overcome only by rigorously applying the PB procedures.

Operational Efficiency – shift from inputs to outputs evaluation

Operational efficiency shifts the focus of evaluation and control from inputs on outputs produced. This approach it is new to Romania’s PEMS.

Traditionally Romania’s public finance control is based on inputs, with little care for results. Outputs evaluation implementation needs time. Special attention is required because - as the November Corruption Perception Index from Transparency International reveals - Romania is considered second highest corrupt country from the surveyed ones.

I consider that at present Romania is simply forbidden to implement at this moment the managerial accountability. As Schick advises on “A Contemporary Approach to Public Expenditure Management”, first should be implemented external control, then the internal control and only after that entrusting the managers with accountability.

Romania’s young auditing institutions (created on 2002) formal rules comply with the EU demands, but their activity shows lack of consistency in evaluation. The auditing institutions are independent but seem incapable to work on their own initiative. So far, the only notorious case submitted to auditing was examined in 2004 at Prime-Minister’s request – at EU’s complaint – for conflict of interests in SAPARD program, where wives of the members of commission that granted the funds were managers of the companies that gained the contracts. As a result new rules where implemented to avoid these situations.

The scarcity of well-trained professionals is another problem: at present, out of 4000 auditor’s job openings, only 2650 are held. Adding the poorness of IT information, it can be understood the low level of operational efficiency.

The performance indicators are just being stated and implemented in Romania. By PB – where the expected performance indicators are enclosed in - could be the starting point for generalizing their usage. The experience of UK – that separated the policy making from service delivery could be in future a good practice for increasing the operational efficiency. But this means more accountability for managers, so this practice could be used only after the basis of external and internal auditing is solved. Otherwise the separate service delivery will only increase the corruption with its mix of nepotistic favors and personal interests.

Conclusion

Important things are still to be done for improving Romania’s PEMS. In my opinion the most important reform’s goal is the training of skilled professionals.

If on a future assessment of Romania’s PEMS “spenders would conserve resources, allocators would reallocate, and managers would perform, not just comply” (Schick, 1998), then it can be considered that the reform of PEMS was successful.

Bibliography:

1. Ministry of Finance, Romania, (2005) “Report regarding the macro-economical status for 2006 and projections for 2007-2008”, Accessed November 25^th, - referred on this paper as “Parliament Report”

[http://www.mfinante.ro/buget/buget2006/pdf/Raportbuget2006definitiv_Parlament.pdf]

2. Schick, A., (1998) “A Contemporary Approach to Public Expenditure Management”, Accessed October 29^th, [http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2006/02/02/000012009_20060202122216/Rendered/PDF/351160REV0Contemporary0PEM1book.pdf]

Spending Authorization Table 1

	Original	Ceilings	Budget
Spending Units (SU)	proposals	approved	Approved
		by Government	by Parliament
	2006	2006	2006
TOTAL Budget	55,883.80	38,268.48	37,946.34
Presidential Administration	29.04	29.00	29.00
Romania’s Senate	123.85	87.37	84.37
Deputy Chamber	318.53	190.44	170.44
Prime – Minister Court	583.86	528.90	528.90
Government General Secretary	292.83	238.64	241.14
External Affairs Ministry	439.80	401.14	401.14
European Integration Ministry	99.62	95.64	95.64
Public Finance Ministry	1,366.11	1,000.00	997.50
Ministry of Justice	2,459.48	1,390.00	1,390.00
Ministry of Defense	7,190.66	5,978.94	5,978.94
Ministry of Internal Affairs	10,785.80	4,708.07	4,696.57
Ministry of Labour	7,275.40	5,440.00	5,090.00
Ministry of Economy and Trade	1,309.70	1,245.00	1,245.00
Ministry of Agriculture	3,715.50	2,858.90	2,843.90
Ministry of Environment	1,483.80	526.70	527.70
Ministry of Transports	6,098.50	4,950.20	4,950.20
Ministry of Education	6,131.09	3,868.44	4,048.90
Ministry of Health	1,276.06	1,336.00	1,337.16
Ministry of Culture	915.80	429.40	443.00
Ministry of Communication	84.60	12.10	12.10

Source: annex to budget law 2006

Timetable Table 2

Date/Period	Action
1. By 31^st of March	Elaboration of macro-economical and social indicators
2. By 1^st of May	MoF sends to Government the fiscal and budgetary policy objectives plus the expenses ceilings
3. By 15^th of May	Government approves the above and sends them to Parliament’s commissions for finance, banks and budget
4. By 1^st of June	MoF sends to spending units a letter specifying the macro-economical context, methods and the expenses ceilings approved by Government
5. By 15 of July	The spending units send to MoF their proposals referring the budget project and annexes, including the forecasts for next 3 years
6. By 30^th of September	MoF sends the project of budget to Government
7. By 15^th of October	The projects are send to Parliament’s debates and approval

Source: LPF (500/2002)

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Understanding organization – Essay by Bogdan Craciun

noreply@blogger.com (Bogdan Craciun) — Sun, 08 Feb 2009 01:12:00 +0000

About Bogdan Craciun

Diagnosis and recommendations to the State Mining Co

“The design of organization has been singled out as a significant factor in achieving good performance by senior managers and experienced consultants.” (Child, 1986, p.211)

Diagnosis:

In my opinion the main problem – delays provoked by equipment failure at the coalface – has two core causes: the first one is the intra and inter-departments miscommunication, and the second one is the lack of coordination within the current formal and informal organizational structure.

Our organization is constructed by the “machine metaphor” (Morgan, 1997). This type of structure is more suitable to stable environments (Burns and Stalker), less suitable for a coalmine, where the unpredictable could happen in any second.

I consider that the hierarchical structure is the reason for lack of communication.

From the organizational scheme results that the mechanical and electrical chief engineers are subordinated to General Manager – no one else than the Chief Mining engineer. This hierarchy perpetuates the old, traditional structure, when only Mining engineers existed, while the subordination feeds the superiority feelings of mining department personnel when dealing with mechanical and electrical department staff.

This is the first fracture in communication.

The second communication fracture happens between assistant engineers and their deputies.

The report reveals that the assistant engineers do not like to cooperate with their deputies. They collaborate only with their professionals with whom they develop a “union” solidarity.

In the same time the assistant engineers are treated with superiority by the undermen and overmen from Mining Department, even if they are hierarchically equal.

The third communication fracture is between Deputy Managers and Chief Engineers and this is caused by different tasks that each engages: practical issues, the first one and strategic, the last one. As the pressure of the crises and machine repairs, tasks performed by Deputy Managers is immense. It is perceived as pointless every strategic attempt of management from the Chief engineer. Here I identify a difficulty of balancing the short-term (daily) tasks with the long-term, strategic perspective. The deputies might consider that the long-term strategy is useless as long as they permanently confront with crises, while the chief engineers might consider their efforts useless as long as they cannot prevent and predict in any way the crisis.

Another problem is the lack of unity regarding the way information is processed and transferred intra and inter-departments.

Inside departments there are diverse communication styles that generate misunderstandings when information is carried between departments. When the “almighty” deputy manager, with a direct and sharp style meets the other deputies, more diplomatic in discourse, it is obviously that a conflict is wakened. The Deputy Manager could be annoyed by other’s deputies’ mildness, the Mechanical and Electrical Deputies might consider Manager Deputy’s approach as authoritarian and maybe personal offending. When the feelings of people involved in a task are so much incited, there’s no doubt that no further collaboration for a common goal is possible.

When a crisis happens, all departments try to pin the blame on someone else. This is a sign of the powerful rivalry and of the low sense of having a common aim regarding the output as quantity and quality.

The report points out a phenomenon normal for large organization, especially if they are divided: the quality of information and their routes to superior levels of hierarchy. It is obvious there are no real data for top management to analyze and to understand the causes of the crisis that produce delays in production. The total unpredictability of the events puts the organization in the situation of not being able to get all the advantages brought by the new technology.

Recommendations:

The above problems I suggest could be solved redesigning the structure of the company using a “natural systems” approach. Clarke and Clegg indicate the results of such an attempt: cross-functional teams, processes integrated across organizational boundaries, delegation of authority to lower levels and reducing of the management layers numbers. (Clarke and Clegg, 1998 cited in Handout p. 24)

The reconstruction of the formal organization implies redesigning the hierarchical levels, the tasks responsibilities and increase of accountability.

In this process it is very important the attitude of the management towards change, the way it is influenced by people and their perception about change.

Restructuring of the organization, according to Bullock and Batten (1985) - cited in Cameron, Green (2004) - would follow four steps: exploration, planning, action and integration. This method treats the problem (in our case) to improve communication channels – as technically soluble. One of the redesigning results is the collection and transmission of the information from the work place to next levels, without any interpretation, just facts (certain parameters, relevant for each department, could be collected at regular time intervals, from certain work places points). The distortion of data is avoided. Each department will organize these data, and using a tolerance chart, they could identify in real time any event that could trigger a crisis.

This new line of reporting the data could constitute the first step for identifying real causes of delays. The top management will be able to identify if there’s a technology problem, a geological one or a personnel one. It is very possible to have a wrong match between machines used and the geological characteristics of the coal, or a lack of professional skills of workers.

In time the top management could decide if they need better geological forecasts and to invest in such equipments, or if they need other types of machines, or if they need to talk to the machine producers to customize them for the geological characteristics of the mine, or if they need to invest in people’s professional training.

These managerial actions feed-back the real causes, and try to modify and improve the inputs taking into consideration the outputs.

The final result could be the reducing of the unpredictability: the geologist, with more accurate information regarding the coal state, will pass the information to mechanical engineer who could chose better the type of machines to operate, and these information go to electrical engineers that assure that the system gets the power it needs.

The new data collecting and reporting network should be impersonal and facts oriented. This approach might make information flow, in a company where the history shows that personal feelings and conflicts leave a dramatic mark on effectiveness of communication.

It is obvious that there is dysfunctional peer-to-peer communication both on vertical (hierarchy inside the same department) and on horizontal (collaboration spread between departments inside the same hierarchical level).

For improving the vertical collaboration I suggest the following amending of the organizational scheme: all the Chief engineers should have the same hierarchical level, belonging to what I would call “The Planning and Production Department” – in fact a “change team” that, according to Glaser and Glaser (1992) – cited in Cameron, Green (2004, p. 65) – could implement and monitorize change. This is the case especially in our organization, with a strong autocratic management tradition.

“Because of the tradition of autocratic leadership, neither participation nor collaboration is natural or automatic processes. Both require learning and practice” (Glaser and Glaser (1992) – cited in Cameron, Green (2004, p.65)

The role of the “change team” would be the realization of congruence, according to the Nadler and Tushman (1997) congruence model – cited in Cameron, Green (2004, p. 105). The components of the organization – work, people, formal organization and informal organization are dependent on each other. A change in one of the components should be followed by modifications in the other components. Nadler and Tushman consider that “effective management of change means attending to all four components”, “as organization easily revert to the original mode of operation unless attended all four components” – cited in Cameron, Green (2004, p. 106).

And this seems to be the biggest future risk for organization: the return to old state.

As main modification of the organizational structure, I recommend to be introduced another hierarchical level, on top of chief engineers (annex 1), called General Manager. The General Manager will have as main responsibility the production. In the same time he should bring the chief engineers together, should create a common vision, common goal of their activities and should coordinate efforts and collaboration. The first step would be the setting of common goal agenda, goals designed in a SMART manner. I consider that the three chief engineers should be engaged into a team-building activity, so that each other to understand that the other one is as well a valuable professionals.

Here I find to be the most challenging part of change process. This company has both characteristics of a machine type and a political system type. The latter is obvious by the strong polarization of decisional power and status for the staff from Mining Department. A crisis in this company creates winners and losers. The change would require a powerful support – maybe from stakeholders – otherwise the present influential managers could prevent changing from happening. But powerful support is not enough. As according to Senge (1999) – cited in Cameron, Green (2004, p. 135) – “little significant change can occur if is driven from the top; CEO programs rolled out from the top are a great way to foster cynicism and distract everyone from real efforts to change”. Senge’s model for change advise to “start small” and to “grow steadily” as important stages for change implementation.

For improving the collaboration between departments I propose to follow Childs (1984, p. 107) idea of creating clusters of activities. Considering the work in mine and the risks involved, there are equal interests for fitters, electricians and mineworkers for working well together and for collaboration. But these equal and common interests should be reminded. It is not difficult to make the miners see that they need the help of fitters and electricians in order to do their jobs and get the results they are expected.

The change would follow the 4 steps linear model of team development as described by Tuckman (1965) – cited in Cameron, Green (2004, p. 67) – that consists of forming, storming, norming and performing.

I believe that the simultaneous intervention at a top management and teams’ level would bring real change and durable improvement.

Interpretation of coalmine’s problems, using the concepts of organization theory

“If you keep doing what you’re doing you’ll keep getting what you get” - Anonymous

The work in coalmine is one of the traditional activities of the modern human life, with great risks and great economic rewards.

The formal structure of the company shows a mechanistic model, with separate functional departments. It is organized on Fayol’s management structure, who advocates the line and staff principle (the line being in charge with attaining organizational objectives, while the staff departments provide support to their managers). The weakness of this structure, pointed out by Fayol himself, is the “lack of communication across departmental boundaries”. This weakness is shown in the organization from the case study through the information asymmetry, a Principal-Agent problem.

The study case marks out that a managerial decision demands information in a certain amount and of a certain quality. Herbert Simon considers that too much information is more damaging than too little. In the study case the problem is not necessarily about quantity, but about the accuracy of the information, about the relation between the real data and what information receives the decision maker.

Another symptom is lack of integration that is translated into competing professional departments.

At the present the most powerful position in organization is hold by the Mining Department. The report shows a pronounced division among departments, with little communication and a huge rivalry. The managers encourage the policy of covering the backs instead of giving a higher vision and purpose. The company is the field of an open “political” conflict.

When we change the organizational scheme a special attention should be offered to the issues of power and status.

Analyzing the information from our report, I find that the greatest risk for the organization’s future is the resistance to change from personnel side.

