谈判代表过去几个月在日内瓦竭力促成一个范围并不大的协议。如果成功，这将是WTO自1995年成立以来达成的第一个多边贸易协议。官员和观察人士都曾表示，巴厘协议一旦成功签订，就将在此紧要关头恢复并推动WTO的公信力。

然而就在部长级会议即将召开的几天前，WTO总干事阿泽维多（Roberto Azevêdo）证实：尽管各成员国极尽全力并取得了可观的进展，但仍未能在会议前达成协议。巴厘会议前途未卜。

“目前我们无法告诉外界已经达成协议”，他在11月26日的总理事会上通报各成员国，“我会通报各部长我们未能达成一致。我们曾非常接近成功，但是最终无缘终点”。

由于日内瓦工作陷入僵局，巴厘会议的文件只能以现状呈现给各国部长：文件内容已经确定，但未能达成一致。而这些文件和WTO未来的去向都将取决于各国部长的最终决定。

各项提案
就在巴厘部长级会议召开前的几个月，WTO成员国决意在会议上签署一项包括三项支柱的一揽子协议，这一协议是在多哈回合谈判中提出的。而协议的中心部分是一份贸易便利化协议，旨在简化通关手续，加快全球贸易。成员国也希望采用一组包括农业和发展相关的提案，其中包括最不发达国家的诉求。

尽管多哈进程主导了对巴厘会议的预期,其它倡议，如更新WTO《信息技术协议》(ITA)的产品列表，也希望能在部长级会议取得进展。然而就在会议召开两周前， ITA延展谈判小组由于内部分歧暂停工作，笔者撰写本文时，该小组仍未宣布恢复谈判的日期。

多哈谈判曲折路
2001年拥有142个成员国的WTO在卡塔尔首都多哈举行的WTO第四次部长级会议，启动了新一轮谈判，这就是多哈回合谈判。发展是谈判的重点，意在解决发展中国家的需求。多哈回合原定四年内结束。

12年过去了，多哈回合几经波折，仍未看到前方的终点在哪里。即便各国部长能够在巴厘签署协议，多哈回合余下的议程以及过去20年间出现的各类新问题仍将被持续争论下去。

以下简报希望能为读者提供主导本次日内瓦贸易谈判的各类多哈因素: 贸易便利化、农业和发展。文章罗列了谈判的历史纪要、各自期限和到11月26日总理事会为止的谈判进展。

《桥》报道团队

彼得森国际经济研究所（Peterson Institute for International Economics）为国际商会提供的分析报告和其他预测都指出，一份贸易便利化协议可以为全球经济创造近1万亿美金的贸易收入。

自2000年初贸易便利化被正式列入WTO多哈回合议程起，谈判已经取得了显著成效。在谈判启动初期，贸易便利化被纳入多哈回合的“一揽子承诺”（single undertaking），换言之也就是多哈回合要全部内容通过才算通过。

2011年12月WTO第八次部长级会议多哈回合谈判陷入僵局，随后贸易便利化很快成为了“早期收获”（early harvest）议题的重心。

然而，在过去的一年里贸易便利化谈判矛盾愈演愈烈，技术和政治问题也开始层出不穷。日内瓦谈判小组在部长级会议召开前的几周里策马加鞭，努力为巴厘协议铺平道路。

然而事与愿违，分歧依然存在。WTO总干事阿泽维多（Roberto Azevêdo）在会议即将召开之际承认局面陷入僵持。各国部长的政治作为届时将是巴厘会议仅存的希望。

新加坡议题
继工作小组在WTO第一次部长级会议后数年的努力下，贸易便利化谈判终于在2004年正式启动。除贸易便利化问题外，WTO成员国还探讨是否将贸易与竞争；贸易与投资；政府采购的透明度在内的系列议题加入现有的多哈回合谈判中。

这四个议题统称为新加坡议题，多方曾预测这些议题都将被纳入多哈回合议程。最终，WTO成员国考虑以分散形式而非集合形式对待议题。2003年，最不发达国家(LDC)集团在包括中国和印度在内的十多个发展中国家的支持下，提议将除贸易便利化以外的三个主题撤出工作计划。

次年4月，发展中国家和最不发达国家组成的“核心小组”表示已经做好贸易便利化谈判的准备，但前提是澄清谈判的实质形式。2004年7月，发展中国家同意接受贸易便利化谈判作为广义“七月一揽子协议”的一部分。“七月一揽子协议”是在2003年坎昆会议失败后维持多哈谈判的框架协议。

2004年包括贸易便利化在内的最终决议被广泛认为是发展对话的成果，是WTO史无前例的第一次，也是2003年坎昆部长级会议后农业取得的进步。

根据贸易便利化法令，此领域的谈判旨在阐明和改进1994年WTO《关税与贸易总协定》(GATT)中的三项条款：第五条过境自由；第八条规费和输出入手续；以及第十条贸易条例的公布和实施。

文件内容分为两部分：第一，国家优化海关程序的具体承诺(第一部分)；第二，对发展中国家和最不发达国家的特殊和差别待遇(第二部分)。

2004年7月决议后的几年里，成员国对多项议题提出了一系列提案，反复推敲以求达成可供谈判的文件。

2009年12月，一份涵盖所有提案的合集草案公布。两年后, 时任WTO总干事帕斯卡•拉米(Pascal Lamy)要求多哈回合各谈判领域拿出新的草案。主持贸易便利化谈判的危地马拉大使约尔特（Eduardo Ernesto Sperisen-Yurt）是唯一拿出了新草案的负责人。

特殊承诺
贸易便利化草案的第一部分是关于承诺，如果通过，WTO成员国将同意加速本国跨境贸易流通。其中涉及的领域包括提高透明度、统一文件标准与贸易费用、简化现行边界程序力求提高效率避免重复工作。

这些承诺涵盖领域广泛。现行文件中的14项条款主要包括是否赋予任何个人或公司上诉海关/边境决定的权利；是否取消报关行；成员国是否能在其他成员国雇佣私人公司核实进口货物细节；以及在符合某些条件下，海关在货物进出口前制定法律决定——又称为预先裁定。

根据《桥》所见文件，包括是否使用报关行在内的部分承诺仍未最终定夺。提高发货速度，包括出口涉及的安全、物流、和定位控制各运输环节的跟踪技术，也是难题。

第一部分中另一个颇具争议的领域是与内陆国家利益紧密相连的运输。谈判中，一些国家要求WTO各成员国从运输角度出发，平等对待各国货物,，并允许他国贸易商自由选择运输路线。其中的难点问题是如何处理需通过“固定基础设施”运输的货物，特别是能源产品，如管道石油和管道天然气。

其他问题，如单一窗口式的通关模式，目前没有被列入一揽子协议。单一窗口是指通过单一部门整合所有标准化贸易单证并负责报关的模式，从而达到优化货物通关效率的目的。

直到最近为止，海关合作一直是第一部分的最大难题。这一问题包括如何在成员国进出口部门之间互通信息解决诈骗问题。由于存在这样或那样的问题，海关合作历来是难点，这些问题包括如何满足不断增加的数据信息请求，以及机密信息的问题。

