Seguramente esta misma impresión es la que ha llevado al Ministerio a manifestar su preocupación con la situación municipal y anunciar que esto no puede seguir así. El pasado jueves día 10, el Secretario de Estado dio las cifras del plan de pagos.

• Entidades locales que se han acogido al plan de pagos y que han presentado relaciones de facturas, 4.622, de entre los más de 8.000 que existen.
• Las facturas incluidas en el plan ascienden a 1.629.322, alcanzando un importe de 9.750 millones de euros.
• Un total de 2.619 Entidades Locales han remitido sus planes, de los que la gran mayoría, 2.305, han tenido una valoración favorable del Ministerio, frente a los 315 que han tenido una valoración desfavorable.
• 2.004 Entidades Locales no presentaron Plan de Ajuste aunque si presentaron sus relaciones de facturas.

Estas cifras son desalentadoras. No es posible que casi cuatro mil ayuntamientos no tengan deudas sin pagar anteriores del año pasado, y es incalificable que dos mil ayuntamientos hayan incluido sus facturas y sin embargo no hayan remitido el correspondiente plan de ajuste al Ministerio. Es una situación de insubordinación legal manifiesta. Podríamos decir que ni siquiera atienden al Ministerio para que este se haga cargo de pagar sus deudas. Es una desidia con grave perjuicio para los intereses generales y concretamente para las relaciones contractuales o comerciales puesto que en definitiva quienes resultan perjudicados son los proveedores que no cobran a pesar de las medidas del Gobierno. Obviamente no puede circular en el tráfico comercial o contractual quien no cumple, y esto lleva a que el propio Secretario de Estado manifestara que esto no puede seguir así, cuando el sistema falla hay que cambiarlo.

El sistema viene fallando desde hace tiempo, aunque ahora sea más clamoroso. Véase sino por ejemplo el cumplimiento de la jornada laboral. Sistemáticamente incumpliéndose las 37,5 horas en cómputo semanal, sin embargo en lugar de exigir el cumplimiento de la ley, se va recordando la obligación legal en otra ley posterior. Ahora en las de presupuestos.

Se señala desde el Ministerio que con la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria esto no ocurrirá, porque los ayuntamientos no podrán gastar más de lo que ingresan. La legislación de régimen local prohíbe taxativamente que se aprueben presupuestos con déficit. Pero además, cuando se liquida el presupuesto, si el remanente resulta negativo, el artículo 193 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales señala la obligación de corregir la situación arbitrando medidas para volver a la nivelación de las cuentas. Esta norma está en vigor con la misma redacción desde hace mas de 20 años, la inmensa mayoría de los ayuntamientos la han incumplido y ni los órganos que ejercen la tutela financiera, Ministerio de Hacienda y CCAA, ni el Tribunal de Cuentas han tomado medidas. De manera que, a nuestro entender, normas sobran, lo que hace falta es la determinación para hacerlas cumplir.

Ante esta situación, la reforma del régimen local está servida. La comisión de expertos parece que presentará un informe este mismo mes. El marco legal es verdad que requiere un replanteamiento, casi 30 años después de esta andadura de autonomía local. Siendo necesario clarificar el régimen competencial de las administraciones territoriales, mucho nos tememos que con esa clarificación no va a ser suficiente para evitar los desmanes que se han venido produciendo en el gasto. Seamos claros, nadie ha obligado a los ayuntamientos a hacer muchas cosas de las que se han ocupado. Podrían haberlo exigido a otras administraciones. Pero además es que resulta, desde un punto de vista político, complicado limitar los asuntos de los que puede entender un gobierno elegido por sufragio universal. Por otra parte, es cierto que el mapa municipal es complicado,  ya que cuenta con más de 8.000 ayuntamientos, de los que casi 5.000 tienen menos de mil habitantes. Pero es difícil creer que la medida de reforzar las diputaciones replanteando la viabilidad y la existencia de algunos de ellos, solvente la situación. La pregunta salta inmediatamente, ¿por que hasta ahora no se vienen ocupando satisfactoriamente las diputaciones de ejercer las competencias que tienen de coordinación, cooperación y asistencia a municipios? Esto al margen de de la cuestión sustantiva y de los problemas que presenta la despoblación de muchos territorios y la fijación de la población.

Los problemas que tiene el régimen local en España requieren de un debate amplio, poniendo datos sobre la mesa. Mientras tanto avanzaríamos muchísimo si se cumplieran las leyes que están en vigor y que de haberse cumplido habrían evitado que se llegase a la situación actual. Ahora existe el temor de la intervención de ayuntamientos por parte del Ministerio de Hacienda. Si las consecuencias van a ser como las que ha tenido la que se hizo en Marbella,  mucho nos tememos que el miedo pasará pronto. Para el pago de las deudas con la Seguridad Social y Hacienda, en el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para este año, la Disposición Adicional Septuagésima Primera se concede a esta preciosa ciudad un plazo de hasta 40 años a un tipo de interés del 1 %.

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Sin embargo, esta regulación ha suscitado muchas dudas y polémica acerca de la constitucionalidad de la norma que restringe los derechos económicos y políticos de los no adscritos al impedir que esos derechos sean superiores a los que les hubieren correspondido de permanecer en el grupo de procedencia. ¿Vulnera esta pérdida de facultades y derechos de los no adscritos el derecho al cargo político del art. 23.2 CE?

Esta cuestión por fin ha quedado clarificada por la STC 9/2012, de 18 de enero, que resuelve la cuestión de inconstitucionalidad planteada en estos términos por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Alicante. La sentencia establece que no es insconstitucional el art. 73.3, 3.º y que el estatuto de los derechos económicos y políticos de los no adscritos previsto en la LBRL no vulnera el contenido esencial del derecho de participación política de los cargos representativos del artículo 23.3 CE.

Esta sentencia hace una exposición completa del derecho de participación en los asuntos públicos por los ciudadanos y sus representantes políticos aludiendo a la configuración que el propio TC ha venido haciendo de este derecho; a todo el devenir político que dio lugar al precepto ahora examinado; y concretando, finalmente, qué derechos o facultades atribuidos al representante político se integran en el núcleo de su función representativa con el fin de concluir si la norma que restringe los derechos de los no adscritos vulnera el artículo 23.2 CE.

Y, entre las funciones que, según el TC, pertenecen a ese núcleo esencial, solamente está la de participar en la actividad de control del gobierno municipal, en las deliberaciones del pleno de la corporación, la de votar en los asuntos sometidos este órgano y el derecho a obtener la información necesaria para poder ejercer las anteriores.    

Así lo había ya establecido el TC en su sentencia 169/2009, de 9 de julio, en relación a un asunto referido a los diputados provinciales.

La sentencia reconoce abiertamente que el precepto cuestionado limita, efectivamente, los derechos del concejal, al ser calificado legalmente como no adscrito, pero entiende que esta limitación no conlleva una limitación del núcleo de sus funciones representativas ya que no cualquier acto que afecte al status jurídico del representante lesiona el derecho fundamental invocado y concreta  que solamente son limitativos aquellos actos que afecten a los derechos de control, deliberación, votación en pleno e información.

La sentencia justifica abiertamente el precepto: la actitud del tránsfuga, dado que puede otorgar con su conducta la mayoría a otro grupo minoritario, altera la representación democrática.

Por fin se ha clarificado este asunto pero no podemos dejar de aludir a sus consecuencias, de gran trascendencia, en el caso concreto que dio lugar a la cuestión de inconstitucionalidad y que fue el de un concejal de Denia que abandona su grupo de procedencia, queda como no adscrito, apoya una moción de censura que da lugar al cambio en la Alcaldía, y esta, en 2008, le nombra Teniente de Alcalde, miembro de la Junta de Gobierno, concejal delegado y que recibe del Pleno una retribución por dedicación exclusiva de 44.671 €.  Estos cargos no los tenía antes de ser no adscrito.