Beckhard and Harris’ “change formula” (1987) - cited in Cameron, Green (2004, p. 102), identifies the factors strongly needed for change to happen:

C = A x B x D > X

C – change

A – level of dissatisfaction with the status quo

B – desirability of the proposed change or end state

D – practicality of the change (minimal risk and disruption)

X – “cost” of changing

Factors A, B, D must outweigh the perceived cost X for the change to occur. “The factors do not compensate for each other if one is low. All factors need to have weight.” Cameron, Green (2004, p. 103)

Analyzing the problems at the coalmine from this formula’s point of view I understand that the level of dissatisfaction with status quo differs as we have in fact two rival parts. On one side there are the Mining Department personnel, with higher status and on the other side, the mechanical and electrical department personnel, with lower status. This means that there will be resistance to change from the first group and willingness to amend situation, from the second group. This means conflict.

According to Burrell and Morgan (1979) – cited in Morgan (1996, p. 203), the way conflict is handled in an organization varies much with the view the manager has.

If the manager in charge with the change has a unitary view, he can attribute this conflict to troublemakers. Maybe he will operate dismissals of those perceived as such.

If the manager in charge with change has a radical view, he can consider that conflict is inevitable, and if is suppressed, the conflict will exist latent. In a pluralist managerial view, the conflict has potentially positive aspects. The pluralist manager “accepts the inevitability of organizational politics” and is “focused on balancing and coordinating the interests of organizational members so that they can work together within the constraints set by organization’s formal goals, which really reflect the interests of shareholders and others with ultimate control over the fate of the organization”. (Morgan, 1996, p. 204)

The evaluation of the “change formula” at the beginning of diagnose, will help understand if in future the change will be really possible. Without people’s involvement and commitment, the organization could just revert to the initial state and the experiment would fail.

It is well known that for the externally imposed changes the process is never successful. That is why the redesigning of the organizational structure, besides the formal part, must show great concern for the people’s motivation and commitment to change.

The coalmine structure shows that the new technology is implemented in production but not integrated at the managerial vision level. Change of technology requires change of the job arrangements. Otherwise, as Child (1986) notes, technology could be used as scapegoat and all the responsibilities for output transferred on it, as is happening with the mechanical and electrical department in the study case. Maybe on paper the new technology seems the best from the perspective of engineers. But machines cannot do more than they were designed to be: cannot consolidate a coal wall if is on the brink of falling, cannot stop themselves before digging in a place where a flood will follow shortly. These are information handled by humans, by professionals. Professionals decide when is the time for a machine to work, where to dig, under what technical characteristics. They know and have the responsibility of stopping the machines and do what is need when they can prevent a major crisis.

As the operative work of miners is reduced should be increased the monitoring roles of the jobs. Increasing of responsibility and decision-making at workers level could help save precious time: if the worker is provided with some tolerance criteria plus the expertise of the professionals from his cluster group, he could be granted a level of decision where to stop the work and send the report to superior for deeper analyze. In this way, reacting to the data received, the worker might prevent a wall falling or flooding. With an increased level of responsibility – by actively monitoring and reporting – the worker becomes proactive. It is what I call a “just in time” feed-back.

All these things are going to be achieved by integrating new job description with professional training. This will enable workers to incorporate new skills and responsibilities.

By simply involving workers more will be less crisis and higher productivity.

The problem from the presented case study was a general issue in the coal industry of the last century.

Using as starting point the open system theory of Bertalanffy (1950), the researchers from Tavistock Institute elaborated the sociotechnical theory. This theory emphasizes the interdependence between technology and work organization. As Child (1986, P. 34) notes, “the earlier sociotechnical systems research examined and experimented with possibilities of creating a social organization of work, based on cohesive and self-regulating groups of employees, within production systems which retained an unchanged technology of plant and equipment”. The theory speaks about “job enrichment”. From my point of view the essential gain from this theory’s approach is the fact that the organization could benefit not only from the workers “muscles power”, but, more important, could benefit by activating their “Grey substance muscles”, satisfying workers’ natural need for personal growth, (Hackman and Oldham, 1980 – cited in Child, 1986 p.36)

By using the sociotechnical theory at the managerial level, by integrating managers with different specializations in the same hierarchical level group, is encouraged common action for solving the group tasks.

Bibliography:

Cameron, Esther, Green, Mike – Making sense of Change Management. A complete guide to the Models, Tools and Techniques of Organizational Change, 2004, Kogan Page, London

Child, John – Organization: A guide to problems and practice, 2^nd ed, 1986, Harper and Row Publishers, London

Morgan, Gareth – Images of Organizations, 1997, Sage Publications, London

Annex 1

Restructured Formal Structure

Understanding organization de Bogdan Craciun este licenţiat printr-o Licenţă Creative Commons Atribuire-Necomercial-Fără Opere Derivate 3.0 România.

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NGO’s II – Essay by Bogdan Craciun

noreply@blogger.com (Bogdan Craciun) — Sun, 08 Feb 2009 01:02:00 +0000

About Bogdan Craciun

Why should NGOs attempt to influence development policies through campaigns, advocacy and other means? What constraints and what challenges do they face in undertaking such work?

This paper is trying to identify some of the reasons that ask for NGOs’ engagement in influencing policy-makers’ agenda.

The paper is organized in three chapters. In the first chapter I discuss why should NGOs attempt to influence development policies; in the second chapter are identified some of the constraints and challenges that are faced by NGOs in their advocacy and campaigning work. The last part of the paper contains conclusions to the topic discussed.

Chapter one

The need for advocacy arises from social needs.

There are many reasons that justify NGOs attempts to influence policy-makers’ agenda.

First reason is related to the fundamental civil right, generally accepted in all democratic regimes; and this is the right to freedom of expression. Through advocacy and campaigning people make use of their right to freedom, by associating, by expressing their needs, by making to be heard their ideas and opinions, especially in the social public policy areas.

Advocacy – part of a larger agenda

Evans (1996) states that voluntary organisations were traditionally involved in both providing services and campaigning on behalf of their beneficiaries. The basic services provided by NGOs’ activities regard health and education, food and housing providing, heading for helping the poor and the social excluded ones, responding to day-to-day problems.

But an NGO has more functions than service providing, according to a large number of authors.

“The mission of the voluntary agency to articulate the interests of neglected minority groups and populations at risk may take on greater significance as the social services … overshadowing the service-provision functions of voluntary agencies” (Kramer, 1081, p. 231).

Najam (1999) as well specifies four types of roles for NGOs work: service delivery, advocacy, innovation and monitoring (quoted in Lewis, 2000, p.109).

What difference can advocacy make?

Some authors consider that advocacy is more important than any other function of a NGO. It is the case of O’Connell (quoted in Kramer, 1981, p.212), that considers advocacy to be “the quintessential function of the voluntary sector”. In the same spirit, Sherry considers that voluntary associations should “continually shape and reshape the vision of a more just social order, to propose programs which might lead to manifestation of that vision, to argue with them with others in the public arena, and to press for adoption and implementation. For voluntary associations to do less than that is to abdicate their civic responsibility” (Sherry, quoted in Kramer, 1981, p. 212).

Bates and Pithkeathley (1996) believe that “campaigning is an absolutely vital part of the work of the charity sector … Dedicated and passionate people saw a social injustice, often from their own experience, and set about doing more than just alleviating the problem by opening a school or feeding the poor. They turned a private trouble into a public issue to bring about changes in the law and in public opinion” (Bates and Pithkeathley, 1996, p. 92)

Campaigning and advocacy are instruments of the participation in social development, concept that, according to Oakley et al (1998), puts in the central spot people and “their right to be involved in development decisions and actions which might affect their livelihoods” (Oakley et al, 1998, p. 15).

The importance of advocacy and campaigning is emphasized by Kramer (1981) when he nominates the groups that make public policy in England, among them being “pressure groups”, which are closely connected to executive civil servants. The fact that “the government clearly accepts the role of voluntary organizations as advocates for particular constituencies” (Kramer, 1981, p. 49) show that pluralistic aspect of policy making requests the participation of NGOs by advocacy and campaigning.

In USA “lobbying by pressure groups is expected, and it is out of the interaction between them, the bureaucracy, and the legislature that laws are fashioned” (Kramer, 1981, p. 71).

The basic definition for advocacy, which is a “device to influence the balance of the needs/rights of the group in the favor of the needs/rights of individuals, especially those on the social margins” (Brandon quoted in Bateman, 2000, p. 17), expresses the main philosophical problem that advocacy deals with: human rights.

NGOs should attempt to influence development policies because in this way they bring their contribution to social integration, and democratic pluralism. NGOs can contribute on improving people’s lives by advocating for the particular needs of cultural or social minorities. By advocacy and campaigning work NGOs undertake an active citizenship role, transforming communities from passive consumers of public services and public policies into active citizens who are able to evaluate, to judge, to compare to their real needs and, finally, to decide if they accept or not the status and level of the services and policies intended to them.

Chapter two

Constraints of advocacy work

According to Kramer (1981), advocacy work is directed towards: influencing legislation or regulation, improvement of governmental service programs, securing governmental funds and securing benefits for clientele. The difficulties met in following up these results constitute the constraints of the advocacy work.

When NGOs commit themselves to advocacy, they place themselves in an intermediate position, with the community they emerged from on one side, and administrative and political power holders, on the other side. The power holders can be the State as well as the large corporations.

Because of this middle position, the communication is extremely important for advocacy work. In order to be effective in their advocacy, NGOs need to handle good quality message. The quality of communication is one of the constraints that affect advocacy results.

Bates and Pitkeathley (1996) consider that the message transmitted should be clear, without being simplistic. The specificity of the message helps on understanding and focusing on the advocated issues.

The relation to mass-media becomes extremely important, with large consequences on results of campaigns. In USA press releases and appearances on TV or radio are part of the every-day campaigning process.

“As can be seen in many situations, journalists have not only the power to ask questions but to demand answers. Using media more consistently needs to be a political strategy” (Reading, 1994, p. 91).

Trying to identify in literature what other constraints affect advocacy, I found out that many of what is “traditionally” perceived as constraints for advocacy, in fact proved not to be universally true.

It is the case of the beliefs noted by Kramer (1981): “advocacy is believed to be constraint by bureaucratization, professionalization, a federated structure, or service delivery” (Kramer, 1981, p. 230). But the examples found in the worldwide experience prove sometimes the contrary. It is cited the case of federated organization in the Netherlands, with large influence on government; or the case of large bureaucratization voluntary organizations (receivers of public funds, with highly professionalized personnel) in USA and England, which were amongst “the most active improver agencies” (Kramer, 1981, p. 230).

An interesting discussion related to the constraints and challenges of advocacy work regards the constituency. With a large number of constituents, the influence exerted on policy makers can really be effective. When the advocated issues belong to a small community, the influence could be inessential. The chances of being heard and taken into consideration by policy makers are greater when NGOs get into coalitions. NGOs’ alliances, regional or international, proved to make the network makes more influential.

The coalitions can have and a negative aspect: as part of a network, NGO has to negotiate both some of their goals and resources. As a result NGOs that join alliances could renounce at some of their initial ideas. Keeping the balance between autonomy and individuality on one side and the need of power of influencing (that comes from alliances) represents more than an ideological issue, a practical one.

Advocacy strategies – means of better influencing

Another constraint on advocacy work is the type of strategy engaged.

These strategies used for influencing the power holders in their decisions could be, according to Kramer (1981) at least two: an aggressive demands strategy or cooperation and partnership. I will discuss later in this paper about each strategy of influencing. What I want to emphasize now is that NGOs’ need a good understanding of the social environment and of the political and business interests that could try to affect public interests of the community.

According to Chapman and Fisher (1999, p. 8), campaigning unfolds in three steps: getting issue on agenda, action and real change.

Bates and Pitkeathley (1996) speak from their own experience and state that “to be an effective lobby a charity needs four things: a constituency; a clear and simple message; respect and some success” (Bates and Pitkeathley, 1996, p. 83).

Reading (1994) takes a step further and considers that voluntary associations should develop a political role for community evolution. The means for an NGO to achieve this role would be “1. Acting as a community care broker; 2. Stimulating public debate; 3. Stressing the importance of collective as well as individual need; 4. Promoting a new political and moral philosophy” (Reading, 1994, p. 87).

ActionAid India proposes six strategies for advocacy work with partners, called “the advocacy ‘toolkit’, aimed to help NGOs everywhere in their work: negotiations, lobbying, gaining membership of government bodies, building networks and coalitions, using the media and conducting campaigns”. (ActionAid India, 1993, quoted in Lewis, 2000, p. 124)

Previously in this paper I emphasized that the strategy followed by advocacy work shapes the dialogue with the policy makers. The type of strategy engaged could be an “outsider” or an “insider” strategy. The outsider strategy is confrontational, many times implying marches or demonstrations. The insider means to work side by side with the policy maker, in a collaborative, non-confrontational way. The insider strategy is connected with long-term relations, where negotiating brings small but steady improvements.

The informal, interpersonal relationships with officials are cultivated as a mean of better results for advocacy work. Kramer (1981) cites what is called in England “the old boy network” which represents the personal relationships among officials and the NGOs representatives.

Oakley et al (1998) explain what are the stages of a long-term campaign: “heightened awareness about an issue, contribution to debate, changed opinions, changed policy, policy change implemented, positive change in people’s lives” (Oakley et al, 1998, p. 95). If a campaign did not get yet to the final stage, does not mean the efforts are in vain. It only means that the process is still unfolding and that achieving the intermediary stages is the sign that the activity goes on the right direction.

Regardless the type of strategy adopted by NGOs, the advocacy activity is causing tensions, and this is their biggest challenge: to promote change with all its implications (risks, dynamic, tensions) in a totally unpredictable environment.

And this challenge brings us in front of a much-commented problem: the personality of people engaged in running a campaign, people able to pursue the goals of their campaign without amplifying the pressures beyond tolerance. People that are not only involved in community’s needs for change, but are as well good communicator and persuaders, skilled in delivering a credible message, take campaigns to success. For this, charismatic leaders try to convince the policy makers of the necessity of the change they claim. Bratton (1990, quoted in Lewis, 2000, p. 124) emphasizes the importance of a well-connected leader, and states that one of the factors that makes the policy advocacy effective is “a set of informal ties with political leaders by NGO leaders (this was found to be a main predictor of impact)”, while Kramer (1981) notes that “the ideological commitment of the executive leadership system” is the most significant for advocacy influence.