本月早些时候成员国有望在上述领域取得突破。根据《桥》所见文件，海关合作条例近期新增一系列规定，其中包括信息保密，行政减负方案，信息提供形式以及这些请求涉及的条款内容。

实施：法律效力还是尽力而为
贸易便利化的效力问题也值得一提，因为它还指出如果没有得到技术援助，发展中国家不必履行该协议第一部分中的承诺。

第一部分中与在技术援助上有不同诉求的发展中国家建立承诺和第二部分中提出的履行承诺的能力建设两者之间的平衡关系，长期以来一直是谈判的主要障碍。

在贸易便利化法令中，对发展中国家和最不发达国家做出的承诺可分为三个潜在类别。A类包括协议生效后立即执行的条款；B类包括需要过渡期的承诺；C类涉及既需要过渡期和也需要技术援助的承诺。

发展中国家长期以来一直表示他们需要明确保证，确保其获得必要支持来兑现第一部分中的新承诺。否则他们对许多承诺只能 “尽力而为”。而许多发达国家表示这将抵消协议的诸多潜在好处，因为“尽力而为”往往导致不为。

2004年7月制定的一揽子协议中的附件D指出，贸易便利化法令要求各成员国，特别是发展中国家应“确定各自贸易便利化的需求及优先级”，并解决相关成员国实施贸易便利化措施产生的成本问题。

值得注意的是法令还指出，各成员国，特别是发展中国家在谈判中承诺将充分保证上述支持和援助；与此同时，发展中国家和最不发达国家也将获得援助，例如在基础设施建设方面——帮助其实现新的贸易便利化措施。

此前最棘手的第二部分已于11月26日的总理事会前基本得以解决。有消息指出，剩下的分歧主要集中在草案的第一部分。大约还有50项条款仍待解决。而几个月前，这个数字还是三位数。

日内瓦僵局令巴厘会议前途未卜
巴厘部长级会议召开的前一周，WTO总干事阿泽维多（Roberto Azevêdo）通报日内瓦谈判未能交付一份协议文本。11月26日的这份声明震惊了全球贸易组织，使得即将到来的巴厘会议前途未卜。

就在部长级会议召开前的几周内，各成员国几近达成一份协议，巴厘一揽子协议的农业和发展议题几乎完成。但是马拉松式的谈判回合并未能在11月24日给贸易便利化议题画上一个圆满的句号。

在笔者撰写本文时，贸易便利化协议的后续步骤尚不清晰。有消息称，第一部分的主要障碍是技术和政治层面的问题，很难预测各国部长将如何打破僵局，巴厘会议甚至会后的几周是否能够达成协议。

目前的一揽子措施是多哈回合贸易谈判中重大问题的前期交付， 2011年多哈贸易谈判宣告失败。签署贸易便利化协议的可能性推动了今年农业谈判的重启，发展中国家更是要求农业协议必须作为多哈“早期收获”的一部分。

支持改革发达国家农产品贸易政策的发展中国家20国集团（G-20）对出口补贴和类似措施提出议案，并提议放宽影响农业出口的行政程序。与此同时，拥有众多小农户的发展中国家（G-33）联盟集体支持印度公共粮食储备方案的提议。

西非国家的一项棉花提案被视为“发展”议题的一部分，议题还包括影响最不发达国家的问题。

背景信息
多哈农业谈判意在以政府承诺为基础，建立“公平并以市场为导向的农业贸易体系。”总体目标是实质性削减扭曲贸易的国内农产品保护政策，实质性改善市场准入机制和削减出口补贴，以求达到最终消除补贴的目标。各国贸易部长也同意对发展中国家特殊和差别待遇是所有谈判组成的重要部分。

尽管未能在2005年的最后期限前结束谈判，谈判代表已就潜在协议的部分纲要达成一致，这促成了2008年7月日内瓦高层会议协议。当主要成员国部长级会议谈判破裂，前进并未受阻，直到三年后部长承认回合陷入“僵局”。之后农业贸易问题转为工作重心，各方希望能够聚少成多，在巴厘部长级会议前取得重大成就。

各国农业贸易诉求
众多农业出口高效的国家不断推动农业贸易自由化，比如包括澳大利亚等发达国家和巴西、阿根廷等国家的发展中国家的凯恩斯集团。相反，大力保护农业部门的国家则反对大幅削减关税和补贴：而支持这一立场的10国集团再次联合日本和瑞士在内的发达国家，与韩国等自称发展中国家的各国捍卫这一立场。

美国和欧盟这两大农产品贸易阵营，试图在开放农产品市场的同时保护各自当前的农业补贴上限。自2003年中国、印度与农业出口国巴西等国联手以来，20国集团（G-20）的发展中国家一直试图改革发达国家扭曲贸易的农业政策。最终由发展中国家组成的33国集团(G-33)要求为本国小农户提供特殊待遇；这一联盟将包括中国和印度在内的大国与巴巴多斯和圣卢西亚这样的小国团结起来。

粮食储备的“和平条款”？

印度率先代表33国集团要求WTO更新规定，在以粮食安全为目的的公共储备上给予发展中国家粮食采购价格操纵更大灵活度。根据现行规定，按市场价格采购的粮食不受WTO“绿箱政策”（green box）限制，享受只引起最小贸易扭曲的农业补贴。然而，该组织称自WTO成员国首次通过农业补贴计算方法后，价格通膨使得各国无法以政府定价进行采购。这将降低印度在WTO争端解决程序内顺利实施一项宏伟的食品安全方案的几率。

发达国家和部分发展中国家表示过多市场价格政策加入绿箱政策将扭曲贸易，损害粮食安全。作为退让，各国拟定“和平条款”大纲，承诺在WTO农业协议下避免对上述计划采取法律行动，互通信息，提高运营透明度。预计各国将共同协作以达成永久解决方案。

放宽农业进口配额
20国集团认为发达国家在进口配额持续富余的情况下应放宽对农业出口商的市场准入门槛。美国则回应称包括中国在内的主要发展中国家应作出相同承诺。而早前北京方面已经表示不会接受。各国就一项解决方案基本达成共识，免除发达国家中美国2019年后这一领域的市场准入条例。

日本曾警告表示很难接受类似条件，近日又表示如果各国能够在巴厘谈判取得显著成果，则将放弃欲与美国等国一道退出提案准则的做法。20国集团成员国对这一举动表示欢迎，欧盟、挪威和瑞典也作出相应表示。

取消出口补贴和类似措施
20国集团指出WTO成员国贸易部长曾于8年前 就2013年结束出口补贴和类似措施达成协议。尽管美国和欧盟表示这一协议取决于多哈一揽子决议的进展，20国集团仍坚持无论成败WTO成员国需要采取实际行动体现其实现目标的坚定性。

在这一问题上，预计将以声明形式呈现的草案文件明令要求各成员国承诺继续坚定不移的取消出口补贴和其他类似措施，并远低于现承诺标准。但是包括阿根廷在内的农业出口国仍对提议力度远低于其期望值而感到失望。

