O Pontes que chega até você, prezado(a) leitor(a), pretende contribuir para a reflexão sobre o modelo de desenvolvimento econômico perseguido pela América do Sul. Para tanto, discute a integração entre os países da região, concentrando-se em um de seus projetos mais emblemáticos: o Mercado Comum do Sul (Mercosul). O estabelecimento de um desenho institucional para a cooperação, aspecto incontornável das relações sul-americanas nas últimas duas décadas, é influenciado diretamente pelas relações históricas entre seus promotores e a existência de restrições e objetivos heterogêneos sob a visão de cada governo. Assim, embora a retórica oficial dos governos insista na necessidade de um “voo coordenado”, são inúmeras as dúvidas acerca da direção a seguir, ou ainda as posições ocupadas por cada ator em tal empreitada.

Os cinco textos que compõem o presente número do Pontes avaliam distintos pontos desse complexo enredo. Discutindo os desafios futuros do Mercosul, Welber Barral aponta o fortalecimento institucional e a integração produtiva como os principais desafios para o aprofundamento da integração sul-americana. Na sequência, Milagros Gismondi apresenta uma avaliação da economia argentina sob o governo de Cristina Kirchner e discute os efeitos das medidas ali adotadas para o relacionamento com os parceiros comerciais da Argentina. Enfoque semelhante é apresentado por Sary Levy e Félix Arellano; o objeto de análise no segundo caso, porém, é a Venezuela, ator que tem ocupado o protagonismo na política sul-americana graças ao discurso incisivo e aos recursos que o sustentam.

Finalmente, dois artigos discutem a experiência daquele que tem sido apontado como um integrante “problemático” sob o ponto de vista da integração no Cone Sul: o Paraguai. Tanto Juan Pane quanto José Ruffinelli abordam a trajetória do Paraguai no Mercosul, discutindo não apenas a suspensão política do país como também a natureza do processo iniciado em 1991 com o Tratado de Assunção para um de seus promotores. Diante da predominância de visões concebidas em meio à realidade dos sócios com maior poder econômico, a apresentação de pontos de vista baseados no contexto paraguaio representa uma importante contribuição para o debate contemporâneo sobre as relações internacionais na região.

Aberto à participação daqueles que justificam a sua existência, o Pontes reafirma o convite a você, prezado(a) leitor(a): caso queira comentar as notícias publicadas no site do Pontes, ou escrever-nos um e-mail, sinta-se à vontade. Comprometida com a preparação de um material capaz de fomentar debates relevantes nas áreas de comércio e desenvolvimento sustentável, nossa equipe acredita que a pluralidade de ideias constitui a base para a construção de qualquer conclusão. Dentro dessa proposta, nossos(as) leitores(as) ocupam uma posição central.

Esperamos que aprecie a leitura.

A Equipe Pontes

Para os otimistas, o Mercosul segue como um projeto político justificável, na medida em que foi o mecanismo responsável por reduzir o potencial de conflito regional, especialmente entre Argentina e Brasil. Ao mesmo tempo, argumenta-se, a integração regional ainda é vista como instrumento capaz de atribuir maior importância para as economias menores do bloco.

Para os pessimistas, os problemas enfrentados pelo bloco tornam o Mercosul uma experiência fracassada, seja por conta do aumento nos conflitos comerciais e políticos, seja em função das dificuldades em aprofundar o processo de integração, além da falta de um plano claro de ação dos Estados membros.

O fato é que o Mercosul já gerou efeitos duradouros especialmente em termos de comércio entre seus membros. Nos últimos dez anos, as importações e exportações regionais aumentaram exponencialmente em termos de valor e volume (ver Gráficos 1 e 2).

As exportações brasileiras para os parceiros regionais aumentaram de US$ 6,3 para US$ 27,8 bilhões, com aumento de 353,3% para a Argentina; 311,6% para o Paraguai; e 238% para o Uruguai entre 2001 e 2011. Ao mesmo tempo, as importações brasileiras dentro do Mercosul passaram de US$ 7 bilhões para US$ 19,3 bilhões no mesmo período, com aumento de 172,4% das importações a partir da Argentina, 248,6% do Uruguai e 138,5% do Paraguai. Os principais itens exportados incluem veículos e peças, máquinas e equipamentos e petróleo e derivados, enquanto os importados incluem veículos e peças, cereais e petróleo e derivados.

No caso da Argentina, as exportações aumentaram de US$ 7,4 bilhões em 2001 para US$ 20,7 bilhões em 2011. Nesse período, as vendas para o Brasil aumentaram em 179,5%, 174,1% para o Paraguai e 168,3% para o Uruguai. Quanto às importações, as compras argentinas intrazona passaram de US$ 5,9 bilhões para US$ 22,1 bilhões, com aumento das importações a partir do Brasil em 298,4%, 78,9% do Uruguai e 67,6% do Paraguai. Os principais itens exportados incluem veículos e peças, petróleo e derivados e cereais, enquanto os importados são compostos principalmente por veículos e peças e maquinários.

As exportações do Paraguai passaram de US$ 519 milhões para US$ 2,8 bilhões nesse período, com aumento de 1499% das vendas para a Argentina, 489,7% para o Uruguai e 181,7% para o Brasil. As importações intrazona passaram de US$ 1,2 bilhão para US$ 5,1 bilhões, com aumento de 437,1% nas importações a partir do Brasil, 229,9% da Argentina e 168,2% do Uruguai. A análise da composição das exportações mostra concentração em produtos primários como soja, cereais e óleo vegetal. Os principais produtos importados são petróleo e derivados, máquinas e equipamentos e fertilizantes.

No Uruguai, o mesmo processo foi observado. As exportações intrazona passaram de US$ 840 milhões em 2001 para US$ 2,4 bilhões em 2011, com aumento de vendas de 278,1% para o Brasil, 138,7% para o Paraguai e 89,7% para a Argentina, enquanto o valor total de compras intrazona passou de US$ 1,3 bilhão para US$ 3,9 bilhões no mesmo período. As exportações uruguaias para o Paraguai aumentaram em 345,6%, 205,5% para o Brasil e 182,3% para a Argentina. As exportações concentram-se em cereais, plásticos, malte, veículos e partes, enquanto as importações são compostas principalmente por petróleo e derivados, veículos e partes e máquinas e equipamentos[i].

Apesar de significativos, os avanços comerciais sofrem com a falta de consenso sobre o projeto de desenvolvimento regional. Enquanto a Argentina aderiu ao liberalismo nos anos 1990, o Brasil manteve um alto grau de intervenção no mercado. Quando o Brasil passou a buscar uma maior liberalização comercial na década seguinte, a Argentina voltou a aderir a discursos pré-cepalinos de industrialização forçada.

A verdade é que um projeto de integração exige consenso sobre temas como intervenção, velocidade de liberalização e consolidação institucional. No Mercosul, não se chegou a pensar nisso de maneira sistematizada e antecipada. A flexibilidade institucional, louvada como uma das qualidades do bloco, materializou arranjos improvisados e sem previsibilidade de longo prazo.

Aliado a isso, nos últimos anos o projeto de integração tornou-se ainda mais complexo – e distante – com o surgimento de novas barreiras comerciais e as consequentes retaliações. Os conflitos entre os países membros foram intensificados, com o aumento de medidas protecionistas, especialmente por parte de Argentina e Brasil. Só em 2010 o Global Trade Alert apontava a existência de 62 medidas protecionistas entre os países membros do Mercosul, a grande maioria por Argentina e Brasil, incluindo medidas sobre têxteis, papel, insumos para construção e metais[ii].

E não apenas o comércio extrazona foi afetado: a maior fonte dos conflitos foi a expansão, desde 2008, do uso argentino de licenças não automáticas para diversos produtos e o agravamento desse quadro em fevereiro de 2011. Essas medidas acabaram afetando diversos setores, inclusive aqueles com elevado grau de integração produtiva – como no caso automotivo, importante não apenas em termos de produção industrial, mas também para o comércio bilateral com o Brasil. Essa situação persiste, apesar da medida adotada pelo governo argentino em finais de janeiro de 2013, que revogou 17 licenças não automáticas envolvendo papel, brinquedos, bolas, calçados, motos, pneus para bicicletas e automóveis, parafusos, autopeças, produtos metalúrgicos e têxteis, entre outros produtos[iii].

Outras fontes de instabilidade para o processo de integração, no último ano, foram a entrada da Venezuela no Mercosul e a suspensão do Paraguai. Esses fatos colocaram à prova o arcabouço normativo e institucional do Mercosul, que teve que dar resposta a mudanças importantes na constituição e procedimentos do bloco. A Venezuela ainda está se adequando às regras do Mercosul, processo esse que deve levar ainda algum tempo, e os impactos comerciais de sua entrada no bloco ainda precisam ser medidos. De qualquer forma, com a adesão da Venezuela, o Mercosul passou a ter 83,2% do produto interno bruto (PIB) da América do Sul e 70% de sua população[iv]. No caso do Paraguai, a suspensão deve vigorar pelo menos até meados de 2013, após as eleições presidenciais no país.

No entanto, não somente de problemas vive o Mercosul. Há iniciativas voltadas à superação de algumas barreiras ao processo de integração, tais como a existência de assimetrias entre os membros do bloco e a necessidade de aprofundar a integração produtiva regional. Para superar as assimetrias, ficou clara a necessidade de adotar políticas e instrumentos como o Fundo de Convergência Estrutural do Mercosul (FOCEM, sigla em espanhol), cujo objetivo é financiar programas, fortalecer o processo de integração e promover coesão social. No caso da integração produtiva, a ideia é adotar iniciativas públicas que visem à criação de cadeias produtivas regionais. Alguns programas já estão em andamento em setores específicos, como automóveis, petróleo e gás e pequenas e médias empresas[v].

O Mercosul também tem avançado um pouco mais na celebração de acordos de comércio extrarregionais, além dos celebrados no quadro da Associação Latino Americana de Integração (ALADI). Nos últimos anos foram assinados acordos de livre comércio com Israel (em vigor desde 2010), Egito (pendente de ratificação) e Palestina (pendente de ratificação); além de acordos de preferências com Índia, em vigor desde 2009, e União Aduaneira da África Austral (SACU, sigla em inglês), pendente de ratificação. Tais acordos são limitados em número e abrangência, mas representam um avanço em relação à quase inércia anterior[vi].