Due to the complexity of the task undertaken by NGOs, their leaders need not only charisma and good personal connections, but need as well to engage good managerial skills. As NGOs activate in a dynamic environment, their leaders confront a serious challenge for managing and keeping under control such organizations. Management is the activity that pursues efficiency, improvement. Here is the point where another constraint comes into stage: the need for professionals conflicts with the volunteers’ amateurism. Advocacy needs highly trained communicators, highly efficient managers if is really wanted a substantial influence on policy makers. But when the professionals are seen by volunteers activists as “full-time planners of other people’s short-term burst of energy and masochism” (Kramer, 1981, p. 206), it is difficult to have in the same pot the professionalism required by performance and the enthusiasm of volunteers.

But only a leader is never enough. It is equally important the contribution that NGOs’ members bring into advocacy efforts.

The advocacy work is concerned with results obtained in influencing the development policies. To assess the efficiency of the advocacy work in influencing the change at policy making level, we should need to know which factor or combination of factors resulted into achieving policy outcomes; we need to understand what brings change and how certain interventions, related or not, influence the result. As Bates and Pitkeathley note emphasizing the importance of flexibility that an NGO has in achieving its goals: “You may not be able to achieve them (i.e. goals) all. Some may have to await a change of government, a shift in national thinking, a win on the National Lottery. But there will be some which can be reached, given a following wind and perhaps some negotiation and compromise […] Campaigning agencies need to grab their opportunities. When they occur, you must be ready for them and have your campaign ready to go. The opportunity may present itself in the form of an unexpected amount of money; a rare conjunction of people and policies; a shift in public opinion; or a sympathetic voice where you usually meet opposition. Whatever the opportunity, you have to seize it and push your agenda” (Bates and Pitkeathley, 1996, p. 87).

To understand the complex influence of social environment on advocacy results, I found the case regarding Covey’s (1995) research on “an NGO advocacy alliance in Mexico revealed that in the end it was macro-economic issues which eventually made the proposed World Bank-funded forestry project unattractive to the government, rather than the NGO advocacy alliance which was secondary in its impact”. (Covey, 1995, quoted in Lewis 2000, p. 130)

Another constraint of the advocacy work is the performance assessment. The difficulty of efficiency assessment is in the same time a constraint and a challenge for advocacy work: a constraint as there are no direct links between action and result, and the risk of not-getting-to-the-target is high; and a challenge as is asking for constant efforts to improve the networks, the communication with grassroots, with policy makers and with media.

NGOs, that are actors on the middle stage of the social environment, should have as main “tool” for advocacy work the communication strategies that need to be flexible, adaptable and persuasive. Generating awareness is the result of a good communication strategy. When the advocacy work generated the desired change in policy, NGOs’ roles do not end there. They engage in monitoring the quality of governmental services, assuming the role of what is called “watchdog”.

The funding issue represents another much-debated constraint. It is important to find out what is the relation between funding and the way the donors influence the NGOs advocacy agenda, the problem of autonomy being one of the most delicate matters.

When talking about funding, it is necessary to identify if the pursue of change is a genuine problem of the community or a matter imposed by the donor. Thus the financial (in)dependence is a major factor that influences the issues advocated. Kramer (1981) shows that “contrary to conventional wisdom, reliance on public funds is not constraining […] the U.S. agencies that receive the largest amount in public funds are among the most active advocates” (Kramer, 1981, p. 229).

In literature we find an interesting question regarding the balance between advocacy and service providing for NGO activity. The discussion starts from the evidences that showed how the “organizational-maintenance activities” could reduce the advocacy performance (Kramer, 1981). It is cited the recommendation of O’Connell (quoted in Kramer, 1981, p. 229), that the quantity of time devoted for advocacy by an NGO should be between 25-50 percent of the total amount of time, otherwise other activities as “fund raising and program management may drain off the time and energy of leadership that might be channeled into influencing social policy” (Kramer, 1981, p. 229).

A balance should be kept between the functions of an NGO. Kramer (1981) brings as consideration that an NGO exclusively dedicated to advocacy work could not have public support: “it is doubtful that financial support and tax exemptions would still be forthcoming if service programs were substantially reduced in scope and social agencies become pressure groups […], concerned only with the quality and quantity of governmental service” (Kramer, 1981, p. 232).

Conclusions

Advocacy work is one of the most important functions an NGO could have. The result of this work is the influence on policy-makers’ agenda. Advocacy is the expression of active citizenship, with a great impact on democratic values.

Advocacy has as final result the development of civil society, the realization of change, or as Reading puts it: “transformation of consumer into citizen, of caring professional into social policy practitioner and of uninvolved government into government responsible for all its citizens” (Reading, 1994, p. 96).

Bibliography

Bates, Francine, Pitkeathley, Jill – Standing up to be counted, Campaigning and voluntary agencies, in Sweet Charity, The Role and Workings of Voluntary Organisations, Routledge, London, 1996

Chapman and Fisher – Effective NGO Campaigning: a New Economics Foundation briefing – summary paper, March, 1999, in Course Pack, 2006-2007

Kramer, Ralph – Voluntary Agencies in the Welfare State, University of California Press, London, 1981

Lewis, David – Management of Non-Governmental Organizations: Catalysts, Partners and Implementers, Florence, KY, USA: Routledge, 2000

Oakley Peter, Pratt Brian, Clayton Andrew – Outcomes and impact: evaluating change in social development, UK: INTRAC publication, 1998

Reading, Paul – Community Care and the Voluntary Sector, Venture press, Birmingham, 1994

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NGO’s I – Essay by Bogdan Craciun

noreply@blogger.com (Bogdan Craciun) — Sun, 08 Feb 2009 00:58:00 +0000

About Bogdan Craciun

Service delivery should not be a priority focus for NGO work

In the following paper I will discuss whether service delivery should be or not a priority focus for NGO work and I shall concentrate my attention especially on public services delivery.

This paper identifies in the first chapter some of the motifs that plead for NGOs’ service delivery involvement. In the second chapter I summarize the weaknesses of NGOs service delivery, as they are presented in literature.

The final chapter presents the conclusions with reference to the topic of the essay.

Chapter one

The content of NGOs’ services

“The voluntary sector is nothing if not diverse” (Reading, 1994, p. 5)

Service delivery is one of the four main functions of an NGO, as per Najam’s (1999) definition, closely related to the other three: advocacy, innovation and monitoring. In his definition service delivery represents “acting directly to do what needs to be done” (Lewis, 2000, p. 121).

What are the activities undertaken by NGOs in service providing?

There is a large range of activities, starting with basic healthcare services, continuing with all range of educational programs (including cultural activities typical to a certain community), housing, support and counseling. NGOs could engage as well in activities that deal with local or global environmental problems. What differs from one country to another is the level of participation.

For instance in UK “the voluntary sector is the largest provider of staffed residential care for adults with physical or sensory disabilities, learning disabilities, and alcohol or drug problems; and of hospice care; and is a substantial provider of mental health services and many specialist child welfare services” (Kendal and Knapp, 1996, p. 237). In the Nordic countries “most health and social care services are funded from tax revenue and are provided by public – either local or regional – authorities” (Lehto, Moss, Rostgaard, 1999, p. 104).

Who are the beneficiaries of the services provided by NGOs?

As non-profit organizations, NGOs can thoroughly concentrate on the humanitarian value of their services. Being organizations free of profit seeking, NGOs can point their resources – financial and human – towards helping the poor and the socially excluded ones. These are the traditional beneficiaries of NGOs’ services. But in our days not only poor and disadvantaged are services recipients; the general population could benefit as well. It is the case of “Shakespeare Birthplace Trust” with main activity the preservation and the promotion of Shakespeare’s birthplace. The Trust does not receive any public or governmental funds and depends entirely on donors and incomes from visitors.

Strengths that make NGOs services desirable

Service delivery is an activity that rests at the very heart of NGO’s existence and philosophy. Kramer (1981) speaks about the fact that “one of the primary functions of the voluntary agency is to pioneer in developing services and to pave the way for their adoption by governmental bodies” (Kramer, 1981, p. 173), while Jones (1996) goes one step further and states that in UK “the interdependence of the state and voluntary sectors has in many ways increased, with voluntary organizations (especially in the field of social welfare) becoming mainstream providers of services commissioned and funded by state agencies” (Jones, 1996, p. 41)

The NGOs are known to have provided public services mainly when the State was weak and incapable of supplying its citizens with basic services. It is the case of Africa – especially the conflict zones of Southern Sudan, Somalia, as cited in Clayton et al (2000) – where the NGOs became unique providers of healthcare and water supply.

But there are countries where even if the State remains the main service provider, as India and Latin America (Clayton et al, 2000), the NGOs are deeply engaged in monitoring the quality of these services and their correspondence to people’s needs.

NGOs provided services and solutions where the State could not offer valid answers to the existing problems.

Reading (1994) identifies the strengths that explain the better provision of public services from NGOs. Among them is important to be noted:

“1. capacity to innovate, experiment and test new ideas;

2. flexibility, and the ability to respond quickly to changing needs;

3. good community links;

4. cost – effectiveness, arising from their ability to target on very specific groups, localities or issues;

5. the capacity to promote change, challenge vested interests and campaign for improved services;

6. the opportunity to involve members of the community in planning and monitoring services;

7. the status to act as advocates for particular groups;

8. the potential to give people a sense of power and influence over the decisions which affect their lives” (Labor Party Consultation Document, 1990, cited in Reading, 1994, p. 7)

I could identify some more traits specific to NGOs’ services:

1. the specificity of services: NGO identifies a problem and acts for its solving. The expertise and experience gained in diverse situations makes the services to be better adapted to the needs.

Because NGOs have a direct connection to people that face a problem, and thus, direct access to citizens concerns and difficulties. The solution provided does not belong to a general frame, but is designed to solve individual problems. In this specificity of the solution, that takes into account both the people and the environment affected, rests the high efficiency of NGOs’ services. In comparison with the results obtained by a governmental service providing, which in most cases applies general solutions and not individually designed ones, the NGOs solutions will hence be perceived as better, more consistent with people needs and demands.

David Davis, who said: “the voluntary sector has a far greater ability to take a holistic approach and to take responsibility for the problems of the whole person” (Mohr, 2005, p. 32), backs up this perception.

The preference towards NGOs’ services finds an interesting explanation on Kramer, that states “others regard voluntary agencies as intrinsically preferable, because of their presumed greater flexibility, capacity for innovation, and use of volunteers, or, in some cases, because they serve as a brake on further expansion of government bureaucracy” (Kramer, 1981, p. 250).

Of course that there are other opinions regarding the efficiency of NGOs services. As Clayton et al (2000) note, the impact studies concentrated on NGO activities do not prove without denial that NGOs are more efficient than governmental institutions in helping the poorest, while Kramer (1981) notes that in fact, as by their involvement hide the basic weaknesses of the governmental services, “voluntary agencies risk perpetuating second-rate, substitute programs and thus in the long run depriving clientele of more effective services” (Kramer, 1981, p. 250).

Chapter two

Weaknesses in NGO service delivery that could limit quality of services provided by NGOs

As NGO service delivery is not profit oriented, I consider that the shortcomings of this activity should be assessed mainly as regards to the quality of these services.

Among the factors that affect the quality of services delivered by NGOs there are:

a) Limited funds.

It is important to note that limited funds constitute an impediment on the quality of services, as Reading (1994) points out.

The implication of limited funds is that a partnership between NGOs and State in contracting the public services is desirable. The only disputable thing would be the percentage of the State funds in total funding system of NGOs. The most important concern related to the amount of government support touches the delicate matter of independence and non-conformity to government’s views, when it is the case.

It is well known that the donors condition their help and dictate the terms. When the State involves in NGOs’ financing, it behaves as any other donor, it dictates standards of performance, rules for monitoring and accountability. And this could generate the “rise to the danger that they become dominated by input or process indicators, rather than quality or user outcome measures” (Kendall and Knapp, 1996, p. 230).

In order to secure the future financing, the NGOs might change something in their policy and submit totally to governmental requests, regardless they are similar or not to their credo. As Kramer considers, “voluntary agencies will have to work hard to avoid being a tool of government, particularly when they work inside a framework determined by government and are dependent on it for funds” (Kramer, 1981, p.251).

In order to avoid such a situation, NGOs established funding rules, which, according to Smillie (1995) are: Scandinavian NGOs restrict governmental share of funding to 50% of their total funds, while Oxfam UK restricts to 20% of total the state’s funding contribution; at Oxfam America the restriction is total, the organization receives no governmental funds.

Balancing the need for funds with the need for independent voice and autonomy is one of the fundamental issues that an NGO must deal with.

I found two interesting cases that reveal the different two faces of the same coin. First example, Medecins du Monde UK wants to keep total independent of State funding and reject any contractual agreement with NHS bodies.

On contrary, Terrence Higgins Trust experience shows that “NHS contracting is for them the best way to deliver their services” (Peta Wilkinson quoted in Third Sector, 2005, p. 56). This example shows that the relation between the percentage of State funding and the efficiency of the voluntary organization is by no means unique and definitive.

b) Difficult large scale coordination

Each NGO has a specific expertise and experience in a certain type of service. There are NGOs that provide health services: help for breast cancer cases (Breast Cancer Care); help for having healthier children (National Childbirth Trust); others provide services in education.

The narrow specialization proves to be in the same time a strong point and a weak point in NGOs’ activity.

For instance, there is a high probability that an organization specialized in gender equality for women will deliver this; there is a high probability that an organization specialized in HIV prevention will eventually attain its goals. The narrower is the specialization, the better chances for a good result there is, in my opinion.

But a narrow specialization of services has its weak point too: it makes difficult a large scale coordination of activities, a national long-term vision so that the resources to be planned and allocated where a shortage in services is identified. And this it seems to be difficult to be attained by NGOs, according to Robinson and White (1997), cited in Clayton et al (2000), as NGOs cannot provide a framework where to be integrated regional and national levels. In my view this large-scale coordination is difficult mainly because of the specific character of each NGOs service: even if there are many NGOs concerned with, for instance, healthcare, they have specific expertise inside the huge domain of healthcare.