33国集团的例外
在所有巴厘协议的提议中，争议性最小的是33国集团的提议。提议指出一套农业补贴政策应被WTO上限政策豁免，因其只会引起最低程度的贸易扭曲。这些政策包括与土地改革和农村民生保障相关的各类“普遍服务”项目，例如土地复垦、土壤养护、防洪抗旱、农村就业、发放产权和农民安置问题。

后巴厘会议议程
巴厘会议会后议程仍有待解决，特别是多哈回合所扮演的角色。而美国一直不愿承认多哈回合为推进最后协议所做出的贡献，其他WTO成员国，尤其是发展中国家则赞成推动谈判取得结论。

在巴厘部长级会议取得明确成果前，谈判代表不愿过多讨论巴厘会议会后议程。此前曾预测WTO总干事阿泽维多（Roberto Azevêdo）将就此对各国政府提出建议，但最终以何种方式，采取何种形式尚不明确。

坎昆提案
2003年坎昆部长级会议前夕，成员国原则上通过了88份特殊和差别待遇（S&DT）提案中的28份。然而，各国部长最终未能达成一揽子协议，这28份提案也被迫搁置。

两年后的香港会议上，谈判代表重审了特殊和差别待遇（S&DT）的提案，但仍未能通过坎昆大会遗留下来的这28份提案。2011年日内瓦部长级会议，各国部长要求召开贸易与发展委员会特别会议(CTD-SS)，重新评估休眠提案力求最终采用。此后沉寂多年的提案再次浮出水面。

尽管此前有舆论认为这些提案可能会在此次巴厘会议交付,，但今年初秋提案却被从递交的“一揽子协议”中砍去。有消息指出，重启十年前的提案将给会议带来不必要的复杂性。

监督机制
巴厘部长级会议前，监督机制这一发展议题取得了长足进步。该机制旨在审核针对发展中国家的特殊和差别待遇（S&DT）下多边贸易规定的功能。

监督机制谈判源于2002年7月总理事会的一项决议。这项决议支持非洲国家集团该项提案，也要求贸易与发展委员会特别会议(CTD-SS)建立相关工作条款。然而之后谈判却被搁置多年，这是由于机制与一些发达国家要求“区分”非不发达国家的发展中国家的呼吁相关联——这是WTO政策中颇具争议的问题。

今年巴厘部长级会议召开前夕，成员国就如何平衡发达国家避免建立永久性谈判论坛的目标和发展中国家期望超越操作透明化的诉求保持不同立场。

然而，成员国在11月达成初步决议，协议草案表明监督机制将作为WTO重点来分析和审查S&DT规定的全面实施情况。如在审查中遇到问题，机制或给出建议，必要时启动WTO相关部门的谈判。

根据草案内容，该机制的建议将用于指导相关机构工作，而非决定或限制其最终决议。一旦通过，该机制将在贸易与发展委员会（CTD）专门会议中运作并每年举行两次会议， 也可根据情况召开额外会议。该机制提出的建议将包含在贸易与发展委员会（CTD）上交总理事会的年度报告中。根据草案内容，监督机制将在首次正式会议后的三年接受审核。

2011年以来的成果
尽管2011年的多哈回合谈判陷入僵局已是不争的事，,但各国部长纷纷采取豁免政策，允许各成员国给予最不发达国家（LDC）服务产品和服务产品供应商优惠待遇。此后的两年里，2011年会议中的另外两项决议——特别是涉及最不发达国家（LDC）入世和最不发达国家（LDC）知识产权条例的实施——也有了长足的进步。

2011年部长级会议中，WTO各成员国承诺修改最不发达国家的入世准则，同意加强、简化并实行2002建立的入世准则。修订后的准则由总理事会于2012年7月审核批准。新的准则建立了一系列的新标准，尤其是在商品市场准入、特殊与差别待遇(S&DT)原理、过渡时期、透明度和技术援助方面。

预计各国部长将在巴厘正式签署也门入世协议，这意味着自1995年来，WTO已经有7位最不发达国家成员。也门还需等到明年7月才能通过一揽子议定书，正式入世。

2013年6月WTO成员国同意将最不发达国家实施WTO知识产权条例的“过渡时期”延至2021年，此前，过渡时期原定于今年7月终止。

首要问题
去年五月，最不发达国家集团递交了一份提案，提出了为在12月巴厘会议达成“早期收获”需要各成员国引起重视的首要问题。随后的磋商都集中在原产地规则，实施服务豁免，免税和免配额(DFQF)市场准入机制以及棉花问题的草案制定。

这些问题本来是各国部长在巴厘会议上将通过的草案决定，目前不存在分歧。然而WTO总干事阿泽维多（Roberto Azevêdo）11月26日宣布会议进程陷入僵局，使得这些问题和巴厘一揽子协议的其他议题前途未卜。

原产地规则
原产地规则(RoO)赋予国际贸易中货物“经济国际”,货物必须在出口国经过实质性的本地加工，该出口国才被认为是货物的原产国。在最不发达国家，优惠性原产地规则往往被认为过于严格死板，使其难以利用优惠原则。此外，这些规则都是基于单边要求，没有统一的标准。

现存的一些方法可以评判产品是否产生了“实质性转变”，以确实其是否可确定为当地生产。但分析人士指出问题的复杂性在于没有能够通用于所有产品类别的最佳方案。

谈判代表曾试图依托WTO1996年新加坡首次部长级会议提出的免税和免配额（DFQF）倡议解决这一问题。尽管2005年的《香港部长宣言》提供了简要参考，呼吁简化优惠性原产地规则（RoO）流程，加强透明度，但原产地规则问题仍在1996年部长级会议后的十年间原地踏步。本文件为最不发达国家原产地规则（RoO）详尽的改革提案提供了依据。

2006年6月，最不发达国家集团上交提案，旨在促成针对原产地规则（RoO）与最不发达国家（LDCs）关系的讨论。然而，提案并没有得到优惠给予国的重视。在指出2006年的回应“不能令人欢欣鼓舞”的同时，最不发达国家集团在2013年5月的提交的议案中强调了各种双边运动已经显示出改革的必要性；例如2011年欧盟决议。决议提出要区分对待最不发达国家并认识他们在原产地规则（RoO）的特殊需求。

在2013年10提交的议案中，最不发达国家集团罗列了优惠性原产地规则（RoO）的技术因素并探讨了不同的方法论来决定实质性转变是何时何地发生的。决议草案还规定了透明度和累计规则的细节，后者允许同一优惠性方案下的两个或两个以上团体联合实现本地加工要求。

目前，这一决议草案是不具法律约束力的准则，这意味着发达国家可以自由决定是否采纳这些准则。草案表示“各成员国应在该准则指导下发展或制定适用于从最不发达国家进口货物的原产地规则（RoO）。”

产品是否具备获得贸易协定下的优惠资格取决于其转换级别。因此提案指出实质性或足够的转换级别应取决于基于基础材料价值的比例标准。

考虑到自身生产力有限,最不发达国家希望附加值门槛尽可能放低，并允许产品价值中的外国输入可多达75%，以确保获得优惠待遇。然而他们指出， 单一规则不应阻碍产品享有的优惠性，这是最不发达国家的利益所在，例如服装行业。