La Subdelegación del Gobierno impugnó estos nombramientos por entender que se estaban otorgando al no adscrito más derechos que los que tenía cuando pertenecía al grupo municipal.

El Juzgado planteó la inconstitucionalidad del artículo 73.3,3.º, partiendo de la consideración de que este precepto impide que un no adscrito sea nombrado para determinados cargos en el equipo de gobierno municipal, cuando no los hubiera tenido antes.

El TC resuelve la duda de constitucionalidad y no entra a resolver el caso concreto que la suscita aunque si deja dicho que los nombramientos discutidos en el proceso resultan ajenos a la función representativa del concejal y están relacionados con la organización del gobierno municipal que dependen de la voluntad de un tercero, el Alcalde. Por ello, uno de los magistrados, en voto particular, añade que aquí el artículo 23.2 no se ve concernido, que la cuestión de inconstitucionalidad carecía de fundamento y que así lo tenía que haber puesto de manifiesto la sentencia.

El Juzgado ya ha dictado sentencia, de 15 de marzo de 2012, y entiende  que los actos impugnados, nombramientos nuevos y acuerdo de liberacion, mejoran la situación del no adscrito en contra del ya declarado constitucional art. 73.3 y anula dichos nombramientos y la retribución establecida. No tiene en cuenta la reflexión del TC y del voto particular de que estos nombramientos no tienen porqué vincularse a la pertenencia a ningún grupo municipal sino que se integran en el ius in officium del concejal, con independencia de que éste sea no adscrito y que, por tanto, no está afectado el derecho de participación.

Si bien las sentencias comentadas clarifican como decimos el estatutu de los concejales no adscritos, cosa bien distinta será los terminos en los que se ejecutará la sentencia de Denia. Esta sentencia deja sin sustento jurídico los nombramientos y la retribución del concejal y, por ello, cabe cuestionarse si de ello derivará, no solo la consecuencia más clara, que el concejal tenga que devolver la retribución percibida sino que, además, se deban anular los actos administrativos que aquél dictó como concejal delegado. Nos encontramos ante una sentencia constitutiva y por tanto estamos ante una ejecución “impropia”.

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Recordemos que la controversia venía motivada porque en el ámbito subjetivo de este precepto no había una referencia expresa al personal de las Entidades Locales y sus entes dependientes o vinculados, lo que motivó dos interpretaciones:

 - De una parte, que el precepto si era de directa aplicación al personal funcionario de los Ayuntamientos, por aplicación del artículo 94 de la Ley de Bases de Régimen Local.

 -  De otra, que el anterior precepto se encontraba derogado tácitamente por el Estatuto Básico del Empleado Público, que atribuye a cada Administración la potestad de fijar su propia jornada de trabajo.

A pesar de que la propia Federación de Municipios se había pronunciado a favor de la aplicación directa de la jornada de 37,5 horas a los funcionarios municipales, han sido mayoría las Corporaciones que ante la situación de incertidumbre han optado por esperar a que se clarificara la cuestión.

Pues bien, en el Proyecto de la Ley de Presupuestos Generales del Estado que aparece publicado en la página del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, se introduce una Disposición Adicional que, frente a la anterior redacción, es sobradamente clara y precisa al delimitar cuál va a ser, si finalmente se produce su aprobación en estos términos, la Jornada general de trabajo en el Sector Público:

 “Septuagésima segunda. Jornada general del trabajo en el Sector Público.

 Uno. A partir de la entrada en vigor de esta Ley, la jornada general de trabajo del personal del Sector Público no podrá ser inferior a treinta y siete horas y media semanales de trabajo efectivo de promedio en cómputo anual.

 A estos efectos conforman el Sector Público:

 a.    La Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local.

 b.    Las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social.

c. Los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales, las Universidades Públicas, las Agencias Estatales y cualesquiera entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas a un sujeto que pertenezca al sector público o dependientes del mismo, incluyendo aquellas que, con independencia funcional o con una especial autonomía reconocida por la Ley, tengan atribuidas funciones de regulación o control de carácter externo sobre un determinado sector o actividad.

d. Los consorcios dotados de personalidad jurídica propia a los que se refieren el artículo 6.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y la legislación de régimen local.

 e. Las fundaciones que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de una o varias entidades integradas en el sector público, o cuyo patrimonio fundacional, con un carácter de permanencia, esté formado en más de un 50 % por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas entidades.

 f. Las sociedades mercantiles en cuyo capital social la participación, directa o indirecta, de entidades de las mencionadas en las letras a) a e) del presente apartado sea superior al 50 %.

 Asimismo, las jornadas especiales existentes o que se puedan establecer, experimentarán los cambios que fueran necesarios en su caso para adecuarse a la modificación general en la jornada ordinaria.

 En todo caso, las modificaciones de jornada que se lleven a efecto como consecuencia del establecimiento de esta medida, no supondrán incremento retributivo alguno.

 Dos. Con esta misma fecha, queda suspendida la eficacia de las previsiones en materia de jornada y horario contenidas en los Acuerdos, Pactos y Convenios vigentes en los entes, organismos y entidades del Sector Público indicados en el apartado anterior, que contradigan lo previsto en este artículo.

 Tres. Esta disposición tiene carácter básico y se dicta al amparo de los artículos 149.1.7ª, 149.1.13ª y 149.1.18ª de la Constitución española.”

 

 A la vista de la redacción que se ha dado a esta Disposición Adicional introducida en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2012, cabe realizar las siguientes consideraciones:

1.-  Se fija una jornada mínima de 37,5 horas semanales de trabajo efectivo de promedio en cómputo anual, quedando por tanto abierta la posibilidad de que puedan fijarse jornadas superiores.

 2.- Esta jornada se aplicará a todo el sector público y, para evitar dudas interpretativas, a la vista de la definición de sector público contenida en diferentes leyes, se enumeran las entidades que lo integran.

 3.-  Quedan expresamente comprendidas todas las Entidades Locales, es decir, no sólo Ayuntamientos sino también Mancomunidades, Comarcas o Entidades que agrupen varios Municipios.

 4.-  También se aplicaría la jornada de 37.5 horas semanales a los organismos autónomos con personalidad jurídica propia, dependientes de cualquier Entidad Local.

 5.- Lo mismo sucede con el personal de las fundaciones y sociedades mercantiles municipales, en las que exista una participación pública superior al 50%.

6.-  Se suspende de forma automática la eficacia de cualquier previsión contenida en los Acuerdos y Convenios aplicables al personal de todas estas entidades que fijen una jornada inferior.

 7.-  A la vista de lo anterior, y dado el carácter básico atribuido a esta disposición, no podrá invocarse el carácter preferente del correspondiente Acuerdo de Condiciones de Trabajo.

 8.-  Aunque será probablemente una cuestión controvertida, la referencia expresa a la suspensión de la eficacia a la suspensión de Acuerdos y Convenios que contradigan esta previsión, junto a la referencia a todo el personal que presta sus servicios en el Sector Público, no parece dejar dudas sobre la eficacia directa respecto al personal vinculado mediante relación laboral.

En definitiva, si durante la tramitación parlamentaria del Proyecto de Ley de Presupuestos no se altera la redacción de esta Disposición Adicional 72ª, va a producirse, ahora sí, una importante reordenación del tiempo de trabajo de los empleados públicos, que tendrá consecuencias en el ámbito del personal –fundamentalmente Policía Local- que viene realizando jornadas superiores a las fijadas en el respectivo Acuerdo de Condiciones de Trabajo, y percibiendo una remuneración extra por ello. De esta forma, con el ajuste de la jornada en cómputo anual a estas 37,5 horas semanales, pueden producirse importantes ahorros al dejar de abonarse servicios que se han convertido en extraordinarios como consecuencia de la fijación en Convenio de jornadas de 35 horas semanales.

