konsolidacja sektora pocztowego

Konieczność przebudowy merytorycznej niektórych fundamentalnych wręcz norm Prawa pocztowego

2012-11-12T02:42:00.000-08:00

Analiza opublikowanego, projektu ustawy Prawo pocztowe z dnia 27.03.12. oraz poprzedzających go „Założeń”, a także towarzyszących mu intencji zawartych m/n w „Uzasadnieniu” i „Ocenie skutków regulacji”, potwierdza pilność i niekwestionowaną potrzebę zastąpienia dotychczasowej ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe. [1]

Przywołany powyżej „projekt” Pp., spełniając większość ogólnych celów i motywów wypływających z trzech kolejnych dyrektywach pocztowych UE, a zwłaszcza z Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r., zmieniającej dyrektywę 97/67/WE - w odniesieniu do pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty [2], zwanej dalej III-ią dyrektywą, obarczony jest jednakże niedosytem merytoryczności i brakiem przejrzystości niektórych uregulowań.

Zjawisko tego rodzaju, o tyle jest intrygujące, że część tych mało przejrzystych uregulowań, dotyczących zwłaszcza sfery definicyjnej, jest w miarę czytelnie określona w dyrektywach pocztowych oraz stanowi w tej dyrektywnej formule znaczącą pomoc w bezpośredniej implementacji i precyzyjnym ukształtowaniu na tym gruncie norm Prawa pocztowego w naszym kraju.

Śledząc jednakże proces implementacji nie tylko III-ej dyrektywy, ale również nie spełnioną jak należy w 2003 r. implementację Dyrektywy 97/67 z dnia 15 grudnia 1997 r. „w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług”, do krajowego porządku prawnego, po niemal 10-cio letnim okresie funkcjonowania obecnie obowiązującego Prawa pocztowego, daje się zauważyć dolegliwość mało skutecznego oddziaływania niektórych norm, które nadal mają zastosowanie w nowej jego projekcji.

Wyjątkami pod tym względem, w kwestii oceny przejrzystości dyrektyw, są formuły, które w kilku przypadkach, w trakcie ich tłumaczenia z anglojęzycznego tekstu źródłowego, przybrały merytorycznie rzecz ujmując – nieco zniekształcone ich znaczenie.

Przykładem tego rodzaju nieprawidłowej i szczególnie szkodliwej implementacji jest norma definiująca pojęcie „przesyłki pocztowej”, która w obowiązującym Art. 3 p. 16) Prawa pocztowego brzmi;

„przesyłka – rzeczy opatrzone adresem, przedłożone do przyjęcia lub przyjęte przez operatora w celu przemieszczenia i doręczenia adresatowi;

Podczas gdy posługując się wprost tego rodzaju formułą, zaczerpniętą z anglojęzycznego tekstu Artykułu 2 p. 6. Dyrektywy 97/67, definicja tego pojęcia nosi następujące brzmienie, eliminujące ryzyko wadliwej implementacji;

"przesyłka pocztowa": rzecz opatrzona adresem w ostatecznej formie, w jakiej być powinna, by zostać przewiezioną przez operatora usług powszechnych. Poza przesyłkami z korespondencją, przesyłki takie obejmują także na przykład książki, katalogi, gazety, czasopisma i paczki pocztowe zawierające towary z lub bez komercyjnych wartość;

Wymową tak postrzeganej definicji „przesyłki pocztowej” jest głównie; wyeksponowanie takich jej właściwości, które służą jednoznacznej ich identyfikacji, opartej o swego rodzaju „wzorzec”, jakim jest „rzecz ( przesyłka ) opatrzona adresem, która jednocześnie spełnia prawem określone „wymagania”, określające w tym też ich standardy masy i objętości”, warunkujące przyjmowanie i doręczania, takich „rzeczy” przez operatora usług powszechnych.

Projekt Prawa pocztowego w Art. 3 p. 21), przyjął następującą postać tej definicji;

„przesyłka pocztowa” - rzecz opatrzoną adresem, przedłożoną do przyjęcia lub przyjętą przez operatora pocztowego w celu przemieszczenia i doręczenia adresatowi;

Definicja ta, w połączeniu z definicją „paczki pocztowej” p. 14), która oczywiście jest też „przesyłką pocztową”, w okolicznościach sprawdzającej kontroli przedsiębiorcy operującego ( w tym przyjmującego, a coraz częściej zbierającego, sortującego bądź doręczającego ) w danym momencie tego rodzaju, „zaadresowane rzeczy”, niesie ze sobą, nadal ryzyko takiej interpretacji i wyjaśnień, iż „rzeczy te”, nie są przesyłkami pocztowymi, gdyż nie został spełniony wymóg ich przyjęcia przez uprawnionego do tego rodzaju usług - „operatora pocztowego”.

W perspektywie skutków jakie wywołać może tego rodzaju swoboda interpretacji, możemy mieć do czynienia z tzw. „wchodzeniem w zakres usługi powszechnej”, przez innych przedsiębiorców, którzy w ten sposób, poza sektorem pocztowym, zechcą uwolnić się też od obowiązku partycypowania w „funduszu kompensacyjnym”, jako jednej z metod finansowania „kosztu netto”.

Jak wynika to z raportów UKE, przedkładanych corocznie byłemu Ministrowi Infrastruktury, tego rodzaju szkodliwe przemieszczanie się zwłaszcza obrotu „paczkowego” o standardach pocztowych, do innych obszarów działalności, np. działalności przewozowej, połączonej również z działalnością spedycyjną, od kilku już lat, ma miejsce i postępuje nadal na skutek ułomności niektórych norm Prawa pocztowego.

Przyczynkiem do takiego stanu jest nie tylko definicja „przesyłki pocztowej” ale przede wszystkim o fundamentalnym wręcz znaczeniu norma, zawarta w Art. 2 ust. 2, p. 3, a w nowej projekcji w p 2), określajaca, iż „Nie stanowi usługi pocztowej; przewóz rzeczy innych niż korespondencja, wykonywany na podstawie odrębnych przepisów”.

Normy zawarte w ust. 2 przywołanego Art. 2, nie respektuje przy tym konieczności, uwzględnienia w tym miejscu, innej racjonalnie uzasadnionej zasady III-ej dyrektywy, wyłączającej „samodzielny przewóz ( przemieszczanie )” z zakresu „działalności pocztowej”, podporządkowując go przepisom „usługi przewozowej”. [3]

Nadmienić przy tym należy, iż definicja „usługi pocztowej” doznaje też uszczerbku z powodu wadliwości definiowania segmentu „doręczeń”, o czym mowa w przywołanym powyżej odwołaniu ( 3 ), dotyczącym „redefinicji usługi pocztowej”.

W przypadku powstawania tzw. „kosztu netto”, utrata zgodnie z dyrektywą przypisanej sektorowi pocztowemu działalności, skutkować będzie spadkiem wskaźnika ”postażu” [4] , a w konsekwencji tego, zwiększonym zapotrzebowaniem na środki pomocowe, uruchomiane z budżetu państwa, bądź dalszą, najczęściej społecznie i gospodarczo niepożądaną redefinicję „obowiązku usługi powszechnej”, w kierunku ograniczania jej dostępności, pogarszania jakości i częstotliwości doręczania.

Nadmienić jeszcze należy, iż powołanie się w dyrektywnej definicji „przesyłki pocztowej” na „operatora usług powszechnych”, uściśla jedynie, „wymogami” określony sposób selekcji tego rodzaju „zaadresowanych rzeczy”, kwalifikującej je jako „przesyłki pocztowe” dopuszczone do powszechnego i bezpiecznego obrotu, objętego działalnością pocztową.

Przywołane powyżej tego rodzaju „wymogi”, określone zostały dotychczas w „Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych”, w Rozdziale 3; „Wymagania w zakresie przyjmowania i doręczania przesyłek i przekazów pocztowych”. Obecnie wymagania tego rodzaju, wyeksponowane zostały bezpośrednio w projekcie ustawy, w Art. 43 ust, 1..

Proponowany i ugruntowany dyrektywą porządek prawny, nie czyni też uszczerbku dla działalności przewozowo – spedycyjnej, która po pierwsze dysponuje środkami działania w odniesieniu do przewozu „rzeczy” pozostających poza standardami pocztowymi, a po drugie, przedsiębiorcy tego sektora, jak nikt inny, uzyskując dodatkowo „uprawnienie pocztowe” będą bardzo dobrze postrzeganym „operatorem pocztowym”.

Respektując w tym przypadku nie kwestionowaną przejrzystość tego rodzaju dyrektywnych normy, kreujemy też przejrzystość Prawa pocztowego, a będzie to miało wpływ na sposób kwalifikowania rzeczy stanowiących „przesyłki pocztowe”, będące też przedmiotem „usługi wchodzącej w zakres usługi powszechnej”, jako tej która decydować będzie o skuteczności „funduszu kompensacyjnego”.

Taki też sposób postrzegania „przesyłki pocztowej” sprzyjać też będzie, koniecznej redefinicji, wielokrotnie kwestionowanej normy, zarówno obowiązującego Prawa pocztowego, jak i jego nowej projekcji, zawartej w Art. 2.

Wypada tu podkreślić, iż każdy przypadek legalnego podejmowania, klarownie określonej działalności pocztowej, stanowić może pozytywny przejaw rozwoju uczciwej konkurencji, o ile ugruntowany zostanie stosowaniem przejrzystych norm Prawa pocztowego, które zmierzać powinno do proporcjonalnego wykorzystania siły wewnętrznej tego rynku na rzecz OUP, czerpiąc przy tym też korzyści z likwidacji obszaru zastrzeżonego.

Dyrektywy pocztowe w swym anglojęzycznym oryginale ( z wyjątkiem procesu „przemieszczania” ), w przeciwieństwie do obowiązującego Prawa pocztowego i jego znowelizowanej projekcji, w korelacji z klasyfikacja działalności NACE Rev. 2, [5]jednoznacznie określają, co stanowi „usługę pocztową”. Przywoływany zaś wyjątek zastosowanego pojęcia; „przemieszczania”, trafnie sprostowany został w projekcie, dodatkowo wprowadzoną jego definicją, zawartą w p. 17).

Kierując się autorską świadomością zakresu i hierarchii celów w motywowaniu wielu jeszcze innych zmian i nowelizacji Prawa pocztowego, przede wszystkim dyrektywnie ujęte cele i motywy uznać należy jako zasadne i noszące charakter wiodący.

Nie uwalnia to jednak autorów od bardziej horyzontalnego myślenia też o specyfice rynku krajowego oraz od obowiązku usystematyzowania doświadczeń własnych i doświadczeń innych, w tym zagranicznych opracowań studialnych, generujących wnioski na przyszłość wg określonej i w miarę kompleksowo postrzeganej wizji.

Ubolewać jedynie należy, iż w minionym okresie nie powstała żadna strategia, która definiowałaby zręby polityki rządowej w kwestii rozwoju sektora pocztowego.

Sektor ten, pomimo e-substytucji, współcześnie obok kontynuacji swej tradycyjnej misji, technologicznie wzbogaconego przekazu informacji, nabiera też szczególnego znaczenia jako, szeroko zakrojony systemu powstających, a także współpracujących ze sobą - „sieci dystrybucji pocztowej”.

Obszar odpowiedzialności za skuteczne funkcjonowanie tego sektora, mając na uwadze powstałe już częściowo warunki konkurencyjnego operowania w segmencie „przyjmowania” przesyłek pocztowych, coraz bardziej dotyka segmentu „doręczania”, który jest w stanie, obok doręczania, świadczyć też usługi właściwe dla segmentu przyjmowania i zbierania. Właściwość tego rodzaju umocnić się również może poprzez współpracę międzyoperatorską, na gruncie konkurencji dostępowej.

Właściwość ta, poprawiając skuteczność doręczania, poprawia dostępność usług, zwłaszcza na obszarach wiejskich i oddalonych, a z drugiej strony poprzez racjonalne dostosowanie poziomu zatrudnienia, czyni tę formację m/n „katalizatorem” miejscowego rynku pracy.

Masowi użytkownicy ( nadawcy ), kreujący niemal 85 % „nadań” przesyłek pocztowych, w strumieniu B2X, jak wskazują na to przeprowadzone „badania pilotażowe” , bardziej zainteresowani są skutecznością doręczania, niż dostępnością placówek pocztowych. Skłonni są przy tym ponosić dodatkowe koszty, spełnienia tych oczekiwań. [6]

W tym kontekście m/n zrewidować należy, zaproponowaną w projekcji Prawa pocztowego, definicję „nadawcy masowego”, zawartą w Art. 3 p. 11), która marginalizuje oczekiwania „adresatów przesyłek pocztowych”, stanowiących w swej większości „konsumentów”, którym zgodne z dyrektywą, „prawo dostępu do usług powszechnych”, jest w przywołanej definicji – odbierane.

Szanując zaś możliwość swobodnego kształtowania umów, również w zakresie usług powszechnych, która przewidziana została w dyrektywie, należałoby w związku z powyższym, doręczanie przesyłek pochodzących z masowych nadań, pozostawić w zakresie usług powszechnych, tak jak jest to przewidziane m/n w uregulowaniach niemieckich , bądź belgijskich.

Respektując zarówno wspólnotowo - dyrektywne jak i krajowo uwarunkowane zasady rozwoju rynku usług pocztowych oraz poprawy jakości tego rodzaju usług, „głównymi celami” tej projekcji w naszej krajowej perspektywie, jak się wydaje, być powinno;

1. pełne urzeczywistnienie rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty, a w tym zapewnienie użytkownikom krajowym, a zwłaszcza indywidualnym konsumentom i drobnego biznesu, dostępu do nowoczesnych, technologicznie wzbogaconych usług pocztowych, o wysokiej jakości i przystępnych cenach,

2. ustanowienie w tym „obowiązku usługi powszechnej” ( OUP ), objętego szczególną gwarancją państwa, co do warunków i ciągłości jej świadczenia, z położeniem większego niż dotychczas nacisku na usługi powiązane i towarzyszące doręczaniu przesyłek pocztowych, ugruntowując poprzez to spójność terytorialną, mając zwłaszcza na względzie zapóźnione cywilizacyjnie tereny wiejskie i oddalone,

3. zapewnienie operatorom pocztowym warunków do rozwoju i uczciwego konkurowania, w podmiotowo i przedmiotowo skonsolidowanej przestrzeni sektora pocztowego, kierując się racjonalnym rozwojem i ochroną miejsc pracy,

4. podtrzymanie dotychczas ustawowo dopuszczonej, ale zmodyfikowanej formuły udzielania zezwoleń indywidualnych, dla operatorów pocztowych skłonnych świadczyć dobrowolnie – praktykować świadczenie; „usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej” na określonych przez organ regulacyjny warunkach dostępowo jakościowych, tak jak przewiduje to też dyrektywa,

5. zrewidowanie norm, kreujących nadal bariery rozwoju konkurencji, w tym zwłaszcza zasad stosowania podatku VAT w usługach pocztowych,

6. dokonanie stosownej redefinicji „usług pocztowych” poprzez poprawę ich przejrzystości i pełną ich harmonizację z dyrektywą oraz europejskim i krajowym systemem „klasyfikacji działalności,

7. zachowanie racjonalnej dbałości, w tym szczególnego nadzoru organu regulacyjnego, o dotychczas ukształtowany historycznie przez Pocztę Polską, dorobek sieciowo – infrastrukturalny, mając na uwadze jego dalsze doskonalenie i współużytkowanie z myślą o upowszechnianiu tzw. konkurencji dostępowej,

8. ustanowienie na wszelki wypadek normy postępowania wobec zasobów infrastrukturalnych, mających zastosowanie w tzw. publicznej sieci dystrybucji pocztowej, w przypadku zmiany i nowej desygnacji „operatora wyznaczonego”,

9. dookreślenie skuteczności metod finansowania kosztu netto wynikającego z obowiązku świadczenia usług powszechnych, nałożonego na operatora wyznaczonego, ograniczając w tym angażowanie środków budżetowych, jedynie do roli ubezpieczającej, ewentualność wyczerpania się skuteczności innych metod finansowania,

10. zróżnicowanie poziomu dopłat ( składek ), stosownie do wielkości obszaru działania operatorów pocztowych, a w tym stosownie do rozkładu geograficznego, populacji statystycznej i ponoszonych kosztów działalności, polegającej na „wchodzeniu w zakres usługi powszechnej”,

11. kreowanie norm prawnych, opatrzonych przejrzystością i perspektywiczną pewnością ich funkcjonowania, nadając im głównie charakter rozstrzygnięć i regulacji „ex-ante”, stosując go zwłaszcza w kwestii ustalania „poziomu dopłat”,

12. ukierunkowanie ewentualnych nadwyżek „funduszu kompensacyjnego”, na operatorsko dostępową modernizację, wiejskich instalacji doręczeniowych, zarządzanych przez „operatora wyznaczonego”, bądź też przewidzieć zasilenie tego rodzaju nadwyżkami; „funduszu drogowego” lub „funduszy ochrony środowiska”,

13. dookreślenie inspiracyjnej i koordynacyjnej roli Ministra właściwego do spraw łączności w Resorcie Administracji i Cyfryzacji, w kwestii horyzontalnie otwartej współpracy podmiotów sektora pocztowego, a zwłaszcza „operatorów wyznaczonych” z;

- jednostkami samorządu terytorialnego, w zakresie rozwoju regionalnego, w tym „tworzenia zagospodarowania infrastrukturalnego” i „poziomu życia mieszkańców”,

- oraz wzajemnego wspierania się podmiotów sektora pocztowego i telekomunikacyjnego w podejmowanych programach rozwojowych dotyczących publicznego dostępu do szerokopasmowego Internetu oraz gospodarki zasobami pracy,

na gruncie koordynowanych przez tego Ministra „strategii” i „kontraktów rządowych”, obejmujących dodatkowe zadania o charakterze publicznym i na gruncie monitorowanego stanu spełniania OUP, przez operatora wyznaczonego,

14. ustanowienie dyrektywami inspirowanej „niezależności” wspólnego dla „komunikacji elektronicznej i poczty” – organu regulacyjnego, wspierając w tym też racjonalne dostosowanie środków na cele studialno – badawcze i niezbędne potrzeby kadrowe.

Egzemplifikacja wyszczególnionych powyżej „głównych celów”, nie przesądza o ich bezspornym postrzeganiu, stanowi jednak jak się wydaje, pewnego rodzaju wizję korekty, bądź modyfikacji projektu Prawa pocztowego, przybliżającą z jednej strony właściwość implementacji dyrektyw pocztowych, a zwłaszcza poprawy przejrzystości kreowani zarówno wzrostu konkurencji, jak i też jej wspierającego wpływu na skuteczność spełniani „obowiązku usługi powszechnej”.

[1] Archiwum bloga; http://sektorpocztowy.blogspot.com/ - spot 16.01.2011 „Nowelizacja Prawa pocztowego w Założeniach M.I.”

[2] http://europa.eu/legislation_summaries/internal_market/single_market_services/l24166_pl.htm#amendingact

[3] Archiwum bloga; http://sektorpocztowy.blogspot.com/ - spot 5.02.2011 „Redefinicja usługi pocztowej”

[4] Archiwum bloga; http://sektorpocztowy.blogspot.com/ - spot 19.01.2011 „Kryteria postrzegania specyfiki środowiska pocztowego

[5] NACE Rev 2; Statistical classification of economic activites in the European Community

[6] http://ec.europa.eu/internal_market/post/doc/studies/2010-main-developments_en.pdf

Ryzyko marginalizacji „pocztowych usług powszechnych”

2012-11-11T23:51:00.000-08:00

Kierując się dyrektywnym zamysłem spójności terytorialnej, projekcja Prawa pocztowego poza rozwojem konkurencji, w większym stopniu poświęcić winna uwagę oczekiwaniom cywilizacyjnym, a w tym również aktywizacji gospodarczej środowisk wiejskich.

Wysokie koszty rozwijania na tego rodzaju terenach konkurencyjnej działalności pocztowej, wywołują potrzebę szczególnej troski państwa o spełnianie tzw, „obowiązku usługi powszechnej”.

Nowa projekcja Prawa pocztowego, ogólnie rzecz ujmując niesie zbyt duże ryzyko „marginalizacji pocztowych usług powszechnych”, a przy tym innych też usług towarzyszących tej powszechnej formule, które decydują o „poprawie warunków bytowania”, społeczeństwa, zwłaszcza w tego typu regionach.

Duże znaczenie w rozwiązywaniu tego rodzaju problemów ma powszechna dostępność do usług pocztowych, które poprzez kreowaną obok nich, dywersyfikację, przybliżają inne usługi o charakterze bankowym, ubezpieczeniowym, niosąc ze sobą dostęp do sieci i infrastruktury szeroko pojętych usług powszechnych, w tym również w zakresie komunikacji elektronicznej z dostępem do Internetu włącznie.

Strategicznie rzecz ujmując, projekt wywiera nie kwestionowaną co prawda, ale nieproporcjonalnie nadmierną presje, na ograniczanie „obowiązku usługi powszechnej” (OUP), wymuszając przy tym, nie zawsze racjonalne zachowania dotychczasowego operatora publicznego, rokując pogłębienie się tego rodzaju tendencji w przyszłej formule „operatora wyznaczonego”.

Formuła tego rodzaju tj. „operatora wyznaczonego”, która w swej istocie w anglojęzycznym tekście dyrektywy nosi postać operatora „desygnowanego” bądź „mianowanego”, notabene zniekształca postrzeganie misji tego rodzaju operatora „o znaczącej pozycji rynkowej”.