服务豁免
虽然2011年的服务豁免是最不发达国家取得的重要成就，分析人士警告称，该豁免只有按商业模式运作，才会带来经济效益。到目前为止，还没有任何最不发达国家请求使用豁免权，也没有任何贸易伙伴授予他们优惠权。

服务豁免起源于WTO《服务贸易总协定》(GATS)中的发展条款，其中第四条要求成员国通过“谈判达成的具体承诺”促进发展中国家积极参与服务产品贸易。文件指出， 应给予最不发达国家 “特殊优先权”，引导各成员国逐步通过一套最不发达国家“谈判准则”从而明确优先权的授予机制。2005年《香港会议宣言》肯定了建立“可授予特定优先权的适用机制”并于2008年决定这一机制应为豁免形式。

2011年的决议提供了双轨方案。一方面，服务贸易总协定（GATS）第十六条下的市场准入优惠权会自动豁免。另一方面,非市场准入措施不会自动生效，但可由WTO授权服务贸易理事会(CTS)。这其中可以包括 ，监管优先权，国民最惠待遇和免税免配额。一旦赋予任何优先权，则立即生效且无条件适用于所有最不发达国家的服务产品及其服务产品供应商，并被豁免。

为了能取得豁免带来的潜在经济效益，巴厘部长级谈判决议草案一旦通过，服务贸易理事会（CTS）将启动旨在促进豁免“迅速有效实施”的进程，并定期进行检查。

委员会高级别会议将在最不发达国家提交集体请求6个月后召开。该请求要求确认涉及最不发达国家利益的各部门和供应模式。“有资格”的发达国家和发展中国家将会决定在哪些领域对最不发达国家的服务产品及服务产品供应商提供优惠待遇。

最不发达国家集团也强调了对其增加技术援助和能力建设的诉求，例如通过贸易援助(AfT)倡议，克服服务产品贸易供应方面的限制。最不发达国家服务商品享受优惠待遇的甄选已经启动，定义最不发达国家各行业和出口市场利益所在的行动也在逐一进行中。

棉花问题重现
继贝宁、布基纳法索、乍得和马里（统称为C– 4）这些西非棉花生产国在去年10月下旬提交棉花议案后，具有争议的棉花话题在今年部长级会议召开几周前重新浮出水面，C – 4的提案依托近十年的谈判，最初源于2005年香港会议上各国部长呼吁迅速解决这一问题的雄心壮志。

西非棉花生产国一直要求WTO更改棉花条例，他们表示发达国家的补贴方案让全球棉花价格过低，损害了其依赖棉花的国内经济。

10月的提案要求从最不发达国家进口的棉花自2015年起享有免税免配额的市场准入，并呼吁取消棉花出口补贴。然而目前的会议草案并未强调这些特殊要求。

相反，草案建议成员国在多哈农业谈判背景下一年举行两次专门研讨，从出口竞争、国内支持和棉花贸易关税及非关税措施的角度关注贸易发展。

展望未来，预计各成员国将依据2008修订的农业模式草案，继续推进2005年通过的目标。

免关税免配额
1996年新加坡部长级会议提议让最不发达国家产品免税免配额进入市场。5年后的多哈回合，各国部长承诺让最不发达国家产品免税免配额进入市场。2005年香港会议上，各国部长在这一领域取得重要突破，其中《香港部长宣言》附件中指出能够兑现让最不发达国家产品免税免配额进入市场成员国应采取具体行动。

最后期限是2008年，或不晚于实施启动期限。无法满足这一要求的成员国可以选择让最不发达国家97%的产品免税免配额进入其市场，同时逐步实现最终目标。

然而自此之后，免税免配额谈判就再没有取得实质性进展。讨论更97%的产品免税免配额的潜在收益，以及相关的原产地规则，而不是100%的免关税免配额。

成员国一直在努力突破重重障碍在这一领域实现具体成果。而最不发达国家集团内部一些成员却因担心可能产生的“优惠减损”而产生分歧。

一旦这份被转发到巴厘会议各部长手中的草案文件通过，将进一步鼓励发达国家提高现行对最不发达国家产品免税免配额市场准入的覆盖率，从而为其产品提供更好的市场准入。成员国对最不发达国家产品免税免配额的市场准入需通知特惠贸易协定（TPA）下的透明机制。贸易与发展委员会(CTD) 也将对为最不发达国家提供免税免配额市场准入的工作进行年度审核，并以报告形式通报总理事会，采取适当行动。

首先，中国与非洲的商业往来仍然主要集中在自然资源的贸易上。由于来自中国的需求大幅增加，近年来非洲的自然资源出口也快速增长，但与之相伴的是，非洲本来就羸弱的制造业继续下行，进出口的“剪刀差”不仅没有弥合，还有扩大的趋势。

中国已经开始了帮助非洲加快工业化进程的努力，包括在多个国家建立工业园或经济特区、投资基础设施建设，派遣技术专家等等，但至少从目前的情况来看，这些措施还没有达到立竿见影的效果。例如：工业园或经济特区内进驻的大多是中国企业，非洲本土企业难以获益；大量中国工人的涌入，使中国的投资未能在非洲创造足够多的就业机会等等。

另一个关键的问题是，许多非洲国家虽然对中国的投资和援助表示欢迎，但却没有做好实质上的准备。政策的不连续性、配套设施的不完善等等，都制约了非洲国家从中国投资的“溢出效应”中获益。正如卢旺达总统保罗·卡加梅在接受德国《明镜周刊》采访时所说：“中国和西方谁对我们更有诚意，这不是个问题。问题是我们要知道如何主宰自己的命运。”

新时代的中非合作对彼此都异常重要，因而也成了全世界关注的焦点。毫无疑问，中国对非洲的做法与西方国家是不同的。这种新的模式效果如何，是否能真的让非洲获益，是中国、非洲和西方都普遍关心的问题。因此，ICTSD《桥》编辑团队特地推出了这期“中非特刊”。特刊分别以英文和中文出版，面向全球读者。

拥有庞大、高质量的专家队伍是ICTSD的优势。本期“中非特刊”中，我们邀请到的作者来自中国和非洲各个国家，专业、背景各不相同。我们力求呈现的，是权威、客观而多样化的观点。对于中文版的读者来说，我们特别希望来自非洲作者的文章能为您提供一个新的角度，带来新的思考。因为只有加深彼此的了解，才有可能进行更有效率的合作。

《桥》编委会

这些非洲国家希望引进中国经贸合作区，是因为其认为从长远来看，合作区有利于工业发展，有助于使这些国家移向价值链的上游，同时还可以创造就业机会。现在要评价这些区域的实际作用还为时尚早，但我们已经可以利用实地经验、理论分析、前景分析，动机假设等研究手段，对合作区的发展做一小结。此前，非洲大陆已经有过数次试图以建立类似特区来刺激工业化进程的尝试，但均告失败，而我们希望解答的问题就是中国的经贸合作区是否能够取得成功。