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Nos encontramos en estos casos con que el órgano judicial ha de aplicar  diferentes conceptos jurídicos indeterminados en los que, junto a zonas de certeza aparece una zona de incertidumbre. Y en estos últimos casos, la rectificación de la apreciación realizada por la Administración exige acreditar que ésta ha obrado con arbitrariedad o de forma claramente no razonable.

No podemos olvidar que nuestro ordenamiento jurídico atribuye en estos casos a la Administración la facultad de elección entre distintas alternativas jurídicamente posibles, en atención a criterios de eficacia administrativa y según su propia valoración técnica, para servir con objetividad los intereses generales (artículo 103 de la Constitución).

Y el papel que corresponde a los Tribunales de lo contencioso-administrativo es el de control de la actuación de la Administración, cuando alguien que ostenta un interés legítimo así lo solicita; pero ni el principio de legalidad ni el de tutela judicial efectiva justifican que se sustituya la decisión administrativa por otra judicial, si ésta no está sustentada en los mecanismos que proporciona el ordenamiento. 

De esta forma, en aquellos supuestos en que la decisión administrativa requiere la toma en consideración de criterios técnicos o de conveniencia –ya sea organizativa, social o económica-, la misma ha de considerarse ajustada a Derecho si: 1º) no se aparta de las Bases o Pliego de Cláusulas administrativas, y 2º) si esta debidamente motivada y no resulta arbitraria (siendo en estos casos a la parte demandante a la que incumbe la carga de acreditar la existencia de un actuación que persigue un fin ilícito).

Sin embargo, a pesar de que esta delimitación del ámbito al que debe extenderse el control judicial de la actuación administrativa viene ya claramente establecido desde las Sentencias del Tribunal Supremo (Sala 3ª) de 19 de julio de 2000, rec. 4324/94 (RJ 2000, 7428) y 28 de noviembre de 2000, rec. 4964/96 (RJ 2000, 9625), es frecuente encontranos con resoluciones judiciales que, bajo el pretexto del principio de tutela judicial efectiva, terminan sustituyendo una decisión administrativa por otra judicial, transmutando el ejercicio de la función de control judicial legalmente encomendada en otra de titular de la decisión administrativa, en un claro exceso en el ejercicio de la función jurisdiccional.

Es cierto que, en muchas situaciones, puede resultar materialmente injusto que tras un largo procedimiento contencioso-administrativo, la parte recurrente obtenga únicamente como resultado una Sentencia que obligue a la Administración a deshacer lo que está mal hecho o a adoptar una nueva decisión que resulte razonable o debidamente motivada, es decir retrotraer actuaciones; pero la solución contraria, esto es, la conversión del órgano judicial en sustituto de la Administración resulta altamente peligrosa, aparte de encontrarse expresamente proscrita por nuestro ordenamiento jurídico. No pueden quedar, en estos casos, en manos del juzgador la adopción de decisiones que afectan directamente al funcionamiento de la Administración Pública y a los servicios que se prestan a los ciudadanos, ya que se estaría sustrayendo a unos representantes elegidos democráticamente la capacidad de tomar decisiones que implica gobernar a los administrados.

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Educación cierra cuatro Colegios de Jeréz por la falta de limpieza derivada de la huelga de los trabajadores, por falta de pago de sus salarios. Un municipio de Cantabria (Liérganes) declara en situación de expectativa de destino a dos auxiliares de policía por motivos económicos. En el mismo Ayuntamiento de Jerez se anuncia un ERE para extinguir el contrato de más de 390 empleados municipales y de empresas públicas.

Son sólo algunos ejemplos de acontecimientos con los que todo el mundo se va familiarizando hasta el punto de convertirse en parte habitual de la crónica de cualquier medio de comunicación, de forma que van calando en nuestra conciencia y, lógicamente, en la de los jueces que han de resolver los procedimientos judiciales que se plantean a raíz de estas medidas.

En estos momentos empieza a percibirse ya un cambio en algunas de las decisiones judiciales que tienen que convalidar la extinción de contratos realizada por una Administración Pública, la modificación de la jornada de un empleado municipal, o una alteración en las funciones que venía desarrollando. En la revisión judicial de decisiones adoptadas incluso antes de la aprobación de la “reforma laboral” se percibe ya una sustancial flexibilidad de los jueces a la hora de enjuiciar la actuación de los Ayuntamientos en materia laboral. Parece que ahora sí los órganos judiciales comienzan a tratar a la Administración de forma análoga a una empresa privada, desterrando el planteamiento según el cual como una Administración Pública no persigue una finalidad lucrativa y su solvencia no es discutible, no cabe la extinción de un contrato por causas objetivas de carácter económico.

A modo simplemente de ejemplo de lo expuesto, puede resultar interesante, por su traslación a otras corporaciones locales, lo resuelto en la reciente Sentencia de 16 de marzo, dictada por el Juzgado de lo Social nº 15 de Madrid, en relación con el despido de un trabajador por parte del Ayuntamiento de Torrejón de Velasco, invocando causas económicas y organizativas. La Sentencia en cuestión declara la procedencia del despido efectuado por el Ayuntamiento, convalidando así la extinción del contrato de trabajo, que se efectuó con la correspondiente indemnización al trabajador de veinte días por año de servicio trabajado.

La sentencia, con muy buena motivación y fundamentación jurídica, explica cuando concurren causas económicas y organizativas. Pues bien, se entiende que concurren causas económicas cuando de los resultados de la empresa de desprenda una situación económica negativa, en casos tales como la existencia de pérdidas actuales o previstas, o la disminución persistente de su nivel de ingresos, que puedan afectar a su viabilidad o su capacidad de mantener el volumen de empleo. A estos efectos, la empresa deberá de acreditar los resultados alegados y justificar que los mismos se deduce la razonabilidad de la decisión extintiva para preservar o favorecer su posición competitiva del mercado. Y, por otro lado, se entiende que concurren causas organizativas cuando se produzcan cambios, entre otros, en el ámbito de los sistemas y métodos de trabajo del personal. Para ello, la empresa deberá acreditar la concurrencia y justificar la razonabilidad de la decisión extintiva para contribuir a prevenir una evolución negativa o a mejorar la situación a través de una más adecuada organización de los recursos, que favorezca su posición competitiva en el mercado una mejor respuesta a las exigencias de la demanda.

Pues bien, en el caso concreto que nos referimos, el Ayuntamiento justificó que con las pérdidas económicas que se reflejaban y cifraban en la carta de despido, se podía apreciar la situación de déficit que estaba atravesando la tesorería municipal. Por tanto, ante dicha situación de déficit y conforme a la Ley de Estabilidad presupuestaria, el Ayuntamiento había aprobado recientemente un Plan de Saneamiento que suponía una importante reducción de los gastos de personal, lo que habría afectado, entre otros puestos de trabajo al del trabajador despedido, con el fin de poder equilibrar y ajustar el presupuesto municipal. Señala en este sentido la Sentencia, en su Hecho probado CUARTO que,

“En el caso de autos, las pérdidas económicas que se reflejan y cifran en la carta de despido, en cuanto al déficit en el presupuesto del Ayuntamiento que conlleva una tesorería negativa al ejercicio 2010 de 4.535.331,55 euros, no es cuestión polémica. Por eso y conforme a la Ley de Estabilidad Presupuestaria, el Ayuntamiento acomete un plan de saneamiento, y que a nivel de personal supone reducción de plantilla y gastos correspondientes y que afecta entre otros puestos de trabajo al del actor, con el fin de equilibrar y ajustar, junto con otras medidas el presupuesto municipal. Siendo esto así, y n o existiendo razón para mantener el puesto de trabajo del actor por encima de otro, la extinción estaría ajustada a derecho”.