Niestety z ubolewaniem stwierdzić należy, iż wprowadzenie do naszego systemu prawnego już wcześniej w ustawie Prawo telekomunikacyjne, w ten sposób stosowanego pojęcia, nie zmieni zapewne jego „pejoratywnego” znaczenia w ustawie Prawo pocztowe, skutkując tym samym stosunkiem tego operatora do nałożonych na niego obowiązków w postaci (OUP), zwłaszcza w kontekście konieczności doskonalenia jego efektywności działania.

Obowiązki zaś tego rodzaju w wielu wiodących krajach UE, określane są w głównej mierze na bazie partnerskiego, wieloletniego i wznawianego - „Kontraktu Rządowego”, noszącego często też charakter „strategii rządowej”, w miejsce stosowanych u nas „Rozporządzeń” właściwego Ministra.

W tym też kontekście, przychylić się można do zaproponowanego w projekcie ustawy; zniesienia „obowiązku uzyskania zezwolenia na usługi w zakresie objętym dotychczasowym Art. 6 ust. 1, rozważając wprowadzenie jednakże w to miejsce ewentualność dodatkowo dostępnej formuły „zezwolenia” dla operatorów pocztowych, skłonnych „praktykować” świadczenie usług pocztowych „wchodzących w zakres usługi powszechnej”, w tym „różnych elementów usługi powszechnej”, na dodatkowo określonych w zezwoleniu warunkach, noszących postać, wymogów „dostępowo – jakościowych”.

Dla tego rodzaju formacji operatorskiej, obarczonej tymi dodatkowymi obowiązkami, można by złagodzić lub znieść obowiązek wnoszenia wkładu do „funduszu kompensacyjnego”, bądź w przypadku działalności o ogólnokrajowym zasięgu a w tym również jednoczesnym korzystaniu z umownego dostępu do (nowo postrzeganej w tej koncepcji) „infrastruktury usług powszechnych” [1], zastosować też zwolnienie z podatku VAT, przewidziane w art. 13 część A ust. 1 lit. a, szóstej dyrektywy Rady 77/388/EWG, które ma zastosowanie do świadczenia usług i dostaw towarów z nimi związanych.

Koncepcja tego rodzaju „praktykowania”, nie izoluje operatorów pocztowych od idei OUP, do której są przygotowywani na okoliczność ewentualnego wznawiania procedury desygnacji „operatora wyznaczonego”. Jest ta koncepcja zgodna z dyrektywą zwłaszcza poprzez; motywy; (14), - (23), oraz (33) i (34), a także Art. 2 p.13 i 14.

Uprawnieniem „zezwolenia” z mocy ustawy, powinien też być „opatrzony” operator pocztowy „historyczny” z racji swej pozycji, wynikającej z historycznego i bezterminowego jak to wynika z projektu Pp, zarządzania niektórymi „elementami infrastruktury”, w tym również w przypadku nie uzyskania prolongaty desygnacji na „operatora wyznaczenia”, bądź innych zmian o charakterze korporacyjno – strukturalnym.

Otwiera ona też nowe przestrzenie konkurencji, nakręca koniunkturę, służy poprawie parametrów jakościowych i upowszechniania zadowolenia użytkowników, a zwłaszcza klientów indywidualnych, w szczególności na obszarach wiejskich i oddalonych.

Każde świadczenie usług pocztowych, bez względu na rodzaj uzyskanego uprawnienia, podlegać powinno, ( co tylko po części i to w rozproszeniu, zostało w projekcie uwzględnione ) następującym regułom, zapewniającym:

- bezpieczeństwo użytkowników, personelu i urządzeń usługodawcy;

- poufność przesyłek korespondencyjnych i ich całej zawartości;

- bezpieczeństwo danych osobowych, jak również prywatnego życia użytkowników;

- warunki techniczne, zgodnie z zasadą ochrony środowiska;

Ograniczyć należy przejawy „marginalizacji obowiązku usługi powszechnej”, które w pogoni za niekwestionowaną efektywnością działania, wypaczają niejednokrotnie ideę „usługi powszechnej”, w tym również w kategoriach norm prawa, czego wyrazem są zaproponowanie w projekcie procedury dotyczące odstępstw, od warunków określających „obowiązek usługi
powszechnej” (OUP ).

Kierując się troską o osiągnięcie stanu pełnego pokrycia „kosztu netto” bez interwencyjnego udziału pomocy publicznej, mając jednak świadomość ustawowej możliwości jej pozyskania, po wyczerpaniu innych sposobów finansowania, należałoby zmodyfikować mechanizm „ustalania dopłat”, o którym mowa w Art. 105 ust.3. projektu Pp.

Modyfikacja polegać powinna na zróżnicowaniu poziomu dopłat (składek), stosownie do wielkości obszaru działania operatorów pocztowych, a zwłaszcza stosownie do rozkładu geograficznego, ponoszonych kosztów i uzyskiwanych przychodów z działalności, polegającej na „wchodzeniu w zakres usługi powszechnej”.

Dopłata nie powinna przekroczyć zwłaszcza w dużych aglomeracjach miejskich, 5 % przychodów, z proporcjonalną obniżką i zróżnicowaniem tego poziomu, w miarę pokrywania tego rodzaju działalnością obszarów mniej zaludnionych. Dopłatą 1% byliby przykładowo obciążani, operatorzy, obsługujący tereny wiejskie i oddalone.

Operatorzy tego typu, posiadający dodatkowo zezwolenie, uwarunkowane zobowiązaniami jakościowo – dostępowymi, praktykujący świadczenie usług najbardziej zbliżonych do „usługi powszechnej”, działający na terenie całego kraju, powinni zostać też, podobnie jak „operator wyznaczony” zwolnieni ze stosowania podatku od wartości dodanej VAT, od usług świadczonych w sektorze pocztowym.

Poza tym projekt Prawa pocztowego, do udziału w dopłacie na „fundusz kompensacyjny”, przywołuje operatorów pocztowych, których roczny „przychód przekracza milion złotych”, ustalając za pośrednictwem organu regulacyjnego wskaźnik procentowy tego udziału nie wyższym niż 1 %, rocznego przychodu operatora.

Rozwiązanie to zbliżone do stosowanego już u nas rozwiązania w sektorze telekomunikacyjnym, pomija jednak specyficzną dla działalności pocztowej, odmienność proporcji, w przychodach i kosztach powszechnej usługi pocztowej i powszechnej usługi telekomunikacyjnej.

Pomijana przy tym jest też, stosowana w innych krajach, dogodność udziału w kwantyfikacji tego wskaźnika, za pośrednictwem, każdej niemal statystycznie ujętej „przesyłki pocztowej”, która praktycznie jest nośnikiem uzyskiwanego przychodów.

W tym też kontekście, jak też wynika to z doświadczeń innych krajów, najczęściej eksponowana jest tendencja wspierania jedynie operatorów podejmujących, dopiero działalność pocztową, którym na początku tej drogi, czynione są ułatwienia natury rozruchowej, poprzez uwolnienie ich z obowiązków wspierania funduszu, do momentu osiągnięcia pierwszego „miliona przychodu”.

Wracając do niezbędnej w tych okolicznościach przejrzystości uregulowań i mówiąc bardziej konkretnie, w świetle zasad dyrektywnych, postępować może rozwojowo, tzw. kreowanie działalności pocztowej poza sektorem pocztowym, poprzez niekontrolowane statystycznie „wchodzenie w zakres usługi powszechnej”, uszczuplające tym samym potencjalne możliwości tego sektora, w samodzielnym finansowaniu OUP.

Należałoby w związku z powyższym przywrócić w nowej projekcji Prawa pocztowego, tym wadliwie wdrożonym, już wcześniej uregulowaniom, przypisane im intencje, kierując się również bardzo ważnym, wręcz fundamentalnym dla specyfiki krajowej celem; „konsolidacji sektora pocztowego”.

O potrzebie tego rodzaju, nie wspomina się już w przywołanym wyżej „uzasadnieniu do projektu”, skupiającym się oficjalnie i jedynie na notabene również, obciążonym pewnymi błędami, „wdrażaniu do polskiego porządku prawnego ( tzw. III-ej ) dyrektywy 2008/6/WE”.

Jak wynika z publikowanych wcześniej przez UKE raportów, o tego rodzaju zjawisku, powodowanym brakiem przejrzystości niektórych norm prawa, organ regulacyjny informował ówczesnego Ministra Infrastruktury, a pomimo tych doniesień, zarówno „założenia do nowelizowanej ustawy”, jak też przyjęty przez Rząd projekt Prawa pocztowego, przywołany stan rzeczy nadal w dużej mierze jeszcze tolerują.

Skutkiem tych niewłaściwości Prawa pocztowego jak raportował to organ regulacyjny, było też przemieszczanie się części obrotu paczkowego m/n do sektora przewozowego i rezygnacji niektórych operatorów pocztowych, z prowadzenia swej działalności w ramach sektora pocztowego.

W nowej projekcji Prawa pocztowego poprzez regulację wyłączającą usługi kurierskie z obowiązku finansowania OUP, za pośrednictwem „funduszu kompensacyjnego” otwiera się kolejna – niepożądana z powyższego punktu widzenia perspektywa przemieszczania się zwłaszcza obrotu paczkowego w kategorii „paczek pocztowych” do sektora przewozowego, w postaci „tanich usług kurierskich”, nacechowanych ograniczaniem tzw. „wartości dodanej”.

Nie bagatelny udział w tego rodzaju „ewakuacji” miał też obrót „przesyłkami reklamowymi”, głównie ze względu na obowiązujący „obszar zastrzeżony”, inspirujący agencje reklamowe do samodzielnej, zgodnej z prawem, dystrybucji tego rodzaju przesyłek.

Coraz częściej postrzegane są też przejawy, legalnego co prawda, przewozu i doręczania własnych przesyłek pocztowych, bez udziału osób trzecich. Zjawisko to, nie najlepiej świadczy też o poziomie spełniania wymogów „obowiązku usługi powszechnej”, a w tym zwłaszcza skuteczności doręczania przesyłek pocztowych przez Pocztę Polską.

Dodać przy tym należy, iż w kuriozalnym dość trybie, sprzecznym jak się okazało z zasadami legislacji, dokonano w międzyczasie, niezbędnej z p. widzenia przewoźników,zmiany ustawy o transporcie drogowym, dotyczącej prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie tzw. „pośrednictwa przy przewozie rzeczy” (art. 4 pkt 3 lit. b, tej samej ustawy).

Okoliczności wprowadzenia w życie, przywołanej zmiany „ustawy o transporcie drogowym”, wyjaśnione zostały przez Sekretarza stanu w Ministerstwie Infrastruktury, w wyniku interpelacji poselskiej J. Wałęsy nr. 307 z dnia 17 grudnia 2007 r. [2]

Stosownie do zaistniałej sytuacji, o ile „pośrednictwo przy przewozie rzeczy”, miałoby charakter „wchodzenia w zakres usługi powszechnej”, a wiec dotyczyłoby którejkolwiek
z pocztowych czynności usługowych, z zakresu przyjmowania, sortowania, przewozu
i doręczania przesyłek o standardach pocztowych, a ściślej mówiąc „przesyłek pocztowych”, przedsiębiorca ( spedytorzy ) podejmujący ten typ działalności, powinien również uzyskać dodatkowo, stosowne uprawnienie przewidziane Prawem pocztowym, a wiec przynajmniej „wpis do rejestru operatorów pocztowych”.

Niestety jak dotychczas, norma zastrzegająca tego rodzaju wymóg nie zaistniała, chociaż niektórzy przewoźnicy i spedytorzy posiadają potencjał i predyspozycje do tego, żeby ten typ pośrednictwa, w poszanowaniu m/n też Prawa pocztowego, mogli realizować.

Więcej informacji na temat postrzegania tej kwestii przez środowisko przewoźników zaczerpnąć można m/n na portalu Spedycje.pl, zaś w perspektywie „konsolidacji sektora pocztowego” w przywołanym już wcześniej „archiwum” bloga. [3]

Poza korzystnym jak się wydaje, rozstrzygnięciem sporu [4] Ministra Finansów z Ministerstwem Administracji i Cyfryzacji, jako organu nadzorującego obecnie projekcję Prawa pocztowego, w kwestii koncepcji finansowania OUP, nie są aktualnie znane też i publikowane efekty, podjętej również przez M.A. i C. weryfikacji niektórych, projektowanych wadliwie norm.

Chodzi tu zwłaszcza, o te normy, które m/n definiują przedmiotowo – podmiotową przestrzeń działania sektora pocztowego, oraz te które służyć powinny przede wszystkim innym, przewidzianym dyrektywą mechanizmom finansowania tzw. „kosztu netto” powstającego na tle OUP, bądź ograniczeniu barier rozwoju konkurencji.

W kwestii finansowania tzw. „kosztu netto”, szczególnym motywem ( 25 ) III-ej dyrektywy i celem implementacji do prawa krajowego„ jest uwolnienie pełnego potencjału rynku wewnętrznego usług pocztowych, poprzez „zaprzestanie stosowania zastrzeżonego obszaru i szczególnych praw, jako sposobów zapewnienia finansowania usługi powszechnej”, co znalazło swoje odbicie w Art. 7 ust. 1 tej dyrektywy, ale co należy też podkreślić w projekcie ustawy Prawo pocztowe.

Artykuł ten poza tym, zachęca państwa członkowskie do stosowania kilku sposobów finansowania świadczenia usług powszechnych, lub z wszelkimi innymi sposobami zgodnymi z Traktatem.

Stosownie do przywołanego Art. 7 poprzez;

· ust. 2; zamówienie takich usług zgodnie z odnośnymi zasadami i przepisami w zakresie zamówień publicznych,

gdzie podmiotem zamawiającym może być Rząd, a ubiegającym się o zamówienia publiczne, z poszanowaniem zasad Dyrektywy 2004/17/WE - m/n PP SA, noszących w wielu krajach formułę, okresowo wznawianych „Kontraktów Rządowych”, bądź „Kontraktów zarządzających”, będących jednocześnie nośnikiem innych dodatkowych zadań o charakterze publicznym,

· ust. 3; jeżeli państwo członkowskie ustali, że OUP pociągają za sobą „koszt netto” i stanowi nieuzasadnione obciążenie finansowe dla operatora który został określoną procedurą wyznaczony do przejęcia OUP, może wówczas wprowadzić:

a) mechanizm rekompensat dla takiego przedsiębiorstwa z funduszy publicznych; lub

b) mechanizm podziału kosztu netto OUP między operatorów świadczących usługi lub użytkowników.

· ust. 4; jeżeli koszt netto zostaje podzielony zgodnie z ust. 3 lit. b), państwa członkowskie mogą ustanowić fundusz kompensacyjny, który może być finansowany z opłat wnoszonych przez operatorów świadczących usługi lub użytkowników i zarządzany jest w tym celu przez jednostkę niezależną od beneficjenta lub beneficjentów.

Stosownie do Artykułu 11a dyrektywy „Ilekroć niezbędna jest ochrona interesu użytkowników lub promocja rzeczywistej konkurencji, a także w świetle warunków krajowych i ustawodawstwa krajowego, państwa członkowskie zapewniają przejrzyste, niedyskryminujące warunki dostępu w odniesieniu”;

· po pierwsze; do realnie występującej publicznej sieci pocztowej, postrzeganej w naszym kraju jako – „publiczną sieć dystrybucji pocztowej”, stanowiącą kluczową dla kraju infrastrukturę usług powszechnych, a w tym;

centra sortujące, spełniające funkcje ekspedycyjno – rozdzielcze, wymiany transgranicznej, a także funkcje przetwarzania danych, hurtowego i masowego dostępu oraz centrów doręczeń,
regularną sieć przewozową i rozległą sieć teleinformatyczną, w tym też wytyczone trasy przewoźników, odbierających i doręczających pocztę,
bazy transportowe i operatorskie instalacje doręczeniowe, w rejonach o rozproszonej zabudowie,

· po drugie; do realnie występujących w naszym kraju, „elementów infrastruktury pocztowej” lub usług świadczonych w ramach usługi powszechnej, postrzeganych jako;

system kodów pocztowych,
adresowa baza danych,
skrytki pocztowe, skrzynki oddawcze i inne instalacje doręczeniowe,
informacja o zmianie adresu, usługa przekierowania i usługa zwrotu do nadawcy,

jako elementy przynależne operatorowi historycznemu, niezależnie od jego aktualnego statusu działania, w kontekście „desygnacji” lub przerwania jego misji „wyznaczenia”.

W świetle postrzegania Art. 11a dyrektywy, projekt ustawy Prawo pocztowe nie spełnia warunków przejrzystości, zarówno w definiowaniu podmiotowo – przedmiotowej przestrzeni sektora pocztowego, a w tym też niedyskryminującej przejrzystości warunków dostępu w odniesieniu do nie tylko tzw. „elementów infrastruktury”, ale szerzej postrzeganej „publicznej sieci dystrybucji pocztowej”.

Projekt nie zauważa też i nie nawiązuje do wyraźnie skonstruowanej korelacji „działalności pocztowej” określonej dyrektywami pocztowymi Wspólnoty z wspólnotowo określoną „działalnością pocztową w NACE Rev. 2 [5] , jako europejską klasyfikacją działalności.

Wymóg utrzymania tego rodzaju korelacji na poziome krajowym, implikuje konieczność harmonizacji z Prawem pocztowym, Polskiej Klasyfikacji Działalności; PKD 2007/11, respektującej przy tym nadal intencje NACE Rev. 2., w „dziale 53) obejmującym działalność pocztową i kurierską, w obrębie zbierania, przewozu i doręczania listów i paczek.”.

Notabene postrzegane w obu tych klasyfikacjach, znaczenie „infrastruktury usług powszechnych”, potwierdza wymowę kwestii korzystania i dostępu do tego rodzaju zasobów infrastrukturalnych.

Zważywszy na wysoki udział w obrocie pocztowym, „nadawców masowych” i pośrednictwa w tym operatorów niepublicznych, ustawa pomija znaczenie tzw. „dostępu hurtowego”, realizowanego na poziomie „centrów sortujących”, tym bardziej, iż instalacje doręczeniowe na terenach o rzadkiej zabudowie ( wiejskich ) nie zostały dostosowane dostępowo, dla tego rodzaju operatorów konkurencyjnych, którzy mogliby ewentualnie samodzielnie i skutecznie realizować proces doręczania.

Brak spełnienia tego rodzaju możliwości przy jednoczesnym ustawowym ograniczaniu doręczania na warunkach powszechności, stanowi o wrażeniu jakie niesie przedłożona projekcja Prawa pocztowego, która nie tylko marginalizuje „konkurencję dostępową”, ale niesie również „ryzyko marginalizacji pocztowych usług powszechnych”.

[1] Archiwum bloga; http://sektorpocztowy.blogspot.com/ - spot 10.03.2012 „Sieć pocztowa” a „pocztowa infrastruktura usług powszechnych”

[2] Interpelacja nr 307 do Ministra Infrastruktury, Posła Jarosław Wałęsy, w sprawie pośrednictwa przy przewozie rzeczy, Warszawa, dnia 17 grudnia 2007 r..

[3] Archiwum bloga; http://sektorpocztowy.blogspot.com/ - spot 11.02.2011 „Pośrednictwo przy przewozie przesyłek pocztowych”

[4] http://mac.gov.pl/dzialania/prawo-pocztowe-listy-bez-plytek-rzad-przyjal-projekt/

[5] NACE Rev 2; Statistical classification of economic activites in the European Community

Usługa kurierska w projekcji Prawa pocztowego

2012-11-06T22:12:00.000-08:00

Wśród zasad, zawartych w „Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r., zmieniającej dyrektywę 97/67/WE w odniesieniu do pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty”, zwanej też III-ą dyrektywą [1] pocztową, podlegające obowiązkowi transpozycji, jest m/n; konkurencyjne – poza „obowiązkiem usługi powszechnej” ( OUP ) świadczenie usług pocztowych, określonych m/n jako „wchodzenie w zakres usługi powszechnej”.

Usługi „wchodzenie w zakres up”, stosownie do motywu ( 27 ) III-ej dyrektywy, jako usługi wymienne w pewnym stopniu z „usługą powszechną”, stanowią zgodnie z motywem ( 28 ) o konieczności udziału przedsiębiorstw w kosztach świadczenia usługi powszechnej w państwie członkowskim.

Przyjęte w Założeniach, a zwłaszcza w projekcie Prawa pocztowego z dnia 27.03.12. w Art. 3 p. 29) określenie „usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej” oddaje co prawda istotę tego pojęcia, z wyjątkiem zastrzeżenia, iż; „nie zalicza się usług pocztowych polegających na przyjmowaniu, sortowaniu, przemieszczaniu i doręczaniu przesyłek kurierskich.”, skutkujące; „zwolnieniem operatorów ( przedsiębiorców ) świadczących ten rodzaj usługi z obowiązku udziału w finansowania usług powszechnych z przychodów osiąganych z usług kurierskich.”.

„Przesyłka kurierska” stanowi w swej istocie o identycznych warunkach fizycznych, jakie przypisane są „przesyłce pocztowej”, w tym noszącej też postać „przesyłki listowej”, jak i „paczki pocztowej”, z wyjątkiem szczególnego sposobu jej obsługi i traktowania, ukierunkowanego gwarancją „wartości dodanej”, jako szczególnej cechy „usługi kurierskiej”.