目前的情况算不上乐观。非洲的经济特区太少了，还不足以刺激整个大洲的工业发展。而且，那些急需工业区的国家并未得到中国开发商的青睐——至少它们不在中国的首轮关注对象之中——而那些开设了经济特区的国家并没有做好准备，因而也就无法获得最大利益。这些情况引来了批评者。他们认为中国开设这些经济特区是为了扩大自己的国际影响力，赚取资源，提升软实力，而带给非洲的仅仅是数千个技术含量很低的就业机会，以及对知识转让和市场准入的口头承诺。由于中国在非洲的经济活动缺乏透明度，相关数字也往往缺失，这些批评更是难以被有力反驳。

非洲的工业化现状
非洲工业化水平的落后，以及造成落后的原因早已广为人知，也不乏文献阐述。2011年，撒哈拉以南非洲的制造业占GDP的比重仅为11%，在全世界各个地区中排在倒数第二位，仅稍稍高于中东和北非地区（该地区制造业占GDP比重低是因为其长期依赖于石油产出）。而且，如果把南非排除在外，该地区的制造业占GDP比重还要再低三个百分点，成为全球工业最不发达的地区。撒哈拉以南非洲的出口结构也同样说明了这一点：2011年，该地区制造业出口额仅占总出口额的25%，这是因为该地区工业制品的质量很少能达到出口标准。更糟糕的是，以上两项指标近年来还呈现出了下降的趋势，说明非洲原本就不强的工业化动力正在减弱。总体而言，该地区（除去南非和少数几个中等收入国家）在全球仍不具备竞争力。在联合国工业发展组织公布的工业竞争力排名中，撒哈拉以南非洲敬陪末座。

中国的介入
中国在几方面挫伤了非洲的工业化努力。首先，中国加重了非洲对自然资源的依赖。从2000年到2012年，中国在非洲燃料和矿产出口中所占的比重从1.8%上升到了19%，使得非洲的经济活动更加集中在能源开采上。同样是从2000年到2012年，燃料和矿产的出口在非洲总出口额中所占比重从54%上升到了64%。与美国、欧洲等非洲的传统贸易伙伴相比，中国从非洲进口的商品仍不算多，但其所占比重不断上升。近年来，非洲向中国出口的商品逾六成是石油和矿产品。

第二，中国廉价商品涌入非洲，对各国本土工业造成了不同程度的伤害。赞比亚的贸易组织曾指责中国商品严重影响了该国的制衣和电子产业。在埃塞俄比亚，由于中国鞋业产品带来的竞争，当地制鞋企业被迫革新和升级。一批企业被淘汰，而生存下来的也普遍缩小了产能。与之相似的是，在毛里求斯进行的调查显示，制衣、制鞋、家具等产业的中小型企业由于无法在产品性价比上与中国企业竞争，成为中国产品涌入的首批牺牲品。

第三，非洲制造业和加工业产品在向传统出口市场出口时，遇到了中国企业的强烈竞争。2005年1月1日起，全球范围内的纺织品配额均被取消，中国产品开始称雄全球服装市场，而毛里求斯、斯威士兰和南非的制衣业在此之前就遭到了重大打击。2001到2005年间，由于外国公司纷纷将生产车间转移到其他国家，毛里求斯的制衣业损失了超过2.5万个就业机会，占全国就业机会的28%。

中国拥有比较优势的行业主要是低技术含量、劳动密集、低科技含量的制衣、家具、制鞋等，而这些行业也是非洲原本发展最好，最有希望帮助其实现工业化的行业。因此，中国对非洲工业的威胁巨大。一些学者认为，中国的崛起将对非洲制造业造成永久性地毁坏。

中国经济特区能帮助非洲吗？
除了毛里求斯获得成功之外，非洲的工业发展规划，包括出口加工区等，均成效不大。这些规划均为政府主导，但由于政策的连续性差，难以吸引本地和外国的私有企业，这些规划难逃失败的命运。

在这样的背景下，中国设立的经济特区有机会成为非洲工业化进程的领导者。原因至少有两个。第一，这些经济特区所筹划的投资涵盖农业、制造业、服务业等多个产业（见表1）。这些行业对于设立经济特区的绝大多数国家来说都是其原有产业结构中所没有的。赞比亚、尼日利亚和埃塞俄比亚这几个工业化水平极低的国家受益将更加明显。

第二，根据规划，这些经济特区将被整合到国内经济之中，就像中国对经济特区的做法一样。中国已经表示，愿意将其自身的发展经验传授给非洲，并通过外国直接投资（FDI）和援助的手段，将非洲急需的知识和技术转让给非洲。中国还在2009年的中非发展论坛上宣布设立一项10亿美元的基金，支持非洲本土中小企业在经济特区内的发展。

现在的问题在于，这些经济特区（假设它们是成功的）对非洲的工业化进程到底有多大影响？

我们对这个问题分两个层面回答。如果这些经济特区想要形成长期影响，就必须首先解决每个特区在开发之初所普遍遭遇的一些关键问题。这些问题与资金链的断裂和政策的不连贯性有关。中国政府承诺的贷款、拨款和补贴常常不能及时到位，而开发区自身的集资能力又有限，导致园区建设时断时续。类似的问题也制约了这些开发区对外国直接投资的接收。另一方面，开发区所在国政府也缺乏财力提供园区之外的基础设施，或按照承诺承担园区内建设的一部分成本。埃塞俄比亚的情况就是如此。与经济问题相比，政治问题可能更为严重。开发区所在国的政府缺乏支持开发区的政治意愿，也没有完善的激励措施。如果这些开发区不能纳入整个国家的发展战略，其实现影响的愿望就很难实现。

除了以上制约因素之外，经济特区还必须吸引相当数量的国内及国外投资者，发展园区和国内经济的关系，鼓励发展高附加值的制造产业，并造成强大的生产力溢出效应。只有这样，这些特区才能对非洲的工业发展形成持续的影响。然而，上述提及的每项任务对于这些特区来说都是艰巨的挑战。

投资
经济特区的开发者们难以吸引到相关产业的中国企业，而经济危机的到来使它们的处境雪上加霜。例如，毛里求斯的园区在完工两年后都未能吸引到一家中国企业，而赞比亚谦比希园区内的企业大多数都是开发商自己的下属企业。同时，由于中国企业不愿在非洲成立合资公司（既因为中国和非洲企业的商业模式完全不同，也因为过去的一些不愉快经历。例如在埃及，中国开发商就曾指责其当地合作伙伴侵吞资金。），本地企业的参与也被限制。这种限制包括极高的本地企业投资门槛、缺乏相关政策支持，以及像在毛里求斯那样直接禁止本地投资者入驻园区等。

在这种背景之下，我们有必要指出，一些由中国私营企业投资的工业区正在非洲大陆（如南非和博茨瓦纳）茁壮成长。即便是在那些拥有中国官方经济特区的国家，也有一些中国投资者选择在园区以外展开业务（如埃塞俄比亚的中国制鞋企业华坚集团），以规避政府的控制，避免支付园区内高额的租金和水电等费用。