Ao mesmo tempo, a retomada das negociações com a União Europeia (UE) tem efeito positivo – embora apenas retórico até agora –, no sentido de maior liberalização. Em 2012 foram realizadas duas reuniões do Comitê de Negociações Birregionais no marco das negociações entre Mercosul e UE e, em setembro do mesmo ano, o governo brasileiro instituiu consulta pública, direcionada aos setores produtivos brasileiros sobre essas negociações[vii]. O objetivo era atualizar o posicionamento do setor privado sobre o acesso ao mercado europeu, sobretudo diante da exclusão de Brasil, Argentina, Venezuela e Uruguai do Sistema Geral de Preferências (SGP) da UE em 1º de janeiro de 2014.

O resultado da consulta pública foi positivo, de acordo com os dados da Coalizão Empresarial Brasileira (CEB): há muito interesse por parte do setor empresarial brasileiro, e as respostas incluíram quase 70% do volume de comércio Brasil-UE. O resultado oficial do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) não foi publicado, mas, de acordo com o Departamento de Negociações Internacionais do MDIC, os números da oferta brasileira são positivos e tornam viável a negociação com o bloco europeu. Isso viabilizaria uma oferta concreta, que atende quase totalmente à demanda europeia de que o acordo inclua aproximadamente 90% do fluxo de comércio.

Não foi fixado um prazo concreto para que as Partes troquem ofertas, mas a expectativa é de que as negociações prossigam em 2013, mesmo com as particularidades institucionais do Mercosul e as dificuldades econômicas enfrentadas pela Europa. Nesse cenário, no último trimestre de 2013 poderiam ser trocadas ofertas de acesso a mercado. E, apesar das dificuldades em alcançar consenso dentro do Mercosul acerca dos interesses envolvidos nas negociações – especialmente com relação à questão agrícola e à posição da Argentina, que tem adotado medidas protecionistas nesse setor –, não há possibilidade de que os Estados membros negociem de forma isolada.

Esse panorama aponta para a continuidade do processo de integração do Mercosul, independentemente das dificuldades e problemas, especialmente quando se leva em consideração o aspecto econômico-comercial. E a justificativa econômica do Mercosul é voltar a simplificar o trânsito de fatores produtivos, desde transportes até investimento. Há setores com boas perspectivas (petróleo e gás, por exemplo), nos quais acordos empresariais dependem de regras mais claras sobre compras públicas e menos burocracia. Ou seja, a previsibilidade de regras dentro do bloco é essencial para que se possa avançar um processo de integração real.

O investimento capaz de gerar escala de produção, mercado consumidor integrado, marcas regionais e logística competitiva, foge da imprevisibilidade e da possibilidade de custos de transação não previstos, como são as licenças, declarações, burocracia e multas. Ao final, o protecionismo, justificado pela busca da reindustrialização, acaba por espantar o investimento.

Esse corolário ainda precisa tornar-se um consenso entre as políticas econômicas dos Estados membros. O Mercosul seguirá seu caminho, e é preciso buscar alternativas para que sua consolidação seja mais rápida. Não há alternativa, entretanto, à redução do protecionismo e à adoção de medidas que conduzam a um ambiente favorável ao investimento.

* Professor de Negociações Comerciais Internacionais (Instituto Rio Branco). Consultor em comércio internacional.

[i] Balança Comercial 2001-2011 (SECEX/MDIC).

[ii] Disponível em: <http://www.globaltradealert.org/>.

[iii] Ver: Resolução 11/2013.

[iv] Disponível em: <http://www.brasil.gov.br/para/invest/international-partnerships/mercosul/br_model1?set_language=en>.

[v] Disponível em: <www.abdi.com.br>.

[vi] Dados disponíveis no sítio do MDIC.

[vii] Ver: Circular SECEX nº 44/12.

Após a crise ocorrida entre 2001 e 2002, teve início um período de crescimento econômico elevado na Argentina, acompanhado de superávit comercial e fiscal. Esse contexto foi marcado por um câmbio competitivo e bons preços internacionais dos produtos exportados pelo país. No entanto, tal “modelo” – denominação utilizada pelo próprio governo – já não mais existe. O último superávit fiscal ocorreu em 2009 e, dois anos depois, foi a vez da conta corrente superavitária ter fim. Ao mesmo tempo, a inflação começou a ganhar espaço, e o crescimento perdeu fôlego.

Dessa maneira, a Argentina, que havia crescido a uma taxa anual de 8,4% entre 2003 e 2007, viu o ritmo de expansão de sua economia reduzir a uma média de 4,4% entre 2008 e 2011. Se, no primeiro período, o notável desempenho baseou-se na capacidade ociosa herdada dos tempos de crise, nos altos preços das commodities e no superávit fiscal e comercial, os anos seguintes foram marcados pela crise internacional de 2009 e a perda de vários trunfos predominantes em boa parte da década. No biênio 2012-2013, o crescimento foi ainda mais reduzido, atingindo 1,5% em um contexto externo, caracterizado pela expansão econômica, apesar da crise em diversos países da Europa.

O enfraquecimento dos pilares do “modelo” levou os responsáveis políticos a adotarem soluções parciais e temporárias, escondendo os sintomas sem atacar as causas da queda do crescimento econômico. Entre outras medidas, viu-se o estabelecimento de limites à atividade privada no país, tanto nacional como estrangeira.

Fatores externos

O “vento de cauda” que beneficiou a economia argentina nos últimos anos se deve principalmente aos atuais níveis dos termos de troca, bastante elevados quando se analisam as séries históricas. Os preços dos produtos exportados pela Argentina aumentaram mais que os preços de importação, o que incrementou a capacidade de compra do país. Após os baixos níveis de 1999, o aumento no preços das commodities agrícolas permitiu uma recuperação sustentável dos termos de troca, processo que se aceleraria desde 2007. Em consequência, o último trimestre de 2012 registrou o recorde histórico nos termos de troca, superando outros picos, como o primeiro trimestre de 2011 ou os níveis de 1948. Em resumo, 2012 trouxe a melhor média de preços de comércio exterior da história argentina.

O nível recorde de preços e uma alta demanda pelos produtos exportados pela Argentina estão entre as principais causas do crescimento na última década, de modo similar ao ocorrido no restante da América Latina. Em 2013, o contexto externo permanecerá positivo para a Argentina: além de os preços das commodities seguirem em níveis elevados, o crescimento ponderado dos sócios comerciais da Argentina – predominantemente, economias emergentes – evidenciaria uma recuperação maior que aquela das economias avançadas. Após uma expansão média anual de 2,5% em 2012, a previsão de crescimento traçada pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) para o país em 2013 é de 3,3%.

Fatores internos

Apesar do dinamismo da economia argentina na última década, com elevadas taxas de crescimento econômico e do consumo privado, um dos principais limites ao modelo atual reside na deterioração do pilar fiscal. O aumento do gasto público e a debilidade das contas fiscais levou ao uso cada vez maior do financiamento inflacionário por parte do Tesouro Nacional, pressionando os preços internos.

Com o aumento da inflação, outro pilar do “modelo” – o comercial – sofreu deterioração. O atraso cambial, juntamente com a escassez energética, levou à eliminação do superávit em conta corrente. Encerrava-se, assim, também o paradigma da acumulação de reservas internacionais. Com o enfraquecimento dos pilares do “modelo”, foram implementadas medidas defensivas, que não atacam as causas, mas os sintomas da piora nos indicadores econômicos. O resultado é a diminuição do principal ativo diante da população argentina: o crescimento econômico

Os desequilíbrios de ordem macroeconômica foram se multiplicando e aprofundando, impondo limites ao investimento e, por conseguinte, à expansão do produto interno bruto (PIB). Em 2012, os investimentos na Argentina caíram 8%, e as perspectivas para 2013 – embora indiquem uma redução na queda – não apontam uma tendência de recuperação. Os fatores que estão por trás desse quadro são diversos, em constante proceso de retroalimentação:

a) apreciação cambial real: a inflação dos custos – salários e insumos – contribuiu para a deterioração da competitividade da economia argentina. Com isso, todas as decisões de investimento foram afetadas. Os salários em dólares são quase 40% superiores aos de 2001, os bens de capital em dólares recuperaram o nível de 2001 e o risco-país tem aumentado após o mínimo atingido antes da intervenção do Instituto Nacional de Estatísticas e de Censos da Argentina (INDEC), órgão responsável pela divulgação do índice oficial de inflação. Em resumo, tanto os custos da mão de obra quanto os do capital se encontram em níveis pouco competitivos.

b) restrições às importações: a deterioração da conta corrente, juntamente com uma conta capital deficitária, motivou a adoção de controles às importações, com o objetivo de limitar a queda nas reservas internacionais. No entanto, tal política afetou o investimento em 2012. As importações de bens de capital caíram 16% na estatística anual e as de peças e acessórios, 4%. Com isso, muitas empresas dependentes de tais insumos para produzir foram afetadas. Na Argentina, o componente importado utilizado nas indústrias vinha aumentando nos últimos anos, passando de uma média de 16,5% entre 1993 e 2009 a uma média de 23,9% entre 2003 e 2011. Em alguns setores, a proporção das importações sobre o consumo aparente supera os 70%.

c) remessas de dividendos: a fim de frear a queda das reservas internacionais, a possibilidade de enviar dividendos ao exterior se reduziu praticamente a zero em 2012. No curtíssimo prazo, a medida pode ter contribuído para o aumento dos investimentos, já que muitas empresas optaram por aplicar os recursos na economia local. No médio prazo, porém, a política desestimula a entrada de novos investimentos estrangeiros no país.

d) incerteza em matéria cambial: trata-se de uma variável particularmente nociva para os investimentos, dada a evidente perda patrimonial a que se exporia qualquer agente econômico que tivesse expectativas para a desvalorização superiores à taxa de retorno esperada do projeto de investimento.

e) regras do jogo: o contexto atual conjuga sinais negativos na esfera econômica – estancamento, inflação, restrições cambiais, controles, entre outros – com a incerteza política e a perspectiva de mudanças nas “regras do jogo”. Segundo análise feita pelo Banco Mundial sobre o ambiente de negócios ao redor do mundo, a Argentina se encontra na 124ª posição em um ranking de 185 países, retrocedendo 8 posições em relação a 2012. A principal queda ocorreu no item “comércio transfronteiriço”, em que a economia argentina, anteriormente em 103ª, hoje ocupa o 139ª lugar.

Investimento estrangeiro na Argentina

Os controles e as regulações afetam todos os atores envolvidos na economia argentina, sejam nacionais ou estrangeiros. Ademais, influenciam as relações com os sócios comerciais do país, dado o aumento da regulação em matéria de comércio exterior. Assim, os desincentivos, particularmente ao investimento, têm crescido.