Te szczególne cechy, decydujące o wartości dodanej, m/n wyszczególnione zostały w definicyjnym określeniu „przesyłki kurierskiej”; p. 19) projektu poprzez ;

a) bezpośredni odbiór przesyłki pocztowej od nadawcy,

b) śledzenie przesyłki pocztowej od momentu nadania do doręczenia,

c) doręczenie przesyłki pocztowej w gwarantowanym terminie,

d) doręczenie przesyłki pocztowej bezpośrednio do rąk adresata lub osoby uprawnionej do odbioru,

e) uzyskanie pokwitowania odbioru przesyłki pocztowej;

Chociaż większość z nich, poza sporadycznie; „a) bezpośrednim odbiorem przesyłki pocztowej od nadawcy”, występuje też w „zakresie usług powszechnych”, można by przyjąć, że udzielane przez tego rodzaju operatorów gwarancje, są podstawą, by sądzić, iż wszystkie one składają się na tzw. „wartość dodaną”, która sama w sobie, nie powinna stanowić podstawy do wymierzania wysokości udziału wspierającego fundusz kompensacyjny.

Powoływanie się w Założeniach na ( niepublikowaną ) opinię Ministerstwa Spraw Zagranicznych, w sprawie kwalifikowania „przesyłek kurierskich”, jako nie wchodzących do zakresu usług powszechnych; jak się wydaje, niema tu nic do rzeczy. Wprost przeciwnie; to państwa członkowskie samodzielnie powinny, zgodnie z motywem ( 27 ) i ( 28 ) III-ej dyrektywy, rozważyć, czy „usługi kurierskie”, mogą być z punktu widzenia użytkownika, uważane za usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej.

Zważywszy bowiem na to, iż usługi tego rodzaju powinny się charakteryzować wyraziście eksponowaną tzw, „wartością dodaną”, która w żaden sposób nie stanowi o wejściu w zakres usługi powszechnej, rozważyć można by, przyjęcie nieco odmiennego mechanizmu wsparcia, wykluczającego czerpanie z tej części przychodów, która pochodzi z wartości dodanej.

Udział w finansowaniu „kosztu netto”, mógłby zostać wtedy zredukowany np. proporcjonalnie do poziomu opłat, stosowanych;

- dla danego rodzaju przesyłki pocztowej, (np. paczka, list )

- nie będącej przesyłką najszybszej kategorii,

- odpowiednio do jej przedziału wagowego,

w cenniku powszechnych usług pocztowych „operatora wyznaczonego”.

Kreowany w ten sposób, nazwijmy to; „zastępczy” poziom przychodu, mógłby stanowić podstawę do wymiarowania wielkości tego rodzaju, zredukowanego udziału w finansowaniu „kosztu netto”, z pominięciem „wartości dodanej”.

Nie da się ukryć, iż idea i konieczność współfinansowania kosztu netto usług powszechnych, poprzez fundusz kompensacyjny, będzie odbierana mimo wszystko, jako bariera w dostępie do rynku i będzie niezbyt chętnie postrzeganym obowiązkiem operatorów pocztowych, świadczących tego rodzaju usługi na warunkach konkurencyjnych.

Jak się jednak okazuje, już dzisiaj, w przededniu wprowadzenia proponowanych w założeniach oraz w projekcie prawa reguł, na bazie tego rodzaju zapowiedzi; wyłączenia „usług kurierskich”, z definicji „wchodzenia w zakres usługi powszechnej”, zarysowała się na rynku pocztowym, pożądana co prawda z punktu widzenia użytkowników - tendencja do kreowania w tym segmencie nowej przestrzeni działalności, [2] w zakresie tzw. „tanich usług kurierskich”. [3]

Skutkiem ubocznym jednak tego rodzaju „nowej migracji” działalności pocztowej, może być niestety – uwalnianie się ( przedsiębiorców ) operatorów pocztowych od udziału w finansowaniu „kosztu netto”, za pośrednictwem „funduszu kompensacyjnego”.

Tego rodzaju „nowej migracji” usług pocztowych, należałoby też zapobiec, mając na względzie z jednej strony skuteczność i stabilność finansowania OUP, a z drugiej strony utrzymanie wysokiego poziomu, w tym wartości dodanej usług kurierskich.

Oznacza to, że ktokolwiek świadczy tego typu usługi pocztowe, obejmujące przesyłki listowe i paczki pocztowe, o masie i wymiarach określonych dla usług powszechnych, na warunkach już czysto konkurencyjnych, a więc też bez jakichkolwiek ograniczeń, wybierając np. głównie obszary bardziej dochodowe, a unikając w sposób naturalny obszarów wysoko kosztowych, ustawowo powinien być zobowiązany;

- po pierwsze do uzyskania stosownego „uprawnienia do wykonywania działalności pocztowej”, zwłaszcza poprzez uzyskanie wpisu do „rejestru operatorów pocztowych”,

- a po drugie do „obowiązku wnoszenia wkładu do „funduszu kompensacyjnego”, stosując odpowiednią rozdzielność księgową, tak aby zapewnić funkcjonowanie funduszu.
Motyw ( 29 ) przypomina prze tym, iż „zasady przejrzystości, niedyskryminacji i proporcjonalności, zawarte obecnie w dyrektywie 97/67/WE powinny nadal mieć zastosowanie do wszelkich mechanizmów finansowania, a wszelkie decyzje w tym obszarze powinny być oparte na przejrzystych, obiektywnych i weryfikowalnych kryteriach”, aby ustrzec się przed pomnażaniem barier rozwoju uczciwej konkurencji z jednej strony, a z drugiej strony „trzymać też w ryzach” korzystny dla indywidualnych konsumentów i drobnego biznesu, zakres i zasięg dostępowy „obowiązku usługi powszechnej”.

[1] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:052:0003:0020:PL:PDF

[2] http://www.kurierem.pl/

[3] http://www.superpaczka.pl/regulamin

2012-11-06T22:11:00.000-08:00

Obowiązek usługi powszechnej w formule „Kontraktu Rządowego”

2012-04-01T10:55:00.000-07:00

Kierując się zamysłem finansowania „obowiązku usługi powszechnej” m/n poprzez rozwijanie działalności dodatkowej pocztowego „operatora publicznego”, a poprzez to przeznaczanie na ten cel części zysków osiągniętych na tego rodzaju działalności, godnym przybliżenia jest formuła „kontraktów”, zawieranych w szczególności ze sferą rządową, nie wykluczając oczywiście innych korzystnych też relacji i pożądanych ze społeczno – gospodarczego punktu widzenia zadań o publicznym charakterze.

Idea stosowania „kontraktu” jako instrumentu regulującego zobowiązania Poczty jako operatora publicznego wobec państwa, funkcjonuje w międzynarodowym środowisku pocztowym, począwszy od rozpoczętej w latach 90-tych transformacji sektora pocztowego, polegającej miedzy innymi na oddzieleniu funkcji regulacyjnych Ministrów, nadzorujących wówczas resort łączności, od operatorskich funkcji, publicznych operatorów pocztowych.

Zachodzące przy tym zmiany wewnątrz jak i w otoczeniu sektora pocztowego, wynikające z postępującej liberalizacji tego rynku z jednej strony i ewoluujących oczekiwań wobec tego sektora z drugiej strony, zwłaszcza w kontekście rozwoju społeczeństwa informacyjnego, implikują potrzebę zacieśnienia współpracy państwa w szczególności z operatorami publicznymi tego sektora, i to tak w obszarze przywołanego powyżej obowiązku jak i publicznych zadań dodatkowych.

Uznaje się na ogół, iż zwłaszcza obok sektorów związanych współcześnie z komunikacją elektroniczną, infrastruktura pocztowa, a zwłaszcza pocztowa „infrastruktura usług powszechnych”, w tym również poprzez sieć placówek pocztowych, odgrywała w państwie i nadal odgrywać może bardzo ważną rolę społeczno – gospodarczą.

Znaczenie tej rozległej infrastruktury, poza misją szeroko rozumianej komunikacji i dystrybucji pocztowej, wzrasta w obliczu przewidywanej konieczności dodatkowego finansowania „obowiązku usługi powszechnej”.

Wobec zarysowującej się konieczności poszukiwania innych niż bezpośrednia pomoc publiczna, źródeł dodatkowego finansowania tzw. „kosztu netto” „obowiązku usługi powszechnej”, dywersyfikacja działalności pocztowej „operatora publicznego” ( w przyszłości „operatora wyznaczonego” ), oparta o formułę wznawianych okresowo „Kontraktów Rządowych”, stanowić może bardzo znaczący i skuteczny instrument wsparcia finansowego, godziwie zakreślonego zakresu stosowania pocztowych usług powszechnych, kreując przy tym dodatkową aktywność w zakresie innych usług publicznych.

Przybliżenie tej idei, poza przypadkami bezwzględnie koniecznymi, nie jest powodowane jakimkolwiek sztucznym kreowaniem zadań, czerpiących tak czy owak z zasobów budżetu państwa. Chodzi bowiem o to aby upowszechniać bardziej kompleksowy i horyzontalny sposób myślenia o tym co w kraju jest do zrobienia, mając na uwadze cele i programy, opatrzone ukierunkowanymi środkami finansowymi, w tym też o unijno pomocowym charakterze.

Duży potencjał tego rodzaju, niewykorzystanych możliwości tkwi m/n w Poczcie Polskiej S.A., jest ona bowiem predysponowana do spełnienia na rzecz Państwa bardzo ważnej misji publicznej, daleko wykraczającej poza tradycyjnie rozumianą misję pośredniczenia w indywidualnym i społecznym komunikowaniu się.

Perspektywy tego rodzaju dostrzeżone zostały również na forum Komisji Europejskiej, która zwraca uwagę, iż „Państwa Członkowskie powinny zbadać możliwości wynikające z nowych technologii i istnienia gęstej sieci urzędów pocztowych w Unii Europejskiej w celu polepszenia dostępu do usług publicznych. Chodzi tu o udział w wyborach, kształceniu, szkoleniu, dostarczaniu dokumentów i możliwości pracy.”

W wielu dokumentach dotyczących tworzenia tzw. rynku komunikacji elektronicznej i wprowadzanych sieci teleinformatycznych, podkreśla się możliwości jakie niesie ze sobą rozwinięta i zaawansowana technologicznie sieć pocztowa.

Usługom świadczonym w ogólnym interesie gospodarczym poświęcony został też „KOMUNIKAT[1] KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW, Bruksela, dnia 23.3.2011 KOM(2011) 146”, przybliżający reformę zasad UE, dotyczących pomocy państwa w odniesieniu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.

Lektura tego rodzaju dokumentów wskazuje na umowny charakter powierzenia i wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, respektując przy tym nienaruszalność zasad konkurencji. Stąd też formuła „kontraktów” w tym „Kontraktów Rządowych”, nabiera szczególnego znaczenia.

Zapoczątkowane już w 1993 r w naszym kraju prace, dotyczące problematyki badawczej w obszarze funkcjonowania poczty i telekomunikacji, w świetle prawa wybranych państw i Wspólnoty Europejskiej, związane z nowelizacją ówczesnej ustawy o łączności w zakresie problematyki pocztowej, ujawniły zaistnienie jednego z bardziej nowoczesnych w owym czasie unormowań ustawowych dotyczących sektora pocztowego w Belgii, tj ustawy z dnia 21 marca 1991 r, przewidującej między innymi możliwość regulowania w interesie publicznym pewnych kwestii, przy pomocy tzw. „Kontraktu Zarządzającego”.

W Kontrakcie Belgijskim, strony zdefiniowały wówczas zadania według następującej systematyki:

zadania usługi powszechnej do wypełniania obowiązkowo przez LA POSTE, zwane w kontrakcie; „obowiązkami powszechnej usługi publicznej;”
obowiązki służby publicznej powierzone wyłącznie LA POSTE, zwane w kontrakcie; „obowiązkami zastrzeżonej usługi publicznej,”
zadania o charakterze ogólnym przyznane na zasadzie kontraktu oraz świadczenia wykonywane na rzecz Państwa.

Ta bardzo interesująca idea, znalazła wówczas również zastosowanie w innych ówczesnych administracjach pocztowych, m/n takich jak np. francuska, hiszpańska czy też kanadyjska.

Współcześnie obok kontynuacji i wznawiania np. kontraktów, belgijskich oraz francuskich, mamy też do wglądu Portugalski, długoterminowy „kontrakt koncesyjny”[2] na ustanowienie, zarządzania i eksploatacji publicznej sieci pocztowej, a w tym też na inne usługi licencyjne.

Kontrakt ten, respektując obowiązujące już wtedy zasady Dyrektywy pocztowej 97/67/WE, ustanowiony został 1 września 2000 r., pomiędzy „Ministério do Equipamento Social, ( Ministerstwo Społecznego Wyposażenia ) a CTT - Correios de Portugal, S.A., ( Poczta Portugalska S.A. ).

W kontekście naszych Założeń, a w szczególności przewidzianego, zbyt krótkiego jak na właściwość inwestycji infrastrukturalnych, 10-cio letniego czasokresu wyznaczenia np. PP SA, jako operatora spełniającego „obowiązek usługi powszechnej”, jedną z inspirujących kwestii, przywołanego „kontraktu licencyjnego” w Portugalii, jest to, że okres licencjonowania (równoznaczny desygnowaniu operatora publicznego), określony został na 30 lat.

Z zastrzeżeniem porozumienia stron, tenże „kontrakt licencyjny”, może być; przedłużany na okresy 15-to letnie, co 5 lat poszerzany oraz odnawiany z co najmniej 5–cio letnim okresem wypowiedzenia, przed końcem pierwszego zamówienia lub jego odnowienia.

Warto przy tym podkreślić, że ta portugalska spółka pocztowa; CTT Correios de Portugal, (ze 100 % udziałem państwa ) jest dzisiaj, jedną z najważniejszych spółek w Portugalii.

W ramach przebudowy swego modelu biznesowego, m/n przejęła spółkę PayShop o bardzo wysokim wskaźniku sprzedaży oraz umieszczona też została, na ustalonej przez rząd liście przedsiębiorstw państwowych lub posiadających w swoim kapitale udziały państwa, objętych programem prywatyzacji w latach 2010 – 2013.

Idea stosowania kontraktów, zaowocowała również na Kongresie UPU w 1999 r. w postaci celów i działań objętych tzw. Strategią Pekińską, w której jednym z sześciu celów strategicznych były „Powszechne Usługi Pocztowe”, rekomendując Rządom krajów członkowskich UPU między innymi następujące strategie towarzyszące, które bez wątpienia korespondują z ideą Kontraktu :

Dokonanie przeglądu obecnego zakresu usług powszechnych, z uwzględnieniem uprawnień do komunikowania się oraz nowoczesnych technik łączności.
Tam, gdzie będzie to stosowne, zdefiniowanie nowego, podstawowego poziomu usług powszechnych w kategoriach dostępności, częstotliwości doręczania, rodzajów usług podstawowych, jakości usług, bezpieczeństwa oraz innych związanych z tym kryteriów.
Tam , gdzie będzie to potrzebne, zawarcie kontraktu wykonawczego (contrat d’execution), z administracją pocztową, tworzącego równoprawną i finansowo zdrową podstawę do świadczenia powszechnych produktów i usług.

Początkowo, uważano, iż formuła tego rodzaju „kontraktu” nie mieści się w systemie prawnym naszego kraju, a z pewnością nie występuje w ówczesnych, i aktualnie projektowanych regulacjach prawa pocztowego.

Zebrane doświadczenia krajów stosujących formułę „kontraktu..”, zainspirowały jednak swego czasu, krajowe środowisko pocztowe opracowaniem tego rodzaju projektu.

Przywołany projekt tego kontraktu wraz z uzasadnieniem, przygotowany został przez West Align Consultants w 2001 r. i być może znajduje się jeszcze w archiwach PP SA, chociaż na dzień dzisiejszy jego ówczesna struktura zadaniowa, musiałaby ulec głębokim przeobrażeniom, stosownie do obecnych uwarunkowań społeczno – gospodarczych.

Zamysł ten jako zbyt nowatorski na owe czasy, uwarunkowany też regulacjami ustawowymi, a zwłaszcza potrzebą komercjalizacji Poczty Polskiej, nie uzyskał wówczas należytego wsparcia zarówno sfery rządowej jak i Komisji Sejmowej, zajmujących się ówczesną projekcją Prawa pocztowego.

Obecnie nadal jednak, pomimo zaszłych zmian, uważa się, że szczegółowe wymogi, dotyczące zarówno „obowiązku usługi powszechnej” jak i innych zadań dodatkowych o publicznym znaczeniu, można jedynie zdefiniować na poziomie regulacji ustawowych, uszczegółowionych ewentualnie odpowiednimi rozporządzeniami.

Założenia do nowelizacji Prawa pocztowego, z ubolewaniem stwierdzić można, pogląd tego rodzaju nadal preferują, i to nawet w obliczu sensownych wątpliwości, które zgłosiło Ministerstwo Finansów w zestawieniu uwag zgłoszonych w ramach uzgodnień międzyresortowych 11 stycznia 2010r.; iż “należałoby również uzupełnić projekt o informacje dotyczące podjęcia alternatywnych sposobów rozwiązywania problemów rynku pocztowego”.

Praktyka krajów bardziej zaawansowanych w tej kwestii, wskazuje jednak na przydatność do tego celu, formuły wznawianego „kontraktu rządowego”, lub „kontraktu zarządzającego”, w rozumieniu zarządzania usługami, stosownie do Art. 106 ( dawny 86 ) ust. 2 Traktatu UE.

Wsparciem dla idei „kontraktów”, jest też „DECYZJA KOMISJI z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie stosowania art. 86 ust. 2 Traktatu WE do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym”.

Ustęp ( 3 ) tejże Decyzji m/n stanowi, iż wymienionym w tytule przedsiębiorstwom, które z zasady podlegają regułom konkurencji, przywołany art. 86 ust. 2, pozwala jednak na odstępstwo od postanowień Traktatu, jeśli po pierwsze, spełniony jest warunek zaistnienia „aktu nałożenia zobowiązania”, w którym Państwo powierza odpowiedzialność za wykonywanie pewnych zadań przedsiębiorstwu. Po drugie, nałożenie zobowiązań musi dotyczyć usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, a realizacja ich jest obwarowana „wymogiem konieczności”.

Zważywszy, iż niektóre z tych Kontraktów, jak np. Kontrakt między Pocztą a Rządem Francji nosi przy tym charakter „strategii”, daje się zauważyć zainteresowanie państwa całym obszarem takiej współpracy, nadając strategii pocztowej rangę o państwowym znaczeniu.

Notabene, w obliczu braku w ogóle jakichkolwiek Strategii Rządowych dotyczących sektora usług pocztowych, Strategie operatora publicznego nie były u nas nigdy prezentowane ani też publikowane jako akceptowane przez sferę rządową, dając tym samym wyraz braku zrozumienia dla idei kontraktowego partnerstwa.

Ten relatywnie zaniżony stopień wrażliwości sfery rządowej, w kwestii przebudowy, konsolidacji i rozwoju sektora pocztowego, znajduje też po części swój wyraz w projekcji prawa pocztowego, objętej poszczególnymi wersjami Założeń.

Potencjał współcześnie nowych możliwości w tym również technologicznych infrastruktury pocztowej, nie został należycie oszacowany, przy czym sposób postrzegania i zdefiniowania infrastruktury w Założeniach, nie rozbudził inspirujących nadziei na przyszłość, a w tym również nadziei na rozwój konkurencji dostępowej, właściwej dla hurtowego dostępu operatorów alternatywnych.

W efekcie tak konserwatywnie zakreślonej w Założeniach misji „poczty”, kreowanej w otoczeniu, nowych wyzwań, które muszą być spełnione jak;

rozbudzenie kompetencji informatycznych i podstawowej wiedzy niezbędnej do udziału w dzisiejszym społeczeństwie informacyjnym,
formułowana aktualnie polityka społeczna, która wymaga obecnie szeroko zakrojonej realizacji infrastruktury komunikacyjnej i powszechnego dostęp do sieci cyfrowej,
udzielanie wsparcia dla rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej i udziału w rozwoju infrastruktury sieci szerokopasmowego dostępu do Internetu,
wspomaganie rozwijającego się handlu elektronicznego poprzez doskonalenie skuteczności „publicznej sieci dystrybucji pocztowej”,
a w końcu zgodne z zasadami III-ej Dyrektywy pocztowej, otwarcie na konkurencję od 1 stycznia 2013 r.,

projekt Prawa pocztowego, skłaniając się do utrzymania nadal wielu funkcjonujących jeszcze barier rozwojowych tego sektora, nie wzbudził szczególnego zainteresowania, czego świadectwem jest ewidentny brak opinii do „projektu”, przedstawiany w rozdziale „Ocena skutków regulacji”, konsultowanych pod tym względem Założeń.

Z oceny tej wynika, że projektowana regulacja;

niema żadnego przełożenia na budżety jednostek samorządu terytorialnego, co niewątpliwie wskazuje na brak współpracy na tej linii i tolerowania niejednokrotnie braku obecności poczty w szczególności na terenach wiejskich i oddalonych,
ma wpłynąć na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, ze względu na zniesienie wyłącznych uprawnień operatora publicznego, co nie jest tak zupełnie oczywiste, ze względu na pozostające jeszcze inne bariery wejścia na rynek, w tym m/n zasad stosowania podatku VAT w usługach pocztowych,
programowo rzecz ujmując, w kontekście realizowanych szeroko zakrojonych „strategii”, nie będzie miała udziału ani też wpływu na sytuację i rozwój regionalny, nie mówiąc o batalii o „spójność społeczną i terytorialną” zarówno w przestrzeni krajowej jak i europejskiej,
w tak zubożonej formule, została też bezkrytycznie, zaakceptowana przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego.