与本土经济的联系
经济特区与本土经济建立后向关联的前景并不乐观，一是因为加工组装型工业所需要的原材料和媒介物本地未必出产，二是因为中国企业更喜欢通过自身的渠道寻找供应商。同时，往往与园区辅助服务相挂钩的前向关联也可能会因为基础设施和后勤服务的不足，已经本土服务业缺乏竞争而受到限制。

高附加值活动
经济特区承诺给非洲带来新的工业活动，以及高附加值的处理和升级。在赞比亚的多功能经济区谦比希，中国投资2.2亿美元兴建的铜冶炼厂即体现了这一特点。这个微生物湿法冶金工程可以将赞比亚的铜矿回收率提高20%，已被视为中赞技术合作的典范。但是，除此之外，谦比希工业区规划的电视、手机和其他家用电器的生产还没有付诸实施的迹象。

中国已经在埃塞俄比亚的东方工业区开设了一座水泥厂，今后还将投资电子机械和炼钢业。但是，这些计划目前仍未见启动，而现在的情况表明这个工业区将以总部经济为主。在毛里求斯，经济特区的影响可能会小于其他所有国家，因为毛里求斯的工业布局相对分散，而特区希望发展的房地产、旅游和纺织业与该国未来的经济发展方向并没有紧密联系。

技术转移
最后，技术转移的前景也不够乐观。这既是因为中国的投资并不一定会带来明显的溢出效应（因为中国企业一向非常重视保护专利知识和贸易秘密），也因为当地企业没有能力，也没准备好接受溢出效应。合资企业是一种很利于技术转移的形式。但是，正如前述，中国企业一般都不愿意和本土企业合资。与之类似的是，由于园区内的本土投资者数量有限，技术溢出效应的影响范围也相应缩小。最后，如果园区雇佣的本地工人不多，且这些工人所从事的都是低技术含量的工种，那么通过劳动力而造成的技术转移也将大大受限。

特区所在国应该做什么？
经济特区所在国的政策制定者可以采取几种措施来使特区对工业化的影响最大化。首先，各国政府都出台了吸引中国投资者进驻园区的措施，但却很少对本地投资者进行补贴，更少制定一整套制度以吸引本体投资者进驻园区，或鼓励本地供应商为园区内的企业提供原料和服务。如果想让特区成为工业化的成功范例，政府必须真正“拥有”园区，相信特区的潜力，并在政策上给予足够支持。这就要求特区完全融入全国的发展规划，并成为学习和引进技术的平台，而不是仅仅造成短期影响和制造就业。

其次，如果所在国政府能在特区内拥有股份，对特区的所有权就能得到巩固。这比将土地、园区外基础设施一股脑租给中国开发者，并以高额的机会成本为代价提供财政优惠措施要强得多。尼日利亚政府就成功地通过谈判在两个开发区内拥有了股份。这个经验可以被将来非洲的其他经济特区所借鉴。然而，如果所在国政府对特区建设参与过多——就像埃及在苏伊士特区那样——就可能干扰园区管理，降低效率。这是应该避免的。

第三，由于本地企业的参与是利用生产力溢出效应的关键，非洲政府必须设立激励机制——与中国政府设立的10亿美元中小企业基金一起——支持本土企业在园区内的投资。另外，它们还必须想中国在自己的特区所做的那样，积极选择和提拔潜在的“明星企业。”

第四，经济特区的发展重点应该由所在国政府和中国股东共同协商制定，而不是由后者独自决定。这样才能保证园区的经济活动符合所在国工业发展的要求，技术溢出效应也能得到更好的利用。那些高度依赖资本和技术的行业，可能难以帮助那些以低技术工人为主，且缺乏相关产业经验的国家进行产业升级。毛里求斯的错置情况则是相反的。这个国家需要高科技产业，但晋非园区的主要功能确实为中国企业在非洲提供一个居住和商业基地。

工业发展的系统性约束因素不是短时间内能够消除的，但也必须马上着手面对。现在已经拥有经济特区的国家和将来会设立经济特区的国家，都应该进行相应投资，使得本土企业和经济结构做好技术上的准备。这就要求对本土大学和研究机构进行大量投资，出台激励措施帮助企业对工人进行培训，接受最好的管理方式，并进行重组和创新。

最后，政府必须花更大力气消除行政和管理上的障碍，解放本土供应能力，并为中国企业和本土企业走到一起、建立双赢的合作关系提供平台。这些措施将加强经济特区与本土经济的联系。

（作者系国际贸易和可持续发展中心高级发展经济学家）

当中非领导人经常称赞中非关系“双赢”时，中非商业关系，特别是贸易关系受到批评——中国利用制造业产品换取非洲原材料出口。这种亚洲制造业大工厂和非洲大陆间相对不平等的贸易结构使很多人认为中国制造业的出口剥夺了非洲工业化的发展机会。

非洲贸易反映了其工业化状
对中非贸易结构的批评者们应该意识到，中非商贸关系反映了非洲同世界其他地区的贸易关系。自然资源支撑着非洲大陆对中国的出口。显然，人们将非洲国家同中国经济迅速增长所需的原材料相联系。这一关系不仅存在于出口，也与价格和投资相关。2012年，中国从非洲进口的初级商品占进口产品的93.5%，例如原油和矿产，宝石和非货币黄金。这一数据较2002年增长了7% （86%，2002年）。其他国家，例如美国，也存在相同的趋势。2012年，美国从非洲进口的初级商品占87.5%，稍低于2007年的92.8%。

在进口方面，尽管非洲国家很多半熟练、简单劳动力能够制造低技术和劳动密集型产品，非洲还是从世界进口了这些商品。例如，2012年，非洲超过70%的制造业进口是劳动密集型、以资源为基础的商品，以及低技术、低科技的产品。这一事实与经济贸易理论并不相符，后者强调在存在大量劳动力资源的情况下，非洲经济应已拥有强劲的制造业基础，与依赖自然资源的工业活动不同，而应转向轻工业。

但是，非洲的情况并非如此。过去30年间，非洲的制造增值降低，经济多元化受到限制。非洲在全球制造增值的份额从1.2%（2000年）减少到1.1%（2008）。 2008年，制造业出口占全球出口的1.3%，仅高于2000年的1%。迄今为止，非洲地区成为全球价值链的边缘地区。

亚洲出口引领经济增长的奇迹
向东边看，发展中的亚洲制造业增值在全球份额中呈不同趋势。2000年至2008年，这一数字从13%增长到24%。中国充分代表了这一发展趋势。因此，理解哪些因素驱动了亚洲的成功和影响非洲的相对失败十分重要。

在中国，一种建设性的一揽子政策计划——开放市场和推行有利的贸易和汇率政策，加之合理、稳定，并且提供吸引投资和保证财产权利环境的政府是建立以主要市场的出口导向型战略的重要条件。

非洲未能效仿这种成功模式很大程度上是因为其缺少一种有利的政策环境。尽管，非洲市场中存在特惠关税待遇，例如美国的《非洲增长与机会法案》(AGOA)，非洲的制造业并不具有竞争力。基础设施薄弱促使产生更高的制造、交易成本。领导力、治理的不足，微弱的机制和寻租活动也使增值部门失去了发展多样化的机会。