Además de lo anterior el despido es declarado procedente a la vista de que las funciones de conserje que venía desempeñando el demandante –teniendo encomendadas las funciones de apertura y cierre de las instalaciones- habían dejado de ser necesarias, tras efectuar el Ayuntamiento la correspondiente licitación –que quedó desierta- y asumir la misma quienes gestionaban un kiosko-bar existente en el polideportivo y los propios usuarios de la instalación municipal.

Probablemente, en otro contexto la Sentencia habría declarado la improcedencia del despido acudiendo a argumentos como la falta de prueba de que esta medida va a contribuir a solucionar o, al menos paliar, la situación deficitaria del Ayuntamiento; o a que no se ha planteado antes al trabajador otras medidas menos drásticas que el despido. Da la sensación, sin embargo, de que al margen de quién sea responsable de la actual situación que atraviesan la mayoría de Administraciones los jueces de lo social empiezan a ser conscientes de que en muchos casos este tipo de medidas extintivas no sólo resulta razonable sino necesario para que servicios públicos esenciales puedan continuar prestándose a los ciudadanos.

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Lo cierto es que ahora que los ayuntamientos andan enfrascados en la elaboración de los planes de ajuste para reducir el déficit y obtener del Gobierno la aprobación para poder concertar las operaciones de crédito para el pago a proveedores, en estos planes, han de señalar, entre otras medidas, las referentes a las supresiones de servicios y recortes que a la larga llevan a prescindir de personal para reducir gastos.

Llegados a este punto de reducción de gastos de personal las posibilidades se mueven entre la reconsideración de conceptos retributivos a la persona, (productividades y gratificaciones), supresión de capítulos de gastos sociales, finalizaciones de contratos laborales temporales, y amortización de plazas vacantes con interinidades. Mas allá de estas medidas la cosa se complica.

Ha habido quien ha entendido que los empleados laborales indefinidos, que no fijos, apoyándose de una manera un tanto forzada e interesada en unos pronunciamientos jurisprudenciales que señalaban la similitud entre el interino y el laboral indefinido, han iniciado un camino consistente en amortizar los puestos o plazas que ocupaban estos empleados para extinguir su relación sin que mediara expediente de regulación de empleo y sin indemnización.

El Ayuntamiento de Parla que siguió esta línea, hace unos meses amortizo más de cincuenta puestos de trabajo, extinguiendo consecuentemente la relación laboral de los empleados indefinidos que los ocupaban. Ahora el juzgado numero 33 de los sociales de Madrid ha dictado sentencia respecto de una trabajadora afectada, fallando contrariamente al ayuntamiento a quien obliga  a la tramitación del correspondiente expediente de regulación de empleo La sentencia, con muy buena motivación y fundamentación jurídica,  sostiene que no es posible la extinción de un contrato laboral por causas objetivas, como ocurre cuando se amortiza una plaza, sin el correspondiente expediente de regulación, cuando se trata de una colectivo, conforme al Estatuto de los Trabajadores y sin  indemnización al trabajador.

La sentencia que comentamos, después de resolver conforme a la doctrina sentada la competencia del orden social para conocer de la modificación de la relación de puestos de trabajo en el caso que ocupa, analiza las consecuencias que ha de tener para el trabajador su cese por la amortización de la plaza. Señala después que el contratado indefinido, que no fijo, se asimila al contrato de interinidad, ambos finalizan con la provisión definitiva de la plaza, y en ambos casos su provisión supone el cese de su relación laboral. Sin embargo, en el caso que nos ocupa la trabajadora no ha cesado por la provisión de la plaza sino por su extinción. Ha sido la amortización de la plaza, como medida para afrontar la mala situación económica, la que ha provocado el cese de la trabajadora. En definitiva ha concurrido una causa objetiva para cesar a la trabajadora, y como tal causa en el marco laboral, ha de tratarse dicho cese. Es decir, conforme a lo previsto en el artículo 49,1, i y l del Estatuto de los Trabajadores y con la correspondiente indemnización de 20 días por año trabajado. Además tratándose de un colectivo de 56 personas como en el caso que nos ocupa, es preciso acudir al correspondiente expediente de regulación conforme a lo dispuesto en el artículo 51 del Estatuto. Cosa que no hizo el Ayuntamiento, seguramente por entender, como están entendiendo otros, que a los efectos del cese de un trabajador por amortización de la plaza ha de darse el mismo tratamiento al interino que al indefinido no fijo. Es decir que se trata de una finalización de contrato y no a una extinción por voluntad de una parte, la administración.

El marco normativo de los empleados laborales en la administración no lo resolvió con suficiencia el Estatuto Básico del Empleado Público. Ahora se tiene que abordar muchas situaciones en sede jurisdiccional como consecuencia de dicha insuficiencia de regulación. La sentencia que comentamos, en nuestra opinión es coherente y clarificadora en cuanto a la aplicación del régimen laboral a los empleados con esta relación de empleo fraudulenta. Sin embargo en la cultura de las administraciones no se entienden bien las consecuencias de las  normas laborales.

Ahora que el gobierno está proponiendo iniciativas legales que pretenden regenerar la política y los políticos no es mala ocasión para abordar el asunto de los contratos laborales en fraude en la administración. No nos referimos a las situaciones ya existentes que alcanzan más de un 20 % del empleo. Nos referimos al sobresalto que está provocando la existencia de facturas descontroladas que está justificando el tratamiento en vía de reforma del código penal del asunto, y sin embargo no se pone limite a esa situación tan generalizada de  contratos temporales que se hacen en la administración para los que casi nunca concurre la causalidad que justifique estos contratos y aun cuando se da, a la finalización de los mismos quien tiene que finalizarlos sencillamente ”mira para otro lado” generándose esta categoría de empleados públicos de “tercera”.

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En el capítulo XLV del Quijote (“De cómo el gran Sancho Panza tomó la posesión de su ínsula, y del modo que comenzó a gobernar”) se reproduce cómo Sancho Panza resuelve los conflictos  que son presentados ante él para una solución utilizando siempre el ingenio y la intuición. Sin embargo, los jueces no pueden ni deben tener como único elemento de juicio la simple intuición. Aún en los supuestos en que podría parecer que los jueces hacen uso de intuiciones, el desarrollo de un análisis razonado del conflicto y de la solución al mismo ha de estar siempre presente.
El origen de la necesidad de motivar cualquier tipo de resolución judicial lo encontramos en los problemas que la aplicación del derecho plantea: los vacíos legales, los términos ambiguos o la indeterminación de la consecuencia jurídica, entre otros. Estamos rodeados de normas imperfectas que hacen que los tribunales tengan que optar entre varias alternativas jurídicamente posibles. En consecuencia, toda resolución judicial habrá de explicar y/o justificar porqué se opta por una solución y no por otra.  Así, hemos de distinguir entre razones explicativas (dan cuenta de los móviles psicológicos que indujeron al juez a tomar una decisión) y razones justificativas (dirigidas a presentar argumentos para hacer aceptable la decisión y mostrar su adecuación al ordenamiento jurídico vigente).
De no darse las razones mencionadas, estaríamos ante una arbitrariedad por parte de los poderes públicos, algo que, de manera general, está prohibido por el art. 9.3 CE. Pero, más concretamente, veamos cuáles son los preceptos de nuestro ordenamiento jurídico que recogen la obligación de motivar las sentencias:

- Constitución Española:

• Art. 24.1.- Establece que todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales y, aunque se trate de un principio general, abundante jurisprudencia ha establecido que dentro de su contenido se encuentra al derecho a una resolución fundada en derecho y, por tanto, se trata de un derecho fundamental susceptible de ser defendido mediante recurso de amparo. En este sentido se pronuncia la STC núm. 192/2003 cuando señala que “(…) el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva «exige que las resoluciones judiciales al decidir los litigios sean fundadas en Derecho» (…) lo que significa, como hemos advertido en la STC 184/1992 (…) reiterando consolidada doctrina de este Tribunal, que «una aplicación de la legalidad que sea arbitraria, manifiestamente irrazonada o irrazonable no puede considerarse fundada en Derecho y lesiona, por ello, el derecho a la tutela judicial (…)”.
• Art. 120.3.- Es el precepto que, de manera más clara y evidente, recoge la motivación cuando dice que las sentencias serán siempre motivadas y se pronunciarán en audiencia pública.