Enquanto o fluxo mundial de investimento estrangeiro direto (IED) aumentou 160% entre 2003 e 2011, na América do Sul o dado experimentou um crescimento de 435%. Com isso, a região, que no começo da década pasada representava 3,9% do total global de IED, atingiu 8% em 2011. Tal situação reflete a importância crescente do subcontinente como destino de investimentos internacionais – tendência da qual a Argentina participou até 2008. No entanto, devido aos condicionantes já mencionados, a Argentina vem perdendo espaço nos últimos anos em comparação com outros países da região.

Foi justamente a partir de 2008 que a Argentina foi incapaz de se distanciar daquilo que ocorria no mundo, ao contrário dos outros Estados da região: entre 2008 e 2011, enquanto o IED mundial caiu 15%, na América do Sul – desconsiderando a Argentina – o dado aumentou 36%. Em contraste, seguindo a tendência de queda do primeiro grupo, a economia argentina experimentou uma queda anual de 10,8% anual no mesmo período. Com isso, a relação entre PIB e IED do país foi de 1,9% em 2011, número bastante inferior à média de 3,4% do PIB obtido por Brasil, Chile, Colômbia, Peru e Uruguai. Em 2012, a situação deteriorou-se ainda mais, com o IED chegando a cerca de 1,5% do PIB.

Relação Argentina-Brasil

O Brasil é o principal sócio comercial da Argentina: cerca de 20% das exportações argentinas destinam-se ao mercado brasileiro, ao passo que 26% das compras externas do país são feitas pelo país vizinho. Em 2012, 41% das exportações industriais argentinas destinaram-se ao mercado brasileiro, enquanto este foi responsável pela produção de 60% dos veículos importados pela Argentina. O setor automotivo argentino – cujas linhas de montagem utilizam peças produzidas no Brasil, para onde exportam, em seguida, os automóveis finalizados – deriva muito de seu desempenho da vitalidade do mercado vizinho. Estima-se que tal interdependência seja responsável por quadruplicar o tamanho da indústria automotiva na Argentina.

Apesar da intensa relação comercial, importante para sua indústria doméstica, as soluções adotadas pela Argentina a fim de frear a deterioração de sua conta corrente trazem consequências para as relações com o Brasil. Devido ao intercâmbio constante entre os dois países, as restrições às importações impostas pelo governo argentino afetam os produtores brasileiros. Tais políticas, entretanto, não denotam uma orientação particular em relação a seu principal sócio no Mercosul, mas sim compõem as medidas adotadas pela Argentina a fim de frear a perda de reservas internacionais.

Por outro lado, após uma década de grande aumento nos investimentos brasileiros na economia da Argentina, são notáveis os efeitos da falta de incentivos aos investimentos estrangeiros no país. Relatório elaborado pela empresa de consultoria abeceb.com indica que, durante o ano de 2012, os anúncios de investimentos de empresas brasileiras na Argentina totalizaram US$ 2,48 bilhões, cifra 20% inferior aos US$ 3,11 bilhões anunciados em 2011.

Para o futuro, não se questiona a história conjunta e a integração de ambas as economias em matéria comercial e de investimentos. No entanto, a conjuntura atual requer reformas capazes de contornar as causas dos desequilíbrios no modelo econômico adotado pelo governo de Cristina Kirchner. É provável que a manutenção de uma estratégia caracterizada por soluções parciais e temporárias não permita à Argentina a retomada das altas taxas de crescimento. Ao mesmo tempo, outras variáveis macroeconômicas seguirão em deterioração. O potencial da economia argentina, porém segue elevado, dependendo da adoção de políticas capazes de lidar eficazmente com seus problemas conjunturais. Dentro desse contexto, espera-se que a relação comercial com o Brasil mantenha seu papel de protagonismo.

* Consultora especializada en economia argentina.

À medida que a Venezuela se consolida, desde o século XX, como potência produtora e exportadora de petróleo, o restante de seu aparato produtivo de bens e serviços ocupa uma posição secundária, gerando uma marcada dependência e vulnerabilidade do país. A consciência sobre esse problema existe há muito tempo e estimulou um conjunto de ações orientadas à transformação desse quadro. Contudo, esse processo se mostrou frágil e errático e entrou em colapso nos últimos anos, durante o governo bolivariano, período no qual o país se concentrou em exportações petrolíferas e levou a cabo uma política que tem resultado na desindustrialização e na destruição da capacidade produtiva nacional.

Com a descoberta do petróleo e sua progressiva exploração industrial, alavancada pelo capital das empresas petrolíferas estrangeiras, o país alterou sua estrutura agrícola e rural. O petróleo facilitou a chamada modernização, o crescimento dos centros urbanos e dos níveis de alfabetização e a progressiva transformação produtiva. Assim, a partir da década de 1940, foram desenvolvidos centros urbanos conectados por uma rede rodoviária, portuária e aeroportuária, sendo estabelecida, assim, uma importante infraestrutura de serviços públicos.

A partir dos anos 1960, com o predomínio do modelo de substituição de importações na região, o Estado venezuelano deu início a uma série de estímulos à formação de uma economia não baseada no petróleo. Constitui expressão emblemática desse esforço o importante desenvolvimento industrial da região de Ciudad Guayana[i], com destaque para a estatal Corporação Venezuelana de Guiana (CVG).

Diversos elementos foram somados para facilitar o desenvolvimento de uma plataforma produtiva não petrolífera. De um lado, a dotação – abundante e barata – de recursos estratégicos, tais como mão de obra, recursos minerais, energia hidrelétrica. De outro, o governo nacional adotou algumas medidas para promover a capacidade produtiva não petrolífera e fomentar as exportações. Nesse sentido, ressalta-se a criação do Fundo para o Financiamento das Exportações (FINEXPO), inscrito institucionalmente no Banco Central da Venezuela; a incorporação da Venezuela à Associação Latino-americana de Livre Comércio (ALALC), com a tardia ratificação do Tratado de Montevidéu (1960); e o uso de medidas não-tarifárias orientadas à geração e proteção da capacidade produtiva.

A esse quadro, somou-se, na década de 1970, a criação do Instituto de Comércio Exterior (ICE), voltado à promoção das exportações não petrolíferas e à administração das negociações comerciais internacionais. Ademais, o país aderiu ao Grupo Andino, com a assinatura do Acordo de Cartagena (1973), por meio do qual se pretendia formar uma zona de livre comércio, uma união aduaneira e um mercado comum.

Desse modo, o setor não petrolífero da Venezuela crescia lentamente sob a proteção oficial – ainda que débil e pouco estruturada. Em um primeiro momento, o ativismo estatal concentrou-se no manejo discricionário de instrumentos não-tarifários e, mais concretamente, das chamadas notas de tarifas aduaneiras. Aqui, destacava-se a instrumentalização das chamadas Nota 1, de proibição de importação, e Nota 2, que permitia as importações conforme o interesse do governo. Tais instrumentos contribuíram para a geração de certa base produtiva, com uma progressiva participação do setor privado.

Nesse contexto, a capacidade produtiva no setor agrícola primário e na agroindústria foi aos poucos aprimorada, e um importante parque industrial em setores como siderurgia, alumínio, vidro, metalomecânica e florestal foi gradualmente criado. A existência de hidrocarbonetos firmou as bases para o desenvolvimento da indústria petroquímica, com projetos de grande envergadura para o desenvolvimento futuro, mas que, até o momento, não lograram prosperar. Também são dignos de nota outros setores que alcançaram alguma capacidade produtiva e, inclusive, exportadora, como a indústria de montagem do setor automotivo, cerâmica e têxteis.

É necessário reconhecer que, na fase inicial do período democrático, o tema do comércio exterior não petrolífero e, de modo geral, a política comercial ocuparam uma posição marginal. Não se conseguia articular coerentemente a política comercial com o restante das políticas econômicas para permitir o desenvolvimento de uma capacidade produtiva e exportadora não petrolífera eficiente e competitiva. As diversas políticas relacionadas com a produção e o comércio exterior – tais como a cambiária, financeira, fiscal, aduaneira, de educação, de incentivos, de inovação tecnológica – eram adotadas de forma isolada e sem orientação aos fins de promoção da capacidade produtiva e exportadora dos setores não petrolíferos.

Na década de 1980, a produção não petrolífera e suas exportações cresceram de forma limitada no mercado regional, pois a abertura de mercados proporcionada pela integração latino-americana foi tímida. Para alguns, a transformação da ALALC em Associação Latino-americana de Integração (ALADI) foi considerada um retrocesso, uma vez que não alcançou o objetivo de construir uma zona de livre comércio na região. O Grupo Andino, de modo similar, tampouco avançou na formação da zona de livre comércio ou da união aduaneira. Por essas razões, esse período é conhecido como a “década perdida” em matéria de integração.

Uma mudança importante ocorreu na década de 1990, tendo em vista os avanços significativos nas exportações não petrolíferas, capitaneados pelo Decreto 239 sobre Política Comercial e pela integração latino-americana, que, nessa época, havia se dinamizado e avançado consideravelmente na abertura dos mercados.

O Decreto 239, de 30 de maio de 1989, representa um ponto de inflexão no comércio exterior venezuelano, principalmente para a produção não petrolífera. O referido Decreto estabelece, entre outras medidas: a reforma aduaneira; a eliminação de restrições não-tarifárias; a flexibilização dos procedimentos administrativos para exportação; o estabelecimento de mecanismos para enfrentar a concorrência desleal; o desenho da política integral de promoção de exportações; a adequação dos compromissos no Grupo Andino e a incorporação da Venezuela primeiro ao Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT, sigla em inglês), em 1990, e posteriormente à Organização Mundial do Comércio (OMC), em 1995.

Esse Decreto representa o primeiro esforço ambicioso na organização das políticas no tema de comércio exterior: buscava articular aspectos institucionais, fiscais, aduaneiros, de integração econômica e promoção de exportações orientadas à produção não petrolífera. Ainda, o Decreto enfatizava os aspectos de produtividade e competitividade – até então, pouco estimados na tradição econômica nacional.

No entanto, o Decreto 239 exibia limitações importantes: de um lado, não incluía temas cruciais como os aspectos financeiros relativos à política comercial; de outro, apresentava baixa aplicabilidade, dado que as condições políticas que se colocavam na Venezuela – como reação à crise política geral do país e ao programa de racionalização da economia nacional que o presidente Carlos Andrés Pérez pretendia desenvolver em seu segundo governo – afetaram os esforços que estavam sendo envidados no âmbito do comércio exterior e, mais concretamente, de promoção das exportações não petrolíferas.

Entre os elementos de racionalização em matéria de comércio exterior que foram de fato implementados com o Decreto 239, merece destaque a organização e simplificação do regime de tarifas aduaneiras, com a significativa eliminação da discricionariedade em sua aplicação por parte das autoridades do setor. Além disso, à medida que se assumiu a Tarifa Externa Comum da Comunidade Andina, foram reduzidos os níveis de proteção e dispersão tarifárias, o que auxiliaria na competitividade dos setores produtivos.