Po raz kolejny przy tym, jak się okazało, w projekcji Prawa pocztowego porzucono ideę strategicznego ukierunkowywania misji operatora publicznego formułą okresowo odnawialnych „Kontraktów Rządowych”, w tym zwłaszcza na zadania i usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym.

Na tym też bowiem gruncie, kreowana powinna być współpraca „operatora wyznaczonego” m/n bądź to z TP SA, a także z organami administracji terenowej, opatrzona szczegółowymi umowami, zmierzającymi zwłaszcza do obecności poczty na terenach wiejskich i jej misji w rozwoju usług dodatkowych, w tym też opartych o nowoczesne technologie komunikacji elektronicznej.

Zdolność Poczty do tego rodzaju wspierania rozwoju telekomunikacji nie jest już dzisiaj tak powszechnie dostrzegana, jednakże proces komercjalizacji PP SA wskazał na odradzanie się tego rodzaju predyspozycji, które na miarę współcześnie stosowanych technologii wykorzystać by należało.

Przywołana bowiem odnowa historycznych relacji, pocztowo – telekomunikacyjnych, jak się okazuje, z aprobatą przyjąć to należy, znalazła praktycznie potwierdzenie w Statucie PP SA. Objawiło się to głównie w wyeksponowaniu niektórych działalności w działach; 61 – telekomunikacja, 62 – oprogramowanie i doradztwo w zakresie informatyki oraz 63 – usługi w zakresie informacji, w tym przetwarzania danych; zarządzania stronami internetowymi (hosting) i podobna działalność, zgodnie z PKD 2007.

Tego rodzaju sposób kształtowania i postrzegania dostępności, nie tylko usług pocztowych, ale wszelkiego rodzaju usług mających charakter usług publicznych, a zwłaszcza w zakresie komunikacji elektronicznej, zaistnieć powinien również w projekcji Prawa pocztowego, bowiem nawiązuje też do „dobrych praktyk” krajów kluczowych.

Zaistnieć przy tym musi bardziej horyzontalne postrzeganie przez sferę rządową misji operatora publicznego ( wyznaczonego ) w kontekście potrzeb i wspierania nie tylko całego sektora pocztowego, ale też innych sektorów gospodarczych, a zwłaszcza komunikacji elektronicznej, finansów publicznych, lub też sektora przewozowego. Przywołana praktyka innych krajów, wskazuje również na efektywność współpracy „publicznych operatorów pocztowych” z organami samorządu terytorialnego.

„Nadal jednak jak zauważyć można, dominuje u nas zgubny dla polityki gospodarczej, brak systemowo powiązanego zbioru strategii i programów, gdyż większość z nich stanowi odrębną całość, nie powiązaną ani z celami, ani z projektowanymi działaniami innych programów. Prowadzi to do tego, że problematyka poszczególnych programów jest przedstawiana w sposób wydzielony, autonomiczny w stosunku do całościowego rozwoju społeczno-gospodarczego kraju.” Jak wskazują na to zjawisko ekspertyzy[3], tylko w niewielu dokumentach można znaleźć odniesienie do innych programów czy stwierdzenie o zgodności z innymi dokumentami programowymi. O tej szkodliwej właściwości, tym bardziej mówić by należało, jeżeli dotyczy ona powiązań wewnątrz resortowych.

W Artykule 34 / wersja w/g stanu aktualnego - na dzień 1 marca 2010 / Francuskiej „Ustawy nr 2005-516 z dnia 20 maja 2005 r. w sprawie regulacji działalności pocztowej”[4], Minister odpowiedzialny za pocztę i telekomunikację „czuwa, w ramach swego ogólnego zakresu działania nad sektorem poczt i telekomunikacji, w poszanowaniu praw i aktów normatywnych, dających się zastosować w publicznej służbie pocztowej i telekomunikacji oraz w innych zadaniach, które są powierzone niniejszym prawem, publicznemu przedsiębiorcy i France Telecom.”.

Zgodnie z powyższym ustaleniem, On ( też ) przygotowuje „projekt kontraktu” operatora publicznego i zapewnia zgodność z jego postanowieniami. On także podejmuje wszelkie niezbędne kroki w celu utrzymania komplementarności działań La Poste i France Telecom, w celu promowania dywersyfikacji oraz elastyczność urzędów pocztowych na obszarach wiejskich.

Zawarty na mocy art. 140 Ustawy 2001-420 z dnia 15 maja 2001 nowych przepisów gospodarczych, kontrakt ten określa warunki, pod którymi nowe ramy sprawowania misji zostaną sporządzone;

Ustala on między Państwem a La Poste program prac dla każdej z tych misji, dążąc do zdefiniowania nowych zasad ich realizacji i finansowania;
Definiuje strukturalne zobowiązania, które będą służyły za ramy odwoływania się w prowadzonych pracach technicznych;
Precyzuje kalendarz dla każdej misji, dotrzymując dla każdej z nich terminów płatności.

Zaawansowanie prac staje się przedmiotem corocznych regularnych przeglądów między Państwem i La Poste.

Implementowana do naszego systemu prawnego III-cia Dyrektywa pocztowa, przedstawiając, a właściwie adresując jedną z nowych propozycji, zwłaszcza dla krajów o stosunkowo mniejszym potencjale rynku pocztowego, - tzw. segmentację działalności, sprowadzającą się do tego, ze wymieniane procesy czynnościowe, polegające na przyjmowaniu, przemieszczaniu, sortowaniu i doręczaniu mogą być traktowane jako odrębne działalności, wywołuje nie tylko zmiany w podejściu do podejmowania tego rodzaju działalności, rozwoju konkurencji dostępowej, segmentacji siei pocztowej i jej zasobów infrastrukturalnych, ale co ważne również; segmentację użytkowników usług pocztowych, w pozytywnym znaczeniu tego rodzaju zjawiska.

Wywołuje to bowiem większe zróżnicowanie wrażliwości na monitorowanie potrzeb użytkowników, a zwłaszcza klientów indywidualnych rozumianych zarówno jako nadawców jak i odbiorców, którzy różnią się stanem swoich oczekiwań, bądź to w segmencie warunków nadawania (przyjmowania) , bądź w segmencie warunków odbioru (doręczania).

Na tym też m/n tle, formułując zobowiązania kontraktowe, zwłaszcza w kwestii „obowiązku usługi powszechnej” godnym rozważenia byłoby m/n objęcie kontraktem takie zobowiązania dodatkowe, jak;

wprowadzenie (przykładem dobrej praktyki uregulowań niemieckich) - „obowiązku usługi powszechnej” dla wyłącznego - indywidualnego doręczania adresatom przesyłek pocztowych, (z wyjątkiem przesyłek reklamowych) pochodzących z masowych nadań, biorąc pod uwagę przyjęcie w Założeniach;

- swobody negocjacji i „przyjmowania” dużych ilości przesyłek pocztowych od klientów masowych, wyłączając je z zakresu OUP ( obowiązku usługi powszechnej ), z jednej strony,

- oraz rozwój „konkurencji dostępowej”, z praktyczną możliwością hurtowego dostępu do pocztowej „infrastruktury usług powszechnych”, zdolnej spełnić też oczekiwania adresatów w kwestii wymogów jakościowych samego procesu doręczania, na poziomie ( OUP ), z drugiej strony,

- nie pozbawionych też, przy tym jak wskazują na to „badania pilotażowe”[i], wrażliwości na tego rodzaju efekt jakościowy, samych nadawców masowych (biznesowych), deklarujących zdecydowanie większą gotowość do płacenia za częste doręczanie, niźli gęstą sieć placówek pocztowych, lub w tym za pocztę masową jako składnik OUP.

aprobowane Założeniami, doręczanie przekazów pocztowych, a zwłaszcza emeryturi rent, stosownie do nadal występującego społecznego oczekiwania w tej kwestii, uwzględniając z drugiej strony dyrektywny wymóg, iż „usługi te nie powinny podlegać żadnym mechanizmom kompensacyjnym wymagającym wkładu od konkretnych przedsiębiorstw”,
pobieranie, prowadzenie ewidencji i monitorowanie skuteczności opłat RTV, które staje się coraz bardziej dokuczliwym problemem, nie pozostającym bez wpływu na stan budżetu państwa, w kontekście preferowania idei społeczeństwa informacyjnego,
rozwoju i kontynuacji, stosownie do poziomu zapotrzebowania, pomocniczych form, porannego dostarczania zamawianej prasy,

oraz np. ewentualność;

dodatkowych wymogów jakościowych, obejmujących m/n; czasy oczekiwania na realizację usługi w placówkach pocztowych, bądź terminowość transferu środków pieniężnych, skuteczność procedur reklamacyjnych itp,
dodatkowego obwarowania obowiązującego już parametru ( np. 85 km2 / placówkę ) parametrem dostępu mieszkańców, w obrębie danej placówki, mierzonego czasem pieszego lub samochodowego do niej dotarcia, wzorem np. praktyki normowania tej kwestii we Francji,
wprowadzenia „baz adresowych” użytkowników usług pocztowych segmentu e-commerce,
rozwoju partnerstwa na gruncie zatrudnienia, udziału w organizowaniu pomocy społecznej oraz innych funkcji publicznych i administracyjnych,
praktycznemu eksponowaniu szczególnej misji „listonosza”, w kontekście wrażliwości Państwa nad losem swych obywateli, dotkniętych zwłaszcza przewlekłą chorobą lub osamotnieniem,
udziału w programach rozwoju regionalnego, planowaniu przestrzennym itp.

Przywołana i objęta Prawem pocztowym idea „Kontraktu Rządowego”, wskazuje na bardzo szeroki wachlarz nie wykorzystywanych możliwości, o dużym rezonansie społeczno – gospodarczym.

Czy stać nas „luksus” ponownego odstąpienia od tej idei ?

[1] http://eur-lex.europa.eu/Notice.do?mode=dbl&lang=en&ihmlang=en&lng1=en,pl&lng2=cs,da,de,el,en,es,et,fi,fr,hu,it,lt,lv,mt,nl,pl,pt,sk,sl,sv,&val=425698:cs&page=

[2] http://www.anacom.pt/render.jsp?contentId=980250

[3] http://szukaj.onet.pl/wyniki.html?qt=IDENTYFIKACJA%20PROGRAM%C3%93W%20SEKTOROWYCH%20I%20BRAN%C5%BBOWYCH%20%20%20ZAAKCEPTOWANYCH%20%20%20PRZEZ%20%20%20RAD%C4%98%20%20MINISTR%C3%93W%20%20%20ORAZ%20%20%20ICH%20SKUTKI%20%20%20FINANSOWE

[4] Article 34 En savoir plus sur cet article...

[5] http://ec.europa.eu/internal_market/post/doc/studies/2010-main-developments_en.pdf

„Sieć pocztowa” a „pocztowa infrastruktura usług powszechnych”

2012-03-10T11:25:00.000-08:00

Wprowadzenie;

Misja „promowania spójności społecznej i terytorialnej”, jaka traktatowo przypisana została usługom „świadczonym w ogólnym interesie gospodarczym”, do których m/n należą pocztowe usługi powszechne, jest misją niesienia oferty usługowej, nawet tam gdzie zapotrzebowanie na tego rodzaju usługi jest jeszcze stosunkowo niskie, przy czym cechować ją powinien również atrybut dostępowo – jakościowej ciągłości działania.

Ciągłość działań, przy jednoczesnym zachowaniu możliwości adaptacji do potrzeb użytkowników oraz zagwarantowania im uczciwego i niedyskryminującego traktowania wywołuje w konsekwencji konieczność utrwalania infrastrukturalnych cech, właściwych dla tzw. „przemysłów sieciowych”, które poza tym wchodzą coraz częściej w relacje wzajemnego dostępu i korzystania z ich technologii oraz elementów infrastruktury.

Postrzeganie sektora pocztowego, dla przeciętnego obywatela, a niejednokrotnie również wśród sfer opiniotwórczych, a nawet decyzyjnych, nie jest jeszcze tak całkowicie jednoznaczne i to zarówno w kategoriach znaczenia gospodarczego tego sektora, a tym bardziej nie są znane infrastrukturalne właściwości sieci, dominujących na krajowych rynkach pocztowych tzw. operatorów publicznych, dość często nazywanych też „operatorem historycznym lub narodowym”.

Nie jest to też obecnie jedyny podmiot, który dysponuje tego rodzaju siecią, gdyż dotychczasowe skutki liberalizacji sektora pocztowego, wykreowały też konkurencyjnych, „pionowo zintegrowanych” operatorów pocztowych, a w tym także operatorów usług kurierskich i logistycznych, którzy dysponując odpowiednią zdolnością finansową inwestują w rozwój własnej infrastruktury, na miarę zasięgu działania swoich sieci.

1. Rozwój właściwości infrastrukturalnych

Lektura publikacji historycznych w temacie obecności poczty na ziemiach Polskich, dostarcza wiele informacji i satysfakcji z punktu widzenia wysokiej aktywności i skuteczności tej formacji, a w tym również jeszcze wcześniejszego niż w epoce telegrafu, rozwijania formacji przewozowych, zarówno pasażerów jak i towarów.

W tle historycznym bliższej już nam współczesności, która nie operowała jeszcze pojęciem „infrastruktury”, sieć urzędów pocztowych stanowiła istotne ugruntowanie początków tworzenia się i rozwoju sieci nie tylko pocztowych ale także telekomunikacyjnych, nadając pewną odmienność postrzegania i korzystania z dobrodziejstw obu tych dziedzin.

Sięgając w związku z tym do epoki funkcjonowania poczty w otoczeniu pierwotnie rozwijanej sieci telegraficznych i telefonicznych, tak jak miało to jeszcze miejsce pod rządami np., “ustawy z dnia 3 czerwca 1924 r. o poczcie i telegrafie”, sfera usług pocztowych postrzegana była jako bardziej pracochłonna, nacechowana łączeniem fizycznych, ale i też intelektualnych wysiłków, tak na etapie przyjmowania, sortowania, jak i doręczania przesyłek.

Stąd też sieci pocztowe nie był w takim jak obecnie stopniu, uwarunkowane wysokim poziomem inwestowania. Taki też sposób postrzegania sieci pocztowych, pozbawiony ich infrastrukturalnych właściwości, w wielu środowiskach utrwalił się niemal po dzień dzisiejszy, a co gorsze znalazł też po części swoje odzwierciedlenie w zaproponowanym w Założeniach, współcześnie zubożonym postrzeganiu “infrastruktury pocztowej”.

Podjęta w tej kwestii próba zdefiniowania pojęcia „infrastruktury pocztowej” jako;

„ – system kodów pocztowych, skrytki pocztowe, oddawcze skrzynki pocztowe, nadawcze skrzynki pocztowe, informacja o zmianie adresu w celu przekierowania przesyłek pocztowych, zwrot przesyłki pocztowej do nadawcy”,

ograniczyła się niewątpliwie do ważnych jej elementów i niektórych, postrzeganych też w Dyrektywie usług warunkujących po części, rozwój konkurencji dostępowej, stawiając jednak poza nawiasem, nie tyle pozostały, ale wręcz zasadniczy dorobek fizycznej i logistycznej infrastruktury, rozumianej jako specyficznie pocztowej „infrastruktury usług powszechnych”, z której m/n aktualnie korzysta pionowo zintegrowany „operator publiczny”.

Zachodzące już w drugiej połowie ubiegłego stulecia zmiany w strukturze przewozowej, polegające na rozwoju bardziej elastycznego transportu drogowego, a także po części lotniczego, który w porównaniu z transportem kolejowym, którego wykorzystanie miało w swoim czasie charakter dominujący, wywołały potrzebę większej koncentracji ruchu pocztowego oraz czynności ekspedycyjno – rozdzielczych i przewozowych.

Konsekwencją tych zmian, zachodzących notabene dużo wcześnie w krajach bardziej rozwiniętych, było tworzenie nowej geografii ruchu pocztowego, wymagającej wdrożenia przede wszystkim systemu “pocztowych numerów adresowych”, zwanym popularnie “kodem pocztowym”.

Po spełnieniu tego podstawowego warunku, natury systemowej, wytyczona została stosownie do tej nowej sytuacji siec węzłów pocztowych, bardziej właściwa dla obecnego stanu infrastruktury. Tym samym “kod pocztowy” służąc również współcześnie, zarówno ręcznym jak i zmechanizowanym oraz zautomatyzowanym procesom sortowania, stał się między innymi istotnym, ale nie jedynym, elementem “infrastruktury pocztowej”, który notabene od początków swego zaistnienia, został powszechnie udostępniony.

Istotną bowiem rolę, obok elementów “sieci dostępowej”, zwłaszcza ówczesnych urzędów pocztowych, uwzględniając także zmiany w strukturze i kierunkach strumieni przesyłek, odgrywać zaczyna sieć pocztowych “węzłów ekspedycyjno – rozdzielczych”, wyposażonych w mniejszym lub większym stopniu w urządzenia mechanizujące i automatyzujące, procesy opracowania przesyłek.

W miarę inwestycyjnie wspieranej mechanizacji, automatyzacji, a także korzystania z telekomunikacyjnej “infrastruktury usług powszechnych”, węzły tego rodzaju, pokryte rozległą siecią teleinformatyczną, stały się jednymi z kluczowych ogniw infrastruktury pocztowej, decydując w kontekście “obowiązku usługi powszechnej” ( OUP ) o skuteczności funkcjonowania nazwijmy to “publicznej sieci dystrybucji pocztowej”.

Zasadność posługiwania się tego rodzaju pojęciem, coraz bardziej przylega do obecnej rzeczywistości, wynikającej m/n z dynamiki zmian struktury usług i rodzaju przesyłek pocztowych.

Domeną tej sieci jest przede wszystkim realizacja oraz sprawność wszelkich czynności i operacji właściwych dla segmentów sortowania i doręczania.

Sieć ta w krajowym obszarze swej obsługi, objąć musi niemal 18 mln punktów dostawy – doręczenia przesyłek pocztowych i kwot przekazów pocztowych, na które składa się wg danych statystycznych;

- spisu powszechnego z 2002 r. - 13.337 000 gospodarstw domowych, w tym gospodarstw na obszarach wiejskich w liczbie 4.373.000,

- oraz 3 685 608 podmiotów gospodarki narodowej wg danych z 2007 r..

2. „Publiczna sieć dystrybucji pocztowej”

Mając świadomość osiągniętego też poziomu konkurenci na obszarach zurbanizowanych, relatywnie „niskokosztowych”, o dużym potencjale podażowym i wysokim poziomie dostępu detalicznego i masowego, „publiczna sieć dystrybucji pocztowej”, dodatkowo charakteryzować się musi szczególnym wsparciem „obowiązku usługi powszechnej” na terenach wiejskich i oddalonych. Chodzi tu nie tylko o doręczanie, ale o wspomaganie segmentu zbiórki i przyjmowania przesyłek pocztowych, w tym też dystrybucji innych usług o dywersyfikowanym rodowodzie, jak również funkcję „lokalnej sprzedaży detalicznej”.

Sprawozdanie[1] Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie stosowania dyrektywy pocztowej (dyrektywa 97/67/WE zmieniona dyrektywą 2002/39/WE) akcentuje w szczególności, iż;

„usługi pocztowe stanowią istotną platformę komunikacji i handlu oraz mają zasadnicze znaczenie dla wielu rodzajów działalności gospodarczej i społecznej. Rynek wewnętrzny oraz międzynarodowa wymiana handlowa mogą działać jedynie, jeżeli istnieją sprawne kanały komunikacji i dystrybucji. Funkcjonowanie wielu kluczowych sektorów, takich jak handel elektroniczny, działalność wydawnicza, sprzedaż wysyłkowa, ubezpieczenia, bankowość oraz reklama zależy od infrastruktury pocztowej.”

Dotychczasowa praktyka jednak nie wskazuje na utrwalanie się tego rodzaju tendencji, bowiem sposób definiowania „obowiązku usługi powszechnej” pozbawiony był w wielu przypadkach cech normy bezwzględnej, bądź zasad kontraktowego szacowania wymogów oraz oceny ich realizacji, m/n na użytek skwantyfikowania na tym gruncie, przewidywanych i faktycznie ponoszonych przez „operatora publicznego” nakładów finansowych.

Kategoria tej rangi obowiązku ( OUP ), który m/n uwarunkowany jest rozwojem sieciowo – infrastrukturalnym, praktycznie ustępowała, jak się wydaje niekwestionowanemu dążeniu do osiągania efektywności działania, poprzez wewnętrzny przymus restrukturyzacji sieci, polegającej głównie na ograniczaniu dostępności placówek pocztowych o pełnym zakresie usług powszechnych, w zamian za „agencje pocztowe”[2], ale jak się okazuje, nie spełniające pełnego zakresu tego rodzaju usług.

Tam więc, gdzie spełnianie „obowiązku usługi powszechnej” jest najbardziej pożądane, mając na myśli obszary wiejskie i oddalone, postępowały procesy, mające raczej charakter „ograniczania oraz rozluźniania spójności terytorialnej”, niźli jej poszerzania i to niejednokrotnie wbrew protestom, dotkniętych tego rodzaju restrukturyzacją lokalnych społeczności.