The need for coordination of NGOs service providing arises from the need to avoid scattering of resources: time, money, and personnel. The trend for decentralization is always followed by a need for a coordinating central point, where all the needs, claims and desires of the civil society to be collected. It is required an organism able to do the coordination of NGOs activities.

c) Difficulty to evaluate the results, difficulty for transparent accountability.

If there is desired a partnership State-NGOs for public services delivery, performance criteria and accountability issues become important. Where are involved public money, it is absolutely necessary transparency and accountability towards citizens. It should be scrutinized the way the financing was granted as well as the outcomes of the activity.

Many of the services provided by NGOs are social services whose final impact is difficult to be assessed in measurable terms, and this proves why it is so important to have established a general system of service outcome evaluation, common for both public and NGO provider. This is necessary for a fair comparison of the services and as starting point for a healthy competition for performance.

The emergence of what is called “contract culture” seems to solve the both above-mentioned weaknesses. Jones (1996) notes that contract culture “might be experienced as a threat by the voluntary sector, compromising its independence and freedom, but it does also provide opportunities to secure funding for expansion and growth” (Jones, 1996, p. 55)

It is necessary for any NGO that wishes to engage in service delivery to be aware of all the above challenges. It is true that no NGO dedicated to its cause will abandon just because there are difficulties. By being aware of these difficulties NGOs could equip themselves better for “challenging the challenges”.

Salamon calls NGOs’ weaknesses as “types of failure”. In his opinion they are:

“‘Philanthropic insufficiency’ the inability to generate funds;

‘Paternalism’, the tendency of even high – minded community elites to misunderstand the problems of the poor;

‘Particularism’, the tendency of nonprofits to focus on neighborhood, ethnic, or religious groups;

and ‘amateurism’, the reliance of volunteer services and the inability to pay the cots of professionally competent staff” (Salamon quoted in Chasse, 1995, p. 530), and could be overcome, in his opinion, by the partnership with the government.

This chapter that showed the challenges that confront NGOs service delivery could have as final conclusion the idea that a partnership between NGOs and State could be the best solution for public services providing. As Miliband, the UK’s minister for third sector states, “the voluntary sector brought qualities to services and society that the state did not”, while “there are things that state can provide that the voluntary sector cannot” (Thomas, 2006, p. 52). The society needs, according to Miliband, the NGOs involvement in services, as they brought “innovation, engagement with users and a unique ethos” and “the state provided universality and equity of services” (Thomas, 2006, p. 52).

Chapter three

Conclusions

NGO service provision could be a good solution where is needed innovation and rapid reaction in solving a problem. Rose (1974) and Peyton (1989) consider that “innovation and social change are a principal purpose (and contribution to society) of VNPOs (Voluntary and Non-profit organizations)” (Osborne, 1998, p. 66).

In the first section of my essay I have showed that NGOs involvement is traditional to human kind and needed by society. It is obvious that service delivery is the very heart of any NGO activity, so I conclude that indeed, NGOs have to focus on service delivery.

The discussion is whether this involvement should remain only at the intervention level or should became permanent, in other words, if NGOs should get involved into delivering public services.

The funding issues prove that making from NGOs service delivery a long-term activity implies continuous funding. It was shown that a great percentage of governmental funding assisting the finances of NGOs could impede on their independence.

Funding is not the only problem that challenges NGOs when trying to provide long-term public services.

In a crisis situation any help that NGOs provide is welcome, but when NGOs engage themselves into sustainable development activities, let us not forget that performance and efficiency standards come into stage. These standards are required by transparency and accountability demands, but these standards could take away the innovation and flexibility, traits so characteristic to NGO service providing. Without these traits NGOs could transform themselves in just another bureaucratic organism, which is using only statistics and average data in their relation with citizen’s problems.

Because I consider that independence and innovation are the very core characteristic of NGOs, the threat of losing them makes me consider that NGOs should not focus with priority on public services delivery. NGOs should intervene when is obvious that governmental public services cannot cope with the demands. Just to use an example: in Romania the nomad dogs represent a huge problem. The State department that was assigned to deal with this problem proved to be totally ineffective. NGOs got involved in finding a solution and now in Romania the nomad dogs’ issue, even if it is not yet totally solved, found great improvement through NGOs’ contribution.

This is only one example that shows that trough their flexibility and connection to people; NGOs make possible the adaptation to change, to ever evolving social needs.

The literature reveals that the partnership between NGOs and state is the future of public service providing.

The partnership for public services providing between Government and NGOs is not a miracle solution. Even if the participation of citizens (represented by NGOs) is a desired outcome of decentralization and democratization at governmental level, to transfer the responsibility of basic services from state on NGOs shoulders is not fair. The responsibility of public services for poor and socially excluded especially must be undertaken by State. NGOs can help but cannot provide large-scale coordination. This paper shows the difficulties for NGOs that engage in public service delivery. In my opinion, if NGOs undertake the responsibility of providing large scale services, services that exceed their usual funding level and require uninterrupted financing from State, they could behave in time as a State subordinate institution, no longer a non-governmental, independent one.

I consider that more important than service delivery for an NGO is to be the voice of the citizens. The service providing should be a matter of choice for NGOs involvement, especially when the public institutions fail over and over again to do their job or when they cannot provide a certain type of services. I believe that the citizens should not allow the government to pass the responsibility of main public services to NGOs. Governments should take advantage of financial and human resources brought by NGOs in service delivery and should coordinate for efficiency the efforts done voluntarily by the civil society.

Bibliography

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2. Chasse, J. Dennis, Nonprofit Organizations and the Institutionalist Approach,

in Journal of Economic Issues, 29:2 (1995:June) p.530

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5. Lehto, Juhani, Moss, Nina, Rostgaard, Tine – Universal public social care and health services? in Nordic Social Policy, Changing welfare states, edited by Kautto Mikko, Heikkila, Matti, Hvinden Njorn, Marklund Staffan and Ploug Niels, Routledge , London, 1999

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10. Osborne, Stephen- Voluntary organizations and innovation in public services, Routledge, 1998, London

11. Oxfam, on www http://www.dango.bham.ac.uk/record_details.asp?id=460&recordType=ngo, accessed on 26^th of June 2007

12. Reading, Paul – Community Care and the Voluntary Sector, Venture Press, Birmingham, 1994

13. Smillie, Ian – The Alms Bazaar: altruism under fire – Non Profit organizations and international development – Intermediate Technology Publications, 1995

14. Thomas, - Public Services: Partners in Health, in Third Sector 2006, p.52, on www http://www.thirdsector.co.uk/Channels/Fundraising/Article/615933, accessed on 26^th of June 2007

15. World Development Report 2004: Making Services work for poor people - World Bank Publications, 2004

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Introduction to Development Projects – Essay by Bogdan Craciun

noreply@blogger.com (Bogdan Craciun) — Sun, 08 Feb 2009 00:43:00 +0000

About Bogdan Craciun

Martinez Dairy Project

Executive summary

Even if contains some positive aspects, the Martinez project is not comprehensively designed (missing the logical framework and the ranch’s cash flow), it arises a series of questions (technical; connected to revenues and expenses content), lacks important information, contains contradictions and does not reach entirely its objective. I recommend projects’ revising and resizing for a further re-analyzing.

For the project success is not sufficient to have only a possible 5 years contract with Manzanilla plant. I recommend concluding of a resolute contract for 15 years with Manzanilla plant before beginning of investment.

Considering the social and environmental implications of the project I recommend a careful valuation of the popular support for the project and especially an environmental impact appraisal.

The important private potential of the area for milk production and the low average family income, makes me recommend the support of projects that make use of this potential as alternative to the Martinez project.

Several questions need to be answered in project’s analyze:

1. What needs does the project satisfy?

2. Is the project as designed meeting its own objective?

3. What are the objective factors that can affect the project success?

4. Can be found alternatives to the project?

5. Who benefits and who loses from this project and what is its social impact?

6. What are the legal implications of the project?

7. Who will implement the project?

8. What is the project environmental impact?

9. Has the project economical justification?

10. What external factors can constrain the project?

11. Is it the project technically feasible?

12. Are all costs and revenues included? Are they relevant and correct?

13. What other questions needs project to answer to?

I present the results of project analysis, which consists of answers to these questions. For the economical appraisal I used the Net Present Value (NPV) method.

Project analysis results:

1. Martinez Project correctly identified the area’s massive demand for milk (according to demand forecast). But there is no information regarding the demand for ranch’s second important revenue source: the cull animals and heifers.

2. Using for analysis the data provided by schedule D, the project does not reach its objective (200.000lts of milk per year needed by Manzanilla plant to break-even), except in the 6^th year. From 7^th year on, the milk production is 7000lts less than the required quantity. My question is if the locals’ herds can supply the required extra milk. Otherwise it is required acquisition of larger herd from the beginning.

3. The output forecast level it is highly influenced by: the quality of environment where the animal lives; the cow’s individual biological characteristics, health and fertility level (and this includes both the number of calves and the quantity of milk obtained from each cow); the quality of water and nutrition – it is known that the quantity and quality of milk are directly influenced by nutritional level of the food. There is no information how the nutrition level varies through the year, directly connected to the type of food supplied to cattle (grass/hay/concentrates). The project does not specify if all of the above were taken into consideration when the output forecast was made.

The projects present a calving percentage of 0.79%, which is rather an optimistic figure (more realistic is about 0.67%). Therefore I am concerned with the output figures that could be negatively affected.

4. If the private large heards of cattle can satisfy the Manzanilla's need of raw milk, this suppling source can be exploited with minimal investment, with better social effects (by increasing the family income and keeping the pasture in common use) and without destructive ecological implications (no clearing). We are not told as well the import price for milk in order to compare it with Manzanilla’s plant milk price.

5. The project brings national benefits by saving foreign exchange.

The urban citizens gain by benefiting of fresh milk. Some of the Martinez’s villagers potential hired at the ranch can gain as well.

The direct beneficiary is Manzanilla plant, supplied now with the raw milk it needs.

The herds’ owners that were using the common pasture lose now the land taken by ranch. The social impact is severe negative as might affect their income.

6. If the local authorities do not agree with the price of 100$/ha offered by Government, could appear litigation and delay of the project, raising costs of waiting.

We are not told anything as well about: the companies that will work on clearing, fencing, water supply, electricity connection, buildings and access roads construction, and if the contracts were awarded following the legal auction procedures; the terms of the transport contract; the legal way of clearing close to forest reserve.

7. It is not clearly identified the person that is implementing the project, that will monitorize, control and is responsible for its realization and function.

8. The environmental impact analysis it is difficult to be done as the project puts us into a major dilemma: the land commandeered is it already pasture or it is forested? From "Location" paragraph we understand that the land is at present used for grazing, this means it does not need to be cleared. From "Farm development" paragraph and schedule A emerges that the land will be cleared, and this means the land is forested.

If the land is already a pasture, the environmental impact resumes to the fertilizers’ type (artificial or natural). I recommend the using of the resulted manure as fertilizer (an excellent and cheap natural one) that could bring ecological and economical benefits.

If the land is forested, the environmental impact will be disastrous (will be cleared 70ha of forest).

9. The economical analysis (annex 1) show that the project is more feasible under first finance scheme (NPV=153.27), than under second one (NPV=60.46). Even if this analysis allows me to recommend the project to be undertaken, we find from annexes that the value of NPV banks on the residual value inputs (of the 15^th year) more than on actual output results.

10. The using for daily milk’s transport from ranch to plant of a third person weighs down, brings constraints and may financial unbalances the project. I recommend providing the transport through own means (maybe using the 1000lts capacity pick-up truck found in schedule A), solution that could lead to a substantial operating costs' cut-down and to constraints elimination.

11. The purchase of the best productive cow breed, the rainfall quantity suited for pasture, the annual medium temperature and the size of the ranch in standards for the number of cows, make the project one with chances to succeed. Still are a number of technical questions raise: how long in a year does frost affect the soils? Will the staff be recruited from locals? Is there required unskilled staff, or must be trained through special training?

12. With a standard contingency level of 5%, there are still several questions regarding the other costs of the project:

· If the premium payment is the rent of 1500$/year (schedule C), in 15 years the total amount is 22500$ and comparatively with the 7000$ initial payment, this gets the ranch to a renegotiation of this called ‘’small’’ payment.

· The insemination is done naturally or artificially? If naturally is one bull enough? If artificially, what are the costs?

· As the frost is not unknown, the project did not take into account the costs of building of a silo.

· Is there a permanent veterinary doctor? Does not the ranch need a minilaboratory for medical analyses for cows and for milk’s sanitary quality?

· Is the generator purchased the main source of electricity for ranch purposes? Is the nearby electrical source of power (22KV) suitable for ranch’s needs? If not, the electrical power connection costs are not pointed out in the capital costs. The price for electricity (as utility) is not marked out in the operating costs schedule.

· If necessary, what are the costs for personnel training?

· There is another question linked to the revenues: the project does not take into account any revenues from timber selling after clearing (if any clearing).

13. What is the deadline for constructions finalizing and for the start of ranch operations? Here is the risk for costs of waiting apparition; does the insurance cover cattle, milk’s transport, equipments/buildings/machinery, or all?; Is the distance (75km) from ranch to plant short enough to transport in safe conditions the raw milk (a very perishable product)?

Financial analysis

After the financial analysis results that the recapitalisation can be funded from own capital and the first financial loan scheme is to be preferred to the second (annex 1). But even if the projects benefits of a good value discount factor (8%) and we must not take into account the taxes (being a project of national interest), the projects is highly geared (1:9) and presents negative cash flow for the second, third and fourth year. The project is financially risky and my recommendation is the search for external or internal grants, numerous and suitable for agricultural projects.

Using existing data, I propose as solutions for a positive cash-flow, two financing schemes (annex 2), using the 2% interest rate and 1 year grace period. The initial loan is reduced from 417.300$ to 414.000$ and is followed by:

other 3 loans (in second year 40.000$; on third 35.000$ and on fourth 12.000$). The cash flow becomes positive for all years and the total amount borrowed is 501.000$. In this case we would have a sustainable project;
grants for second year (40.000$), for third year (31.000$) and for fourth year (5.000$). The project is not only sustainable now, but even with a better NPV (199.58).