- Ley Orgánica del Poder Judicial:

• Art. 11.- Tanto el primer apartado como el tercero hacen referencia a la obligación de juzgados y tribunales de resolver siempre las pretensiones que las partes formulen, respetando siempre los derechos fundamentales.
• Art. 248.1.- Dispone la estructura que ha de tener toda sentencia.

- Ley de Enjuiciamiento Civil:

• Art. 218.- El primer apartado recoge la exhaustividad y congruencia que debe existir en toda sentencia pero, en concreto, es el segundo apartado el que dispone que las sentencias se motivarán expresando los razonamientos fácticos y jurídicos que conducen a la apreciación y valoración de las pruebas, así como a la aplicación e interpretación del derecho. Y, lo más importante, recoge que las sentencias tendrán que ajustarse siempre a las reglas de la lógica y la razón.

Pues bien, teniendo en cuenta todo lo anterior, parece que el razonamiento y la justificación ocupan un lugar tan importante como el principio de legalidad. La motivación, que no es más que la aportación de razones, constituye la única garantía frente a la arbitrariedad.

Dicho esto, veamos cómo han interpretado nuestros tribunales la obligación de los jueces de motivar sus sentencias. Empezando por el TEDH, éste señala que las partes no verán garantizado el derecho a un juicio justo a menos que las alegaciones efectuadas por ellas sean “oídas”. Con ello, el Tribunal se refiere a que sean debidamente examinadas por el tribunal apelado. En palabras del propio tribunal: “(…) el artículo 6 implica concretamente, a cargo del «tribunal», la obligación de dedicarse a un examen efectivo de los motivos, argumentos y proposiciones de prueba de las partes, salvo si no se aprecia su pertinencia (…)”. (Caso Pérez c. Francia, STEDH 12-02-04).

Por otra parte, la reciente STS 02-06-11 resulta muy clarificadora de todo lo expuesto previamente. Citando numerosa jurisprudencia del propio TS y también constitucional, enumera cuáles son los objetivos que se pretenden conseguir con la motivación de las sentencias:

“(…)  1ª) De un lado es un valladar contra la arbitrariedad judicial aunque venga arropada del lenguaje forense, arbitrariedad que deja de serlo para convertirse en juicio razonado y razonable si se expresan los razonamientos y valoraciones para llegar al fallo, y sustentarlo.
2ª) En segundo lugar la fundamentación actúa como medio de incrementar la credibilidad de la Justicia en la medida que con ella se trata de convencer a las partes de la corrección de la decisión adoptada, (…)
3ª) Finalmente, y en tercer lugar, la fundamentación sirve para controlar la actividad judicial de los órganos de instancia por parte del Tribunal Superior cuando conocen del asunto a través del sistema de recursos, ya sea a través de la Apelación o de la Casación, pues tanto en uno como en otro caso esa falta de fundamentación atenta directamente contra el sistema de recursos en la medida que se priva a las partes a que su causa sea nuevamente examinada por un Tribunal distinto y superior al primero, examen que no se puede verificar en la apelación o casación si la sentencia carece de fundamentación (…)”.

Por tanto, tan importante es lograr el convencimiento de las partes como garantizar que se pueda controlar la resolución por parte de los órganos superiores para evitar resoluciones arbitrarias.

Para terminar, cabe precisar que una sentencia puede estar fundamentada en derecho pero no estar motivada. Es decir, al igual que citar normas no es sinónimo de motivación, explicar en detalle sin basarse en el ordenamiento jurídico vigente no implica motivar una resolución. Por tanto, la motivación significa explicar la fundamentación mediante un razonamiento lógico. En este sentido se pronuncia la STC núm. 69/2006, de 13 marzo, citando abundante jurisprudencia:

“(…)es obvio que el derecho que, en su caso, podría verse comprometido es el derecho a la tutela judicial efectiva, en cuanto integra el derecho a obtener una resolución judicial motivada en Derecho. «Ello implica, en primer lugar, que la resolución ha de estar motivada, es decir, contener los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión (SSTC 58/1997, de 18 de marzo (…) y, en segundo lugar, que la motivación esté fundada en Derecho (STC 147/1999, de 4 de agosto [ RTC 1999, 147]  , F. 3), carga que no queda cumplida con la mera emisión de una declaración de voluntad en un sentido u otro, sino que debe ser consecuencia de una exégesis racional del Ordenamiento y no fruto de la arbitrariedad (SSTC 61/1983, de 11 de julio y 5/1986, de 21 de enero (…) Lo anterior conlleva la garantía de que el fundamento de la decisión sea la aplicación no arbitraria de las normas que se consideren adecuadas al caso, pues tanto si la aplicación de la legalidad es fruto de un error patente, como si fuere arbitraria, manifiestamente irrazonada o irrazonable, no podría considerarse fundada en Derecho, dado que la aplicación de la legalidad sería tan sólo una mera apariencia (por todas, STC 147/1999 (…)”.

En definitiva, la falta de motivación conduce a la arbitrariedad y la ausencia de fundamentación supondría una resolución situada fuera del ordenamiento. En palabras del TC, en continuación de la sentencia anteriormente citada “(…) en suma, el art. 24 CE  impone a los órganos judiciales, no sólo la obligación de ofrecer una respuesta motivada a las pretensiones deducidas, sino que, además, ésta ha de tener contenido jurídico y no resultar arbitraria (por todas, STC 22/1994 (…)”.

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i) obtener fondos del Estado, ya el propio Decreto prevé los créditos presupuestarios (artículo 4, 1500 M de €, y disposición final primera, 35.000 M de €) o de los mercados, con la garantía estatal (artículo 4),  y

ii) otorgar préstamos a las entidades territoriales y realizar pagos a proveedores por cuenta de estas, contando siempre con la garantía a su favor de la participación en los tributos del Estado. La administración y gestión de las operaciones que se concierten se realizaran a través del Instituto de Crédito Oficial, mediante la correspondiente compensación económica. Articulo 9.

De los diez artículos que tiene la norma, los seis primeros se ocupan del régimen jurídico, organizativo, financiero y contable de la EPFFPP, y los tres restantes, de las características básicas de las operaciones de crédito que conceda a entidades territoriales y a la información que han de rendir al Estado las entidades locales, con el fin de hacer el seguimiento de los planes de ajuste y que quede garantizado el reembolso de los prestamos.

De las seis disposiciones adicionales del Real Decreto 7/2012 es de destacar la tercera, que viene a aclarar o concretar aspectos del Real Decreto Ley 4/2012, en cuanto a las deudas que han de incluirse en las relaciones certificadas (Disposición Ad. Tercera 1 y2) y la función del Interventor en la preparación del Plan de Ajuste, que como no podía ser de otra manera la limita al marco jurídico de referencia del régimen local. (Disposición Ad. Tercera, 5).