中国在非洲和其它市场的竞争
相反，中国很快成为制造业产品的全球定价者。这影响了非洲制造业市场在国内和出口市场的份额。显然，服装纺织业的竞争压力最为明显。因为，相对于其它制造业部门来讲，服装纺织业是非洲相对来说生产能力较强的行业之一。

2008年，美国进口了价值70亿美元的服装服饰。在全球竞争力增强的环境下，中国能够扩大出口份额：从1990年的11.4%上升到2000年的14.6%，再到2008年的34.5%。 相对来讲，非洲出口到美国的服装服饰从11.9%（1990年）降低到6.6%（2000年），再低至2.5%（2008年）。尽管非洲经济体正迅速增长——根据国际货币基金组织的统计数据，撒哈拉以南非洲的GDP增长率为5.9%，以及这些国家享有关税优惠待遇，他们仍不能扩大或至少在美国市场中保持稳定的份额。这主要是由于这一市场中持续增长的中国竞争力。

进口竞争也成为这一问题的另一个原因。南非的发展证明了这一点。服装纺织业在南非制造业产品出口中占有重要比重。2007年，南非运用一些经济保护措施以缓解竞争压力，声称这一产业受到充满活力的中国竞争的挤压，尽管关税壁垒已高于40%。

毫无疑问，中国是非洲服装纺织业的重要竞争者，而这一行业是创造就业的关键部门和获得多元化机会的重要跳板。这种竞争，加之中国大量的资源需求，可以说引导了一些非洲经济体在原材料生产方面进行分工。然而，北京已经表达意愿并采取行动应对中国同一些非洲国家间不均衡的贸易和生产活动。

当前中国结构性的改革下非洲国家的机会
随着北京追求更可持续的增长路径，工业能力的改变推动了中国生产结构的转变和科技价值链的提升，以及最终从“中国制造”到“中国创造”的转变。世界银行估计，由于劳动力投入成本的上升，中期内，中国超过8000万的低端制造工作将消失。劳动密集型工业将转移到成本相对较低的地区，有竞争力、前瞻性的非洲经济体经济体应该获得这些工业机会，他们应摆正自身位置吸引投资。

中国公司正在非洲逐渐扩大他们在自然资源以外的投资，其中包括汽车组装、电子产品、水泥、钢筋、服装以及制鞋业等部门。一些私有公司已经参与到当地的组装过程，例如受到中非发展基金（CAD Fund）支持的皮革产业。

另一种发展支持模式是中国提供资金建立起特殊经济区（SEZs）市场，如埃塞俄比亚、毛里求斯、尼日利亚和赞比亚。这些经济区是激发非洲多样化潜力，促进其工业出口增值的主要推动者。这些划分的地理区域能够吸引生产部门的工业投资。在交通、电力和其它商业基础设施运用，以及对华及其它传统出口市场（例如美国和欧洲）关税优惠待遇的支持下，若能实行有效的管理，这些区域将成为非洲多样化、改变当前形势的样板。特殊经济区希望在多种财政和其它刺激机制方面吸引对外直接投资（FDI），从增值进口中提升外汇储量。最终，特殊经济区也期望为当地就业、技能及技术转换创造机会，与东道国建立潜在联系促使非洲国家出口、国内经济活动的多元化发展。

前景
中国已经成为非洲基础设施建设的主要贡献者和地区发展的重要资金来源，非洲的政策制定者们应该积极地寻找吸引中国生产部门的因素，例如通过合资或伙伴关系利用中国资本、技能技术的工业、组装业和农业加工业。中国搭档已经在资金上进行了风险投资。同样，中国内部结构也经历着加速变化过程——从主要的出口国转为主要的消费国和重要的投资者，这一趋势将有利于非洲国家的工业化发展，他们应意识到机会的存在，并相应摆正自身位置。

然而，中国在非洲活动产生真正的积极影响将主要依靠非洲自身的要素和发展，包括提高治理，增强对经济发展和生活水平总体提升的认识，而非个别群体受益。这些理念将限制非洲领导人和利益相关者当前广泛存在的短期寻租行为。这些积极影响也要求非洲国家制定、执行相关政策，建立积极支持经济多元化、将工业部门与全球价值链前后链接的可信机构。最后，特别经济区应被认为是扩大经济多元化和实现工业化的工具，为了吸引在特别经济区的制造业投资，非洲国家应扩建技能培训基地，与此同时，也应不断对经济基础设施的建设进行投资。这些领域的薄弱将成为遏制投资的主要因素，并且能够阻止非洲经济体受益于中国在非活动积极的溢出效应。

　　当代非洲面临的另一个大的问题，是如何确立长期而稳定的发展战略与目标，让全体人民树立通过长期努力、自立更生、艰苦奋斗、长期努力的决心与意志，而不能指望通过外部援助迅速解决非洲的所有问题。
　　目前，许多非洲国家还十分落后，不能指望在短期内解决所有的问题。为此，国际社会应该鼓励非洲国家的政府和人民树立长期艰苦奋斗的信念与决心。非洲国家需要努力保持政局和政策的稳定与连续，只有政策的连续性与长期性才能使一些非洲面临的一些根本性难题逐渐获得解决。中国发展的重要原因，是中国有采取长期策略的能力和埋头苦干、坚忍不拔的精神。因此，中国在援助非洲的过程中，往往更注重非洲基础设施的配套建设，更重视维护非洲国家的政治稳定与国家主权。
　　　国家观念与国家认同是支撑一个国家生存、发展和稳定的基础，也是一种持久发挥作用的国家文化体系。国家意味着在此版图内生活的人们，对于自己的国家有基本的归属感，对于本国的历史、传统、文化、国家利益有源自内心的体认、尊重和维护意识，对国家兴亡有所担当。但长期的政治动荡与族群分裂，往往造成非洲国家缺乏坚实有力的国家核心理念与核心价值体系，维系和动员全体国人的国家整体利益观念也往往难以建构起来。在国家认同感薄弱的情况下，国内各竞争性的政治团体与对抗性的族群政党往往不能共同来制定和持续地追求国家的长期战略与发展目标，这也是非洲国家必须努力克服的一个结构性与观念性障碍。
　　　
　　　五、中国应该成为推进非洲发展的重要力量
　　　
　　近一二十年来，随着中非合作发展的快速发展与中国影响力在非洲的提升，来自中国的发展经验和理念促进了非洲社会发展思想和政治发展理念的积极变化，而非洲的稳定发展与中国国家利益之间的联系也日益紧密。在此背景下，如何以更积极主动的合作姿态和创新政策，帮助非洲国家实现政治稳定，推动改革，促进开放，加快发展，提升能力，越来越成为中国对非战略中应予以关注的基本命题。
　　　2000年中非合作论坛成立后逐渐建立起来的中国与非洲国家的新型战略合作关系，是一种以追求各自经济与社会发展为核心内容的新型南南合作关系。今天，这一以“合作发展”为核心内容的新型国际合作关系的快速拓展与提升，不仅深刻地改变着中非双方在国际体系中的身份与地位，也对西方发达国家主导世界、西方发达国家治人而南方发展中国家治于人的传统“北南治理关系”造成越来越大的冲击，并因此而形塑着一种新的趋向平等、合作、共赢、共治的国际关系新理念、新模式。
　　　在南南合作与南北对话领域，中国不仅需要重视和维护发展中国家的“经济发展权”，也需要重视和维护发展中国家的“思想发展权”、“话语发展权”，需要加强与非洲国家的思想智库的合作，提供创造维护发展中国家权益的思想智慧与知识产品。从今后之发展趋势上看，中国应该以积极而稳妥的方式，在相互尊重、平等对话的前提下，更多地关注和介入非洲内部事务的发展，在把握双方共同的利益与合作空间的基础上，通过思想对话与经验交流，帮助非洲尽力消除那些出于各种原因，至今仍明显妨碍其社会持续健康发展的深层障碍，支持非洲国家的改革进程。