Jak się wydaje, nie jest to tylko kwestia polityki usługowej „operatora publicznego” i stosownego zaangażowania się w tego rodzaju deformację misji publicznej, a jest to bardziej szkodliwy - niedostatek przejrzystości oraz trwałości uregulowań Prawa pocztowego i porzucenie u progu jego projekcji idei okresowo wznawianych „kontraktów rządowych”, stosowanych jako dobrych i rekomendowanych praktyk innych, bardziej zaawansowanych pod tym względem krajów.

Zmonopolizowane jeszcze do pewnego stopnia struktury naszego rynku pocztowego, a zwłaszcza, nieudane stosowanie tzw. “obszaru zastrzeżonego”, wadliwie zdefiniowane “usług pocztowych”, “przesyłek pocztowych” i inne mało przejrzyste formuły prawne, spowodowały w konsekwencji dalsze obniżanie dynamiki wzrostu, która w sektorze pocztowym objawia się m/n relatywnie bardzo skromnym jak na niemal, 10-cio letni okres funkcjonowania Prawa pocztowego, wzrostem “wskaźnik postażu”[3].

Asumptem do takiego postrzegania spraw, jest w tym „infrastruktura usługi powszechnej”, która w odniesieniu do „pocztowej usługi powszechnej” nie osiągnęła jeszcze, co prawda w naszym kraju poziomu krajów kluczowych i niewątpliwie wymaga dalszego rozwoju, ale jest już zjawiskiem na tyle znaczącym i dominującym wśród operatorów pocztowych, że stanowi perspektywicznie rzecz ujmując, niekwestionowany dorobek o wymiarze państwowym.

Jest więc zapewne pocztowa „infrastruktura usług powszechnych” istotną częścią narodowej infrastruktury gospodarczej, która poza spełnianiem „obowiązku usługi powszechnej”, służyć powinna m/n wspomaganiu rozwoju i konkurencyjności w całym sektorze pocztowym, na miarę tego rodzaju potrzeb i oczekiwań. Potwierdzeniem zdolności spełniania tej misji, mogą być też bardziej korzystne ich zmiany, zaobserwowane jużi przedstawione w „Raporcie Prezesa UKE o stanie rynku usług pocztowych w Polsce w 2010 roku”.

Najbardziej ogólnie rzecz ujmując, w kontekście przywołanego w Założeniach projektu, zbyt wąsko ujętej definicji „infrastruktury pocztowej”, za bardziej właściwą ze względu na powszechny jej charakter, należałoby przyjąć definicję „pocztowej infrastruktury usług powszechnych” t. j. stosownie do „zakresu i reguł” dyrektyw pocztowych, a w szczególności jej korelacji z użytą tam definicją „sieci pocztowej” i dopuszczoną zasadą operacyjnej segmentacji działalności pocztowej.

Chodzi przy tym też o wyraźne odróżnienie „pocztowych usług powszechnych” od obowiązku usługi powszechnej, nakładanego w innych przemysłach sieciowych, w tym także stosownie do „dyrektywy 2002/22/WE[4] o usłudze powszechnej”, dotyczącej głównie sieci i usług łączności elektronicznej, która mówiąc delikatnie w pewnym sensie, „zawłaszczyła sobie” to tzw. uniwersalne pojęcie „usługi powszechnej”.

Uzyskanie stosownej poprawności sfery definicyjnej w tym obszarze, leży też w potrzebie wzajemnej harmonizacji działalności pocztowej z definicją Eurostatu, a ściślej mówiąc z NACE Rev. 2/2008[5] i PKD 2007/2011. Postrzegany w statystyce wydźwięk brzmienia definicji „infrastruktury usługi powszechnej”, zasługuje na uwagę, gdyż został też odpowiednio zharmonizowany z dyrektywą pocztową, na ogólnoeuropejskim poziomie.

Uważne pochylenie się nad właściwościami infrastruktury, eksponowanymi w obu tych klasyfikacjach, wskazuje na związane z tym zjawiskiem sieci i elementy, z których korzystać będzie nie tylko „operator wyznaczony”, ale również, na podstawie umów dostępu – operatorzy alternatywni.

Zaproponowana powyżej próba modyfikacji sposobu postrzegania statusu „pocztowej infrastruktury usług powszechnych”, w powiązaniu z przywołaną powyżej klasyfikacją działalności pocztowej, zwraca w szczególności uwagę na sposób jej powiązania z „operatorem wyznaczonym”, który w swej istocie korzysta z tej infrastruktury, świadcząc w okresie „wyznaczenia” usługi w ramach OUP, ale i również dywersyfikując na tym gruncie swoją działalność, na miarę swych inwencji i strategii rozwojowych.

Tego rodzaju perspektywa nie należała do należycie zgłębionych, w żadnej z proponowanych wersji Założeń, które jakby nie było, po pierwsze, z pozoru bardziej rygorystycznie niż przewiduje to III-ia Dyrektywa w Art. 4 ust.2, zakładają cykliczność ( co 10 lat ) desygnacji „operatora wyznaczonego”.

Po drugie, co jeszcze bardziej istotne, ewentualność desygnowania innego, kwalifikującego się do spełniania misji OUP konkurencyjnego operatora, nie została opatrzona zasadami, właściwymi dla nowego w tym przypadku otwarcia procedur korzystania z kluczowej, historycznie i gospodarczo ukształtowanej „Infrastruktury usług powszechnych”.

Jeżeli przy tym miałoby też dojść do tego rodzaju aktu „nowej desygnacji”, rodzi się też proste pytanie; z jakim nazwijmy to posagiem „infrastrukturalnym” miałby dotychczasowy „operator wyznaczony” odstąpić od obowiązku usługi powszechnej, lokując się następnie w środowisku otwartej konkurencji.

Prezentowany w Założeniach sposób postrzegania infrastruktury pocztowej, jak zauważyć można, rozmija się z jej perspektywicznym wizerunkiem jako bardziej uniwersalnego i ponadczasowego bytu, dla którego nie zostały też określone zasady segmentacji, nadzoru i zarządzania oraz utrzymania, rozwoju, bądź wyprzedaży, a także nadzorczego udziału w tym „organu regulacyjnego”.

Jakkolwiek stan i troska o „pocztową bazę usługową wg oceny NIK”[6], a w tym zarówno stan techniczny infrastruktury budowlanej jak i utrzymanie oraz rozwój podstawowych elementów systemu logistycznego, pozostawiają wiele do życzenia, definicja „infrastruktury pocztowej”, nie powinna odbiegać od rzeczywistych jej właściwości.

Mając również świadomość do pewnego stopnia spowolnienia procesów rozwojowych i odnowy zasobów infrastrukturalnych PP SA, a także systemowego wręcz ograniczania jej dostępności w obszarach wysoko kosztowych, należałoby ją, niezależnie od docelowego, prawem ukształtowanego stopnia szczegółowości „definicji”, postrzegać bardziej detalicznie i to w kategoriach dorobku narodowego o szczególnym znaczeniu.

Nie przesądzając o docelowej nazwie, perspektywicznej części tej infrastruktury, koniecznym staje się wskazanie „publicznej sieci dystrybucji pocztowej” jako kluczowej „infrastruktury usług powszechnych” podlegającej szczególnemu trybowi nadzoru, spełnianego zwłaszcza przez organ regulacyjny, w oparciu o zasady korzystania z tego dorobku, przez operatorów „publicznych służb pocztowych”, w tym „operatorów wyznaczonych” oraz innych przedsiębiorstw świadczących usługi pocztowe.

3. Segmentacja sieci pocztowej i zasobów infrastrukturalnych

W konsekwencji uzasadnionej w naszych warunkach i implementowanej Założeniami, nie tyle asortymentowej , co operacyjnej segmentacji działalności pocztowej, skutkującej zwłaszcza rozwojem konkurencji w segmencie „przyjmowania” przesyłek pocztowych, bez wątpienia dojdzie też praktycznie do segmentacji, dotychczas zintegrowanej „sieci pocztowej” w jej dyrektywnym rozumieniu, wg Art.2 p.2..

Na tle „obowiązku usługi powszechnej” operatora wyznaczonego, powstaną bowiem dwie prędkości rozwoju konkurencji; właściwej dla coraz bardziej znaczącej perspektywy „przyjmowania” oraz spowolnionej wysokimi kosztami perspektywy ewentualnego powielania segmentu „dystrybucji pocztowej”, uwarunkowanej powszechnym doręczaniem na obszarze całego kraju.

Nadmienić na tym tle należy; iż nawet w krajach o zwielokrotnionym „wskaźniku postażu” i to nawet w USA ( 700 przesyłek na głowę mieszkańca ) lub Francji ( 300 ), w perspektywie „obowiązku usługi powszechnej”, „powielanie sieci doręczeń nie jest uznawane za kosztooszczędne, z punktu widzenia kraju.”[7].

Również w III-ej Dyrektywie, w motywie ( 23 ), a w konsekwencji tego w Założeniach ten aspekt problemu, został odpowiednio wyeksponowany w formule głoszącej, że; „ jeżeli państwo członkowskie wyznaczy więcej niż jedno przedsiębiorstwo, powinno zapewnić brak nakładania się obowiązków świadczenia usługi powszechnej.”, dając tym świadectwo troski o efektywność spełniania tego rodzaju obowiązku, w którym segment doręczania, ma bardzo wysoki udział.

Kreowany przyszłym prawem pocztowym, dostęp do kluczowej „infrastruktury usług powszechnych” pozwoli jednak operatorom alternatywnym na dokonywanie strategicznych wyborów, zakresu i zasięgu terytorialnego swojej działalności, stosownie do posiadanej „infrastruktury pocztowej”, i ( lub ) wynegocjowanego dostępu do elementów „infrastruktury usług powszechnych”.

Segmentacja tego rodzaju pozwoli też na wyodrębnienie, utrzymanie i rozwój historycznie i praktycznie wykreowanej na obecnym etapie „infrastruktury usług powszechnych”, a więc tego co aktualnie najcenniejsze dla spełniania obowiązku usługi powszechnej i utrzymania ciągłości spełniania tego obowiązku na przyszłość.

Dokonana III-ią Dyrektywą zmiana w Art.2 p. 2, polegająca jedynie na tytularnej zmianie dotychczasowej definicji „publicznej sieci pocztowej” na „sieć pocztową”, ma swoją wymowę, wskazując na te obszary sieci pocztowej, które są też obecnie kreowane w wyniku rozwoju konkurencji, poza „obowiązkiem usługi powszechnej”.

Transpozycja tego, dyrektywnego akcentu, znaleźć może swoje odniesienie w projekcji Prawa pocztowego, choćby poprzez równoczesne utrzymanie też definicji „infrastruktury pocztowej”, jako takiej, ale w zmienionej nieco postaci, właściwej dla środowiska „operatorów alternatywnych”, ograniczając się tym razem, jedynie do zasobów infrastrukturalnych, uważanych za niezbędne do świadczenia usług pocztowych, nie obarczonych „obowiązkiem usługi powszechnej”.

Konkludując powyższe rozważania, wydaje się, iż ukierunkowaniu i doprecyzowaniu bardzo znaczącej, sfery definicyjnej, respektującej skutki wprowadzonej segmentacji dotyczącej też sieci pocztowych i ich zasobów infrastrukturalnych, mogłoby posłużyć, następujące, bardziej detaliczne i pod tym względem zbliżone swym charakterem do definicji dyrektywnej, ich następujące postrzeganie;

„sieci pocztowe”: system organizacji i wszelkiego rodzaju zasoby wykorzystywane przez operatora wyznaczonego, obejmujące;

sieć stałych i ruchomych punktów oraz obiektów detalicznego dostępu, która spełnia funkcję przyjmowania ( zbierania, odbioru, gromadzenia ) przesyłek pocztowych,
publiczną sieć dystrybucji pocztowej, jako kluczową dla kraju infrastrukturę usług powszechnych, a w tym;

- centra sortujące, spełniające funkcje ekspedycyjno – rozdzielcze, wymiany transgranicznej, a także funkcje przetwarzania danych, hurtowego dostępu i centrów doręczeń,

- regularną sieć przewozową i rozległą sieć teleinformatyczną, w tym też wytyczone trasy przewoźników, odbierających i doręczających pocztę,

- bazy transportowe i operatorskie instalacje doręczeniowe, w postaci zestawów skrytek pocztowych i oddawczych skrzynek pocztowych w rejonach o rozproszonej zabudowie,

inne, wspomagające infrastrukturę pocztową elementy, takie jak;

- bazy adresowe, systemy kodu pocztowego i przetwarzania danych, ośrodki rozliczeniowe oraz depozyty niedoręczalnych przesyłek,

- specyficzne usługi; dostępu do w/w elementów, usługi przekierowania lub zwrotu do nadawcy i monitorowania przebiegu przesyłek pocztowych.

Stopień szczegółowość tego postrzegania, nie przesądza o ostatecznej formule tej sfery definicyjnej.

Stanowi on jednak jak się wydaje, zobrazowanie proponowanej wizji tego zagadnienia, wskazującej na tle „sieci pocztowej” i dokonujących się w tej formule zmian, na zmodyfikowany też sposób postrzegania kluczowej dla usług pocztowych „infrastruktury usług powszechnych”, jako niepowtarzalnej z ekonomicznego punktu widzenia kategorii dorobku narodowego, która powinna być poddana szczególnemu nadzorowi, w tym zwłaszcza nadzorowi regulacyjnemu.

[1] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0595:FIN:PL:HTML

[2] http://www.uke.gov.pl/uke/index.jsp?place=Lead24&news_cat_id=247&news_id=3708&layout=8&page=text

[3] http://www.uke.gov.pl/uke/index.jsp?place=Lead24&news_cat_id=247&news_id=5380&layout=8&page=text ; Tab 17

[4] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2002L0022:20091219:PL:PDF

[5] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-RA-07-015/EN/KS-RA-07-015-EN.PDF

[6] http://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-o-poczcie-polskiej.html

[7] Źródło; Regulacja poczty, Zasady i kierunki, Universal Postal Union (Światowy Związek Pocztowy), BERNO 2004, 2.5 Regulacja dostępu, str.14

Czynniki równoważące „obowiązek usługi powszechnej”

2012-01-30T23:31:00.000-08:00

Przyjęta przez rząd Wersja Założeń „bez budżetu”, wraz z korektą wprowadzoną 6 września 2010, do projektu ustawy Prawo pocztowe, to jak należy rozumieć, wyzwanie otaczających nas uwarunkowań gospodarczych, które wymusza bardziej horyzontalne poszukiwanie rozwiązań natury prawnej, zmierzających do finansowego zrównoważenia kosztów związanych ze świadczeniem usług pocztowych na warunkach powszechności.

Mówiąc wprost, jeżeli chodzi o sferę usług pocztowych, których funkcjonowanie obarczone jest odpowiedzialnością państwa, w postaci tzw. „obowiązku usługi powszechnej” OUP ( USO w wersji ang. ), oczekiwaniem rządu jest jak należy sądzić, nie dająca się zakwestionować, dbałość o „racjonalne kształtowanie dostępności” tego rodzaju usług, ograniczając przy tym udział pomocy publicznej.

Jak wskazuje na to Dyrektywa pocztowa, stosownie do motywu (26), pomoc tego rodzaju jest jednak przewidziana, „jeżeli obowiązki związane ze świadczeniem usługi powszechnej pociągają za sobą „koszty netto” usługi powszechnej i stanowią nieuzasadnione obciążenie dla wyznaczonego operatora świadczącego usługę powszechną”.

Również zgodnie z obowiązującym Prawem pocztowym, (Art. 52a) stanowi, iż forma takiej pomocy jest możliwa, jako jedynie zabezpieczenie operatora publicznego w przypadku gdyby wpływy z obszaru zastrzeżonego nie byłyby w stanie pokryć kosztów związanych ze świadczeniem usług powszechnych.

Przywołana też wersja Założeń „z budżetem”; również w przyszłości po zniesieniu obszaru zastrzeżonego, pomoc tego rodzaju traktuje jako; dodatkowy, interwencyjny środek wsparcia „operatora wyznaczonego”, w sytuacji powstania tzw. ”kosztu netto”, uzależniając jego pozyskanie od akceptacji takiego wydatku państwa, przy uchwalaniu ustawy budżetowej.

Wersja zaś Założeń „bez budżetu”, implikuje konieczność zmniejszenia presji na ewentualność pokrywania w formie pomocy publicznej „kosztu netto” operatora wyznaczonego”, stawiając w pierwszej kolejności, na większe wykorzystanie pozostałych, przewidzianych w Dyrektywie sposobów dofinansowania, do których należą;

mechanizm podziału kosztu netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej między operatorów świadczących usługi lub użytkowników, poprzez formułę „funduszu kompensacyjnego”,
podjęcie, w razie konieczności, decyzji o przeznaczeniu całości lub części zysków pochodzących z innych rodzajów działalności „operatora wyznaczonego” poza zakresem usługi powszechnej na finansowanie „kosztu netto” usługi powszechnej,

Niezależnie od „funduszu kompensacyjnego”, który będzie wymagał odrębnego omówienia, z aprobatą przyjąć należy finansowanie kosztu netto z zysków z innych rodzajów działalności operatora wyznaczonego, pamiętając jednak o zakazie subsydiowania krzyżowego na rzecz obszarów jej działalności podlegających konkurencji.

Obydwa jednak te sposoby finansowania, zarówno w wersji Złożeń „z budżetem”, jak i wersji „bez budżetu”, opatrzone zostały dość znamiennym zastrzeżeniem, noszącym postać uwarunkowania uwzględniającego „fakt, iż zgodnie z zaproponowanymi rozwiązaniami jedynym operatorem świadczącym usługi powszechne będzie operator wyznaczony.”.
Zastrzeżenie tego rodzaju, które jak widać częściowo rozmija się z rozwojem konkurencji, ma jednak swoje uzasadnienie o tyle o ile, wykluczone powinno być nakładanie się „obowiązku usługi powszechnej”, skutkujące ewentualnością równoczesnego finansowania powstałego „kosztu netto” u innego operatora, obarczonego też takim samym obowiązkiem, na tej samej części obszarze kraju.

         Nie powinno jednak to zastrzeżenie służyć ograniczaniu ewentualności dobrowolnego, konkurencyjnego do pewnego stopnia, podejmowania (praktykowania) działalności świadczenia usług powszechnych, obwarowanego formułą zezwolenia, ( lub rejestracji ) nakładających na tego rodzaju przedsiębiorcę m/n zobowiązania jakościowo - dostępowe.
           Dotychczasowe uwarunkowania rynkowe, nie wskazywały co prawda na to aby tendencja konkurencyjnego podejmowania OUP wśród operatorów alternatywnych, miała miejsce, chociaż mieć trzeba na uwadze funkcjonujący jeszcze „obszar zastrzeżony”.
         Kreując w Założeniach jednak przy tym, możliwość dostępu tego rodzaju operatorów do „infrastruktury usług powszechnych”, ogranicza się go jedynie do usług pocztowych, tzw. „wchodzących w zakres usługi powszechnej”.
        Zamykanie tego rodzaju, wcześniej otwartej już obowiązującym Prawem pocztowym perspektywy, dla operatorów alternatywnych i to dosłownie na „drugi dzień” po przewidywanym zniesieniu obszaru zastrzeżonego, w cieniu autorytetu państwa, może być bardzo niekorzystnie postrzegane w kontekście trwałości i wiarygodności podejmowanych u nas reform.
         Podjęcie się przez któregokolwiek operatora tego rodzaju misji, zwłaszcza na terenach tzw. „wysokiego kosztu”, w szczególności obszarów wiejskich, stanowiłoby o podjęciu się najbardziej szlachetnej konkurencji, zasługującej na zastosowanie wobec nich szczególnych preferencji i rozwoju efektywnych więzi na poziomie jednostek samorządu terytorialnego.
        Ugruntowaniem tak ukształtowanej polityki dostępowo - jakościowej usług powszechnych jest Artykuł 9 Dyrektyw 97/67/WE, oraz bardzo przydatne i pobudzające do stosownej wrażliwości autorów Założeń motywy; (19), (20), (23), (33) i (34).III-ej Dyrektywy.
          Przypomnieć przy tym należy, iż formacja tej kategorii, zinterpretowana przez Wyrok ETS 1/, przyjmuje postać „publicznej służby pocztowej”, objętej tą samą regułą, co operator wyznaczony, w kwestii zasad stosowania podatku VAT w usługach pocztowych, a ponadto, zwalnia tego rodzaju operatorów z obowiązku wnoszenia składki na fundusz kompensacyjny.
        Spełnienie minimalnych, ale racjonalnie wytyczonych za pośrednictwem wydanego w tym celu, na podstawie ustawy Prawo pocztowe rozporządzenia; - wymogów świadczenia usług pocztowych objętych OUP, to podstawowy warunek, decydujący o ewentualności udzielenia pomocy publicznej „wyznaczonemu” operatorowi pocztowemu.
           Formuła taka w pewnym sensie, nosi charakter umowy, z której operator wyznaczony musi się wobec państwa wywiązać, aby mógł pozyskać stosowną do powstałego „kosztu netto” rekompensatę.
        Praktyka ustanawiania tego rodzaju wymogów w niektórych krajach, ze względu na postępujące szybko zmiany w obrębie rynku pocztowego i jego konkurencyjnego otoczenia, wskazuje na bardziej przydatną do tego celu, formułę wznawianego ( np. co 5 lat ) „kontraktu rządowego”, lub „kontraktu zarządzającego”, w rozumieniu zarządzania usługami stosownie do Art. 106 ust. 2 Traktatu UE.
       W kontekście przywołanych na wstępie mechanizmów finansowania „kosztu netto”, a zwłaszcza tej kategorii, która dotyczy czerpania z zysków pochodzących z innych rodzajów działalności „operatora wyznaczonego”, listę uwag i wątpliwości, należałoby uzupełnić i rozwinąć, czyniąc to niebawem, m/n jeszcze o następujące kwestie;

znaczenie i sposób postrzegania pocztowej „infrastruktury usług powszechnych”, zarówno w kategorii potencjału tego zjawiska jako dorobku narodowego, zdolności sprostania wymogom OUP i publicznej działalności dodatkowej oraz efektywności kontynuowanego jej rozwoju, bądź alternatywnego powielania,
relacji funkcjonalnych „operatora wyznaczonego” z tego rodzaju infrastrukturą jako podmiotu jednocześnie korzystającego z tej infrastruktury, w okresie wyznaczenia i nie wykluczonej ewentualności stanu wyznaczenia innego operatora pocztowego,
znaczenia formuły „kontraktu rządowego z PP SA” dla procesu definiowania i nadzorowania przez sferę rządową, wiązanych z tego rodzaju kontraktem „strategii rządowych”, dotyczących sektora pocztowego, a także sektora telekomunikacyjnego, a w tym zwłaszcza roli operatorów wyznaczonych i organu regulacyjnego,
udziału i czerpania z tego udziału efektów w realizacji współbieżnych z działalnością sektorów poczty i telekomunikacji „programów rozwoju regionalnego” i „wdrożenia formuły przedsięwzięć realizowanych na gruncie „partnerstwa publiczno – prywatnego”,
skorelowania niektórych reguł Prawa pocztowego z ustawą o komercjalizacji Poczty Polskiej S.A i jej statutowych predyspozycji do wspomagania rozwoju usług w zakresie komunikacji elektronicznej,
dalsza dywersyfikacja działalności operatora wyznaczonego, ukierunkowana zmianą polityki w obszarze kształtowania dostępności usługowej, a zwłaszcza obecności poczty na terenach wiejskich i oddalonych itp..