Las aclaraciones de la disposición adicional tercera, a la vista de las dudas que se han planteado al Ministerio por parte de los ayuntamientos, ya dejan claro que el ámbito de aplicación del Real Decreto Ley 4/2012 sólo incluye entidades locales que perciben ingresos por la participación en los ingresos del estado (modelos de participación en tributos del estado de los Capítulos III y IV de los Títulos II y II del TRLHL), tal y como se había expresado en alguna de las consultas publicadas el pasado jueves 8 de marzo por el Ministerio en su página web. Esto implica que por ejemplo las Mancomunidades de Municipios o entidades locales menores no se encuentren incluidas en dicho ámbito de aplicación, ya que no reciben participación en los tributos del Estado, es decir, el saneamiento de esas mancomunidades se llevará a cabo de forma indirecta “saneando” las entidades que conforman la mancomunidad. Esto entra dentro de la lógica de poder garantizar los préstamos que se formalicen, directamente  con la participación en los tributos del Estado.

También se aprovecha la ocasión en el RDL 7/2012 para ir saldando deudas entre las entidades locales y la Agencia Tributaria y la Tesorería General de la Seguridad Social. A tal fin, la Disposición Adicional 4, regula la entrega del 50 % de la liquidación de la participación en los tributos del estado del año 2010 que se compensará con las deudas que las entidades locales tengan con la Agencia Tributaria y con la Tesorería de la Seguridad Social.

Aunque en el objeto de la norma que comentamos se señala que se trata de regular las condiciones de ejecución de las operaciones destinadas al pago de las obligaciones pendientes de las Entidades locales y de las Comunidades Autónomas que se hayan acogido al mecanismo extraordinario de financiación para el pago a proveedores, sin embargo el artículo 8 se refiere a las retenciones de la participación en los tributos del estado, que se realizaran por pagos a proveedores que mantengan deudas con entidades que no hubieran concertado operaciones de crédito derivadas del plan de ajuste del RDL 4/2012. Incluso el artículo 7 apartado 2, se refiere a las cancelaciones de operaciones de deuda de entes locales que realice la EPFFPP por instrucción del Ministerio de Hacienda. Es decir que la EPFFPP va a liquidar deudas cuando el ente local no realice la operación de endeudamiento.

Sin embargo queda una cuestión que no sabemos como la va afrontar el Estado. Se trata de aquellos casos en los que el ente local tenga un montante de deudas que excedan del importe de la operación de crédito que pueda realizarse, en la medida en que después no puede devolverse con la garantía de la participación de los tributos del estado para el caso de incumplimiento. Para estos casos, ¿cómo piensa el Estado arbitrar lo que es, sin paliativos, una autentica situación de insolvencia del ayuntamiento en cuestión?

Digamos que hay la sensación en el mundo municipal de que se ha entrado a una película en la que  se hablaba de un final feliz, convertir deuda comercial en financiera mediante la intervención del Estado, para evitar más perjuicios a los contratistas y proveedores   que son los que realmente están pagando el pato de la mala gestión económica municipal. Pero sabemos, por el importe de la deuda que está aflorando, que habrá ayuntamientos, que por sí mismos, no pueden pagarla en diez años. Sería bueno que el Estado fuera desvelando ya el final de esta película, con el fin de que el personal se vaya haciendo el cuerpo de lo que se avecina. Como va a quedar el mapa municipal después de este rescate? En qué medida va a resultar afectada la autonomía municipal? Eso que se anda predicando de que cada administración territorial haga lo suyo y no se meta en lo que no debe para evitar estos finales de fiesta, mas allá de las responsabilidades personales, ¿cómo se va a evitar?

La cuestión es que a estas alturas, con la premura de calendario previsto en el RDL 4/2012, hay cosas que ya se conocen, por las notas de prensa del Ministro, del Gobierno y la propia exposición de motivos del RDL 7/2012, aunque no están reguladas. Por ejemplo los tipos de interés de los prestamos, aproximadamente el 5%, y el plazo de las operaciones, diez años con dos de carencia. Sin embargo quedan por regular muchos aspectos de los que seguimos a la espera de saber las medidas del Estado para poder tomar decisiones.

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Durante este tiempo y en los foros profesionales afectados por las medidas reguladas en el RDLey,  ya se han vertido un buen número de opiniones y se planteado numerosas dudas sobre su aplicación.

Con esta entrada pretendemos recoger un pequeño compendio de esas opiniones y dudas, que pueden llevarnos a ampliar el espectro sobre lo regulado en esta norma que ha convulsionado el panorama municipal en estos días, así como señalar las últimas novedades que han aparecido al respecto del desarrollo del RDLey.

Entre esas opiniones, nos merece una especial mención un artículo del diariolaley.es (http://elconsultor.laley.es/content/Inicio.aspx) sobre la incidencia del RDLey en las corporaciones locales, con una extensión y profundidad del tema en cuestión digna de mención. Como aspectos destacados del mismo nos llama especial atención las siguientes cuestiones:

• Se apunta la problemática que puede surgir al interpretar que obligaciones derivadas de contratos de gestión de servicios o de concesión de obra pública no se incluyan dentro del ámbito objetivo del RDLey, al amparo de la literalidad del artículo 2.1 de la norma al indicar que las deudas derivan de contratos de obras, servicios o suministros y no indica de forma expresa esos otros contratos administrativos típicos.

•  Según se opina en el documento, las obligaciones de pago que devienen de resoluciones judiciales firmes se pueden entender incluidas en el ámbito objetivo del RDLey, señalando que la fecha de referencia para atender a su inclusión deber ser la de la resolución judicial firme.

• Por otra parte también se plantea la cuestión sobre los intereses y costas de las deudas que antes del 1 de enero de 2012 hayan sido reconocidas por sentencias judiciales firmes, opinando  los autores del artículo afirmativamente sobre su inclusión en el ámbito de aplicación del RDLey al entender que los mismos tienen el carácter de deuda vencida, líquida y exigible.

• Así mismo también considera que no existe inconveniente en incluir en el mecanismo de financiación las reclamaciones efectuadas antes del 1 de enero de 2012 de intereses sobre deudas ya pagadas, por considerar igualmente que se trata de cantidades líquidas, vencidas y exigibles.

Por otra parte también nos parecen interesantes algunas de las preguntas que sobre el RDLey se realizan en un documento elaborado por Cosital Valencia (http://www.cosital-valencia.org/noticias/i/571/71/real-decreto-ley-4-2012-de-24-de-febrero), de las que podemos destacar como más interesantes las siguientes:

• ¿Qué pasa con los certificados individuales emitidos para los contratistas en cada mes, sólo se da cuenta de ellos al Ministerio y no al Pleno?

• ¿Cómo contabilizar las obligaciones pendientes de pago del certificado individual sin crédito presupuestario en el ejercicio 2012?

• ¿Qué ocurrirá si el Pleno no aprueba el Plan de Ajuste propuesto por la Intervención?

•  ¿Qué plazo tendrá la operación de endeudamiento?

• ¿Cómo afectarán los intereses y amortizaciones, en el caso de que la operación de endeudamiento no fije periodos de carencia, a los créditos presupuestarios del 2012?

• ¿Si ya existen planes de reequilibrio aprobados por el Ayuntamiento, deberán adaptarse dichos planes al nuevo plan de ajuste?