Another important solution could be the backing up of the project by a larger equity share. And this brings us to another question: who is paying the equity (19.100$), when, how and under what conditions?

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Managing for Service Effectiveness – Essay by Bogdan Craciun

noreply@blogger.com (Bogdan Craciun) — Sun, 08 Feb 2009 00:35:00 +0000

About Bogdan Craciun

How can public service managers use their power to empower service users and other stakeholders?

The public service user is concerned with the quality of the service received. In order to assure both the quality of the services and the match between their content and the needs that services are supposed to satisfy, the service user should get involved in monitoring and keeping the service provider accountable.

Within the financial limits of the budget available, the public service provider is supposed to make sure that the scarce resources are well allocated, that the results satisfy not only the needs but as well the expectations of the users. The financial constraint and the efficiency standards make that the public service provider’s future actions to depend on the feed-back from end users.

The relationship between the public managers and the citizens that benefit of the services provided by them is an interrelationship one: the public service manager (PSM) is accountable towards the service users, while the citizens have to deal daily with the actual quantity and quality of the services they receive.

This interdependency is developed in the form of a dialogue, which could bring solutions for services improvement.

In order to hold an equal position with the official in this dialogue, the citizens need to overcome the stage of passive receiver and to get involved in service assessment and should actively communicate the feed-back. The service provider is no longer holding a monopolistic, almighty position. The process that starts with planning of the services up to the final stage of the implementation is a process where the dialogue and collaboration between providers and users is close and influential. This process in which the citizens effectively participate is credited with increased efficiency of the service, especially when broaching the issues of ever changing social needs.

As form of citizen participation, the empowerment is seen in literature as the best solution for balancing the community needs and the management effectiveness.

Batliwala (1993, cited in UNDP, 1997, p.176) defines the empowerment as the process that makes the powerless to gain control. Sen (1997) strongly emphasizes the fact that empowerment is a two fold process. Empowerment is concerned both with gaining control over available resources “physical, human, intellectual, financial”, and with gaining control on self “beliefs, values and attitudes” in relation with the new acquired resources. The process of empowerment must contain both above describes sub-processes in order to have a meaning. “A change in external resources without a change in consciousness can leave people without the resilience, motivation and awareness to retain and/or build on that control, leaving space open for others to wrest control” (Sen, UNDP, 1997, p.176)

Sen’s analyze presents the two levels where the public service manager can work for citizens empowerment: a formal level implied by the structure of the service provider’s organization and a second informal level, which relates the leadership qualities of the manager with the need for development and learning of the community.

The PSM could empower the community, as service end user, in three different phases of the service providing. The first phase is related to assessing the quality of the services. It is part of the accountability process to receive the feed-back from users.

The second phase of empowerment is when a PSM wishes to involve the community in public service delivery.

The third phase of empowerment is constituted by the community’s direct involvement in the designing of public services. People could contribute directly in this third stage only if the community has already acquired the experience and the expertise from the previous two phases.

There are some external, structural constraints on what a PSM is inclined and able to do for citizens’ empowerment. Denters and Klok (2006) show there are two approaches to systems of performance management: hierarchical and egalitarian. Each approach determines what a PSM is allowed to do in relation to empowerment. In a hierarchical approach the focus of PSM is on efficiency and effectiveness, while in an egalitarian efficiency and effectiveness is doubled by a request for responsiveness. If the first approach could be assimilated to the top-down decision-making, the second one is linked to the bottom-up pattern.

These two approaches show that the public managers’ attitude towards citizens’ involvement depends of the type of government in place in the public service.

If the experts of the government make the rules, it is highly doubtful that the collective self-government to be regarded as an efficient and effective solution. In a hierarchical construction the managers cannot involve the citizens, recipients of their services too much. It is possible that public participation to be only at the consultation and advice level. Egalitarian approach is the pre-condition for a truly citizen involvement

First top-down initiative for a manager is to overcome the passivity of the citizens and make them understand that they have not only the right to benefit of a certain service, but in the same time, they have the right to assess it. The average citizens are not used to express their opinion and usually accept the decisions made by the officials. It is the educational part of the empowerment process that could help the public manager to develop an active community. The public manager, that certainly has leadership qualities, can make citizens understand that their inactivity actually becomes a factor for not having better services.

When the manager works in a social environment aware of its rights, he could empower the community by enabling forums, referendums. The next step is to give legal status to communities and to involve them as members of the boards.

Another empowering action is to involve citizens in consultations, as part of the designing stage for the services provided. Citizens’ consultation helps the PSM to prioritize the allocations of the resources, usually under-budgeted, towards the satisfying the most acute needs.

One formal solution of empowerment could be the establishing of neighborhood forums with official status, as part of the local councils structure. This is a way of giving citizens a powerful option for participating. Other practical means of involving citizens in participation could be: opinion polls, conferences, focus groups, people’s forums and citizens’ juries, according to Doherty (2001).

One of the most difficult challenges for a public manager is to encourage the solidarity. As the Social Report Planning Bureau, 1998 states, “solidarity has become optional and can lead to ‘investments’ in various directions depending upon the preferences of the individual” (cited in ed. McLaverty 2002, p.144). The difficulty of the solidarity enforcement is more deepened by the fact observed by Flores (2002), that the participatory structures, promoted by public bodies, do not attain their targets, so the community solidarity and involvement is not achieved. The associations of the citizens prove to be interested in community problems and to have real cohesion only if they are spontaneously, informally constituted, without the officials’ involvement. The associations constituted by free will are more united; they get to the consensus without much fighting.

“It is required the citizens participation for the success or failure of the initiatives” (Flores, 2002, p.72).

If better public services are needed, there should be a clear distinction between politics and the service providing at a public service level. If the public manager is under political pressure, he can use the relationships developed with the citizens for political influence, support or manipulation.

The public manager, which is in dialogue with citizens, needs empowerment for himself as well. The PSM must develop a new attitude towards the citizens that should to be seen as partners of service implementation and not only as subjects of the services.

Flores (2002) describes an interesting Mexican experience from Tlalpan. It is showed that through the forums the service users got involved in solving their neighborhood problems. But the above cited experience proves that citizens prefer alternative informal grouping that are perceived as acting more effectively and as having more success than forums. The public manager that connects with both formal and informal organizations, with different power of influencing, has to deal with these groups “without favoring a group in particular” (ed. McLaverty, 2002, p.74)

A Spanish experience, as related by Blakeley (2002), shows that approval of Municipal Charter put on legal basis the citizen participation which “no longer depend solely on the willingness of politicians, civil servants and social movements activists” (ed. McLaverty, 2002, p.85). Despite the fact that the citizen participation becomes thus a legitimized voice, Blakely notes that citizen participation declined. As main reason is cited the fact that citizens reject the project “defined and promoted ‘from above’ ” (ed. McLaverty, 2002, p.86).

Both the above experiences show as conclusion that the structural developments are not enough to promote community empowerment. Shall we remember that Sen (1997) stresses out in a very powerful and obstinate way that empowerment “is not something that can be done to someone by someone else” (Sen, UNDP, 1997, p.177) and that the only contribution that governments could have is “to create a supportive environment”. This is very important to keep in mind when a public manager wants to use his knowledge and power for involving citizens in an empowerment process.

Bibliography

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Denters Bas, Klok Pierer-Jan – Measuring institutional performance in achieving urban sustainability, in Legitimacy and Urban Governance, A cross-national comparative study, edited by Hubert Heinelt, David Sweating and Panagiotis Getimis, Routledge, London and New York, 2006

Doherty, Tony, Managing Public Services: Implementing Changes, Routledge, USA, 2001

Flores, Arturo – Tlalpan Neighborhood Committees: a True Participatory Option, in Public participation and innovations in community governance, edited by Peter McLaverty, Ashgate Publishing Ltd, Hants, England, 2002

McLaverty, Peter – Is Public Participation a Good Thing?, in Public participation and innovations in community governance, edited by Peter McLaverty, Ashgate Publishing Ltd, Hants, England, 2002

Sen, Gita – Empowerment as an Approach to poverty, in United Nations Development Programme – The Human development Report 1997, New York, United Nations Publications, 1997

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Governance – Essay by Bogdan Craciun

noreply@blogger.com (Bogdan Craciun) — Sun, 08 Feb 2009 00:30:00 +0000

About Bogdan Craciun

Corruption and Ethics

In this paper I discuss which anti-corruption strategies (deep or visible) should countries prioritize. On the first part of the paper I identify the domains where the deep and visible corruption activates. On the second part are found the results of the corruption literature research that aimed to reveal the strategies proposed by specialists for each type of anti-corruption strategy. In the third and final part it can be found my answer to the topic question of the assignment.

There is a great concern regarding corruption for every country. The wording “every country” is not at all exaggerated, because “corruption increasingly appears a problem common to most if not all democracies.” (Della Porta, Vannucci, 1999, p. 5)

Such a widespread phenomenon requires a better understanding of its causes and consequences.

Part one

Talking about anti-corruption strategy implies the assumption that corruption is systemic.

We cannot talk about strategy against corruption where is involved only an individual and only by hazard.

In order to understand the systemic corruption we need to identify the factors that determine its spreading.

“Corruption is the abuse of public office for private gain” (World Bank, 2002, cited in Haller and Shore, 2005, p. 2).

This World Bank’s definition for corruption gives us an equation with three factors: it tells us the action (abuse), the environment where the action takes place (public office) and the result of the action (private gain).

If in literature there is no unitary definition regarding the deep and visible corruption, I try to define the concepts using as guide the second factor from equation: public office. The hierarchy inside the public office identifies two levels: the executive level of public office and the decision making level.

The executive level of public office can be involved into what is called “petty corruption” or low-level corruption. This type of corruption represents the one experienced by ordinary citizens in their daily contacts with public institutions.

The decision-making level is involved in “grand corruption”. Moody-Stewart (1997, cited in Rose-Ackerman, 1999, p. 27) define “grand corruption” the phenomenon that “occurs at the highest level of government and involves major government projects and programs”. I consider that grand corruption does not involve only the members of the government. We can identify it better by referring to the actions implied (and not by position of public servants’ involved): the procurement, concessions, privatizations, licenses and subsidies awarding. I consider that we should focus our attention on activities as, for instance, the local authorities, that do not respond hierarchically to government, but are subject to many corruption allegations when contracts of procurement and concessions occur.

In this paper I assume that the executive low and middle management level could be the environment where the deep anti-corruption strategies may operate. The top management level of public office (regardless of government membership) could be the environment where visible anti-corruption strategies may operate.

Part two

The anti-corruption strategies should look on all three factors in order to be efficient: to avoid the abuse, there must be stated clear limits where the civil servants operate; to avoid deep and visible corruption, there must be engaged anti-corruption strategies to deal with them; to avoid illicit private gain, there must be a transparent assets declaration for civil servants and there must be some consequences for illicit gains.

Klitgaard (2000) reveals the factors that should be taken into account when designing the anti-corruption strategies:

“C = M + D – A where Corruption (C) equals monopoly power (M) plus discretion by officials (D) minus accountability (A)”. (Klitgaard, 2000, p. 27)

In a pure mathematical interpretation, the smaller the monopoly and the discretion are, along with increasing accountability, the smaller corruption is. Actions that could have as results reducing the monopoly and enhancing the accountability of the officials involved are basic strategies for anti-corruption.

Forms of low-level corruption are much diversified. The most spread type is that called by Della Porta, Vannucci (1999) “misadministration”. Misadministration it happens when the civil servants deliberately present to the citizens the public administration as functioning without efficiency. The bribes that are offered buy “the good will” of the civil servant to give special attention to citizen’s problem and solve it as soon as possible, with the best possible results. As Miller, Koshechkina and Grodeland (1997) note on their research, for ordinary citizens this type of corruption “makes the most immediate and the most visible difference in their lives”. (Miller et al, 1997, p. 208).

In order to establish how deep anti-corruption strategies should look like, we should check the reasons that encourage low-level corruption.

According to Rose-Ackerman (1999), “if the public officials are underpaid and under motivated, the incentives to pay bribes are high, with great benefits” (Rose-Ackerman, 1999, p. 25). The bigger is the wage discrepancy for equivalent jobs between public and private sector, the bigger is the corruption possibility. The bribes are a source of alternative income, usually motivated by the classical argument of “supporting the family” and after that – when the corrupt starts to enjoy the “taste of easy-made money” – by the incentive of making a small fortune.

How does the corruption spread? The diffusion of corruption is a double way process: from top down on hierarchical stream command or from down up by complicity. “Toleration of corruption encourages more and more people to engage in corruption over time”. (Rose-Ackerman, 1999, p. 25)

Della Porta, Vannucci (1999) conclude that “Where the corruption is widespread the risk of being accused is extremely low” (Della Porta, Vannucci, 1999, p. 255). These opinions show that corruption is self-feeding and self-maintaining as the mythical Hydra creature whose head grows back as soon as it is cut.

The deep anti-corruption strategies should begin with the reform of civil service.

As Klitgaard (2000) advises, the fight against corruption “should not begin or end with fulmination about ethics or the need for a new set of attitudes” (Klitgaard, 2000, p. 27). He recommends to begin with actions that influence the three factors from his (now) famous formula of corruption: “… look for ways to reduce monopoly power, limit and clarify discretion, and increase transparency, all the while taking account of the costs, both direct and indirect, of these ways” (Klitgaard, 2000, p. 27).

One of the strategies could include the separation of the technocrats – career officials – from the influence of politics. If this is not the case in a country, every time when through elections the ruling party changes, the decision makers from public service could be changed just on political command, without any relation to their professional skills. On long term this procedure is extremely poisoning for public service management. Della Porta, Vannucci (1999) consider as well that “a more rigorous separation between political functions and administrative functions” is needed. (Della Porta, Vannucci, 1999, p.270)

Another issue of the reform, equally important to the first one, is the payment of adequate salaries to civil servants. “If public sector pay is very low, corruption is a survival strategy”. (Rose-Ackerman, 1999, p.72).