Poza w/w kwestiami, dodatkowego oświetlenia i analizy, wymaga przywołany na wstępie mechanizm podziału kosztu netto OUP, miedzy operatorów lub użytkowników usług pocztowych, noszący postać „funduszu kompensacyjnego”, w powiązaniu z praktyką stosowania podatku VAT w tego rodzaju usługach.

1) http://www.nettax.pl/serwis/nowosci/2009/090428_2.htm

Zawiłości postrzegania i redukcji „kosztu netto” na tle obowiązku pocztowej usługi powszechnej

2011-10-31T10:50:00.000-07:00

W obliczu obowiązku implementacji dyrektyw pocztowych, zakreślone wizją wspólnotową, wyeksponowane w Założeniach do projektu Prawa pocztowego cele reformy tego sektora, postrzegane na obecnym etapie jako „kluczowe postanowienia III-ej Dyrektywy, które wymagać będą harmonizacji, stanowią na ogół niekwestionowane ukierunkowanie reform, jakie podjąć należy.

Jednakże ze względu na krajową specyfikę środowiska pocztowego, środki prawne jakie należałoby zastosować, powinny być ukierunkowane bardziej dogłębną diagnozą i wskazaniem właściwych dla tej specyfiki celów i środków dodatkowych.

Inspiracją do takiego podejścia jest lektura Założeń do ustawy Prawo pocztowe, a w szczególności projektów; z dnia 19 marca 2010 r. oraz nazwijmy to; wersji opcjonalnych z budżetem i bez budżetu z dnia 30 lipca 2010 r., dokonywana zwłaszcza przez pryzmat oczekiwań rządu, polegających na ograniczeniu udziału budżetu państwa w finansowaniu „obowiązku świadczenia pocztowej usługi powszechnej” przez operatora wyznaczonego.

W szczególności chodzi tu o przewidywaną ewentualność powstawania nieuzasadnionego (niesprawiedliwego) obciążenia dla „operatora wyznaczonego”, noszącego postać tzw. „kosztu netto”, o czym mowa w motywie (26) III-ej Dyrektywy.

W kontekście tego motywu, niewątpliwie, poprzez specyfikę naszego rynku pocztowego, znajdujemy się w grupie państw, w których występuje ewentualność nadal zewnętrznego finansowania pozostałych kosztów netto usługi powszechnej, jeżeli funkcjonuje oczywiście poczucie obowiązku dokonania rzetelnej transpozycji dyrektyw pocztowych, a w szczególności zawartych tam minimalnych wymagań dostępowo jakościowych, wywołujących m/n to zjawisko.

Zgodnie z polską wersją tłumaczenia oryginału w „Załączniku I” III-ej Dyrektywy, Część B; „koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej obejmuje wszelkie koszty związane ze świadczeniem powszechnej usługi pocztowej i niezbędne w celu zapewnienia tego świadczenia. Koszt netto obowiązków świadczenia usługi powszechnej należy obliczać jako różnicę między kosztem netto działalności wyznaczonego operatora świadczącego usługę powszechną, objętego obowiązkiem świadczenia tej usługi, a kosztem działalności tego samego operatora świadczącego usługi pocztowe, lecz nieobjętego obowiązkiem świadczenia usługi powszechnej.”

Jeżeli chodzi o ścisłość, w przypadku tej II-ej wersji, nieobjętej obowiązkiem OUP, użyta kategoria „kosztu działalności”, zgodnie z oryginalnym brzmieniem cytowanego powyżej tekstu, zastąpiona powinna być również kategorią „kosztu netto”, tak jak dla wersji objętej tego rodzaju obowiązkiem.

Jednakże zaproponowana w Założeniach [s.40 punkt b)] definicja, nie uwzględniając powyższego „niuansu”, dodatkowo pogorszyła przejrzystość jej brzmienia, przyjmując postać zapożyczoną z Prawa telekomunikacyjnego [1] , określającą sposób obliczania „kosztu netto” w następującym brzmieniu;

„Koszt netto obliczany będzie jako różnica pomiędzy kosztami świadczenia powszechnych usług pocztowych, których operator wyznaczony nie poniósłby gdyby nie miał obowiązku ich świadczenia a przychodami i korzyściami pośrednimi jakich nie osiągnąłby gdyby nie ten obowiązek”.

Niezbyt też zręcznie użyta w tej definicji kategoria „przychodu”, wywołuje potrzebę jej przebudowy, stosownie do wymogu przejrzystości i jednoznacznej interpretacji.

Pozostawienie tak ujętej formuły wyliczenia, daje asumpt do niezgodnego z intencjami dyrektywy, interpretowania faktycznej, ostatecznie oszacowanej wielkości „kosztu netto”, który w rezultacie stanowić powinien głównie niekwestionowane porównywanie kosztów, najbardziej zbliżonych do bezpośrednich kosztów działalności, właściwych dla obu stanów tak specyficznie określonego, obowiązku operatora wyznaczonego.

Wprowadzona przez autorów tej normy, kategoria „przychodów” w sferze ewentualnie dodatkowych korzyści, towarzyszących obowiązkowi świadczenia usług powszechnych, przyczyniających się pośrednio do redukcji „kosztu netto”, powinna być zastąpiona raczej kategorią „zysku”, która mieści się w zalecanej dyrektywą - formule finansowania OUP z zysków generowanych z działalności dodatkowych.

Obowiązek świadczenia usług powszechnych, pomimo dotychczasowej dominacji operatora publicznego, w segmencie przesyłek listowych z korespondencją, w naszych krajowych warunkach, a zwłaszcza na skutek b. niskiego „wskaźnika postażu” ( aktualnie – 52,9 ) domniemać należy, iż generował wysokie koszty, związane z dostępnością i jakością tego rodzaju usług, co zapewne stało się m/n motywem przedłużonego jeszcze stosowania „obszaru zastrzeżonego” i relatywnie wysokich opłat pocztowych.

Notabene; przeciętny obywatel UE ( w UE-27 ), otrzymuje około 200 [2] przesyłek pocztowych rocznie, a więc niemal 4-krotnie więcej niż w Polsce, co znakomicie polepsza w krajach o takim wskaźniku, efektywność wykorzystania, kosztownej w utrzymaniu, „infrastruktury usług powszechnych”.

Dysproporcja tego rodzaju wskaźnika w kontekście nawet minimalnego zakresu i wymogów OUP, które należałoby spełnić jest niebagatelna, a jednak we wszystkich opublikowanych wersjach Założeń, jako bardzo istotne i wpływowe zjawisko, została całkowicie pominięta.

Budowanie na tym gruncie tezy (bez budżetowy wariant Założeń s. 12) o tym, że dzięki instrumentom aktywnego oddziaływania Prezesa UKE na sytuację rynkową po stronie przychodowej i kosztowej, finansowanie kosztu netto może w ogóle nie być potrzebne, bądź mieć ograniczony wymiar, jest stwierdzeniem bardzo ryzykownym, dokonanym jak mniemać należy w obliczu, wyrażonych przez rząd oczekiwań.

Również Dyrektywą wskazane poszukiwanie najbardziej efektywnych ofert świadczenia usługi powszechnej, jak zauważono to w Założeniach, polegające na wykorzystaniu procedur zamówień publicznych, poza ewentualnością sporadycznie praktykowanych wdrożeń formuły franczyzowej, na razie ze względu na ogólny stan rozwoju konkurencji na naszym krajowym rynku pocztowym, nie wykazuje praktycznej przydatności.

W kontekście tego rodzaju oraz wielu jeszcze innych specyficznych uwarunkowań, niezbędne staje się zdefiniowanie źródeł zewnętrznego finansowania obowiązku, związanego ze świadczeniem usługi powszechnej, który jak nas przekonują PP SA i autorzy Założeń, pociągają jednak za sobą koszty netto, stanowiące niesprawiedliwe obciążenie dla operatora wyznaczonego. Przekonanie to jest głównie eksponowane w początkowych wersjach prezentowanych Założeń, wykazujących większą skłonność do w miarę wiernej implementacji zasad, zakreślonych III-ą Dyrektywą pocztową.

Wszelkie zabiegi zmierzające jednak do redukcji „kosztu netto”, jak wiadomo, powinny być ukierunkowane stanem równowagi pomiędzy; wymaganiami zdefiniowanymi na podstawie badań preferencji użytkowników krajowych, ( respektując minimalne wymagania określone Dyrektywą pocztową ), a osiągniętym stanem ich spełnienia.

Przy stosunkowo skromnym udziale respondentów wiejskich, a to z pewnością za przyczyna ich ograniczonej dostępności do Internetu, Prezes UKE w 2009 r., zebrał opinie na temat korzystania z pocztowych usług powszechnych [3], zamieszczając na stronie internetowej Urzędu ankietę dla konsumentów. Chociaż jest to jedno z niewielu badań zaistniałych na krajowym rynku pocztowym wyłoniono pewien obszar preferencji m/n w zakresie;

częstotliwości korzystania z usług:
rodzaju usług, na którym zależy konsumentom:
częstotliwości doręczeń,
opinii o cenach usług pocztowych,
opinii na temat dostępu do usług pocztowych na wsi.

Na tym m/n tle, ogólnie rzecz biorąc, z aprobatą przyjąć można, zaproponowane w Założeniach, ograniczenia asortymentowe pocztowych usług powszechnych, zmierzające do redukcji kosztu netto. Natomiast zbyt daleko idące ograniczanie dostępu do usług pocztowych oraz innych usług finansowych na wsi, a także ograniczenie częstotliwości doręczeń, nie zmierza w dobrym kierunku. Rozmijają się też te tendencje z intencjami i zasadami określonymi w kolejnych edycjach dyrektyw pocztowych, nie mówiąc już o oczekiwaniach krajowych użytkowników usług pocztowych.

Przy pełnym zrozumieniu sytuacji budżetowej państwa, która rzeczywiście wymaga zastosowania specyficznych reform, w tym reform w zakresie Prawa pocztowego, przedłożone rządowi propozycje i sposoby redukowania „kosztu netto”, przybrały bardzo szkodliwy kierunek redukcji, a tym samym redukcji zakresu działalności, w przestrzeni dostępowo – jakościowej świadczonych usług.

Kreowanie poprzez projekcję Założeń, takiego rodzaju oczekiwań sfery rządowej, i to pokładanych głównie w bieżącej polityce odstępstw od wymogów ( minimalnych wymogów ), objętych nadzorem organu regulacyjnego, ukierunkowuje na ten organ, główny ciężar odpowiedzialności, za osiągany poziom „kosztu netto”, co po części rozmija się z misją [4] tego organu.

Taki rodzaj „strategii regulacyjnej” nie uwzględnia też w dostatecznym stopniu, możliwości jakie pojawiają się na linii finansowania kosztu netto z zysków, wnoszonych z rozwoju i poszerzonej dywersyfikacji działalności publicznych służb pocztowych, a zwłaszcza operatora wyznaczonego.

Nadmienić należy, iż Dyrektywa pocztowa w sporadycznych przypadkach przewiduje tego rodzaju odstępstwa, które uwarunkowane są obowiązkiem powiadamiania Komisji, jednakże nadużywanie tego procederu jako narzędzia regulacji rynku pocztowych usług powszechnych, w miejsce ugruntowanych Prawem pocztowym reform, a zwłaszcza, poszerzania sfery działalności pocztowych służb publicznych, a w tym „operatora wyznaczonego” wydaje się być wysoce niewłaściwym.

Misja „promowania spójności społecznej i terytorialnej”, jaka traktatowo przypisana została usługom „świadczonym w ogólnym interesie gospodarczym”, jakimi są pocztowe usługi powszechne, jest misją niesienia oferty usługowej, nawet tam gdzie zapotrzebowanie jest jeszcze stosunkowo niskie.

Czynienie z ewentualności wysokiego „kosztu netto” motywu do ograniczania dostępności usługowej, poprzez redukcję sieci placówek pocztowych, bądź częstotliwości doręczeń, zwłaszcza na terenach wiejskich i oddalonych, jak należy sądzić, nie przylega ani do Wspólnotowej polityki rozwojowej, ani też tym bardziej do polityki rozwojowej kraju, nie mówiąc już o społeczno – gospodarczych oczekiwaniach w/w regionów.

Na linii „promowania spójności społecznej i terytorialnej”, znajduje się m/n oferowanie wszystkim użytkownikom łatwego dostępu do sieci pocztowej, przede wszystkim poprzez udostępnienie wystarczającej liczby punktów dostępu i poprzez zapewnienie zadawalających warunków dotyczących częstotliwości przyjmowania (zbierania) i doręczania przesyłek oraz przystępności cenowej, jako celów pocztowej usługi powszechnej.

Pamiętać o tym należy, że poza dostępem do sieci placówek pocztowych, który ma szczególna wartość dla miejscowej społeczności, również wysoka częstotliwość doręczania przesyłek ma swoją wartość, a w szczególności dla nadawców masowych i w tym instytucjonalnych.

Zbyt daleko idące np. ograniczenie częstotliwości doręczania, wywołuje też w rejonach objętych tego rodzaju redukcją ograniczenie możliwości nadania przesyłki pocztowej u pojawiającego się z tą samą częstotliwością „listonosza”, co wywołuje również kolejne odstępstwo od częstotliwości opróżniania wiejskich skrzynek nadawczych, a w konsekwencji, naruszanie norm jakościowych.

Kategoria „spójności społecznej i terytorialnej”, wymagają zapewnienia w regionach oddalonych, istotnej sieci infrastruktury, umożliwiającej dostęp do nowych usług komunikacji elektronicznej, usług bankowych, handlu elektronicznego i innych możliwości uczestnictwa w życiu gospodarczym.

Umocnienie przekonania o potrzebie bardziej horyzontalnie otwartego podejścia, czerpać należy m/n z motywów; ( 14 ) ( 15 ) ( 19 ) ( 20 ) i ( 22 ) III-ej Dyrektywy, gdzie eksponuje się tak istotne ich właściwości jak;

perspektywa różnicowania działalności operatorów pocztowych, świadcząc usługi elektroniczne dla firm lub inne usługi społeczeństwa informacyjnego, w celu sprostania konkurencji i nowym wymaganiom konsumentów oraz co bardzo ważne zapewnienia też nowych źródeł finansowania,
sieci pocztowe na obszarach wiejskich, odgrywają ważną rolę w procesie włączania działalności gospodarczej do narodowej / globalnej gospodarki oraz w zachowywaniu spójności pod względem społecznym i pod względem zatrudnienia,
urzędy pocztowe na obszarach wiejskich, ( stacjonarne placówki operatora ), znajdujące się w regionach oddalonych, mogą zapewnić istotną sieć infrastruktury, umożliwiającej dostęp do nowych usług komunikacji elektronicznej, w tym również dostępu do Internetu,
możliwość dostosowania, ( w oparciu o elastyczność zapewnioną przez dyrektywę 97/67 WE ) poszczególnych cech usług w sposób odpowiadający miejscowym potrzebom, a zwłaszcza z właściwością pełnego utrzymanie usługi powszechnej oraz powiązanych z nią wymogów w zakresie jakości, określonych w tej dyrektywie.

Świadczenie usług powszechnych musi przy tym spełniać podstawową potrzebę zapewnienia ciągłości działań, przy jednoczesnym zachowaniu możliwości adaptacji do potrzeb użytkowników oraz zagwarantowania im uczciwego i niedyskryminującego traktowania.

Na tym tle rodzi się pytanie, czy formułując projekt Prawa pocztowego, w postrzeganiu tego sektora gospodarczego, szczególnie przez pryzmat tzw. e-substytucji, kierować się należy mentalnością schyłkowości jego znaczenia, czy też wprost przeciwnie zjawisko e-substytucji i technologie z nim związane aplikować na rzecz infrastrukturalnego ugruntowania jego perspektywicznego rozwoju i współuczestniczenia w osiąganiu szeroko pojętej „spójności społecznej i terytorialnej”.

[1] ROZPORZĄDZENIE MINISTRA TRANSPORTU I BUDOWNICTWA z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu obliczania kosztu netto usługi wchodzącej w skład telekomunikacyjnej usługi powszechnej §1.2.

[2] The Evolution of the European Postal Market since 1997 August 2009, str. 189 LETTER POST VOLUME AND DEMAND.

[3] http://www.uke.gov.pl/uke/index.jsp?place=Lead24&news_cat_id=250&news_id=4179&layout=8&page=text

[4] Strategia Regulacyjna Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie rynku usług pocztowych na lata 2009 – 2011, luty 2009, s.4.

A może zmodyfikować jeszcze formułę usług zastrzeżonych ?

2011-05-22T20:10:00.000-07:00

Opublikowany na stronie internetowej Ministerstwa Infrastruktury „PROJEKT ZAŁOŻEŃ DO PROJEKTU USTAWY O ZMIANIE USTAWY PRAWO POCZTOWE” z datą 14 stycznia 2011 r., nosi głównie charakter zmian postulowanych przez UKE jako organu regulacyjnego dla sektora pocztowego i jak się wydaje wychodzi po części naprzeciw jego bieżącym oczekiwaniom natury porządkowej, przywołanych tam obszarów regulacyjnych ustawy.

Zakres proponowanych zmian jednak rozczarowuje, gdyż z perspektywicznego punktu widzenia poza kwestiami takimi jak;

nowe uwarunkowania prawne w prowadzeniu i aktualizacji przez UKE rejestru operatorów pocztowych i znaczenia jakie przywiązywać należy do kwestii spełniania wymaganych warunków do podjęcia określonej działalności,
zasady określania wymaganej wielkości sieci i rozmieszczenia placówek, jako jednego z istotnych warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych przez operatora publicznego,

w swej treści nie obejmuje żadnych innych istotnych też reform natury strategicznej, które mogłyby przyspieszyć niektóre wcześniej postulowane ( m/n też przez organ regulacyjny ) oczekiwane zmiany, nawiązujące do docelowych wdrożeń III-ej Dyrektywy pocztowej.

Istota tego rodzaju, etapowo realizowanego podejścia, została wyeksponowana w pierwszych dwóch publikacjach ( spotach ) niniejszych rozważań, zatytułowanych; „Nowelizacja Prawa pocztowego w Założeniach M.I.” z dnia 16 stycznia 2011 r. oraz „Kompromis legislacyjny w kwestii urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty” z dnia 18 stycznia 2011 r..

Lektura tych uwag jak się wydaje w miarę przekonywująco wyjaśnia sens przyspieszenia przemian i związanego z tym etapowego wdrażania poszczególnych postanowień III-ej Dyrektywy pocztowej, zwracając uwagę na konieczność odbudowy poczucia społecznej ufności i perspektywicznej pewności podmiotów sektora pocztowego.

Trwanie w oczekiwaniu na zapowiadane III-ą Dyrektywą pocztową oraz „Założeniami do projektu ustawy Prawo pocztowe” zmiany związane z docelową reformą rynku usług pocztowych, nie służy okrzepnięciu struktury przedmiotowo – podmiotowej ani też dalszemu rozwojowi tego sektora.

Dotychczasowa praktyka pokazała wadliwość niektórych obszarów regulacyjnych stosowanego dotychczas Prawa pocztowego, a zwłaszcza sfery definicyjnej i niektórych podstawowych pojęć, których zróżnicowana interpretacja skutkuje wręcz dekompozycją sektora pocztowego. Szczegóły tak niepokojącego postrzegania tej sytuacji zawarte zostały w opublikowanych 6.02.2011 r. rozważaniach ( spocie ) p. t. "Redefinicja usługi pocztowej".