También por parte de Cosital Valencia se ha colgado en su web (enlace anterior) un documento con una propuesta de prácticas relativas a la elaboración de las relaciones certificadas previstas en los artículos 3 y 4 del RDLey, en donde lo que más nos llama la atención es que indica que según fuentes del Ministerio, con ocasión de las normas que en Consejos de Ministros se aprobarán en desarrollo del RDLey, se podrá ampliar el ámbito del mismo incluyendo de forma expresa también los contratos de gestión de servicios públicos, ahondando por tanto en la incongruencia de la norma que supondría dejar fuera las deudas derivadas de dichos contratos, dada la importancia de las mismas que pueden suponer en la deuda acumulada en corporaciones locales de cierto tamaño.

Una de las preguntas que se planteaban en el documento de Cosital Valencia y que más incertidumbre estaba causando en estos días, ya tiene respuesta: el plazo de la operación de endeudamiento será de 10 años con posibilidad de 2 de carencia, siendo el volumen de endeudamiento de 20.000 millones de euros para las entidades locales.

De acuerdo con las referencias que aparecen en el Consejo de Ministros  de este viernes (http://www.lamoncloa.gob.es/ConsejodeMinistros/Referencias/_2012/refc20120302.htm), los pilares fundamentales del mecanismo de financiación a las entidades locales para el pago a proveedores, de acuerdo al informe recibido de la Comisión Delegada para Asuntos Económicos, son los siguientes:

-       Pago inmediato a proveedores.

-       Refinanciación de la deuda a Entidades Locales en un plazo de diez años, con dos de carencia, para garantizar la viabilidad de la reestructuración. En el período de carencia solo deben pagarse los intereses.

-       Plan de ajuste para garantizar que las Entidades Locales acomodan sus ingresos y gastos a una senda sostenible

-       El interés será el del Tesoro más 115 puntos básicos.

-       El importe al que se puede llegar con este mecanismo asciende a 20.000 millones de euros para las entidades locales.

Por otra parte se anuncia que el próximo miércoles se reunirá la Comisión Nacional de Administración local, en la que se comunicará a las Entidades Locales la operativa de este mecanismo.

Por otro lado en la prensa se indica que la operación de endeudamiento finalmente acogerá la fórmula de préstamo sindicado y que el tipo de interés de partida de esa operación será cercano al 5 %, teniendo en cuenta que el tipo de emisión de la deuda pública a cinco años ahora está situado en el 4,6 %.

Teniendo en cuenta que el ámbito de aplicación del RDLey se incluyen tanto las obligaciones pendientes de pago de sociedades mercantiles municipales, con la proliferación que éstas han tenido durante los últimos años, como las facturas comúnmente conocidas como “del cajón”, se antoja reducido el montante cifrado para el mecanismo de financiación y sobre todo el plazo de devolución del préstamo.

El plazo resultará a todas luces insuficiente para poder plantear un verdadero saneamiento de las entidades locales, y a los antecedentes me remito. Con el Real Decreto 5/2009, de 24 de abril, en el que debemos recordar que los Ayuntamientos disponían de hasta 6 años (sólo cuatro menos que en la propuesta actual) para afrontar la devolución de una deuda con un volumen mucho menor que el que ahora se plantea, ya que con el Real Decreto del 2009 sólo se podía financiar el importe del Remanente de Tesorería negativo y operaciones sin aplicar al presupuesto y ahora se pretende que se pague todo lo que se debe a proveedores, y máxime cuando ahora la deuda comercial municipal es mucho mayor que la que había en 2009.

Como respuesta a ese Real Decreto sólo 438 ayuntamientos[1] (un 5,4 % de los 8.116 municipios españoles) se acogieron al mismo, en gran medida por la imposibilidad de afrontar una devolución del préstamo en unos plazos tan reducidos.

Sobre la suficiencia del volumen planteado ahora por el RDLey, podemos hacer un simple cálculo para comprobar que seguramente no podrá afrontar el objeto que se persigue de pagar toda la deuda con proveedores, ya que el volumen de operaciones de préstamo suscrito con ocasión del Real Decreto 5/2009 fue de 2.323 millones de euros[1], lo que representa un 11,6 % sobre el volumen de 20.000 millones con lo que contará la nueva línea de financiación, cuando ese volumen fue consumido por sólo el 5,4 % de los municipios y para afrontar sólo una parte de la deuda que tenían con proveedores y contratistas, que era la que resultaba de su remanente negativo.

Hagamos también un breve cálculo sobre la garantía de la que dispondrían las entidades financieras, la PIE , con objeto de analizar si los 20.000 millones de euros propuestos de financiación están verdaderamente respaldados con los ingresos que el Estado aporta a las entidades locales. Según los datos disponibles en el Ministerio de Hacienda las entregas a cuenta para 2012 para los ayuntamientos se situará en 8.915 millones de euros, mientras que los gastos financieros de la deuda viva financiera (unos 28.000 millones a 31/12/10), ha supuesto en 2010 un gasto para los ayuntamientos entre intereses y amortizaciones un total de 4.039 millones de euros [1]. Agotando el nuevo volumen de endeudamiento financiero propuesto con el mecanismo, y con las condiciones establecidas para el mismo, se generarían unos 2.553 millones de euros de carga financiera anual para los ayuntamientos, lo que podría llevarnos a la conclusión que, al menos a un nivel macroeconómico municipal, se cuenta con margen suficiente para garantizar la inyección de financiación que se pretende llevar a cabo.

No obstante habría que considerar otro dato macroeconómico municipal para saber la verdadera disponibilidad de la PIE para garantizar gastos diferentes a los que en la actualidad se vienen destinando esos recursos, que en la mayoría de los casos y atendiendo a la prelación de pagos establecida por la legislación de las haciendas locales, tiene como finalidad atender una parte muy importante, cuando no la totalidad, de la nómina del personal del municipal. Un dato: el gasto en personal de los ayuntamientos se ha situado en 2010 en 20.094 millones de euros, es decir 2,25 veces la PIE. Consecuencia: la retención en su caso de esta liquidez para pagar la nueva operación de endeudamiento podría originar en algunos municipios un verdadero colapso en atender la nómina de sus trabajadores e incluso de las cuotas municipales a la seguridad social.

Por tanto ese margen teórico señalado a nivel macro sería muy conveniente analizarlo desde un punto de vista micro, ya que la generalidad con la que se ha planteado la medida puede conllevar también que muchos ayuntamientos no puedan realmente acogerse al mecanismo de financiación, y serán aquellos cuya PIE se encuentre, en parte o en su totalidad, comprometida con el volumen de endeudamiento financiero actual, como consecuencia de que los descuentos que el Estado pudiera realizar en la PIE por el nuevo endeudamiento no afectarán al cumplimiento de las obligaciones de las operaciones ya existentes (artículo 11 del RDLey).

Está por ver como los ayuntamientos que se encuentran en una “quiebra técnica” pueden afrontar los objetivos regulados con el RDLey y no morir en el intento.

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¿Cuál es el objeto del Real Decreto-Ley?

Que las entidades locales cancelen sus obligaciones pendientes de pago con sus proveedores, tanto de las propias entidades como de sus organismos y entidades dependientes de ellas. Artículo 2.3.

Antes del 31 de marzo de este año las entidades deben pagar todas las obligaciones pendientes y certificadas conforme a lo dispuesto en el artículo 3. Cuando esto no sea posible, el Interventor, debe elevar al pleno un Plan de Ajuste. Artículo 7.1.

Autorizado este plan por el Ministerio de Hacienda, se podrá concertar una operación de endeudamiento para el pago de la deuda comercial, contando para ello con la garantía del Estado. Artículo 11.

¿Ha salido el Estado al rescate de los Ayuntamientos?