O Decreto 239 também inclui avanços no plano institucional, pois conduziu à criação do Ministério de Comércio Exterior, em substituição ao Instituto de Comércio Exterior, e contribuiu para hierarquizar e racionalizar o papel das negociações comerciais, em especial os esforços em matéria de integração econômica. Nesse contexto, dá-se a incorporação da Venezuela à OMC e a consolidação da integração – particularmente no caso da Comunidade Andina, na qual se logrou aperfeiçoar a zona de livre comércio e adotar, com algumas limitações, a união aduaneira.

Na década de 1990, a Venezuela logrou incrementar a participação da oferta exportável não petrolífera no total de suas exportações, com uma crescente participação do setor privado na geração de oferta exportável não petrolífera (ver Tabela 1).

A propósito, convém destacar que, ao longo dos anos 1990, a Venezuela apresentou balanças comerciais superavitárias com vários parceiros na Comunidade Andina, principalmente a Colômbia, com a participação exclusiva das exportações não petrolíferas. Por envolver bens de maior valor agregado, essa atividade exportadora contribuiu para a geração de empregos vinculados ao comércio exterior e melhoria do bem estar social. Portanto, os esforços do setor tanto público como privado permitiram a geração de uma capacidade produtiva não petrolífera em diversos setores, que também foi orientada às exportações.

Lamentavelmente, todo esse esforço de racionalização, modernização e dinamismo foi desperdiçado com as políticas adotadas desde 1999, com o chamado “Socialismo do século XXI”, modelo que significa a contínua destruição da capacidade produtiva venezuelana.

O objetivo fundamental do “Socialismo do século XXI” é o controle total do poder e a eliminação dos obstáculos que possam limitar ou impedir a consecução desse objetivo. Nesse contexto, a empresa privada, a propriedade e as iniciativas individuais são questionadas e progressivamente cerceadas pela política de controle crescente exercida pelo governo nacional. Assim, a política oficial tem favorecido expropriações e invasões; o controle cambiário, dos custos e preços; a criação de um cerco fiscal e financeiro; o incremento das barreiras à iniciativa privada; e a demonização do mercado e do comércio internacional. Tudo isso tem conduzido ao colapso gradual da capacidade de produção e exportação não petrolífera venezuelana.

No plano organizacional, as instituições foram preservadas e, inclusive, incrementadas, mas às custas de controle, regulação e restrição – e não da promoção ou ampliação de mercados. Ao desvalorizar a iniciativa privada e debilitar a propriedade privada, os investimentos são espantados e o país gradualmente se desindustrializa e empobrece. A Venezuela é hoje fundamentalmente monoprodutora e monoexportadora de petróleo, recurso que é explorado por uma grande empresa, que está em colapso por ineficiência e corrupção.

Outra área que experimentou uma onda destrutiva do “Socialismo do século XXI” foi aquela referente aos acordos comerciais e, em particular, os de integração econômica. Esse modelo demoniza os esquemas de integração e comércio por considerá-los expressão do “capitalismo selvagem” e do “comércio oligárquico”. Em linha com esse discurso, a Venezuela retirou-se da Comunidade Andina e do Tratado do Grupo dos Três. No entanto, essa abordagem radical desconsidera os benefícios gerados pela integração econômica na década de 1990 em termos de empregos, investimentos e bem-estar geral, e tampouco apresenta propostas concretas para superar as limitações de tais processos – por exemplo, no que diz respeito à participação da sociedade na tomada de decisões.

O surpreendente nas contradições do “Socialismo do século XXI” é que este é averso à integração econômica por reputá-la liberal, denuncia e afeta a Comunidade Andina, que foi o esquema de integração da região que trabalhou de maneira mais exaustiva os temas de equidade e participação. Apesar dessas críticas, o governo venezuelano decidiu aderir ao Mercado Comum do Sul (Mercosul) como membro pleno, desconhecendo que esse bloco, desde a sua criação e em suas bases fundacionais, representa o arranjo de comércio mais liberal da região, além de não contemplar mecanismos de equidade – como o tratamento especial e diferenciado por países ou setores, as salvaguardas comerciais e um mecanismo eficiente de solução de controvérsias.

Simultaneamente à adesão do país ao Mercosul, o governo venezuelano propôs, no marco regulatório da Aliança Bolivariana para os Povos de Nossa América (ALBA), a criação do Sistema Único de Compensação Regional (SUCRE), que eventualmente substituiria as moedas nacionais de cada um dos membros da ALBA, sendo utilizado virtualmente para contabilização das transações comerciais entre os países que integram a Aliança. Todavia, uma análise superficial de diferentes indicadores macroeconômicos evidencia que as exigências teóricas para a formação de uma união monetária não estão presentes nos membros da ALBA. De fato, os elementos comuns observados nesses países estão associados à afinidade política entre seus respectivos e atuais presidentes. Vale insistir no tom geopolítico dessa iniciativa, que não levou em conta a conveniência que uma decisão dessa índole teria para o aparato produtivo.

O conjunto de distorções econômicas impostas ao longo dos últimos 14 anos implicou criações e desvios de comércio, favorecendo determinados mercados em detrimento de outros, mas nem sempre em consonância com os discursos político-ideológicos. Destaca-se o peso adquirido por China, Brasil e Estados Unidos como origem das importações venezuelanas; o acentuado declínio do volume exportado para a Colômbia; e a aparição da China como destino das exportações. No entanto, cabe ressaltar que, nas cifras de 2012, foram consideradas apenas as exportações do produto venezuelano por excelência, o petróleo, que hoje representa 95% do total exportado (ver Figuras 1 e 2).

É evidente que, nas atuais condições da economia venezuelana, em particular do setor petrolífero, e com as políticas do “Socialismo do século XXI”, o país não possui condições de aproveitar oportunidades de mercado que possam surgir, na medida em que se desindustrializou no âmbito não petrolífero e perdeu produtividade e competitividade no mercado internacional.

O esforço necessário para reparar o grau de deterioração alcançado não será pouco. Contudo, um compromisso político sério, que incorpore todos os atores em relacionamentos justos e adequados, com políticas econômicas estáveis, pautado por estratégias comerciais convenientes e em sintonia com as mudanças do entorno, seria capaz de alcançar um desenvolvimento harmônico e integral da sociedade venezuelana no médio prazo.

* Ex-Decana da Faculdade de Ciências Econômicas e Sociais da Universidade Central da Venezuela (FACES-UCV) e diretora do Instituto de Pesquisas Econômicas e Sociais da FACES-UCV.

** Professor Associado da Universidade Central da Venezuela (UCV) e coordenador da área de Relações Internacionais e Globais da Faculdade de Ciências Econômicas e Sociais da UCV.

[i] Nota do tradutor: Ciudad Guayana é o maior município do estado de Bolívar (Venezuela). Por sua localização geográfica e riqueza mineral, atraiu a atenção de empresas do ramo da mineração, que escoam parte de sua produção destinada à exportação por meio do porto fluvial instalado na cidade.

É possível relacionar essa ideia com o Paraguai, suas instituições e a relação com o Mercado Comum do Sul (Mercosul). O presente artigo analisa o julgamento político ao ex-presidente paraguaio, Fernando Lugo, e suas consequências para o Mercosul. O Paraguai recebeu uma suspensão política; sua agenda de mercado, entretanto, não foi diretamente afetada pela decisão do bloco sul-americano. Assim, o argumento central deste texto é que, na atualidade, as instituições são utilizadas a fim de administrar crises políticas sem que tal instabilidade prejudique as relações de mercado já estabelecidas. Tal posição é útil para compreender não apenas o desfecho da crise no Paraguai, como também a sua relação com Brasília e Buenos Aires.

Estrutura econômica do Paraguai

Uma análise da relação entre a ruptura institucional no Paraguai e as medidas tomadas posteriormente pelo Mercosul exige o entendimento da estrutura econômica do país em dois momentos: antes da assinatura do Tratado de Assunção, que marca o estabelecimento do bloco sul-americano, e no momento do julgamento político. Segundo Lucas Arce[2], o Paraguai é um dos poucos Estados da região que não aderiu historicamente ao proceso de industrialização por substituição de importações. Tal fato explicaria a estrutura econômica atual do país e a relação do Paraguai com o Mercosul.

Conforme explica Werner Baer[3], a industrialização por substituição de importações consiste no estabelecimento de uma estrutura doméstica capaz de prover bens e serviços anteriormente importados. A condução desse processo implica o envolvimento direto dos Estados, que devem investir no setor industrial a fim de garantir a agregação de valor às matérias-primas produzidas no interior de suas fronteiras. Em outras palavras, a industrialização por substituição de importações não significa um desincentivo ao setor primário, mas um conjunto de políticas para que este não seja o único filão econômico relevante. No Paraguai, tal orientação inexistiu, e o país segue baseando sua economia na exportação de matérias-primas. O que essa história tem a ver com o Paraguai e sua relação com o Mercosul? Muito.

A economia do Paraguai exporta dois terços da produção de algodão, carne e soja a dois de seus vizinhos – Argentina e Brasil. Essas vendas beneficiam uma reduzida elite, detentora das terras produtivas do país. Movimentos no sentido inverso, porém, não ocorrem. Ou seja, a rota do comércio entre o Paraguai e seus principais sócios no Mercosul é predominantemente unidirecional, já que o mercado interno paraguaio não é atraente. Em consequência, podemos analisar a questão sob dois pontos de vista distintos, porém relacionados. No âmbito interno, inexiste um incentivo político para a transformação da estrutura política e econômica do Paraguai, ou ainda de seu padrão de relacionamento com o Mercosul e o mundo, dados os benefícios colhidos pela elite do país. Argentinos e brasileiros, por sua vez, tampouco têm incentivos para modificar o padrão atual de intercâmbio com o vizinho, o que solidifica a função econômica do Paraguai no bloco sul-americano.

A situação política e social

Com uma estrutura econômica fortemente apoiada no setor agroexportador, o Paraguai é também um dos países mais desiguais da região e do mundo[4]. Em seu territorio, 3% da população detêm 85% das terras. Por sua vez, relatório elaborado pela Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) mostra que, em 2008, o índice de pobreza no país era de 48%, sendo que 70% dessa população vivia em áreas rurais. Entre 1880 e 2008, o Paraguai foi governado por dois partidos políticos tradicionais – o Colorado e o Liberal –, responsáveis pelo modelo econômico e social predominante no país. Ambos os grupos defendem políticas neoliberais para a condução da economia paraguaia, orientação que ganhou força após o fim da ditadura de Alfredo Stroessner[5]. Exemplo dessa visão é dado pelo apoio ao setor sojicultor no país, em um modelo que se choca com os sistemas produtivos e tradições culturais de milhões de agricultores pobres.