If in any public service there are people who accept jobs low paid, which require high skills, this could be a signal that people will try to demand bribes in order to cover the needed amount of money on top of the salary, according to Kitchen (1994, cited in Rose-Ackerman, 1999, p. 73). It is the case of low paid customs’ officers from Eastern Europe that legally are entitled to about 200€ monthly wages and by bribes they complete these wages up to an average of 1500€. (source, ANV report, 2006). Usually the officers pay huge amounts of money in advance to secure this type of job (rumors talk about 10000€ for a simple custom officer position). In their activity they will have a strong incentive to retrieve the money paid in advance and to top up the low salary.

Better salaries could attract not only better professionals for public service, but people of a better moral quality as well. In the end better salaries might increase “their social status and in the same time the cost of illegal activity. The risks of being implicated in judicial proceedings would then include the loss of a greater income and more prestigious social position” (Della Porta, Vannucci, 1999, p. 270). Klitgaard (2000) agrees that “people will tend to engage in corruption when the risks are low, the penalties mild, and the rewards great” (Klitgaard, 2000, p.27).

The payment should be directly connected to what Rose-Ackerman (1999) calls “merit recruitment, market wage rates and retraining (as in modern China)”. (Rose-Ackerman, 1999, p. 70)

Rose-Ackerman (1999) considers that reform should not head only for apolitical and well paid officials. There is needed as well a restriction regarding the conflict of interests. The law should enforce sanctions that define and demarcate clearly the private economic gain for public officials. Rose-Ackerman (1999) finds that code of ethics and statutory requirements are needed “to prevent government service from becoming a cynical route to easy wealth, all countries need a basic conflict-of-interest program that stresses ethical conduct” (1999, p.77).

The legal framework is important from the point of view of Della Porta, Vannucci (1999): “Individual decisions to participate in corrupt exchanges depend upon the probability of being discovered and punished, the severity of the potential punishment and the expected rewards compared with the available alternatives”. (Della Porta, Vannucci, 1999, p. 19)

Deep anti-corruption strategies ask for a strong public system framework, with clear rules stated in laws. With a reformed civil service and a rationalized bureaucratic system, with transparency and accountability the deep anti-corruption strategies could assure the smooth functioning of the system.

Forms of high level corruption

The high level corruption occurs where contracts for procurement, privatization auctions and the tax collection operate. As “grand corruption” occurs in every country, not only in developing countries, it is necessary to understand its symptoms.

According to Rose-Ackerman (1999), contracts for procurement could involve corrupt payments if there is any interest for the private corrupter to “be included in the list of pre-qualified bidders and to restrict the length of the list”; if it needs some “inside information”; if it wants to “induce the officials to structure the bidding specifications so the corrupt firm is the only qualified supplier” and if wants “to be selected as winning contractor”. “After winning may pay to get inflated prices or skimp on quality”. (Rose-Ackerman, 1999, p. 27)

Interesting is that not only large scale projects could involve corruption but even the “goods used in consumption” which “are prime candidates for payoffs because it may be difficult ex post to discover whether or not they actually were delivered.” (Rose-Ackerman, 1999, p. 29)

Privatization is a process with first aim the reducing of the corruption and of the unwise spending of public money for sustaining different enterprises. But especially on the former socialist countries the process of transferring the assets from state into private ownership is subject for corrupt interventions. Without proper legal frameworks and with a huge lack of transparency, the privatization was a modern form of theft that resulted into a faction of over-night wealthy people, to the detriment of the now impoverished state.

Rose-Ackerman (1999) proposes a set of grand anti-corruption strategies underlining the corruption dynamics into what I would call “first law of corruption process”: “sometimes removing one set of corrupt incentives may create new opportunities elsewhere (...) Deregulating in one area may increase corruption elsewhere” (Rose-Ackerman, 1999, p. 39). The strategies proposed include “program elimination (eliminate licenses exports, subsidies, price control)”, “credible privatization process” that should be “transparent and well publicized”, “revenue collection” with “tax reduction and of nominal rates of tariffs”. Procurement anti-corruption strategies imply mainly using of benchmarking prices in order not to pay more than the market for the same products. There is a strong recommendation of using non-customized products that usually justify a bigger price.

For Della Porta, Vannucci (1999) the anti-corruption for public procurement should assure “maximum visibility, transparency, easier access to information, decision making centers to have precisely defined powers, under a legal framework with reduced contracting procedures”. (Della Porta, Vannucci, 1999, p. 272)

Part three

Which corruption strategy should be prioritized?

As I emphasized earlier on this paper, the tolerance of corruption breeds corruption.

Miller et all (1997) propose a “zero-tolerance policy” towards corruption, using the example of Britain’s and America’s “zero-tolerance policy” towards crime: “a permissive attitude to low level crime not only degrades the living environment and lifestyle of ordinary citizens, but also encourages low level criminal to graduate higher level crime” (Miller et all, 1997, p. 209)

The literature recommends a mix of anti-corruption strategies. As Rose-Ackerman (1999) recommends “to change public attitudes and to convince ordinary people that the government is serious about tackling corruption, is suggested emphasis on reducing corruption where is most obvious to citizens. It should begin with services that people are entitled to obtain for free. If the service is not a basic necessity, people may accept the introduction of a user fee to substitute for bribes. A next step is the reform for corrupt systems that permit people to avoid taxes or to violate laws with impunity. In those cases credible reform must start at the top. A crackdown should reach the rich and powerful. If large taxpayers are required to pay their taxes, others may be more willing to go along. Focusing only on ordinary citizens generates resentment that can undermine the entire effort”. (Rose-Ackerman, 1999, p. 88).

The twine between the two types of anti-corruption strategies is backed up as well by Klitgaard (2000): “to generate support, we may wish first to attack the kinds of corruption that are most obvious to citizens or most hated by them, or that seem to them the most urgent. For political reasons, it is good to begin an anti-corruption campaign where citizens perceive it to be most evident and most annoying, or where the political leadership has given a field particular salience, or where it is believed that corruption is undercutting economic reform” (Klitgaard, 2000, p. 76)

For governments involved in anti-corruption strategies is essential to prove to the public that things are really happening. “Frying the big fish” as Klitgaard (2000) calls the uncovering of big corrupts is extremely important for a public opinion which considers (usually in an environment where the corruption is systemic) that “money buy everything” and that “one hand washes the other” and “ravens do not scratch one another’s eyes out”.

In my opinion uncovering the “big sharks” is where the anti-corruption fight has its start, the “zero point”. The systemic corruption implies close and solid relationships. In these relations it lays the power and the weakness of systemic corruption: it is enough to cut the head in order to destroy the connected “body of corruption”. Some would argue that “the body and its head” will recover soon. I would say that the recovery needs time. For anti-corruption fighters this time is very precious for implementing the deep-anticorruption strategies. Because besides the “big fish” discloser and punishment, there is needed a plan for everyday fight with deep corruption. The results of this cyclic process – never ending, in my opinion – (visible alternated with deep anti-corruption strategies) will prove its efficiency only in time.

These discourses reveal that anti-corruption involves citizens and their perception is important in designing the mix of anti-corruption strategies. This is the reason why there are no general “recipes” for anti-corruption fight, and the strategies should be designed taking into consideration the local specific. For this a multi-disciplinary team of specialists is required to understand the phenomenon. In the team that designs the anti-corruption strategies for a country should join not only lawyers or managers, but psychologists as well. Is important to understand human psychology (with causes and motivations) and use this understanding to tackle the causes of corruption, not only the effects of it. This team should “keep in touch” with all the changes that occur in the way the corruption manifests. Without this connection to the dynamics of corrupted practices, I consider that no mix of anti-corruption strategies could be effective in this fight on long term.

As example for my point of view I use the evolution of anti-corruption strategies in Romania after 1990.

At the beginning was the post-socialist anti-corruption style, when the strategies were aiming the low level corruption. The actions undertaken at this stage responded mainly to denunciations from desperate citizens, or from the partners looking for revenge or even from fellow workers unhappy that they cannot manage as well as the denounced corrupt. A great part of the cases ended without any punishment or very low punishments (as dismissals, transfer to other departments or adjourned sentence). The reason for such solutions: the corrupt acted not only for own interest but for “big sharks” interests as well, who, by political pressures or networks, succeeded to make their protégé escape scot-free.

The new anti-corruption strategy, powerfully backed-up by country’s now president, promotes the visible strategy. It aims at convicting all big corrupts. Some voices assert this new direction is requested by EU as main condition for joining. But should be taken into consideration the intense popular enthusiasm the first results of the new strategy received. There was a widespread support from ordinary citizens. Small and big corrupts began to worry. The small corrupt that were protected by the big ones – now under scrutiny, put an end to many corrupt practices.

The war between the President of Romania and the Minister of Justice, on one hand, and the “big sharks”, on the other hand, is still a harsh one. Some big corrupts were taken off the judicial prosecution on the basis of procedural mistakes. The legal punishment was not applied. This makes all the efforts useless and causes population disappointment. That is why a few weeks ago the President of Romania declared that the prosecutors intentionally make mistakes in order to let the ‘big sharks’ escape.

That proves that the “healing” process needs also political will, perseverance and a deep understanding of the phenomenon. I believe this strategy will have the desired results and in future all those that think to choose corruption as source for wealth and power, will think twice before engaging in it.

References:

ANV (Romanian National Customs Agency - in Romanian). 2006. “Every import/export company pays annually over 10.000€ to the customs officers” [WWW]. 2006. http://www.euractiv.ro/uniunea-europeana/articles%7CdisplayArticle/articleID_8298/Fiecare-firma-de-import-/-export-da-peste-10.000-de-euro-pe-an-vamesilor.html (18^th January 2007)

Della Porta, D., and Vannucci A., (1999), Corrupt exchanges: actors, resources, and mechanisms of political corruption, New York, Aldine de Gruyter

Haller, D., and Shore, C., (2005), “Introduction – Sharp Practice: Anthropology and the Study of Corruption”, in Haller and Shore (Eds), Corruption – Anthropological Perspectives, London, Pluto Press

Klitgaard, R., MacLean-Abaroa R. and H. Lindsey Parris, (2000), Corrupt cities - A practical guide to cure and prevention, Oakland, Institute for Contemporary Studies Press

Miller, L.W., Koshechkina T., and Grodeland A., (1997) How citizens cope with Postcommunist Officials: Evidence from Focus Group Discussions in Ukraine and the Czech Republic. In P. Heywood (Eds) Political Corruption. Oxford, Blackwell Publishers

Rose-Ackerman, S., (1999), Corruption and government: causes, consequences, and reform, Cambridge, Cambridge University Press

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Financial Management Methods – Essay by Bogdan Craciun

noreply@blogger.com (Bogdan Craciun) — Sun, 08 Feb 2009 00:25:00 +0000

About Bogdan Craciun

Evaluating the performance of “VisitBritain” overseas marketing activity

Background:

Nowadays the tourism’s importance is greater than ever. According to the World Tourism Organization (2006), tourism affects the enterprises, development, trade, communities, and lives – to name only a few. Tourism is one of the largest industry and the largest service industry – in the “global village”. Tourism activity creates millions of jobs, improves lives of visitors and hosts and is an important connecting factor between traders, contributing to local economies wealth. There are countries where tourism is the main source of income.

Not many countries afford to create and support a governmental organization that promotes overseas by marketing its tourism industry.

“VisitBritain” is the National Tourism Organization for Great Britain sponsored by the Department of Culture, Media and Sport, and by private tourism businesses. Its main goal is to increase inbound visitors to Britain and to sustain tourism industry by promoting Britain overseas and England as a tourist destination within Britain.

Tourism is not isolated and is deeply influenced not only by country’s climate, natural beauties and cultural opportunities, but as well by the policy of the country. Britain’s tourism industry is influenced by its capricious weather and by the fact that its policy in Afghanistan and Iraq made of it a highly potential target for terrorist attacks. Another influence of politics on tourism comes from the tourist visas required from many virtual visitors of Britain. The hassle of getting a simple tourist visa, the cost of it and sometimes its refuse, makes any potential visitor give up even before wishing to visit a certain location in Britain. Schengen countries that removed tourist visas for large categories of foreign citizens scored, as result of this policy, an important boost of their tourism industry.

All the above problems that affect British tourism industry, put VisitBritain, on one hand, in a very delicate and ingrate posture, and, on the other hand, in a very important one for British economy.

On 12 November 2004, The UK’s National Audit Office concluded an external audit report concerning VisitBritain’s overseas marketing performance (a hard copy attached).

As VisitBritain is publicly and non-government funded, in this report might be interested all stakeholders (the Department of Culture, Media and Sport and all the associations and private sector businesses partners). Mass Media could also show concern in the report as a good subject for news. The citizens of Great Britain who wish to understand how the public money was spent could be potentially interested in these report findings. The VisitBritain’s internal audit could be interested as well in this report, in order to improve its own analyze in the future. The competitors on the international tourism market should show themselves preoccupied with VisitBritain’s strategies and results, as a powerful competitor should always be kept under close and careful supervision, even to adopt any of the strategies that proved to be profitable.

What reveals the report about the performance in the organization?

The report reveals that the performance of the Organization is hampered by weaknesses found in marketing process (pointed out in my further analysis). The great transition proposed to be done at the core part of VisitBritain’s activity (the country-branding), could have a desired impact on the present performance.

The key issues raised by report are: results measured by return on investment, communication channels with its partners and marketing methods to reach its customers and potential customers.

Communication with industry is considered a weak link for VisitBritain. “Half of the partner organizations” declare that “are dissatisfied with their input into VisitBritain’s strategic direction” (p. 17), which I interpret as a lack of understanding and common vision. More, some of the respondents “feel that input to VisitBritain’s strategic direction is limited to those making a financial contribution” (p. 18). As VisitBritain has as one of its goals “to help the United Kingdom tourism industry to address international and domestic markets more effectively” (p. 9), the above situation sends a powerful alarm signal that there is not a proper communication between industry and VisitBritain.

The report shows the contradiction between the short-term objectives – sustained by the “big players” and the “longer term marketing objectives that draw out the distinctiveness of Britain” (p. 26) – required by country’s long-term touristy objectives. In order to sustain the second vision, the country-branding is proposed to be used actively as marketing tool. This could ensure the competitiveness on global touristy market. A greater emphasis is put on seeking of innovative products and experiences that British tourism market could focus to attract visitors and especially to make visitors come back again.