La Disposición Adicional Única del Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria señalaba que el Estado no responde de los compromisos de las entidades locales. Sin embargo el mecanismo de financiación que prevé este Real Decreto Ley, queda excluido del ámbito de aplicación de esta Disposición Adicional, (Disposición Adicional Única del Real Decreto -ley 4/2012) puesto que el Estado garantiza la operación de endeudamiento frente al banco, con la participación de los tributos del Estado que debe recibir la entidad local. Por tanto el Estado finalmente, y en cierta medida, ha tenido que responder de los compromisos de pago de las entidades locales, garantizando las operaciones de endeudamiento que realicen para convertir su deuda comercial en deuda financiera. Este Real Decreto-ley excepciona el régimen de operaciones de crédito del Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales y del Real Decreto Ley 8/2010 de 20 de mayo.

Hasta ahora, alguien que no fuera una Administración Pública, no podía acudir al Estado para reclamar el pago de sus deudas con una entidad local, vía compensación de la participación en los tributos del Estado que reciben estas entidades. En el ámbito de este Real Decreto-ley, las entidades financieras tienen tienen garantizada la devolución de los préstamos que se concierten. Artículo 11.

¿Qué obligaciones se pueden cancelar en el ámbito de este Real Decreto-Ley?

Todas las obligaciones reconocidas en los términos del articulo 58 del RD 500/1990 cuya factura, justificante o solicitud haya tenido entrada en el registro administrativo de la entidad local, antes del 1 de enero de este año. Ha de tratarse de prestaciones por obras, servicios o suministros. Artículo 2.

También las derivadas de facturas “del cajón” que sin estar aprobadas, como consecuencia de las solicitudes que presenten a tal fin los contratistas (articulo 4), se certifiquen y contabilicen conforme a lo dispuesto en artículo 5. El reconocimiento de estas obligaciones con la simple emisión del certificado del Interventor (articulo 4.3) no entrañará las responsabilidades a que se refiere el artículo 188 del TRLHL.

¿Cómo se van a cancelar las obligaciones?

Mediante el pago por las entidades de crédito, previa inclusión de las deudas de los proveedores en las relaciones certificadas del Interventor. Artículo 9.

¿En que plazo?

Durante el año 2012. Artículo 8.

¿Cómo se van a financiar estos pagos por parte de las entidades locales?

Mediante la concertación de operaciones de endeudamiento a largo plazo. Artículo 10. Estas operaciones estarán garantizadas con la participación en los tributos del Estado. Artículo 10.2. Ademas han de ser autorizadas por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Artículo 7.4.

¿Cómo se autorizan estas operaciones de endeudamiento a las entidades locales?

Presentando un Plan de Ajuste conforme a lo dispuesto en el artículo 7. El plan deberá prepararlo el Interventor, conforme al modelo que facilitará el Ministerio de Hacienda (Disposición Final 1ª) y se elevará al pleno antes del 31 de marzo. El Ministerio valorará el Plan en el plazo de 30 días naturales. Trascurrido este plazo sin comunicación por el Ministerio se entenderá valorado desfavorablemente ( artículo 7.4), no pudiendo en tal caso concertarse la operación.

¿Cuales serán las condiciones de estas operaciones de endeudamiento?

El Decreto-ley no las establece. Las determinara la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, incluido el plazo de devolución.

¿Qué aspectos ha de regular la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos en aplicación del Real Decreto-ley?

Ha de adoptar urgentemente los acuerdos pertinentes para la puesta en funcionamiento de los mecanismos financieros necesarios para dar cumplimiento al Real Decreto. Artículo 1. En concreto:

• Establecer las “reformas estructurales” a implementar y la “reducción de cargas administrativas” que deben recogerse en los planes de ajuste. Artículo 7.2. d).
• Desarrollo del mecanismo de financiación, regulando las fases temporales, dentro del año 2012.
• Para cada fase determinará el montante de recursos financieros y el descuento mínimo a ofertar por los proveedores para entrar en el primer criterio de prioridad para el cobro, por delante de la antigüedad y las reclamadas judicialmente. Artículo 8. En cada fase establecerá los tramos específicos de financiación para autónomos y PYMES. Artículo 8.4.
• Fijar las condiciones financieras (plazo, tipos de interés, modalidades comerciales, gastos, entre otras) de las operaciones de endeudamiento. Artículo 10.1.

Aunque esté por determinar el montante de las operaciones de endeudamiento que se autorice en el marco de cada plan de ajuste, éste va a venir determinado por la cuantía de la participación de cada entidad en los tributos del Estado y el periodo de amortización, puesto que el único sistema de garantía que tiene el banco son las retenciones que se puedan efectuar por el Ministerio sobre dicha participación.

¿Qué tienen que hacer los Interventores?

Antes del día 15 de marzo, certificar todas las obligaciones pendientes de pago que reúnan los requisitos del artículo 2, y remitirla telemáticamente al Ministerio de Hacienda. De esta relación certificada se informará al Pleno.

Según la Disposición Final 1ª, antes del 12 de Marzo, el Interventor, conocerá el modelo de Plan de Ajuste que ha de preparar con el contenido del artículo 7, para elevar al pleno antes del 31 de marzo y remitir al Ministerio de Hacienda al “día siguiente” (artículo 7.4).

Expedir los certificados individuales que los contratistas les requieran para conocer el estado de su deuda. Artículo 4.3. Estos certificados han de emitirse en el plazo de 15 días naturales desde la solicitud. De no “rechazarse la solicitud” en este plazo se entenderá reconocido el derecho al cobro del contratista por silencio positivo.

En los cinco primeros días hábiles de cada mes ha de comunicar al Ministerio de Hacienda la relación de las solicitudes de certificados presentados, los certificados expedidos, los rechazados y las solicitudes no contestadas, referidos al mes anterior. Artículo 4.4.

Contabilizar las “facturas del cajón” que se deban pagar, conforme a los certificados individuales emitidos. Artículo 5.

El incumplimiento por los Interventores de estas obligaciones tendrá la consideración de falta muy grave en los términos del articulo 95 del EBEP. Esta falta conforme al artículo siguiente del mismo texto legal puede comportar la separación del servicio. Téngase en cuenta que estos certificados que ha de emitir el Interventor es del ente local, con sus organismos y empresas. Artículo 2.3 en relación con el 3.1.

¿Qué deben de hacer los proveedores?

Consultar que se encuentran incluidos en las relaciones certificadas que han de enviarse al ministerio antes del 15 de marzo.

Una vez consultada la relación, si no constan en la misma y siempre que sus facturas hayan sido presentadas en el registro de la entidad antes del 1 de enero, deberán solicitar a la entidad la emisión de un certificado individual de su deuda. Artículo 4.2.

Estas solicitudes se presentaran en los modelos que a tal efecto aprobará el Ministerio de Hacienda antes del 12 de marzo.

Los certificados de deuda son imprescindibles para que los contratistas puedan hacer efectivo el cobro de su deuda ante las entidades de crédito. Artículo 9.1.

Deberán estudiar los descuentos que están dispuestos a realizar sobre su deuda para tener la prioridad de cobro conforme a lo dispuesto en el artículo 8.2 y 3.

El cobro en la entidad financiera comportará la extinción de la deuda con la entidad local incluyendo el principal, los intereses, costas judiciales y cuales quiera otros gastos accesorios. Es una quita por estos conceptos a añadir al descuento que en su caso oferte el proveedor para obtener prioridad en el pago.

Para facilitar los derechos de los proveedores, el artículo 4.5 señala que “el Presidente de la entidad local dictará las instrucciones necesarias para garantizar la atención a los contratistas en sus solicitudes, la pronta emisión de los certificados individuales y el acceso a la información remitida”.

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