Embora não tenha gerado benefícios substanciais ao conjunto da sociedade paraguaia, a instituição do Mercosul beneficiou a elite política e econômica do país, em especial aqueles ligados ao setor agroexportador. Impulsionado pelas exportações de carne e soja, o produto interno bruto (PIB) do Paraguai cresceu 10,5% em 2010, o melhor resultado entre os países latino-americanos. Não por acaso, o Estado tem insistido na promoção de um modelo de integração baseado na venda de tais produtos ao exterior. Sob um ponto de vista regional, a expansão do agronegócio paraguaio é funcional aos países vizinhos, já que aumenta o peso relativo do Mercosul em alguns dos principais mercados de commodities. No caso da soja, o aumento da produção no Paraguai, seguido de crescimento semelhante nos países vizinhos, abriria espaço para uma atuação coordenada nos mercados internacionais, assegurando maior poder de barganha ao Mercosul. A impressão é a de que, diante da implementação de uma agenda de desenvolvimento econômico baseada no atual contexto, crises políticas devem ser limitadas a fim de evitar rupturas no tecido institucional que sustenta o atual modelo. Nesse sentido, o que ocorre em Assunção diz respeito não apenas ao Paraguai, como também à própria natureza do Mercosul.

Fernando Lugo e a crise política

É no contexto apresentado acima que surge a figura política de Fernando Lugo. Ex-bispo da Igreja Católica em uma das regiões mais pobres do Paraguai, Lugo apresentou uma plataforma política progressista e demonstrou habilidade para forjar alianças com setores ideologicamente distantes. Sua coalizão unia partidos políticos progressistas historicamente marginalizados da disputa pelo poder ao conservador Partido Liberal. Para que tenhamos uma ideia do significado de tal aproximação, é interessante observar as conclusões de um estudo organizado pela Universidade de Salamanca[6] em 2012: em uma escala ideológica em que 1 representa extrema-esquerda e 10 extrema-direita, Lugo foi avaliado em 3,35, enquanto os partidos Liberal e Colorado receberam as notas 6,78 e 6,33, respectivamente.

Entre as propostas apresentadas, Lugo sublinhou a reativação econômica com inclusão social, a reforma agrária e a luta contra a corrupção. Assim, defendia a redistribuição fundiária em uma sociedade marcada pela coincidência entre a propriedade das terras e o poder econômico e político. Apesar de representar uma ameaça ao status quo desde o princípio, o projeto de Lugo era a única forma de o Partido Liberal vencer as eleições, diante de um predomínio do Partido Colorado que já durava mais de seis décadas. Consolidada a aproximação por conveniência, Lugo foi eleito com cerca de 40% dos votos.

Encerradas as apurações e empossado Lugo, teve início um período de isolamento político do novo presidente. Não apenas se impediu a concretização de suas propostas; nem mesmo a discussão profunda da plataforma de governo foi possível. A fim de assegurar o status quo, a hostilidade institucional foi a estratégia escolhida: desde 2008, foram 23 as ameaças feitas pelo Congresso do Paraguai de iniciar um julgamento político. Parte considerável da literatura sobre o tema defende a tese de que, com o fim da Guerra Fria, os Estados Unidos retiraram o apoio a soluções para crises políticas que envolvessem golpes militares. Com isso, inviabilizava-se uma das estratégias preferenciais das elites econômicas latino-americanas ao longo do século XX. Era preciso, assim, encontrar mecanismos constitucionais para se livrar de governos indesejáveis.

Estudos mostram que, desde 1978, mais de 40% dos presidentes de países da América Latina foram ameaçados com a possibilidade de um julgamento político; para 23%, a crise institucional resultou na perda do cargo[7]. Para os participantes dos mercados globais, a saída “constitucional” é preferível, dado que permite certo isolamento da instabilidade política. Mais especificamente, ao garantir o funcionamento das principais instituições do Estado, os julgamentos políticos não ameaçam a segurança jurídica dos investimentos.

Para muitos, a crise política paraguaia resultou em um golpe parlamentar. Outros dirão que a saída de Lugo evidencia um processo de amadurecimento das instituições democráticas paraguaias para a resolução de disputas entre o Executivo e o Legislativo. Independentemente da interpretação escolhida, fato é que o Mercosul suspendeu o Paraguai até a realização de novas eleições para presidente. Embora impeça a participação do novo governo nos processos decisórios do bloco, a decisão não elimina as preferências comerciais que fundamentam o intercâmbio entre a economia paraguaia e os seus vizinhos. Nem mesmo a censura pública à forma como se deu o impeachment de Lugo ou ainda a retirada de embaixadores de Assunção ocultam a realidade: nada mudou na esfera econômica.

Em resumo, as relações comerciais do Paraguai com o resto do mundo seguirão semelhantes enquanto o atual quadro econômico e político predominar. No caso do Mercosul, ainda que decisões na esfera institucional tragam certa instabilidade, esta será contida em um nível que não ameace os fluxos comerciais estabelecidos entre o mercado paraguaio e os de seus vizinhos.

Considerações finais

Mitigado o risco de uma ruptura institucional extrema, os mercados seguem o seu curso apesar das crises políticas em um país. Para o Paraguai, a funcionalidade do Mercosul depende da perspectiva daquele que a analisa. Para a elite político-econômica, a participação no bloco traz benefícios que contribuem para dar uma aparência de progresso. O exemplo da taxa de crescimento do PIB de 10,5% em 2010 foi utilizado para defender o atual modelo. No entanto, tal expansão não implica uma melhor distribuição da riqueza; na verdade, a tendência é de concentração crescente. Não por acaso, qualquer discussão que envolva uma mudança do modelo econômico dividirá o país entre aqueles que ganham com o atual quadro e os excluídos de seus resultados.

Em meio à tensão latente, encontra-se uma lógica de intercâmbio regional que desconsidera as necessidades de desenvolvimento dos países que dela participam – ponto para o qual este artigo buscou chamar atenção. É necessário que a dinâmica imposta pelos mercados capitalistas e as demandas populares por maior redistribuição da riqueza possam conviver mais harmonicamente, algo que beneficiará a região como um todo.

* Mestre em Ciência Política pela Universidade de Missouri - Columbia e bolsista Fullbright.

[1] Ver: Strange, S. The retreat of the state: The diffusion of power in the world economy. Cambridge: Cambridge University, 1996.

[2] Ver: Arce, L. Tendiendo costosos puentes. Paraguay en el Mercosur. In: Civitas, Vol. 10, No. 1, 2010, pp. 118-33.

[3] Ver: Baer, W. Import Substitution and Industrialization in Latin Amercia: Experiences and Interpretations. In: Latin American Research Review, Vol. 7, No. 1, 1972, pp. 95-122.

[4] Ver: Paraguay. Censo Agropecuário, 2008, p. 5.

[5] Líder da ditadura mais longa da América Latina e membro do Partido Colorado.

[6] A publicação em questão leva o título de “Elites parlamentarias Latinoamericanas. La crisis institucional de Paraguay de 2012 a la luz de las élites parlamentarias”. Número 42. Out. 2012.

[7] Entre os autores que se dedicam ao tema, destacam-se Kathyrin Hochestetler e Aníbal Pérez-Liñán.

No entanto, apenas quando foi celebrado o Tratado de Roma (1958), que criou a Comunidade Econômica Europeia, o termo supranacionalidade se tornou mais frequente, porque seus signatários compreenderam que esse era o único arranjo para uma integração efetiva. Na realidade, o conceito de supranacionalidade foi uma elaboração mais judicial que legislativa ou normativa: foi o Tribunal de Justiça da União Europeia que substituiu o conceito de soberania indivisível por soberania divisível.

Embora não com as características do modelo europeu, na América Latina, um conjunto de países buscou, em 1961, criar um espaço de integração: a Associação Latino-americana de Livre Comércio (ALALC). A iniciativa não obteve o êxito esperado, mas proporcionou alguns avanços aos países que começaram a negociar regimes especiais, com destaque para aquele ancorado no conceito de país de menor desenvolvimento relativo (PMDR), cuja economia é considerada em franca assimetria com os demais. A ALALC foi posteriormente substituída pela Associação Latino-americana de Integração (ALADI), que tampouco obteve a relevância esperada.

Em um processo paralelo, os países da América do Sul deram início a projetos de integração na região andina – Comunidade Andina de Nações (CAN) – e no Cone Sul – Mercado Comum do Sul (Mercosul).

O Mercosul

Em 9 de novembro de 1988, Argentina e Brasil celebraram o Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento, que colocava fim a uma longa fase de desentendimentos entre esses países. Embora o Tratado versasse fundamentalmente sobre questões de caráter comercial, matéria em que se concentravam as maiores desavenças, estava claro que a integração era o melhor caminho para superar os desacordos regionais, seguindo a tendência que ganhava terreno mundialmente. Mais tarde, Uruguai e Paraguai foram convidados a integrar o processo, quando se deram as condições políticas necessárias para tanto, e, em 26 de março de 1991, foi celebrado o Tratado de Assunção, que deu origem ao Mercosul, com esses quatro países como membros plenos.

No Preâmbulo do Tratado, foi definido o objetivo principal do bloco: “a ampliação das atuais dimensões dos mercados nacionais, por meio da integração, constitui condição fundamental para acelerar os processos de desenvolvimento econômico com justiça social”. A leitura atenta desse trecho permite observar que, nele, o que moveu os governos dos quatro países a criar um mercado ampliado foi o desejo de promover um maior desenvolvimento de seus mercados internos.

O Paraguai, detentor de um mercado de pouco mais de cinco milhões de habitantes, passava a integrar um mercado com população aproximada de duzentos milhões. O Uruguai, com pouco mais de três milhões de habitantes, encontrava-se na mesma situação. A proposta era extremamente atrativa para esses países menores. Dependia, então, da vontade política dos países alcançar o objetivo.

O processo nasceu e viveu seus primeiros anos com grande entusiasmo: o comércio intrarregional logo apresentou grandes avanços. Pouco a pouco, entretanto, fortes interesses – em especial, por parte do empresariado – começaram a ruir o bloco. Aqui, cabe destacar que Argentina e Brasil nunca denunciaram o Tratado de Amizade, Cooperação e Integração de 1988, de modo que, quando convinha a seus interesses, o exumavam e argumentavam que determinada questão se inseria no âmbito da bilateralidade – o que provocou não poucos protestos por parte dos demais membros do Mercosul, que sentiam os efeitos discriminatórios advindos desse acordo.