The report shows that the auditor was able to collect some data that allowed the performance assessment of VisitBritain’s activity. The report concentrates on past results and shows the future development lines.

In my opinion this report reveals the transition from an organization “serving” private purposes – confronted with conflict of interests – to an organization leading its industry, an organization that identifies the opportunity’s stream for its partners.

It seems that VisitBritain treats the medium and small enterprises as customers and not as partners. I want to explain this statement: in private businesses’ marketing is sometimes used the “20/80 Pareto” rule: when 20% of the customers bring 80% of sales, these 20% customers should receive a better treatment than the others. This is private business marketing. VisitBritain seems to connect the timing of campaigns’ announcement with the amount of money partners are able to provide for certain campaigns. The fact that the participants “learn about the campaigns too late to be part of them” it shows that VisitBritain might treat them as customers (differently and with favors) and not as partners with equal rights at timely information. The report avoids telling us if in authors’ opinion VisitBritain is favoring only the financial powerful enterprises.

Regarding the communication with visitors I consider that the way VisitBritain approaches the new markets shows lack of concern for potential visitors, people that have never visited Britain. The rush after return on investment, that the report reveals, keeps the organization reluctant to developing new markets – a process which involves costs in present and revenues only in future. Besides the costs, VisitBritain should concentrate its efforts to understand at least the perception about Britain of the new markets citizens. I can take as example some of European citizens, who generally are not attracted by Britain as a holiday destination, but more by countries as Spain, Italy, France or Greece. VisitBritain should know why this is happening and should try to alter these citizens’ present perception about Britain.

The report proves the VisitBritain’s interest in finding out about their visitors experience and how their satisfaction affects their likelihood of return. VisitBritain should show interest as well in the potential visitors prejudice, expectations and stereotypical thinking towards Britain as a travel destination, and after understanding them to try to build a better image.

The statement “VisitBritain staff are encouraged never to let a data capture opportunity go and customer details are constantly added to their customer database” (p.19) is at least awkward. It is well known that this manner of data collection is disturbing: the customer usually avoids this type of questioning and even if s/he cannot refuse the conversation, is possible that the answer is not accurately true. VisitBritain could make better use of the information that could be easily collected directly (with better connection) from the service providers. Generally the questionnaires are perceived as annoying and somehow intrusive. But the service provider can take the information needed from the customer without giving him the impression s/he’s questioned, in a pleasant manner. This information is indeed of high value as the answers are obtained very close to the moment the tourist had the experience. The answers might have a greater value of truth as between the service provider and tourist there is a direct communication.

More, the data collected direct from business can give other important relevant information for instance regarding the customer’s loyalty and real profile. As is well known, the real profits of the marketing activity are obtained not when there is the first selling, but mostly when the second, third selling is done. That is why the VisitBritain’s marketing should focus as well on collecting customer data via its partners.

One key question that report tries to answer is: how much does the marketing contribute to the tourism industry’s profit?

How much of the spending with marketing is investment and how much is just dead cost? Because in marketing there is always one question: "Half the money I spend on advertising is wasted; the trouble is I don't know which half" (John Wanamaker, 1838-1922).

How appropriate the analysis, recommendations and the presentation are?

Generally the evaluation of marketing performance is considered a difficult task. Evaluating the performance of marketing is nearly impossible if is not designed from the beginning to be measured. VisitBritain’s performance evaluation is not using own database and the figures they present as performance – return on investment – have a great uncertainty degree. I consider that VisitBritain’s performance measurement methodology is not professionally designed (from the beginning). A marketing effort who’s effect are assessed as overstated (probably) by some consultants (commissioned by National Audit Office), while other, contrary, view the figures underestimated (University of Luton), creates confusion and generates distrust. The presently used method of evaluating the performance is made up bits and pieces and does not bear the sign of own criteria and proper organizing for capturing results.

As reader of this report I would like to have a comparison evaluation of the VisitBritain’s annual return on investment with the same indicator that belong to other foreign organizations, competitors, with the same marketing activity. I could understand by comparison if this return on investment (29:1) (that the report seems to be proud of) is indeed a figure that shows profitability.

No matter how big or small is this return on investment (29:1), in comparison with other countries’ equivalent return on investment, I consider that it is sufficiently big to allow VisitBritain to implement long-term strategies.

In report there is no clear reference which type of tourist activities brings the best return on investment. I do not know if the mix of marketing, as conceived by VisitBritain, is competitive as there is no reference level (tests and controls). I do not know if the 2003-2004 return on investment of 30:1 means that VisitBritain achieved its target. The goals are stated but no measurements methods included.

I understand that VisitBritain makes efforts to change its marketing channels of communication to customers by using the new technologies, as Internet, call centers and direct marketing methods. Still the report does not give any clear performance evaluation divided on these methods. Using the results of a research on tourism marketing (DeHaan, 2005), we can see that the channel of direct marketing plus the leaflets (that generally are considered to be part of direct marketing) have the biggest percentage for obtaining customers’ awareness (37.7%). It is obvious that the costs for overseas offices rental are in fact lost money. More, using the e-mail and Internet communication in a creative way, the customers could find out about VisitBritain's activity in a less expensive manner. According to the report, the website was rated by the Financial Times as “the best overall” national tourism organization website in 2002. Potential visitors around the world are provided with information regarding cities, accommodation and events, with a total of 35 markets websites in local language. VisitBritain closely follows the “a click away” trend, which is an excellent way to inform the customers 24/7 quick and comprehensive.

We are not told if the assumption used for segmentation (p.15, figures 12 and 13) are checked and confirmed by actual surveys and what the return on investment provided by each segment is.

It is stated that the communication with the industry is done mainly through the partner professional associations. The channel they use for data collection is mainly the newly acquired “customer relationship management system”.

Analyzing the way VisitBritain cooperates with its partners, I do not have enough data to understand how and to what degree VisitBritain is “controlled” by the powerful partners. But taking into account the fact that 53% respondents consider that VisitBritain did not help them to market their products overseas (p. 18, figure 17), this makes me wonder if this is not a case of influence and spending public money on private interests.

The report does not reveal anything about the risk/sensitivity factors that could be considered as weak points for Britain’s tourism.

One of these sensitive factors I am thinking about is the insularity. It impedes on visitor’s transport. Getting to Britain is done mainly by using the plane. And the hassle of a plane departure could keep a lot of people away of visiting Britain. There are not taken into account the opportunities of low-fare plane travels and no reference to them and the number of customers they could involve.

Another sensitive factor is the fickle weather. As Britain cannot compete for leisure holidays with the sunny Spain, Italy, France or Greece – to name just a few of the European competitors – it is possible to have indoor-spa tourism and shopping/cultural tours as important tourism activities.

The report does not show the return on investment breakdown on additional events that are related to tourism and promote it. I do not know if were analyzed the ever-increasing tourism opportunities brought by sportive events (World or European Championships for various sports) or the massive promotion that the community of international students could spread all around the world. Again no information if VisitBritain programmes took into consideration the very important academically and scientifically tradition of the country. This could be splendid exploited for any sort of international scientific and professional reunions or congresses.

The report should reveal the influence of the above factors on return on investment and if VisitBritain has any intention to make use of the advantages they confer for improving the performance.

The orientation towards country-branding is the action that shows that indeed VisitBritain is committed to changes. Essential changes.

The marketing technical improvements would be useless without this new strategically vision. Even if VisitBritain seems to adopt a little later the country-branding concept (Spain, for instance did it soon after 1975), this decision that is revealed towards the end of the report shows a quantum leap of vision and approach. Kyriacou and Cromwell (East West Coms) consider that UK, with a rich cultural background and tourist offers, have a developed image and brand value. But with the aggressive country-branding that other countries have, the traditional image of UK presented by VisitBritain is – maybe – obsolete and dusty. This lack of initiative and commitment towards country-branding caused the results presented on the first two parts of the report. With the decision to engage VisitBritain in an active country-branding everything changes. This decision could be a turning point for VisitBritain’s marketing activity. The campaigns do not speak any longer about specific offers, but about values and about what makes Britain a tourist destination. The emphasis shifts from “who you are” – the customer segmentation, to “what we offer” – “depth, heart, vitality”. This I consider to be the key issue that the report should emphasize more. VisitBritain adopted a new vision (country-branding) that puts all the traditional tourist activities into a modern light, with a real 21^st century approach. What are the benefits of country-branding initiated by VisitBritain? If we listen to Kyriacou and Cromwell, we can find out the benefits of the country branding: “How a country is perceived, both domestically and from abroad, from the quality of its goods and services, to the attractiveness of its culture and its tourism and investment opportunities, to its politics, economic policies and foreign policy, can be shaped under a brand. The branding process strengthens democracy and helps both internal development and successful integration into the world community, on all levels.” (Kyriacou and Cromwell, East West Coms)

What the report considers “tensions” between short term and long term objectives are in fact the symptoms of transformation from an atomized vision (as the individual campaigns guided by a bigger return on investment are) to a holistic one (as the country-branding is). This proves that VisitBritain decides not to be influenced by “big players”, but to lead all industry towards its own vision. VisitBritain is no longer a manager but a leader. And I think this is exactly the purpose of a national tourist agency that promotes overseas the country.

I consider as well that the author of the report is quite generous and do not bring to the public awareness the difficult issues from VisitBritain’s activity.

Overall the auditor’s recommendations approach is a good one, having a technical character, on one hand, and a strategically one, on the other hand.

Still, I believe that the auditor should have recommended VisitBritain to become more conscious of its importance for British economy and to have a stronger position in its relation with the political institutions, regarding the tourist visas policy (for instance).

The report recommendations about the return on investment are well structured and reach all the necessary technical aspects for VisitBritain to achieve its return on investment target.

The recommendations regarding the relationship with the tourism industry are appropriate, but, from my point of view, the auditor should have advised VisitBritain to provide as soon as possible the tourism industry with the results of the research about the perception of Britain abroad as a tourist destination. It is well known the fact that in accordance with this perception, the tourism industry can offer proper product and services.

References:

DeHaan Tourism and Travel Research Institute, 2006, [WWW], “Tourism Marketing Evaluation Peak District Visitor Guide 2005 Evaluation Conversion Research”

http://www.visitpeakdistrict.com/downloads/evaluationform.pdf?PHPSESSID=2048cd8549f2 , 2006, (15^th January 2007)

Kyriacou, S. and Cromwell T., 2006, [WWW] “The Concept and Benefits of Nation Branding”, http://eastwestcoms.com/Concepts-and-benefits-of-nation-branding.htm, 2006, (15tyh January 2007)

Wanamaker, J, cited from [WWW] http://thinkexist.com/quotes/john_wanamaker/2.html, (16^th January 2007)

World Tourism organization, 2006, “Tourism enriches” [WWW], http://www.unwto.org/newsroom/campaign/tourism_enriches_eng.pdf, 2006, (16^th January 2007)

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Making Policy – Essay by Bogdan Craciun

noreply@blogger.com (Bogdan Craciun) — Sun, 08 Feb 2009 00:13:00 +0000

About Bogdan Craciun

Critically examine the usefulness and weaknesses of the policy network approach

In order to examine the usefulness and weaknesses of the policy network approach, we need to revise the existing literature that is concerned with this issue.

There are many different approaches to the policy network. The American literature speaks about interest groups and describes it with Lowi’s (1969) famous “iron triangle”, metaphor for a closed and powerful circle of control at sub-governmental level. In the British literature Richardson and Jordan consider the prevalence of interpersonal relationship over the structural relation inside a network. An interesting evolution has Rhodes conceptualization on policy network: in 1981 Rhodes’ point of view was that the structural relations between political institutions are prevalent over the interpersonal ones. In 1992 Rhodes’ collaboration with Marsh results into a new insight presenting what I would call an “ecological theory”, that takes into account both influences exerted on policy outcomes by the sectoral and the sub-sectoral aspects of networks, in other words: both the structure and the interpersonal relations.

Policy maker, policy making process and networks

Considering the policy maker and the network as two actors on the same stage, it can be more easily understood the interaction and the bargaining process that appears.

The policy maker has the power to access resources and to distribute them to various needs expressed by networks. The networks have the power to attribute or to alter the access of the policy maker to this privilege (of accessing and distributing the resources). Here the bargaining power of each part comes into stage. The policy maker is looking for a future where he can secure his privileges. The network is looking and asking for a decision that has as effect a policy change that suits its own goals and agenda.

In a democratic society the policy maker secures its future privilege by assuring future re-election. This re-election is reinforced by a positive public opinion that comes from policies perceived as beneficial by society and by a political support from networks. Each part of the equation is equally important, thus a policy maker must take both of them into account. The only problem is that the interest of the two – public opinion and a specific network agenda – could get into contradiction to each other. And here the policy maker should deal with the eternal dilemma of running with the hare and hunting with the hounds: to satisfy specific interests of networks and to keep the public electoral support by satisfying social, public needs. Sometimes these two types of interests can differ and thus compete for a decision on their favor under the principle of exclusion (only one of two interests may get the favorable decision).

The policy maker is expected, according to Vickers (1995, p.130) to know how to balance and how to optimize. The policy decision must satisfy the existing needs – that usually are so many and so diversified that we could consider them as infinite – with limited resources: money, energy, skill and time. When the policy does not take into consideration the limited resources or fails to satisfy the existing needs in a proper manner, that policy is the way to disaster.

The policy maker should be able to evaluate the needs and the limitations, the challenges and the risks in order to design a successful policy.

The needs respond to changes that occur in society. Changes are produced by the natural tendency for survival and growth. New interests and motivations in society express these changes. Policy making is the result of the interactions that arise in the process of the social life. The policy maker matches the internal needs and resources to external demands and opportunities.

Policy making is a communication process. According to Vickers (1995), the social change occurs by transfer of information. Communication could be used as weapon, as a “unilateral instrument of coercion”, that can be considered as a physical form of change as produces as result at least restriction of freedom. As the role of communication is to inform, to persuade, to deter, these are some of the roles of communication between the policy maker and its milieu.

Policy making is a day-to-day task, as it deals with a dynamic process. It needs to work with predictions. As the rate of change increases, there is always a gap between reality and assumption. The power to predict accurately (what is going to happen and what are we going to do), to foresee the actual results of the decision taken is part of policy making.