Uzasadniona zaś w przywołanym „PROJEKCIE….” koniecznością finansowania obowiązku usługi powszechnej, kwestia stosowania nadal w okresie przejściowym tj. do końca grudnia 2012 r. obszaru zastrzeżonego, jest reakcją, co prawda spóźnioną, ale pożądaną.

Jednakże przedstawiony w tych założeniach sposób zapobiegania nasilającym się przypadkom i sposobom naruszeń tego obszaru, z jednej strony nie daje pełni gwarancji o ich całkowitym wyeliminowaniu, a z drugiej zaś strony pozostaje nadal wysoce restrykcyjnym, jeżeli chodzi o warunki legalnego wchodzenia w ten obszar.

Co do sposobu zapobiegania tego rodzaju zjawiskom, pominięto kwestę potrzeby redefinicji „przesyłki pocztowej”, która nie uwzględniła obecnie tzw. aspektu „ostateczności i nienaruszalności jej formy”, o czym mowa w definicji zawartej w Artykule 2 p. 6 Dyrektywy pocztowej, a która stanowi m/n istotną dla tej sprawy normę odpowiedzialną za ochronę obszaru zastrzeżonego. Wystarczyłoby zadbać w swoim czasie o w miarę wierną transpozycję postanowień Dyrektywy pocztowej w tym względzie.

Propozycja wieloaspektowego ukierunkowania definicji „przesyłki pocztowej”, zawarta została we wcześniej opublikowanej ( spot z dnia 30.01. 2011 r. ) części rozważań p. t. „Redefinicja przedmiotowej przestrzeni sektora pocztowego”.

Komentując zaś restrykcyjność stosowanej dotychczas formuły obszaru zastrzeżonego, należy zwrócić uwagę na formułę zastępczego zdefiniowania w Prawie pocztowym ( art. 47 ust. 2 ), zakresu zastrzeżenia, który otwiera możliwość legalnego przyjmowania przez operatorów niepublicznych, przesyłek listowych o masie poniżej 50 g.

Jednakże możliwość ta uwarunkowana została obowiązkiem stosowania 2,5 krotnego podwyższenia opłat, w stosunku do przesyłki najniższego przedziału wagowego ( 50 g ) najszybszej kategorii określonej w cenniku powszechnych usług pocztowych operatora publicznego.

Tak wysoki wskaźnik krotności w naszych krajowych warunkach stanowi, bardzo uciążliwą i nieproporcjonalną do tych warunków barierę konkurencyjnego wejścia tego rodzaju operatorów na rynek usług listowych. Zaostrzenie rygoryzmu w tej kwestii powinno mieć też swoją miarę, z punktu widzenia oczekiwań i dostępności cenowej użytkowników usług pocztowych.

Przywołane II-gą Dyrektywą; usługi które „mogą być nadal zastrzeżone”, w tym poprzez miarę krotności opłat, nie mają zobowiązującego charakteru. Wprost przeciwnie, jedynie potrzeba finansowania OUP, poziomu i struktury opłat pocztowych oraz zrównoważona tą potrzebą liberalizacja rynku pocztowego, decydują o proporcjonalności jej zastosowania.

Stosowana u nas pod wpływem obowiązującego Prawa pocztowego, polityka taryfowa, spowodowała relatywne spłaszczanie struktury opłat publicznych, w porównaniu do innych krajów i w zastosowaniu do obrotu międzynarodowego. W związku z tym realna krotność pomiędzy drugim, a pierwszym przedziałem krajowych opłat za 100 i 50 gramową przesyłkę wynosi aktualnie odpowiednio 2.40 i 1,95 zł, co stanowi krotność równą 1,23.

Jeżeli sytuacja ta jest rzeczywistym odzwierciedleniem realnych kosztów i jest właściwie monitorowana, przez organ regulacyjny, to dotychczasowa krotność „2,5” w naszych krajowych warunkach powinna być zdecydowanie odrzucona i zastosowana, co najwyżej na poziomie „1,25”, w całym pozostałym okresie funkcjonowania obszaru zastrzeżonego.

Mając na względzie nie tylko bieżące potrzeby finansowania obowiązku usług powszechnych ( OUP ), ale zachowanie perspektywicznej zdolności całego sektora pocztowego do przejęcia na siebie zobowiązań sponsorowania funduszu kompensacyjnego, ważną przesłanką takiego podejścia jest konsolidacja tego sektora, ukierunkowana nie tylko rozwojem i modernizacją usług pocztowych, ale utrzymaniem na właściwym poziomie stanu posiadania.

Dając temu wyraz zważyć należy, czy kontynuacja stosowania pełnego zakresu zastrzeżenia jest w pełni zasadna. Niewątpliwie przynosi ona w okresie przejściowym rekompensatę obciążeń operatora publicznego, wynikających z OUP, jednak w okolicznościach kiedy tego rodzaju bariera powoduje też kreację i bezpowrotne przejęcie tych usług przez inne pokrewne sektory, należy temu zapobiec.

Każda bowiem przesyłka i usługa, a z pewnością ich większość, pozostająca w obrocie sektora pocztowego, stają się przyczynkiem do przyszłościowego utrzymania gwarancji w zakresie OUP, być może nawet bez konieczności angażowania pomocy publicznej i taka też perspektywa powinna przyświecać tego rodzaju rozważaniom.

Dotyczy to zwłaszcza tych obszarów, które wykazują dużą podatność na tzw. e-substytucję, jak np. przesyłki reklamowe. Na tym tle przeanalizować by należało zasadność odkładania w czasie (do momentu wprowadzenia w życie docelowych przepisów Prawa pocztowego tj z dniem 1 stycznia 2013 r. ) wyłączeń z zakresu usług powszechnych, a tym samym z spod obszaru zastrzeżonego – „przesyłek reklamowych”.

W perspektywie pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty, postępująca utrata tego atrakcyjnego rynku, który w formule fizycznych reklam cieszy się wysoką skutecznością, będzie miała negatywny wpływ na ogólną konsolidację i rozwój sektora pocztowego w naszym kraju.

Pozostający jeszcze przejściowo okres stosowania obszaru zastrzeżonego do końca 2012 r. z pewnością uzasadnia podjęcie w Założeniach ( styczeń 2011 ) modyfikację obu poruszonych tu dodatkowo kwestii.

Poza propozycjami zawartymi w przywołanych powyżej Założeniach, należałoby jednak mieć na uwadze ewentualność przyspieszenia dalszych niezbędnych modyfikacji, które oczywiście nie stoją w sprzeczności z docelową transpozycja III-ej Dyrektywy, nie kolidują z regułami otwartego rynku, a które przyczynić się mogą do umocnienia pozycji sektora pocztowego jako całości w naszym kraju.

Mapa drogowa redefinicji OUP

2011-04-27T22:16:00.000-07:00

Zarówno koszty i korzyści wypływające z OUP tak na poziomie krajowym jak i Wspólnotowym, mogą ulegać zmianom w najbliższej przyszłości ze względu na postępujący spadek wolumenu przesyłek pocztowych, rozwoju konkurencji i wzrostu zjawiska e-substytucjii.

Sytuacja ta uzasadnia przeprowadzenie zaawansowanej analizy zapotrzebowania na OUP, tak, aby OUP obejmował usługi, które są ważne dla konsumentów, ale żeby ich świadczenie nie było też nadmiernie kosztowne.

Zalecana w związku z tym analiza, na tle przywołanej już wcześniej tzw. „mapy drogowej dla kompleksowego przeanalizowania potrzeb OUP”, może być przeprowadzona w oparciu o cztery konkluzje jakie wynikają ze zrelacjonowanego po części „badania pilotażowego”. Autorzy „Sprawozdania …”[i], w części 5.1, zastrzegają się jednak, że konkluzje ( wnioski ) z „badań pilotażowych” mają charakter orientacyjny, a pogłębione analizy w oparciu o bardziej ugruntowane dane, mogą prowadzić do odmienności wniosków, w zależności od specyfiki danego kraju.

Pierwsza konkluzja jest taka, że definicje OUP w Państwach Członkowskich wydają się w dużym stopniu polegać na tradycji zamiast na potrzebach klienta. Za podstawę takiej konkluzji przyjęto dwa zestawione spostrzeżenia.

Z jednej strony, OUP wykazuje ponadczasową niezmienność. Definicja ta w dużej mierze pozostaje niezmieniona w porównaniu z poziomem rozwoju usług pocztowych, objętych badaniami poprzedzającymi określenie minimalnych ustaleń zawartych w Artykule 3 Dyrektywy Pocztowej z 1997 r.. Ponadto definicja ta jest w pewnym sensie obciążona funkcjonującym obszarem zastrzeżonym. OUP obejmuje te same produkty jak wcześniej i wymaga tak jak wcześniej takiej samej liczby dni doręczania.

Z drugiej strony OUP, różni się pomiędzy poszczególnymi krajami. Masowa ilość przesyłek z korespondencją, direct mail, czasopisma i niepriorytetowe listy, są uwzględnione w OUP w około dwóch trzecich krajów. Podobnie liczba dni doręczania w tygodniu różni się w poszczególnych krajach. To krajowe zróżnicowanie, można jedynie do pewnego stopnia wytłumaczyć, różnicą preferencji klientów.

Dodać należy iż: Minimalne ustalenia zawarte w Artykule 3 Dyrektywy 97, są też rezultatem badań, które dodatkowo trzeba określić jako zakrojone na ówczesny obszar Wspólnoty, nie uwzględniający nowych krajów członkowskich, wraz z ich specyfiką ówczesnego rynku usług pocztowych.

Druga konkluzja jest taka, że w większości krajów, na dzień dzisiejszy finansowanie OUP, nie wydają się stwarzać poważnych wyzwań. W rzeczywistości tylko kilka krajów oszacowało koszty netto OUP i one też uznają typowo drobne koszty netto, na poziomie nie większym niż 5 procent kosztów całkowitych.

Dodać należy iż: W odniesieniu do tej konkluzji wypada nadmienić, że okres badań pilotażowych pokrywał się przynajmniej częściowo z okresem stosowanego jeszcze obszaru zastrzeżonego w niektórych krajach, nie dając pełnego obrazu ponoszonych kosztów netto w jego aktualnej formule.

Wyjątkami od reguły są; Hiszpania, Malta, Słowenia i Islandia, gdzie koszty OUP są zgłoszone jako bardzo wysokie. Aczkolwiek oprócz Ministerstwa Rozwoju działającego w charakterze organu regulacyjnego w Hiszpanii, te wysokie szacunki nie zostały zaakceptowane przez pozostałe krajowe organy regulacyjne.

Dodać należy iż: W zestawieniu z „wolumenem zaadresowanych przesyłek pocztowych na osobę w 2007 r., w/w krajach” Hiszpania i Malta legitymuje się wskaźnikiem tego typu, niemal 3 razy wyższym, a Słowenia i Islandia 4 razy wyższym niż w Polsce, co m/n tym bardziej implikuje bardzo duże prawdopodobieństwo wystąpienia również wysokiego “kosztu netto” u naszego Operatora Narodowego.

Trzecia konkluzja badających, jest tego rodzaju, że studia na potrzebę OUP powinny być oparte na metodach, które ujawniają, ile respondenci są skłonni zapłacić za korzyści wypływające z OUP. W przeciwnym bowiem razie, istnieje ryzyko, że respondenci, co naturalne, odpowiedzą, że chcą wszystkich korzyści, unikając przy tym wszystkich dodatkowych kosztów.

W tym celu autorzy badań pilotażowych stworzyli i przetestowali metody „oceny gotowości zapłacenia” za OUP.

Czwarta konkluzja jest taka, że badania pilotażowe na gotowość do zapłaty oznaczają, że potrzeba OUP skupia się głównie na zapewnieniu dostępu do urzędów pocztowych. Klienci biznesowi nie są skłonni płacić za utrzymanie urzędów pocztowych, ale urzędy pocztowe są wysoko cenione przez klientów indywidualnych – gospodarstwa domowe. Jednakże gospodarstwa domowe nie tworzą znaczącego strumienia przychodów dla operatorów pocztowych.

W związku z tym prawdopodobnie operatorzy pocztowi będą udostępniać zbyt małą liczbę urzędów pocztowych, chyba że wystarczający do nich dostęp, zapewni OUP. Z drugiej strony, wydaje się istnieć silny popyt ze strony klientów biznesowych o dużych możliwościach nabywcy, którzy chcą zapewnienia wystarczającej częstotliwość doręczania przesyłek pocztowych.

Najważniejszym zaleceniem jest to, że badania nie powinny zakładać, iż respondenci pomogą nam rozszyfrowywać w jaki sposób zmiany w OUP wpłyną na poziom usługi, który oni doświadczają. Powodowane jest to wyłącznie obowiązkiem zależnym od czynników ekonomicznych operatora pocztowego. Obowiązek ten nie może mieć wpływu na poziom świadczenia wszystkich usług. Zaleca się w związku z tym, raczej badania skłonności do płacenia, które są oparte na dobrze określonych scenariuszach, dla rzeczywistego poziomu usług, świadczonych pod innym zmienionym reżimem OUP. Badania takie mogą w związku z tym pomóc politykom w podejmowaniu świadomych decyzji, dotyczących przyszłości zakres OUP.

Struktura etapów i podejmowanych działalności tzw. „mapy drogowej” obejmuje;

Określenie aktualnego poziomu usługi, a w tym mapy aktualnego poziomu usługi objętej OUP,
Określenie wzorców odniesienia ale dla sytuacji, innego poziomu usługi OUP, poprzez działania polegające na;

określeniu polityki istotnych zmian w definicji OUP,
ocenie prawdopodobnego poziomu usług świadczonych w ramach zmiany definicji OUP,

Zidentyfikowanie dodatkowych usług spowodowanych przez OUP, poprzez działanie określające różnicę pomiędzy poziomem usług na etapie A i po kroku B,
Oszacowanie korzyści konsumenta usług dodatkowych, poprzez działanie polegające na;

sondażu klientów indywidualnych i biznesowych,
użyciu oceny jakościowo – ilościowej i gotowości do płacenia,

Oszacowanie kosztów świadczenia usług dodatkowych, poprzez ocenę, na ile będzie to kosztowne dla operatora wyznaczonego, aby zapewnić te dodatkowe usługi,
Bilans korzyści i kosztów, poprzez skonfigurowanie analizy koszt – korzyść, ustalając wagę korzyści wobec kosztów.

Zaproponowana przez autorów „Sprawozdania …” - Copenhagen Economics, „mapa drogowa”, stosownie do poszczególnych etapów, komentuje podejmowane działania, zwracając uwagę na to, iż wywiady z zainteresowanymi stronami dostarczą cennych informacji do przewodnika formułującego istotne dla polityki zmiany w definicji OUP.

Bardziej owocnym podejściem mogłyby być zorganizowanie warsztatów z zainteresowanymi stronami do przedyskutowania tego, co w polityce istotnych zmian w OUP mogłoby być, a jakie potencjalne skutki poziomu usług będą.

W tych okolicznościach jako przydatne, zwłaszcza w krajach o wysokim poziomie rozwoju rynku usług pocztowych okazać się może, przywołanie pięciu pytań tzw. „komercyjnego podejścia”, zawartych na planszy ( Box 5.1 s. 129 ), by dokonać oceny prawdopodobnego poziomu usług świadczonych w ramach zmienionej definicji OUP. Jeśli, na przykład, Operator Narodowy przekroczyłby już poziom świadczeń w porównaniu do obecnego OUP, wtedy wymóg złagodzenia OUP nie jest w stanie zmienić poziomu usługi.

Przywołane powyżej pytania wyjaśnić mają:

1. Czy Operator Narodowy zapewnia wyższy poziom usług niż wymagany przez OUP?

2. Czy konkurenci świadczą usługi na wyższym poziomie niż wymaga to OUP od Operatora Narodowego?

3. Czy Operator Narodowy w innych w krajach o niższych wymaganiach OUP świadczy taką usługę?

4. Czy Operator Narodowy będzie ograniczony przez prawo konkurencji?

5. Jakie są plusy i minusy świadczenia usługi?

Przekładając tego rodzaju podejście na naszą krajową specyfikę runku pocztowego, a zwłaszcza uwzględniając jednak ogólnie respektowany OUP w zakresie asortymentowym, ale przy tym relatywnie niski poziom spełniania OUP w w kategoriach dostępowo - jakościowych, może się okazać mimo wszystko, iż w kontekście segmentacji rynku pocztowego, tego rodzaju komercyjne podejście znajdzie też swoje zastosowania.

W komentowanym etapie „B”, analiza popytu ze strony klientów biznesowych będzie dostarczyć wartościowych informacji o klientach biznesowych, jak stanowić główną część obrotów. Tak więc, jeśli klienci biznesowi mają wysokie zapotrzebowanie na określone usługi, Operator Narodowy może świadczyć usługi na zasadach komercyjnych. Zatem definicja OUP nie będzie raczej miała wpływu na poziom usług dla takich elementów.

Jeżeli chodzi o etap „C”; będzie to określenie usług, które nie byłyby zapewnione w węższym OUP. Zaś w odniesieniu do etapu „D”; bardzo ważne jest, aby mieć dostęp do dobrze wyważonego panelu klientów biznesowych, mając w naszych specyficznych warunkach, ustalony pogląd w kwestii, wyodrębnienia i udziału również klientów instytucjonalnych.

Badanie gospodarstw domowych musi być zaprojektowane tak, żeby możliwe było oszacowanie skłonności do płacenia dla niektórych wrażliwych grup konsumentów, np. mieszkańców bez dostępu do Internetu.

Zdecydowanie zaleca się żeby sondaże wyraźnie określały oczekiwane zmiany w usłudze i poziomy wyceny, i nie zakładają, że respondenci mogą wywnioskować, w jaki sposób zmiany w OUP będą ich dotyczyć.

Badania powinny być wykonywane przez dłuższy okres czasu lub alternatywnie w normalnych warunkach, poza sezonami wakacyjnymi i poza okresami tygodniowych szczytów. W celu umożliwienia lepszego dostosowania pytań, zaleca się również korzystanie z badań pilotażowych, zawartych w „Sprawozdaniu…”.

Na etapie „E”, t.j. oceny kosztów świadczenia usług dodatkowych, wymaga to w zasadzie oceny uniknięcia kosztów netto świadczenia danej usługi, np. jak wiele można zaoszczędzić dzięki nie dostarczaniu przez Operatora Narodowego przesyłek pięć dni w tygodniu na obszarach wiejskich.

Na ostatnim etapie „F”, bilansu korzyści i kosztów, ostatecznie, politycy muszą zdecydować, czy korzyści przewyższają koszty i w jaki sposób należy określić OUP.

Konkludując; przedstawiony powyżej szkic tzw. „mapy drogowej redefinicji OUP poza walorem o narzędziowo – badawczym charakterze, poszerza ogólny zakres postrzegania specyfiki rynku pocztowego i kierunków jego zrównoważonego rozwoju.

Określona dotychczas i obowiązująca definicja „powszechnej usługi pocztowej”, przyjmująca w badaniach postać „obowiązku usługi powszechnej – OUP”, wymaga niewątpliwie stosownej redefinicji, jednakże byłoby wskazane aby zabieg tego rodzaju był poprzedzony przywołanym powyżej sposobem badania.

Wypływająca stąd rekomendacja, skłonić jednak powinna polityków do przyjęcia rozwiązań prawnych, które nie odrzucałyby odpowiedzialności Państwa za infrastrukturalne kształtowanie dostępności do bardziej nowocześnie postrzeganej sieci placówek pocztowych.

Konsekwencją takiej polityki powinna być ustawowo zabezpieczona ewentualność wsparcia ze środków publicznych bardziej dogodnej dla „gospodarstw domowych” i drobnego biznesu obecności placówek pocztowych na terenach wiejskich. Należałoby to też wiązać z bardziej precyzyjnym zdefiniowaniem, tak jak czynią to inne państwa członkowskie UE, wskaźników dostępności placówek pocztowych, traktowanych również jako centra komunikacji społecznej, spełniające nie tylko OUP, ale także inne finansowo rekompensowane usługi dodatkowe.

Obecność odpowiednio dostępnej sieci placówek na terenach wiejskich jest jednym z podstawowych elementów infrastruktury krajowej i bywa przedmiotem szczególnych porozumień pomiędzy rządem a „publicznym operatorem pocztowym”, co znajduje swoje miejsce w tzw. „odnawialnych kontraktach rządowych”, objętych normami prawa pocztowego, wielu krajów np. Belgii, Francji, Kanady itp..

Jest to niewątpliwie przedmiot troski o charakterze publicznym, ukierunkowany zwiększaniem dostępności, nie tylko w zakresie usług pocztowych, ale również w wielu usług administracji publicznej, realizowanych też na gruncie e-administracji i sprawnego państwa, a także powodowany potrzebami lokalnymi, zwłaszcza rozwoju przedsiębiorczości w rolnictwie i „ogólnemu przeciwdziałaniu izolacji społecznej”, jak to ujmuje Dyrektywa pocztowa.

Narzędziem do osiągnięcia tak postawionego celu, miała być, niestety porzucona swego czasu ( na etapie definiowania, obecnie obowiązującego Prawa pocztowego ) idea stosowania tego rodzaju „kontraktów”, do której zapewne warto by powrócić.

W odniesieniu zaś do sprawności funkcjonowania sieci doręczeń, zróżnicowana pod nadzorem organu regulacyjnego, częstotliwość doręczania 5-cio lub 3-krotnego w tygodniu, stać się powinna obok odpowiednio dostosowanej sieci przewozowej – narzędziem do osiągnięcia stawianego też celu, jakim jest terminowości dostawy przesyłek.