Todavia, mesmo dentro desse contexto, existem temas que devem ser visualizados com outra ótica, qual seja, as evidentes assimetrias entre os membros do bloco. Apesar de terem sido reconhecidas por Brasil e Argentina na Cúpula de Assunção de junho de 2003, tais assimetrias até hoje não foram traduzidas em medidas práticas que pudessem efetivamente amenizá-las.

A crise brasileira do Real, em 1999, e a da Argentina, de 2001, provocaram pedidos de suspensão de determinadas obrigações por parte desses países, o que foi acordado, mas com um evidente desvio da tarifa externa comum aprovada pelos quatro países.

Se considerado o caráter interestatal, e não supranacional, do tratado constitutivo do Mercosul, as dificuldades para a integração se multiplicam, já que existe o problema da necessidade de internalização das diversas normas – o que, por vezes, é utilizado pelos Estados membros como forma de salvaguarda para que as mesmas não entrem em vigor.

Em 2012, foi aprovado o ingresso da Venezuela como membro pleno do Mercosul. Esse acontecimento merece uma análise mais detalhada: primeiramente, a aprovação do ingresso da Venezuela ocorreu em violação a decisões expressas do Mercosul, que impõem condições a “qualquer país” que deseje ingressar no bloco. Embora não tenha cumprido até hoje tais condições e apesar de pender a aprovação do Parlamento do Paraguai para que seja definitivamente incorporada, a Venezuela foi admitida como membro pleno.

As razões do ingresso da Venezuela foram eminentemente políticas. Em uma jogada, a meu ver, equivocada, o Brasil entendeu que era melhor ter a Venezuela dentro do bloco, de maneira a estabelecer um equilíbrio na pretendida hegemonia do país andino, apoiada na imensa quantidade de dólares que ingressaram como consequência do abrupto aumento no preço do petróleo no mercado internacional.

Mas o que a Venezuela tem em comum com o Mercosul? Suas economias não são complementares e, até agora, não se nota uma vontade real de interligá-la ao bloco, diante da sistemática oposição de seus técnicos. Contudo, há enorme interesse político por parte da Venezuela em integrar o Mercosul, do qual já participa como membro pleno – sem dever sê-lo – e desde o início pretendeu “ideologizar” o bloco, com a inclusão de temas sociais, os quais sempre estiveram presentes nas reuniões, mas nunca com o enfoque proposto pelo governo venezuelano.

Pode-se dizer que o Mercosul está longe de alcançar o objetivo para o qual foi originalmente criado: promover o desenvolvimento de nossos povos por meio de um mercado comum ampliado de mais de duzentos milhões de habitantes. Seu futuro é incerto, tendo em vista que os membros maiores não entendem que a integração possui um componente fundamental para seu avanço: a solidariedade. Solidariedade entre os países maiores e menores.

A criação de um fundo especial para obras de infraestrutura – o Fundo para a Convergência Estrutural do Mercosul (FOCEM, sigla em espanhol) –, com dotação de US$ 100 milhões, é uma gota d’água no mar de necessidades da região e não é precisamente o paliativo para contornar tais assimetrias. Considero mais importante que os membros maiores flexibilizem o acesso dos produtos dos países menores a seus mercados, do contrário o sentido original da integração fica definitivamente desvirtuado.

Permito-me insistir no significado econômico do bloco, pois realmente este foi o motivo pelo qual os países decidiram fundá-lo. Não foi baseado em razões de ordem política ou social, senão simplesmente econômicas. Talvez as profundas crises que o Mercosul viveu desde sua fundação tenham decorrido da própria perda desse norte, desse horizonte. Por isso, penso que a melhor maneira de fortalecer essa organização regional é consolidar sua institucionalidade. Um ponto crítico nesse quesito é o sistema de solução de controvérsias, já que é sabido que todo projeto ou processo de integração se baseia em um forte sistema de solução de controvérsias.

Ao amparo de pretendidas disposições constitucionais, alguns países – em especial o Brasil – sempre foram relutantes à criação de um órgão permanente. Desse modo, o Protocolo de Brasília, assinado em dezembro de 1991, estabeleceu um sistema arbitral com a formação de tribunais ad hoc, o que significa que, para cada conflito deveria ser nomeado um tribunal arbitral, constituído a partir de uma lista de árbitros que os países designavam. Obviamente, essa disposição era transitória, até que o bloco se consolidasse, mas tinha o grande inconveniente de encerrar a possibilidade de que soluções divergentes fossem prolatadas em casos análogos, diante da diferença na composição das turmas ad hoc de julgadores.

Após a crise argentina de 2001, os membros do Mercosul decidiram, ante a preocupação surgida na comunidade internacional com o futuro do bloco, celebrar o chamado Protocolo de Olivos sobre Solução de Controvérsias, que estabeleceu um Sistema Arbitral Permanente. Não era ainda o desejado – ao menos para os países menores, a ambição era criar a Justiça do Mercosul –, mas era sem dúvida um avanço relevante. No entanto, tampouco teve o resultado que se esperava.

Além da relutância dos países em submeter questões ao Tribunal Permanente de Revisão, os poucos laudos publicados não foram cumpridos pelas Partes. Talvez o caso mais paradigmático seja o caso das papeleiras envolvendo Argentina e Uruguai: em vez de recorrerem ao Tribunal do bloco, os países preferiram submeter o caso à Corte Internacional de Justiça. O pretexto era que o tratado entre as Partes assim o previa; mas o tratado em questão era muito anterior ao tratado constitutivo do Mercosul, que obviamente seria o âmbito natural para dirimir a controvérsia. Resta, pois, evidente que não interessa aos países o fortalecimento do sistema de solução de controvérsias.

O futuro do Mercosul

Obviamente, para falar de futuro do Mercosul é necessário falar, mesmo que de forma breve, sobre a crise que o bloco atravessou em decorrência do impeachment do presidente paraguaio. Em junho do ano passado, o Congresso do Paraguai, por avassaladora maioria, decidiu iniciar um processo de impeachment do presidente Fernando Lugo. Os prazos outorgados para a defesa foram breves, mas conforme se pôde notar durante a defesa exercida por três advogados, foram suficientes ao pleno exercício desse direito. A fixação do prazo teve como base um antecedente de 1999, quando, em decorrência de um processo de impeachment do então presidente Cubas, houve uma grande mobilização popular em frente ao Congresso, que terminou com a morte de nove jovens estudantes.

O processo de impeachment do presidente Lugo, que respeitou todas as disposições constitucionais, resultou em sua destituição do cargo. Poucos dias depois, a Cúpula de Presidentes dos membros do Mercosul reuniu-se em Mendoza (Argentina) sem a participação do Paraguai – que não teve direito à defesa. Na reunião, este país teve sua qualidade de membro do Mercosul suspendida, sem que, para tanto, fossem cumpridas as disposições do Protocolo de Ushuaia. Essa suspensão, ressalte-se, foi arbitrária e ilegal, e estabeleceu um precedente nefasto no Mercosul, ilustrado pela declaração do presidente uruguaio Mujica, de que “o político está sobre o jurídico”.

Essa situação gerou inúmeras reações, mas talvez a mais importante esteja relacionada à União Europeia (UE), cujos representantes declararam que, enquanto não se esclarecer a situação do Paraguai, não haverá novas rodadas de negociação para o tratado de livre comércio que se pretende celebrar entre Mercosul e UE.

Mais grave ainda – e em violação a todas as disposições legais que regem o Mercosul (tratados, protocolos, decisões, regulamentos etc.) –, os presidentes reunidos na referida Cúpula autorizaram o ingresso da República Bolivariana da Venezuela ao bloco. Com isso, consumaram o “verdadeiro golpe de Estado no Mercosul”, ao deixar de lado o Direito e substituí-lo por conveniências ideológicas, ou razões econômicas – o que é pior ainda.

Embora tenham sido realizadas, em 21 de abril, as eleições no Paraguai – as quais foram um exemplo do civismo do povo paraguaio – a suspensão persiste, apesar de alguns sinais de que isso possa mudar. Dessa forma, o novo presidente paraguaio está diante de um grande problema, que nem ele, nem o Paraguai criou. Deve esperar que o chamem a negociar seu reingresso a um lugar de onde por direito é membro pleno? Deve aceitar sem condições, como um feito consumado que a Venezuela figure como membro do Mercosul? Não se sabe qual decisão será adotada por Cartes, novo presidente paraguaio, mas se espera, qualquer que seja sua decisão, que esta não seja tomada em detrimento da dignidade do Paraguai.

O Mercosul somente terá futuro e será crível se seus membros decidirem respeitar o direito que rege sua constituição e funcionamento. Se reconhecerem de verdade as assimetrias dentro do grupo regional; se buscarem de uma vez por todas cumprir as disposições do tratado relativas à livre circulação de produtos dentro do mercado comum; se estabelecerem as convergências macroeconômicas para que não se produzam crises como a brasileira de 1999 e a argentina de 2001.

Uma vez mais, a vontade política dos países que compõem o bloco será decisiva para predizer seu futuro. Se o objetivo é fazer o Mercosul perdurar, este deve ser mais solidário, mais respeitoso e, sobretudo, cumpridor das disposições legais que regem seu funcionamento. Do contrário, em breve assistiremos a sua derrocada.

* Ex-ministro das Relações Exteriores do Paraguai (2001-2003).

Acesse o estudo aqui.

Índice Global de Competitividade Sustentável

SolAbility – abril 2013
Este relatório anual, elaborado pela empresa de consultoria em sustentabilidade SolAbility, examina 176 países de acordo com sua capacidade de sustentar ou aumentar a renda em um mundo globalizado e de recursos escassos. A publicação – que usa o modelo de competitividade construído sobre os pilares de capital natural, eficiência no uso de recursos, inovações sustentáveis e coesão social – avalia os países em mais de 70 quesitos e os classifica de acordo com seus avanços e conquistas.

Acesse o relatório aqui.

Protegendo os interesses dos detentores de conhecimento tradicional e prevenindo a apropriação indevida – Conhecimento tradicionais comuns e protocolos bioculturais: necessários mas insuficientes?

International Journal of Cultural Property – agosto 2012
Este artigo, elaborado por Krishna Ravi Srinivas, analisa a experiência das comunidades indígenas relativamente ao acesso e compartilhamento de benefícios sob os regimes nacionais baseados na Convenção sobre Diversidade Biológica e nas Diretrizes de Bonn. O autor considera tal experiência insatisfatória, na medida em que os valores não comerciais dos conhecimentos tradicionais não estariam sendo respeitados e a apropriação indevida não estaria sendo prevenida. Por fim, o artigo aponta as principais deficiências dos protocolos bioculturais e de conhecimentos tradicionais comuns, bem como sugere alternativas combinadas com o Protocolo de Nagoia.