What and who influence change?

What are the factors that determine change? The factors that determine change are the factors that could influence the policy maker. A source of influence is the level of resources: they may shrink or grow; so the policy makers decide where the restriction or growth falls. The values and the standards by which the services are judged may change and they become an influencing factor for policy maker’s agenda.

Confronting change, the policy maker could decide to protect the present state and to reduce as much as possible a negative influence while he could choose to encourage expanding and growth.

Who or what exerts influence on policy maker? The influence is exerted by everyone that could make the policy maker dependent and by everything that could bring constraints to policy maker’s activity. Among them are, according to Vickers: “the planner, those who execute the plans, those who have the legal or practical power to veto them and those whose confidence and concurrence is required in order to make the policy effective”. (Vickers, 1995, p.110). Vickers considers that “implementing of policy must include plans to secure the necessary cooperation or to insulate it against interference”.

Questions that should be answered by the policy network approach

There are some questions to which the policy network approach is asked to answer in order to prove its utility. Some of these questions are related to the nature of network: how is formed; what motivates the individuals to get together and work together for a common negotiated agenda; how the differenced are negotiated; how does influence the result of its action on cohesion and further development of the network?

Other questions deal with the double way inter-relation between the existing network with the institution it tries to influence; how does the type of network determine the outcomes; how does the outcome determine the future structure of the network (the hierarchical/power structure)?

One of the most sought for answers in policy network approach is the predictability of the influence efforts of network on policy maker’s decision: what factors modify the influence of the network, how do they affect the policy outcomes.

In order to have a useful approach we need to understand the factors that influence the change. A policy maker is by definition not a risk taker. Its own agenda (of securing future privilege) prevents him from making adventurous decisions or controversial ones for citizens. The networks activity imply the pursuing of own objectives. Their objectives are an echo of the new evolving needs that come from the inner dynamic of life. This adaptation of network goals to real needs ask for changes, more or less challenging for the policy maker.

This problem of the dynamic of networks and the dynamic of their relation with the policy maker is one issue considered as weakness or policy network approach by some authors. Peters (ed. Marsh, 1998, p.25) points out “the absence of more explicit linkage between network models and models of the policy process”.

Answers and Different Opinions

In literature the change of the network is related to change in policy outcomes. The outside factors affect policy networks. The perception of these factors, the way they are interpreted and negotiated inside the network affect the outcomes.

Marsh and Rhodes (cited in Marsh ed, Comparing policy networks, 1998, p.53) consider as main factors that modify the influence of the network the exchange relationships and power dependence as well as the level – sectoral or subsectoral of the network.

How do the identified factors affect the policy outcomes? One weakness of the policy network approach is, as seen by Daugbjberg “it has not developed a theoretical model for explaining policy outcomes” (Ed Marsh, 1998, p.78)

Marsh and Rhodes (1992, cited in Ed Marsh, 1998) try as well to find a casual link between the type of network and the policy outcomes.

They identify the tight network where the members share the same ideology and similar values. The number of members is limited and their interaction frequent. There are little or no dissensions among members. Generally the members have similar access to resources thus their bargaining power is virtually equally important. This could be a community network of business or professional type or even social based one, composed by people that need their own political voice heard in a society where the access to political system could be closed or restricted.

Another type of network is the loose network, or the issue network. These networks accept large numbers of new members, whose involvement is usually not constant. The members that get into an issue network usually have different access level to resources, so their bargaining power inside the network is unequal. There is a core where the decision is concentrated.

Marsh and Rhodes (1998) consider that the tight network produces continuity in policy while the loose networks are responsible for unpredictable policy outcomes.

Dowding (1995) accepts the idea that networks matter but he considers the policy network model is not able to explain policy outcomes in a scientific manner.

Even if the opinions of various authors regarding the usefulness of policy network are split, there are practical efforts to find a methodology to use the policy network approach.

One interesting study resulted in the comparative analyze of the policy outcomes of environmental policy in Danish and Swedish agriculture, Daugbjerg (ed. Marsh, 1998) proves that networks type could determine the policy outcomes. Thus the Danish network could get the Ministry of Agriculture’ s support due to its cohesion and the farmers escaped the costs of Polluter Pays Principle and got it subsidized by state. The Swedish network could not obtain the same policy result because the weak cohesion of the network and weak influence on Ministry of agriculture. In the end the Swedish farmers had accepted the Polluter Pays Principle. The author of the comparative study considers that the degree of cohesion of a network determines the result, determines the decision.

This practical result of analyze is consistent with the previous theoretical supposition of Marsh and Rhodes.

A weakness of the policy network approach is the manner in which the conflicts are resolved. Peters appreciates Sartori’s efforts to explain policy change, by using the “policy advocacy” model. But Peter’s points out that outcome of conflicts depend largely on the method of solving them: one of these methods being synthesis, the second being application of political power, while bargaining mechanism is the third method. As for each method of conflict solving involves different outcomes, this equals to a low level of predictability.

Another weakness identified by Peters is the linkage between policy network approach and the agenda setting. According to him, Baumgartner and Jones (cited in ed. Marsh, 1998, p.31) introduce in literature the “punctuated equilibria” idea that considers that “agenda in a policy area are relatively stable unless there is some event or political change that upsets the equilibrium”.

A brilliant step forward in policy network approach is Compston's (2006) integrative approach in discussing the factors that influence the policy outcomes. Using the policy network theory and the Advocacy Coalition Framework of Sabatier, he identifies the process that explains a major change in policy. The conceptual contribution from policy network approach is spotting that “for major policy change to occur there must first be preexisting changes in the views, bargaining strategies, power resources or coalition possibilities of network members and these can only be brought about by external factors of the model” (Compston, 2006, p.3). Compston considers that it is nearly impossible “to predict the ways in which external events can influence public policy” and this view shows, in my opinion, that Compston understands the human dimension of the networks, an aspect previously neglected by theorists. Still he identifies some external factors that can be predicted and he calls them “king trends” –“events that constitute major long-term technological, economic environmental

and social trends“, “significant for people’s lives and expected by experts to continue for the next 20 years” (Compston, 2006, p.4). And this is a big advancement in the public policy predictability.

Policy network approach should be able to describe the evolution of each type of network from inside (how it shapes, what needs has, what standards has, how negotiate the agenda) and its relation with the external world and especially to policy maker (how the network influences policy maker’s agenda; how network can persuade and controls policy maker’s decision).

An important contribution on understanding the network dynamics is brought by Hay (ed. Marsh, 1998, p.44). Hay’s research regarding the network formation, recruitment and internal dynamics lights one of this “most sadly overlooked, least discussed, and yet obviously crucial aspects of networking”. He describes schematically network formation, where the first factor as importance for individuals to aggregate into a network is “the recognition of the potential for mutual advantage through collective (as opposed to individual) action.” Hay considers that the recruitment is a process by which the network is renewed and accesses new resources.

For the network’s life, important is the coordination of different intentions, motivations, and expectations of its constituents. Hay brings his contribution to the “network failure” concept, where his opinion is that “network failure is almost entirely a matter of perception” (ed. Marsh, 1998, p.50) and usually must be answered the question “failure for whom” in order to understand its subtitle mechanism.

Human dimension of networks

While discussing the usefulness and weaknesses of the policy network approach we should bear in mind that “all the networks are dominated by economic and government interests” (ed. Marsh, 1998, p.188). The human dimension of the networks makes me state that understanding the activity and the way a network negotiates its resources is not a matter of strictly cause and effect. I doubt that in this social domain “what determines what” can be so easily identified and more – precisely forecast. We deal in policy network with a negotiation in two steps: the first one is the internal network negotiation among its members. This result of the internal negotiation, which represents the network’s agenda, gets into the second stage of negotiation, with the policy maker. The negotiation in double steps is a totally psychological matter, where the result depends on motivations, expectations and feelings. The fear of losing something, or the desire to obtain something valuable, could be important drivers for sudden and unexpected human actions and decisions. There is no general rule or patterns for a 100% success in all negotiations. There is always a possibility for failure of the bargaining process; there are always some actors on the stage that could change the results in the last moment. Even if the literature states the possible relation that could exist between the type of state and the type of networks, I consider that is too little attention granted to the cultural specific of each country. The network has its specificity on each cultural region and this makes the general rules impossible to be given.

Another weakness in my opinion is the fact that the authors do not pay too much attention to the conflicts that arise when is negotiated an outcome between the policy maker and more than one network. We need to understand if, when, how the networks with similar interests negotiate between them and between themselves and the policy maker their own agenda with different priorities. For example: if we have two networks that militate for women rights, one of the networks having as the first priority the equality of chances in career, the other one fighting for the abortion legalization. It is interesting to find out what influences the policy maker in his first choice for action: the issue, the public’s interest in issue, the power of the network or common personal values to one of the choices. The interaction between the networks competing for common resources is an important matter of both policy networking and social dynamic.

Conclusions

In my opinion the policy network approach is an important instrument for future theoretical advances that could help us understanding the new developments in governance.

Firstly, the network policy is the new type of governance in European Union (EU).

Benington and Harvey consider that “transnational network are now a key part of the policy development process within the EU” (ed. Marsh, 1998, p.149). Marsh concludes that networks are more and more perceived as a “new form of governance” (ed. Marsh, 1998, p.190).

EU is defined as “a hybrid intergovernmental and supranational organization” (CIA site, 2007). Its economic goals are to eliminate trade barriers, to adopt common currency and to create common living standards. As an international agent, EU is aiming to develop itself as a political and economic power.

But we must take into consideration the reality that the historic national disputes and the difference in income among regions make EU to face difficulties in generating consensus for common policies.

The definition for the concept of networks as stated by Hay (ed. Marsh, 1998, p.38): “modes of coordination of collective action characterized and constituted through the mutual recognition of common or complementary strategic agendas” makes me conclude that EU is such a network from the moment it was conceived.

Another application that requires the contribution of policy network approach could be the research on Public Private Partnerships. The modern policy making confronts a new concept for executive level procurements: Public Private Partnership (PPP). This new concept that aims for state public service decentralization has as main goal offering better services to citizens by a close collaboration with private agents. This modern solution found for improving the quality of public services has as main concept the network policy. The transparency and accountability of the tendering and biding process are important, but equal importance has the understanding of the networking process. With the aim of better quality of its public services the executive policy maker has to learn to resist to pressures, to avoid the traffic of influence and corrupt practices in awarding the contracts. The policy maker aims for equal opportunity milieu where the only important values to be decided by market mechanism. The policy network approach findings and research could help in developing a fair and higher qualitative process for offering citizens better services.

The policy network concepts help to understand what is happening and why in modern world of policy making. Still the policy network approach needs to contribute on clarifying many issues pointed out in the present paper.

Bibliography

CIA – “The World Factbook -- European Union”, 2007, [WWW]. 15^th March 2007, https://www.cia.gov/cia/publications/factbook/print/ee.html, (Accessed on 25^th March 2007)

Compston, Hugh – King trends and the future of public policy, Palgrave Macmillan, 2006

Marsh, David, edited – Comparing policy networks, Open University Press, 1998

Vickers, Geoffrey, Sir – The art of judgment: A study of policy making, Sage Publications, 1995

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Disertatii si Eseuri

The Role of Instincts in Inter-state Negotiation – Dissertation by Ariadna Anamaria Petri

ACKNOWLEDGEMENTS

LIST OF ABBREVIATIONS

Introduction

Structure

Methodology

Chapter One

Chapter Two

Chapter Three

CONCLUSIONS

Summary

APPENDIX

BIBLIOGRAPHY

Note

Die Reform der Rechtsmittelrichtlinie 89/665/EWG im Lichte der EuGH-Rechtsprechung – Dissertation von Sergiu Olteanu

Einleitung

Anlass und Gegenstand der Untersuchung

Erster Teil

Zweiter Teil

e) Würdigung der dargestellten EuGH-Entscheidungen

Dritter Teil

Vierter Teil

Literaturverzeichnis

Internetadressen

Noten

Rechtsfolgen der Vertragssaufhebung (des Rücktritts) – Versuch von Sergiu Olteanu

Europäischer und internationaler Grundregeln des Vertragsrechts im Spiegel des Einheitlichen Kaufrechts und der Schuldrechtsmodernisierung

Einleitung

Erster Teil

Zweiter Teil

Dritter Teil

Viertel Teil

Literaturverzeichnis

Noten

Initiativmonopol – Versuch von Sergiu Olteanu

1. Einleitung

2. Initiativmonopol vor Inkrafttreten der Verfassung

3. Initiativmonopol nach Inkrafttreten der Verfassung

4. Bewertung

5. Ausblick

Literaturverzeichnis

Noten

Monopolul de iniţiativă legislativă al Comisiei Europene – Eseu de Sergiu Olteanu

Monopolul de iniţiativă legislativă al Comisiei Europene - realitate juridică după intrarea în vigoare a Constituţiei Europene?

1. Introducere

2. Monopolul de iniţiativa legislativa înainte de intrarea în vigoare a Constituţiei Europene

3. Monopolul de iniţiativa după intrarea în vigoare a Constituţie Europene

4. Evaluare

5. Facit

Note

Recursul extraordinar – Eseu de Sergiu Olteanu

Recursul extraordinar - cale de atac ineficientă pentru judecătorii din Strasbourg

I. Cadrul normativ

II. Punerea problemei

III. Luarea de pozitie

IV. Soluţii procesuale

Note

European Public Prosecutor – Essay by Codru Vrabie

The European Public Prosecutor for the Protection of Financial Interests

Acknowledgments

Executive Summary

1. Background

2. Method & Scope

3. Program Theory Assessment

4. Implementation Priorities Assessment

5. Recommendations & Conclusions

References

Romania and European Affairs – Essay by Codru Vrabie

The Role of Romania's Parliamentary Committee on European Affairs vis-a-vis National Implementation of European Union Policies

European Framework

National Context

Lessons Learned

Conclusions & Perspectives

References

Policy Making – Eseu de Codru Vrabie

Manifestarea paternalismului în politicile publice din România: cazul reformei în funcţia publică

Cadrul teoretic

Analiza situaţiei existente

Discuţie asupra rezultatelor