（作者系浙江师范大学非洲研究院院长、教授）

正是在同一时期，中国开始介入非洲农业。中国在非洲的农业参与性质是复杂的，其最初是中国为了对抗台湾而采取的一种外交手段。中华人民共和国得以恢复在联合国的合法席位，一部分是因为非洲国家的支持。直到今天，“一个中国”原则仍是中国在非洲参与发展建设的核心前提。目前，中国正在成为非洲的重要金主和投资者。那么，中国能否在非洲遏制农业下滑的努力中起到重要作用呢？

中国是非洲的战略发展伙伴
中国在非洲的贸易和发展合作中发挥着重要的作用。中国将“一个中国”原则做为合作的框架，使得这种合作成为建立在互相尊重主权及国家利益、互不干涉等原则基础上的“南南合作”这一政策框架强调的是互惠、合作、尊重和双赢。2012年，中国成为非洲最大的贸易伙伴，贸易额达到2000亿美元。中国将自己的非洲政策视为一种崭新的、革命性的方法。这种方法是中国在自己的发展和转型中得到的经验，现在则被做为一种成功的模式介绍给非洲。自1978年以来，中国已将自己的贫困人口由超过60%减少到不到7%，这比整个人类历史上任何一个国家脱离贫穷的人口都要多。

但是，中国也有自己的粮食安全需要。联合国粮农组织（FAO）认为，全球粮食产量需要增加70%才能满足世界不断增长的人口和城市化水平提高所带来的需求。这些需求的增长主要来自于人口众多、发展快速的新兴经济体。中国是世界上第二大粮食消费国，目前正面临着耕地和灌溉用水减少的困扰。而非洲则拥有大量此类资源，可以被中国列入解决粮食安全问题的长期规划之中。中国对非洲农业品的需求已经出现明显增长。中国领导人谨慎地指出，提高非洲的农业生产力符合全世界的利益。中国认为自己在非洲农业中的作用是帮助解决全球的粮食安全问题。

中国在非洲农业中的合作
直到不久以前，中国在非洲的农业合作一直是以提供技术支持和提高产量为主。但是，出于对可持续性、市场开发和贸易潜力的兴趣，中国正在鼓励公私合作的模式，并为农业企业在非洲投资提供政策优惠。商业和投资的加入是中国“走向全球”战略的一种表现。

中国在非洲的活动仍以双边援助为主，但中国已经越来越多的参与到诸边和地区性的合作中来。现在，中国的援助往往包括贸易和投资，且参与者包括多个国有和私有企业。中国对国内农业企业向外扩张的支持力度仍较小，在2006年只有1.9亿美元，只占全部对外投资的0.9%。与之相对应的是，同一年，中国在海外资源开采方面的投资高达85亿美元。中国对非洲最贫穷国家提供免税优惠的产品已经从190个增加到440个。

在1960和1970年代，中国建造了80多个示范性农场，总面积达4.5万公顷。之后，重点就变成了技术转移和培训。到2009年，中国非洲各个地区开展农业工程200个，建立渔场23个，派遣农业专家1100多人，设立了11个农业研究站，并设立了60个农业投资项目。绝大多数投资项目都是由大中型国企承担的。但是，一些小型私企和个人也可以在非洲寻找机会。2003到2008年间，到中国学习农业相关课程的非洲人超过4000名，学习时间从三周到三个月不等。

中国与非洲的农业合作不仅受中国自己的发展经验影响，也受到了非洲的政策变化和全球经济趋势的影响。中国表示其兴趣点是全球的粮食安全，而不是在非洲种粮食再进口回中国。到目前为止，中国在非洲开展的大部分盈利性农业项目都立足于满足本地和区域内的需求。至少从现在来讲，非洲都只还是中国的一个备选方案。但是，这些项目给了中国一个为非洲国家的农业提供发展和技术支持以及投资，从而深化双边关系的机会。

现实意义与未来
中国在非洲农业的参与，就像在非洲其他方面的参与一样，都是非洲历史上最大的机会。中国为缓解非洲贫穷所做的努力要大于其他任何人，包括西方殖民主义者和贸易伙伴等。如果非洲能够更好地管理中国的参与，那么效果可能会更好。非洲的政策制定者必须清晰地定义它们的发展目标，并且把中国的参与整合到目标中来。非洲农业综合发展计划(CAADP)可供政策制定者们将非洲的农业发展目标和中国，以及其他发展伙伴的参与整合起来。政策制定者们应该努力破除国内和地区的市场壁垒。非洲可以利用中国的帮助来发展自己的农业和基础设施，以促成一个更有效率的市场结构。中国投资有可能会永久性地改变非洲的农业形态。中国的援助可以被用来种植中国需要的作物。非洲农产品在中国的市场潜力巨大。非洲应该利用好这个机会。

投资在非洲人民的身上，回报可能是无穷的。非洲的领导人们应该和中国合作，投资提高人民的技术和工作能力。这些将有助于实现非洲的农业潜力，并大大提高粮食安全性。尽管中国土地出租或收购的情况被夸大了，但是政策制定者应该保证避免任何形式的“圈地运动”，并保证人民不会失去土地或背井离乡。为此，他们需要构建更好的关于物权和土地所有权的法律框架。非洲农业的积极转变将从物权和地权的法律改革开始。法律和思想上的“摸不着”的变化往往是促成农业生产力、基础设施建设等“看得见”的变化的关键。

中国和非洲的合作应继续强调人才的交流，以更好地理解对方的社会。那些对形成非洲农业形态起到作用的社会和政治因素必须被整合入中非的合作中去。在这个过程中，非洲农业综合发展计划、非洲绿色革命（GRA）以及其他理想主义的机构、非政府组织等都应该发挥各自的作用。非洲农业综合发展计划的理念核心是土地和水资源的可持续管理、农村基础设施和农业贸易、粮食安全、研究与科技。这与中非在农业发展合作上的理念不谋而合。非洲应该在与中国的合作中采取主动，而不是被动等待。这是最符合非洲利益的做法。

（作者系美国印第安纳波利斯萨加莫尔研究院利比里亚项目主任、高级研究员。）