Acesse o artigo aqui.

Como gerenciar conflitos e prevenir a adjudicação de disputas de forma bem sucedida no comércio internacional

ICTSD – abril 2013
O artigo explora os desafios que os países em desenvolvimento enfrentam ao tentar solucionar conflitos fora do sistema formal da Organização Mundial do Comércio (OMC) e traz recomendações divididas nos níveis doméstico – capacitação dos oficiais do governo; consolidação das estruturas institucionais; informação do setor privado – e internacional – maior ativismo no âmbito institucional da OMC, por exemplo, mediante a participação nos comitês e órgãos internos. O autor enfatiza o papel das formas alternativas de resolução de controvérsias e afirma que os países em desenvolvimento deveriam privilegiá-las principalmente no caso de conflitos relacionados a acordos comerciais preferenciais.

Acesse o estudo aqui.

O comércio mundial em 2012 e as perspectivas para 2013

OMC – abril 2013
Este relatório, elaborado pela OMC, mensura o crescimento do comércio internacional em 2012 e compara o resultado com os anos anteriores, com vistas a identificar fatores que estejam inviabilizando um maior fluxo comercial internacional. O estudo constata que o crescimento do comércio global em 2012 foi de apenas 2%, resultado modesto se comparado aos 5,2% alcançados em 2011. A partir dos dados coletados em 2012 e nos anos anteriores, são elaboradas as projeções de crescimento do comércio internacional em 2013 – o qual, estima-se, permanecerá lento (em torno de 3,3%), sendo a desaceleração econômica na Europa apontada como o principal fator a afetar a demanda mundial por bens de consumo e serviços.

Acesse o relatório aqui.

A Economia dos Ecossistemas e da Biodiversidade (TEEB) para Águas e Zonas Úmidas

TEEB – fevereiro 2013
A TEEB para Águas e Zonas Úmidas avança na abordagem voltada a gerar uma melhor compreensão dos valores dos serviços ecossistêmicos das águas e zonas úmidas e encoraja a melhoria no processo decisório e no comprometimento do setor privado com a sua conservação, investimento e uso consciente. O objetivo imediato do relatório é auxiliar a identificar os maiores desafios e inconsistências no atual estágio de conhecimento da economia das áreas aquáticas e das zonas úmidas, a fim de colaborar para a elaboração de uma agenda de trabalho referente à temática.

Acesse o relatório aqui.

Rumo à segurança química global: as metas de 2020 e além

CIEL e SSNC – março 2013
O novo relatório lançado pelo Center for International Environmental Law (CIEL) e pela Swedish Society for Nature Conservation (SSNC) analisa os acordos globais existentes para gerenciamento de produtos químicos e aponta a necessidade de criação de um regime abrangente de controle de produtos químicos para proteger as pessoas e o meio ambiente de substâncias perigosas. De um total de milhares, apenas 22 químicos tóxicos são atualmente gerenciados ao longo de seu ciclo de vida em nível global. Apesar de reconhecer o progresso significativo alcançado em alguns dos acordos em vigor, o relatório conclui que os quatro principais acordos internacionais sobre a matéria – as Convenções de Estocolmo, Basileia e Roterdã e a Abordagem Estratégica para a Gestão Internacional de Produtos Químicos (SAICM, sigla em inglês) – não são adequados, mesmo se integralmente implementados, para proteger a saúde humana e o meio ambiente de riscos advindos de químicos perigosos.

Acesse a íntegra do relatório aqui.

Perspectiva Agrícola 2012-2021

OCDE e FAO – março 2013
Este relatório apresenta tendências do mercado global de biocombustíveis, cereais, oleoginosas, açúcar, carnes, peixes e produtos derivados do leite no período 2012-2021. O documento também avalia os recentes desenvolvimentos, questões centrais e incertezas no mercado dessas commodities. O relatório aponta que a produção agrícola deverá aumentar 60% nos próximos 40 anos para atender à demanda crescente por alimentos. Ao mesmo tempo, é preciso garantir a melhoria do uso sustentável da terra, água, ecossistemas marinhos, estoques de peixes, florestas e biodiversidade. O estudo identifica o encorajamento de melhores práticas agronômicas, a criação de um ambiente comercial, técnico e regulatório correto e o fortalecimento dos sistemas de inovação agrícola como os principais desafios políticos a serem superados.

Acesse o estudo aqui.

O Overseas Development Institute (ODI) está com processo de seleção (número de referência: CCEF/03/13) aberto para a vaga de “research fellow” para conduzir trabalhos entre os institutos do ODI sobre crescimento verde. O candidato selecionado será responsável pela coordenação do projeto e da equipe de trabalho, pela busca de financiamento, pela divulgação do trabalho do ODI, entre outros aspectos considerados centrais para o cargo. O pesquisador trabalhará em Londres e desfrutará de contrato permanente, com salário anual de £37.403 a £59.026. Os interessados poderão submeter os documentos exigidos para candidatura até 08 de maio. Dúvidas podem ser esclarecidas por telefone (020 7922 0351) ou e-mail (recruitment@odi.org.uk).

CAENI seleciona assistente de pesquisa em RI

O Centro de Estudos das Negociações Internacionais (CAENI) está com processo de seleção aberto para uma vaga de assistente de pesquisa para o projeto “The EU, regional conflicts and the promotion of regional cooperation: a successful strategy for a global challenge?”, sob coordenação do Prof. Kai Enno Lehmann (IRI/USP). Os candidatos devem estar regularmente matriculados em programa de pós-graduação em Ciências Sociais, Ciência Política, Relações Internacionais ou áreas afins. O pesquisador selecionado terá salário de R$ 3.400. Os interessados devem enviar currículo, histórico escolar e carta de interesse (1 página) até 15 de maio para o e-mail: klehmann@usp.br. Para mais informações, clique aqui.

Prêmio Fernão Mendes Pinto 2013

O Prêmio Fernão Mendes Pinto agracia anualmente uma tese de mestrado ou doutoramento que contribua para a aproximação das comunidades de língua portuguesa, defendida durante o ano anterior. As propostas deverão ser apresentadas à Associação das Universidades de Língua Portuguesa por Universidades ou Institutos de Investigação Científica de países falantes do português até o dia 31 de julho de 2013. O valor do Prêmio Fernão Mendes Pinto é de € 8.000. O regulamento pode ser acessado no site do Prêmio.

Boletim Meridiano 47 abre chamada de artigos

O Instituto Brasileiro de Relações Internacionais (IBRI) anunciou chamada de artigos para o Boletim Meridiano 47. A publicação tem periodicidade bimensal, é divulgada em formato digital e concentra-se na divulgação de trabalhos na área de Relações Internacionais, particularmente no que toca à política, economia e instituições internacionais, entre outros temas. O processo de análise editorial estende-se por aproximadamente 20 dias úteis. As submissões são recebidas em fluxo contínuo. Para mais informações, acesse o site do Boletim Meridiano 47.

XII Simpósio Venezuelano de Ciências Políticas está com chamada aberta para trabalhos

O XII Simpósio Venezuelano de Ciências Políticas, que será realizado na Universidade Central da Venezuela, entre os dias 4 e 6 de novembro, está com chamada de trabalhos aberta até 31 de maio. As áreas temáticas incluem: institucionalização da ciência política na América Latina e no Caribe; história política; filosofia e teoria política; estado e instituições políticas; economia política; eleições e opinião pública; sociedade, cultura e participação política; políticas públicas; psicologia social e políticas; relações internacionais e direitos humanos. Mais informações no site do evento.

Universidade de Aveiro disponibiliza acervo sobre África e Oriente

A Universidade de Aveiro disponibiliza, na internet, mais de 2.500 livros sobre África e Oriente. No site, além de registos bibliográficos para orientação de investigadores e curiosos, estão agora disponíveis e com livre acesso obras digitalizadas que vão desde livros da escola primária do tempo colonial, a relatórios de antigos governadores das então colônias e outros documentos oficiais. Mais informações no site.

Reunião técnica debate pesquisa sobre o bioma Mata Atlântica

Discussões sobre desafios e oportunidades para o bioma foram destaque no encerramento do evento “Aprendizagens e Perspectivas para Políticas Públicas de Biodiversidade e Clima para a Mata Atlântica”, realizado no fim de fevereiro. O encontro, que marcou o encerramento do Projeto Proteção da Mata Atlântica II, iniciado em 2009, promoveu uma avaliação dos quatro anos de atividades, com a sistematização das informações em uma publicação, prevista para ser apresentada na semana da Mata Atlântica, em maio. Igualmente em maio será anunciada a nova etapa do projeto focada em avaliar como a Mata Atlântica contribui nas questões de manutenção climática. Para mais informações, clique aqui.

Por outro lado, suas ações concretas – e os argumentos que as justiticam – possuem a força dos modelos, o que gera uma tensão entre discurso e prática. Nesse sentido, os dois artigos que abrem esta edição do Pontes ajudam a ilustrar tal dinâmica. Haibin Niu discute os desafios enfrentados pelo governo chinês para adequar a política industrial do país à ideia de “desenvolvimento sustentável”. Na sequência, Donald Lewis oferece uma avaliação acerca da natureza da ação política e econômica de Pequim, tendo em vista a preocupação crescente com o meio ambiente.

A China se abre para o mundo, é verdade, mas o mundo também se abre para a China. Evidência desse movimento recíproco é a crescente participação do governo chinês nas negociações comerciais, intensificada após a entrada do país na Organização Mundial do Comércio (OMC). Conforme a análise assinada por Marina Carvalho, Michelle Ratton Sanchez Badin, João Roriz e Lucas Tasquetto, Pequim vem assumindo a liderança nos debates bilaterais e regionais mais recentes, o que sugere a intenção de construir um espaço para o exercício de seus interesses.

Não apenas no campo das regras está a ambição chinesa. A liderança tem o seu custo, além de oferecer possibilidades de negócios. Partindo do exemplo da infraestrutura portuária, Adriana Abdenur discute oportunidades e potenciais problemas derivados dos investimentos da China na América Latina. Da mesma forma, engana-se quem imagina que a construção da interdependência esteja livre de tensões. Exemplificando as dificuldades derivadas da abertura progressiva ao mundo, Yinguo Dong analisa as barreiras sanitárias e fitossanitárias encontradas pelos produtos agrícolas chineses em mercados como o do vizinho Japão e o da União Europeia.

Aberto à participação daqueles que justificam a sua existência, o Pontes reafirma o convite a você, prezado(a) leitor(a): caso queira comentar as notícias publicadas no site do Pontes, ou escrever-nos um e-mail, sinta-se à vontade. Comprometida com a preparação de um material capaz de fomentar debates relevantes nas áreas de comércio e desenvolvimento sustentável, nossa equipe acredita que a pluralidade de ideias constitui a base para a construção de qualquer conclusão. Dentro dessa proposta, nossos(as) leitores(as) ocupam um lugar central.

Esperamos que aprecie a leitura.

A Equipe Pontes

A China, segunda maior economia do mundo, está entrando em um período de ajuste em seu modelo de crescimento com vistas ao desenvolvimento sustentável. Essa mudança afetará não somente seu desempenho econômico, mas também, em alguma medida, o crescimento global. Nesse contexto, a nova liderança chinesa busca um modelo de crescimento mais lento, porém sustentável, o que beneficiará a própria China e o mundo – e, para atingir esta meta, deverão ser adotadas reformas que extrapolam a área econômica.

O legado misto de Hu Jintao

As conquistas econômicas da era Hu Jintao são um bom ponto de partida para a nova liderança chinesa. Uma das maiores contribuições da gestão de Hu foi ter iniciado uma ampla transformação do crescimento econômico da China.

Em 2011, o produto interno bruto (PIB) chinês alcançou 47,3 trilhões de yuans, com melhorias significativas em infraestrutura, urbanização e inovações científicas importantes, como sondas espaciais tripuladas, sondas tripuladas em alto-mar, supercomputadores e trens de alta-velocidade. De acordo com estatísticas do Banco Mundial, em 2011, a China transformou-se em um país de renda média, com um PIB per capita de US$ 5.432. O sistema de previdência social foi bastante aprimorado, proporcionando um ambiente favorável para o aumento da demanda doméstica como vetor de crescimento. Ainda, os desequilíbrios regionais foram parcialmente resolvidos pela estratégia de expansão Ocidental em curso.

Outro aspecto da era Hu para o qual vale a pena atentar é a manutenção de uma economia aberta para o mundo externo. Embora não sejam garantidas às empresas estrangeiras condições iguais de concorrência com empresas domésticas, seus negócios na China ainda são lucrativos. Nos últimos anos, a China manteve-se como um dos principais destinos dos investimentos estrangeiros diretos. Ao mesmo tempo, por meio da estratégia de internacionalização, as empresas chinesas construíram laços mais estreitos com o resto do mundo, investindo fortemente no exterior. As relações exteriores econômicas da China vão além de seus países vizinhos e do mundo desenvolvido, alcançando também o “Sul global” – em especial África e América Latina. No enfrentamento da crise financeira desde 2008, a China foi capaz de manter uma economia relativamente saudável, bem como logrou internacionalizar sua moeda dentro de um processo gradual.

Apesar dessas conquistas, existem desafios como altas taxas de investimentos, distribuição desigual da renda, uso intensivo de recursos, aumento no preço dos imóveis, custos trabalhistas e questões ambientais. Todos estão essencialmente ligados à natureza desequilibrada, descoordenada e insustentável do atual modelo de crescimento. Considerando o modelo econômico regional desequilibrado da China, a lacuna entre as cidades e as zonas rurais e o alto coeficiente de Gini, um número cada vez maior de economistas vem se dedicando a investigar e debater formas para evitar a armadilha da renda média. As atenções estão igualmente voltadas à eficiência ambiental das atividades econômicas e à qualidade de vida dos trabalhadores migrantes. O atual modelo de crescimento, caracterizado por alto investimento, alto consumo, alta poluição e baixa efetividade se torna cada vez mais insustentável.

Estratégias da nova liderança

Como membros importantes do governo de Hu Jintao, Xi Jinping e Li Keqiang elaborarão sua estratégia de desenvolvimento econômico de forma a dar continuidade aos ajustes iniciados por Hu. Uma das grandes tarefas de Xi e Li será cumprir o 12º Plano Quinquenal (2011-2015). Ao longo desses cinco anos, é preciso que a China mantenha o crescimento econômico – embora em um ritmo mais lento[1] – atrelado ao avanço da industrialização, urbanização, informatização, modernização da infraestrutura e globalização econômica. O 12º Plano Quinquenal dá atenção especial ao serviço público, à proteção ambiental e à qualidade de vida da população, tendo em vista que as diferenças de desenvolvimento entre as zonas urbana e rural e entre as regiões do país são enormes, assim como as disparidades de renda entre os indivíduos.

Ademais, a nova liderança do Partido Comunista da China (PCC) fortaleceu suas atividades anticorrupção e acentuou a mudança no estilo de trabalho. Com isso, o Conselho de Estado planeja transformar as funções governamentais em nível ministerial, com vistas a garantir o papel fundamental do mercado na alocação dos recursos e a possibilitar que organizações sociais desempenhem melhor seu papel de gerenciamento de questões sociais.

O 18º Congresso Nacional do PCC enfatizou a importância da transformação do modelo de crescimento econômico: a nova estratégia de desenvolvimento será pautada na otimização da taxa de utilização dos recursos e na ampliação do consumo de energias renováveis. A ordem é distribuir a riqueza de forma mais sensata ao invés de simplesmente gerar riqueza, a fim de que o crescimento econômico possa ser mais sustentável. O governo trabalhará para assegurar que a renda real per capita para residentes de zonas urbanas e rurais aumente concomitantemente ao crescimento econômico[2].

Assim, a otimização industrial, com ênfase na inovação, será a prioridade máxima da China. De acordo com o governo chinês, a denominação “fábrica do mundo” não é mais considerada apropriada para o país, tendo em vista que implica intenso consumo de energia e recursos e altos índices de emissão de gases tóxicos. Dito de outra forma, a China precisa de mais produtos “inovados na China”, e não apenas “produzidos na China”.

A China dispõe de condições favoráveis para constituir uma economia orientada pela inovação, tais como sua crescente solicitação de registro internacional de patentes, elevada produção científica na área tecnológica, exportações de alta tecnologia e investimentos em pesquisa e desenvolvimento (P&D). Nessa nova fase, as indústrias de alta tecnologia – entre as quais, aquelas de tecnologia da informação, biológicas, de novos materiais, aeroespaciais e marítimas – terão prioridade. O papel das empresas como principal fonte de inovação será fortalecido, e os direitos de propriedade intelectual serão aperfeiçoados e mais rigorosos. Será dado apoio governamental a empresas com direitos de propriedade intelectual independentes, marcas conhecidas e competência internacional, a fim de melhorar a capacidade local de P&D.

Como parte da estratégia de desenvolvimento econômico da nova liderança do Partido, a criação de indústrias de serviços modernas será acelerada. Com o aprimoramento e a transformação das indústrias tradicionais, as oportunidades de emprego diminuirão, e o setor de serviços deverá ser capaz de gerar mais postos de trabalho para a enorme população chinesa em um futuro próximo. À medida em que mais camponeses tornam-se cidadãos, o setor de serviços terá um espaço ampliado. A proporção de valor agregado da indústria de serviços de alta especialização no PIB aumentará de 10,6% em 2007 para mais de 13% em 2015.

O novo governo também planeja direcionar especial atenção ao desenvolvimento de indústrias de alto valor agregado e do setor de serviços nas províncias do interior da China, sem, no entanto, abandonar uma agenda pautada em segurança alimentar e proteção ambiental para essa porção territorial do país. A proposta do novo governo é que todas as regiões da China experimentem novas fases de desenvolvimento. De modo semelhante, o novo governo continuará a modernizar a infraestrutura nacional por meio da aceleração da construção de redes de trens de alta velocidade, vias expressas, redes inteligentes de geração de energia e redes de recursos naturais, com o objetivo de conectar melhor o território nacional.

O consumo doméstico adquire importância central na estratégia do novo governo: aqui, a urbanização tem sido tratada como a maior força motriz não somente do aumento na demanda doméstica, como também da redução na desigualdade de renda. A taxa de urbanização da China alcançou 52,6%, mas ainda há um longo caminho adiante para a China alcançar o índice dos países desenvolvidos (80%). Contudo, a estratégia do novo governo enfatiza a qualidade ao invés da velocidade da urbanização e da quantidade de cidades: por exemplo, realizar a transição do campo para cidades com a geração de novos empregos e o acesso à previdência social e à educação. Encontrar meios para resolver a questão da migração em massa de trabalhadores para metrópoles tornou-se um desafio considerável, que requer inovações institucionais como reformas nos sistemas de registro imobiliário, agrário, fiscal e de acesso ao ensino superior. O fator chave na nova estratégia de urbanização é a transição do camponês para o cidadão.

Nesse sentido, o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) será adotado como referência para mensurar o bem-estar da sociedade. Em 2008, o IDH da China foi de 0,781, e espera-se que alcance 0.84 em 2015. Com o aumento da capacidade governamental de gerenciar a sociedade, haverá a expansão dos serviços públicos e da cobertura básica da previdência social. Os serviços públicos básicos cobrirão tanto cidadãos urbanos quanto rurais. O crescente hiato entre a população de zonas urbanas e rurais será controlado, assim como a disparidade no acesso aos serviços públicos nessas áreas.

Implicações para o mundo

Embora a estratégia econômica da nova liderança chinesa tenha um foco doméstico, isso não significa que a China alcançará seus objetivos fechando suas portas para o mundo. Ao contrário, a China avançará em seus esforços de abertura econômica e continuará comprometida a manter uma economia aberta para o mundo e a perseguir um modelo de cooperação econômica com o resto do mundo que seja mutuamente benéfico.

As importações preferenciais da China serão de tecnologia avançada, de equipamentos chave, bem como de terras raras e de energia. Mais investidores e trabalhadores chineses irão para o exterior para encontrar oportunidades de desenvolvimento. A China provavelmente atingirá a convertibilidade básica da balança de capitais nos próximos dez anos. Uma China forte e comprometida com as normas contribuirá mais para uma economia mundial saudável.

A comunidade internacional deve manter a confiança no desenvolvimento econômico sustentável da China. A tecnologia relativamente pobre e a disparidade na distribuição da renda significam que há um grande potencial para avançar na fronteira tecnológica e na limitação do consumo. Para alcançar o desenvolvimento sustentável, a economia chinesa deverá diminuir seu ritmo, o que influenciará a economia mundial. No entanto, uma economia mais saudável e sustentável, apesar de mais lenta, será uma melhor opção para todos nós.

* Diretor-assistente do Instituto de Estudos Estratégicos Internacionais, subgrupo dos Institutos de Shanghai para Estudos Internacionais.

[1] As taxas anuais de crescimento econômico devem permanecer em torno dos 7,5%.

[2] A meta estipulada no 12º Plano Quinquenal é de que o PIB e a renda per capita sejam dobrados até 2020, comparativamente aos valores registrados em 2010.