Zapewne należałoby pozyskać opinie wszystkich segmentów nadań masowych; takich jak nadawcy biznesowi, przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, czy też nadawcy instytucjonalni, na temat ich preferencji opartych na skłonności do płacenia za terminowe doręczanie przesyłek pocztowych. Przysłowiowym „języczkiem u wagi” stać się powinna opinia klientów biznesowych i indywidualnych, występujących tym razem w roli adresatów przesyłek pocztowych.

Inspiracją do przeprowadzenia specyficznie krajowych badań są wyniki sondaży dokonanego badania pilotażowego, które wskazują, iż; badana częstotliwości doręczeń w niektórych krajach obejmowały nawet 6-cio krotne doręczanie w tygodniu, ale najwyższy – „znaczący” poziom zainteresowania masowych użytkowników biznesowych, w kontekście „gotowości płacenia za usługi powszechne”, koncentrował się wokół dostaw 5-cio krotnych, na co wskazuje Tabela A.6: Gotowość do płacenia za usługi powszechne – mailersów biznesowych (str. 236).

Bardziej jednak wymowną jest „charakterystyka ankietowanych przedsiębiorstw” ( Tabela A.8 / str. 239 ), wskazująca, iż spośród 142 ankietowanych; 124 (87%), charakteryzuje się oczekiwaniem 5-cio krotnego doręczania w tygodniu. Charakterystyka przepływu poczty wskazuje przy tym, iż przeważa strumień B2B – 56 %, nad strumieniem B2C w wysokości udziału równej 44%.

W kategoriach rodzaju wysyłanej poczty, największe udziały dotyczyły; działalności komercyjnej i transakcji finansowych – 56%, Direct mail – 48% oraz paczek – 44%.

Skłonność zaś do korzystania z usług operatora publicznego, ma miejsce wśród 47% respondentów biznesowych.

Uzyskanie odpowiedzi na tak stawiane pytania w naszej przestrzeni krajowej, pozwoliłyby bardziej precyzyjnie określić rozmiar wsparcia, jaki byłoby niezbędny dla utrzymania oczekiwanego poziomu i skuteczności procesu doręczania.

W tym też obszarze, ewentualność takiego wsparcia mogłaby być realizowana głównie poprzez „funduszu kompensacyjny”, sponsorowany zgodnie z motywem ( 26 ) III-ej Dyrektywy, na gruncie „poczty masowej”, zwłaszcza przez klientów biznesowych, dokonywany praktycznie za pośrednictwem operatorów pocztowych.

Zarysowujący się problem ewentualnego wyłączania niektórych segmentów poczty masowej z zakresu OUP, choćby w przypadku nadawców biznesowych, powinien być rozstrzygany (wzorem niemieckich i francuskich unormowań) przez ustawowe upoważnienie organu regulacyjnego do dokonywania tego rodzaju wyłączeń. Jednakże wyłączenia tego rodzaju mogłyby być dokonywane z wyjątkiem „usług doręczania”.

Tego rodzaju zastrzeżenie w okolicznościach przewidywanej segmentacji działalności pocztowej i wielowarstwowego znaczenia „usług doręczania”, wskazuje na ewentualność objęcia tego rodzaju usługi zakresem OUP i kontynuowania nadzoru regulacyjnego, co znajduje m/n swoje uzasadnienie w kontekście ustawowych gwarancji udzielania operatorom alternatywnym dostępu do infrastruktury usług powszechnych poprzez korzystanie z sieci doręczeń operatora wyznaczonego.

[i] http://ec.europa.eu/internal_market/post/doc/studies/2010-main-developments_en.pdf

Różne aspekty redefinicji pocztowych usług powszechnych

2011-04-10T11:48:00.000-07:00

Wiodącym ustaleniem w odniesieniu do pocztowych usług powszechnych, określanych w przestrzeni europejskiej „obowiązkiem usługi powszechnej” ( które również ze względów praktycznych, na użytek niniejszych rozważań przyjmą w dalszej treści skrót; „OUP” ) jest to, iż stanowią one istotną część krajowej infrastruktury i są uważane za świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym.

Jest to więc działalność gospodarcza o szczególnym znaczeniu dla obywateli; od wzajemnego ich kontaktowania się poczynając, kontaktowania się i dostaw w relacji przedsiębiorstw ( biznesu ) i konsumentów, transferu dokumentów i rozliczeń finansowych, kończąc na kontaktach sfery rządowej i obywateli.

W obliczu tak postrzeganych relacji, zasięg troski o indywidualnego konsumenta, który znajduje coraz częściej alternatywne sposoby komunikowania się, rozciąga się obecnie na inne podmioty występujące w relacjach B2C i B2B. w rozmiarze zarówno detalicznego jak i masowego obrotu.

Odwołując się do poprzedniego rozdziału ( spotu ), aby w zaistniałych okolicznościach, w sposób racjonalny ukształtować definicję “OUP”, bardzo pomocnym wydaje się wzorzec badań, jakie zostały przeprowadzone i przedstawione w przywołanym uprzednio; “SPRAWOZDANIU ….”[i]. W odniesieniu do OUP rozwinęła się bowiem debata i badania ekonomiczne na temat przyszłości tego rodzaju usług.

Szczególną motywacją do dyskusji, jest zmniejszający się wolumen korespondencji i powoli rozwijająca się konkurencja, które mogą zwiększyć koszty świadczenia usługi powszechnej. W tym samym czasie, coraz większy wpływ wywiera tzw. e-substytucja zmieniająca potrzeby konsumentów.

Wsparciem tego rodzaju rozważań, są badania pilotażowe w kwestii oczekiwań „gospodarstw domowych” jak i również „klientów biznesowych” wobec usług pocztowych. Badanie łączy w sobie trzy metody tej pracy; analiza przepływów przesyłek pocztowych, kwestie jakościowe i ilościowe.

Badanie to w swej specyfice charakteryzuje się swoistą „techniką określania preferencji”, której celem jest nie tyle bezpośredni sondaż zapotrzebowania na poszczególne rodzaje usług i warunków dostępu do nich, co ich powiązanie z szacunkami gotowości do płacenia za te różne usługi.

Celem studium „przypadku gotowości do zapłaty”, było określenie wagi zestawu takich zmiennych jak: bliskość urzędów pocztowych, liczba dni dostawy i zawarcia poczty masowej w zakresie OUP, ukierunkowane nie tylko potrzebą zmierzenia znaczenia tych zmiennych w stosunku do siebie, ale także ich wartości ( znaczenia ), wyrażonej relacją cenową, zarówno dla klientów indywidualnych jak i biznesowych.

W tym kontekście, badanie wskazało, że gospodarstwa domowe mają niższy popyt na częste dostawy, ale jednak wysoki popyt na gęstą sieć urzędów pocztowych, przy czym pogląd klientów biznesowych okazuje się być niemal zupełnym przeciwieństwem.

Dalej badania te sugerują, iż operatorzy świadczący OUP, mają bardziej komercyjne zainteresowanie w częstym dostarczaniu przesyłek pocztowych niźli w dostarczaniu gęstej sieci placówek pocztowych, przy czym notabene, klienci biznesowi wykazują bardzo niską gotowość do płacenia za tego rodzaju oczekiwania. Sytuacja ta implikuje, iż to właśnie OUP spełnić powinien potrzeby gospodarstw domowych w kwestii dostępu do urzędów pocztowych.

Na tym tle, w kontekście Założeń, przebudowy wymaga kwestia finansowania „kosztu netto” w kierunku rozgraniczenia jego źródeł; z jednej strony kosztów powstałych na gruncie utrzymania, bądź też nowej formuły rozwoju sieci placówek pocztowych, pokrywanego za pośrednictwem pomocy publicznej, a z drugiej strony na gruncie sieci doręczeń i cykliczności doręczania, sponsorowanych za pośrednictwem operatorów pocztowych przez nadawców masowych, a zwłaszcza klientów biznesowych.

Dyskusja na temat zakresu OUP jest skoncentrowana głównie na zmniejszenie OUP w trzech wymiarach:

· Czasu : mniej dostaw na tydzień lub dłuższy czas przebiegu przesyłek;

· Produktów: usunięcie niektórych produktów z OUP, np. przesyłek masowych;

· Geografii: zmniejszenie wymagań odnośnie zasięgu geograficznego, np. mniej urzędów pocztowych.

Ponieważ OUP jest głównym elementem regulacji pocztowych, ponowne ich określenie wywoływać będzie wiele skutków ubocznych na inne aspekty rynku pocztowego.

Stosownie do przywołanych badań aspekty te obejmują;

a) Ochronę konsumentów

Celem OUP jest zapewnienie, że konsumenci i przedsiębiorstwa mają dostęp do usług pocztowych dobrej jakości i w przystępnych cenach. Motywacją dla nałożenia OUP jest, to że wolny rynek nie jest w stanie dostarczać usługi pocztowe dla wszystkich i to także na bardzo rozległych obszarach.

Dlatego ważne jest, żeby dyskusja na temat zakresu OUP skupia się na potrzebach konsumentów. Zmniejszenie poziomu usług może mieć duży wpływ na konsumentów. To, dlatego jest ważne, żeby dyskusja o zakresie OUP, w zależności od dostępu do alternatywnych środków komunikacji, koncentrowała się głównie na potrzebach konsumenta.

b) Koszty OUP

Głównym motorem dyskusji na temat nowo definiowanego zakres OUP jest ich kosztów netto. Utrzymanie szerokiej definicji OUP może być kosztowne jeżeli rynek wskazuje na spadek, bądź relatywnie bardzo niski poziom wolumenu korespondencji. Koszt netto można oczywiście zmniejszyć poprzez ograniczenie zakresu OUP, jeśli to zmniejszenie skutkuje zmianami w usługach operatora wyznaczonego. Zmiany te poszerzają jednakże pole koncentracji o potrzeby klientów biznesowych i instytucjonalnych, zwłaszcza w odniesieniu do częstotliwości ( terminowości ) doręczania.

c) Finansowanie OUP

Jeżeli koszt netto OUP, uznany jako nieuzasadnione obciążenie operatora wyznaczonego jest mały, operator ten powinien uporać się z tym zjawiskiem własnymi siłami. Z drugiej strony, jeśli poziom kosztu netto jest wysoki i stanowi nieuzasadnione obciążenie dla operatora wyznaczonego, OUP może otrzymać finansowanie z innych źródeł alternatywnych, bądź to z budżetu państwa, bądź z funduszu kompensacyjnego sponsorowanego za pośrednictwem operatorów pocztowych.

Mechanizm kompensacyjny utworzy przy tym naturalną zachętę dla udziałowców tego rodzaju rekompensat do przedyskutowania zakresu OUP.

d) Wpływ na zakres konkurencji

Zakres OUP może mieć bezpośredni wpływ na zakres konkurencji. Zmniejszenie tego zakresu będzie oznaczać, że niektórzy klienci otrzymują niższą jakością usług. Klienci mogą zwrócić się wówczas do innych operatorów, a tym samym potencjalnie stworzyć rynek dla operatorów alternatywnych.

Ograniczenie np. wymogów czasowych w OUP ( częstotliwość lub czas tranzytu ) może np. zwiększyć popyt w segmencie usług ekspresowych i kurierskich. Efekt tych działań będzie uzależniony od tego, czy produkty są bliskimi substytutami, a dokładniej, czy konsumenci będą chcieli kupić droższe usługi (ekspresowe), jeśli np. list priorytetowy nie będzie doręczony wystarczająco szybko.

Nie mówiąc już o praktykowaniu w niektórych krajach sześciokrotnego doręczania, obejmującego soboty, jako popularnego dnia dostawy, zmniejszenie liczby dni doręczania np. z pięciu do trzech, oznaczać może znaczną utratę konkurencyjności operatora wyznaczonego i to również w odniesieniu do usług, niewchodzących w zakres OUP.

e) Zakres regulacji

Jedną z głównych ról krajowych organów regulacyjnych jest zapewnienie usługi powszechnej. Oznacza to, że zakres regulacyjny często ogranicza się do produktów OUP. Tak więc, jeśli OUP określony jest zawężająco np. tylko pojedyncze elementy, zmniejsza to zakres regulacji krajowych organów regulacyjnych. Dlatego usunięcie niektórych produktów z OUP może sugerować, że produkty te nie mogą być regulowane przez krajowy organ regulacyjny. Jednakże efekt ten zależy od prawem określonej struktury regulacyjnej. Zakres regulacji nie musi w związku z tym być ograniczony do produktów OUP, ale uwzględniać regulacje dokonywane na podstawie oceny znaczącej pozycji rynkowej, jak np., regulacje w energetyce lub w sektorze telekomunikacyjnym.

f) Zwolnienie z VAT

Zwolnienia od podatku VAT w sektorze usług pocztowych mogą powodować zakłócenia w zarówno w kwestii wejścia na rynek pocztowy jak i jego wydajności. Skala tych zakłóceń zależy od zakresu zwolnienia z VAT. Wiele krajów włącza zwolnienia od podatku VAT bezpośrednio do definicji OUP, tak aby produkty OUP były zwolnione od tego podatku. W tych krajach, usunięcie produktów z OUP oznacza również usunięcie zwolnienia z podatku VAT na te produkty.

Poszczególne kraje stosują różne praktyki, jeśli chodzi o zwolnienia z podatku VAT, w wielu więc krajach nie ma bezpośredniego związku między definicją OUP i zwolnieniem VAT.

g) Emisje CO2

Definicja OUP może mieć wpływ na emisję CO2. W dużych krajach, takich jak Francja, Norwega i Szwecja, wymóg doręczenia następnego dnia, oznacza, że usługodawca OUP transport przesyłek listowych dokonuje samolotami, gdyż dystanse przewozu są zbyt odległe dla transportu kolejowego lub drogowego. Oznacza to, że dostawa do klienta następnego dnia powoduje wzrost emisji CO2.

Zmniejszenie zaś liczby dni dostawy w podobny sposób zmniejsza koszty transportu, a tym samym zmniejszenia emisję CO2.

Zmniejszenie liczby placówek pocztowych może z jednej strony powodować zmniejszenie kosztów transportu dla usługodawcy OUP, ale z drugiej strony, powodować wzrost transportu samochodowego dla konsumentów.

A. Pogląd klientów biznesowych na OUP

Badanie skupia się na trzech głównych elementów OUP:

Wymiar czasu: Zmiany w częstotliwości doręczania (trzy, pięć lub sześć dni);
Wymiar geograficzny: Zmiany w liczbie urzędów pocztowych;
Wymiar rezultatu: Wpływ wykluczania poczty masowej z OUP w krajach, gdzie jest ona częścią OUP.

Komentowane badania stanowią swoją wartość ponieważ nie zostały ograniczone tylko do jednego kraju. Aby uzyskać jak największą ilość odpowiedzi, zaproszenie do udziału w tym przeglądzie zaowocowało pozyskaniem stanowisk 142-ch przedsiębiorstw ( respondentów ) w ponad 30-tu krajach europejskich, w tym 25 krajów członkowskich UE.

Jak zaakcentowali to autorzy badań, rezultaty tych badań mimo wszystko należy traktować jedynie jako wskazówki ze skromnie zakrojonych badań pilotażowych.

W kwestii stanowiska wobec usług OUP; klienci biznesowi, czas przebiegu i częste doręczanie przesyłek, w tym 5 dni w tygodniu, we wszystkich częściach kraju oraz co bardzo ważne, jednolite geograficznie ceny, zaliczają do najważniejszych aspektów OUP. Z drugiej strony dostawa czasopism i gazet oraz dostęp do urzędów pocztowych nie są przez nich uznawane jako „bardzo znaczące”.

W kwestii stanowiska wobec redukcji usług OUP; sytuacja jest podobna – częste doręczanie i jednolity geograficznie cennik są dla nich ważne. Jednakże statystycznie klienci biznesowi skłanialiby się do redukcji urzędów pocztowych i ilości skrzynek nadawczych oraz 3 - dniowej częstotliwości wysyłki i odbioru poczty, jak również zróżnicowanej geograficznie ceny. Połowa konsultowanych przedsiębiorców, nie miałaby też nic przeciwko temu, aby poczta masowa została usunięta z OUP. Dokładnie druga połowa konsultowanych w tej sprawie, jest przeciwnego zdania.

W odpowiedzi na pytanie; czym zastąpiliby klienci biznesowi, zmniejszoną przez operatora wyznaczonego częstotliwość doręczeń, z pięciu do trzech razy w tygodniu, większość wskazywała na, albo zwrócenie się do innego operatora ( ponad 60% ), albo zastąpienie dla niektórych przesyłek środka komunikacji ( 24% ). Ponadto, niektórzy klienci biznesowi, po prostu wysyłaliby swoje przesyłki wcześniej. Niezmienność reakcji na tego rodzaju zmianę, wykazywało 22% ankietowanych.

Rezultaty tych badań wskazują na daleko idącą substytucyjność, polegającą na bądź to zwróceniu się do innego operatora, bądź zastosowaniu innych środków komunikacji dla niektórych przesyłek, w przypadku obniżenia przez operatora wyznaczonego częstotliwości doręczeń z 5-ciu do 3-ch tygodniowo.

Poziom oczekiwań, a przez to silna pozycja biznesowego nabywcy usług, uważającego za komercyjnie nie atrakcyjne, tego rodzaju zmniejszanie częstotliwości dostaw, spowodować może, znaczną utratę tego rodzaju klientów.

W kontekście reakcji badanych klientów biznesowych, na zredukowanie przez „operatora wyznaczonego” ilości doręczeń do 3-ch dni w tygodniu, implikacją wypływającą z tego jest to, że OUP wymagający dotychczas pięć doręczeń tygodniowo, w formule ograniczenia zakresu OUP, nie daje konsumentom częstszego doręczania niż oni uzyskaliby na wolnym rynku bez OUP.

W kwestii gotowości do płacenia, zbadane szacunki wykazują, że 29 % klientów biznesowych ma wysoką gotowość do płacenia za częste doręczanie, a zwłaszcza 5-cio krotne dostawy w tygodniu. Z drugiej strony, nie stwierdzono gotowości do płacenia za gęstą sieć placówek pocztowych lub w tym za pocztę masową jako składnik OUP.

B. Punkt widzenia klientów indywidualnych na OUP

Aby przeanalizować poglądy na OUP, wobec klientów indywidualnych, określonych też jako gospodarstwa domowe, prowadzono równolegle dwa badania w podziale na klientów z dostępem do Internetu i bez dostępu do Internetu.

Operując “krytycznym czasem przepływów przesyłek”, tzn. przesyłek, które powinny nadejść w szczególnym dniu i nie zostały wysłane dzień wcześniej, postawiono pytania jakie przesyłki objęte tą kategorią występują najczęściej.

W odpowiedzi na tak postawione pytanie okazało się, że w ciągu tygodnia, od 60 do 80 % wszystkich gospodarstw domowych otrzymało przesyłki; direct mail, przesyłki dotyczące spraw przedsiębiorstw i transakcji finansowych oraz korespondencji prywatnej. Badania wskazują, ponadto, że z wyjątkiem dostaw towarów i przesyłek zagranicznych, klienci bez dostępu do Internetu odbierali przesyłki nieco częściej niż internauci.

W kwestii podejścia do OUP, odpowiedzi wskazują, że klienci indywidualni uznają wszystkie elementy tego rodzaju usług za ważne, w tym dostęp do pobliskiej placówki pocztowej i terminowość realizacji usług.

Co ciekawe, badanie wykazało w rzeczywistości niewielkie różnice w poglądach klientów z dostępem do Internetu i bez dostępu do Internetu, przy czym waga znaczenia OUP, bardziej akcentowana była przez Internautów.

Prosząc też obie grupy klientów indywidualnych o pogląd w sprawie redukcji zakresu OUP, polegającej na zaaprobowaniu 3 dniowej dostawy przesyłek w tygodniu i zamknięcia najbliższej poczty, niemal 60% internatów i 40% klientów bez dostępu do Internetu nie zgodziło się na sondowaną redukcję doręczania. Odnośnie zamknięcia najbliższej poczty, sprzeciw akcentowano odpowiednio, na poziomie ponad 80 i 90 procent ankietowanych.

Tylko 9 % internautów i 6% bez dostępu do Internetu wykazało przy tym obojętność wobec likwidacji najbliższej placówki pocztowej oraz odpowiednio 22% i 26 % podzieliło swą obojętność wobec redukcji częstotliwości doręczania do 3-ch dni w tygodniu.

C. Wyłączenie poczty masowej z OUP

W sygnalizowanej już kwestii wyłączenia poczty masowej z OUP, pytania skierowane zostały do dwóch kategorii respondentów, którzy korzystają z usług pocztowych w otoczeniu bądź to wyłączonej już poczty masowej z OUP, bądź w otoczeniu OUP zawierającym pocztę masową.

W formule tego pytania sondowano klientów biznesowych, jakich zmian będą się spodziewać w wyniku usunięcia poczty masowej z OUP.

Odpowiedzi wskazały, na dużą trudność w zajęciu przez respondentów wobec tej kwestii czytelnego ich stanowiska, które obarczone zostało zróżnicowanym sposobem jego postrzegania. Relacjonowane w badaniu wyniki wskazują, iż często respondenci sprawiali wrażenie braku znajomości, - jakie usługi objęte są OUP w ich kraju.

Badający uznali, że w krajach, gdzie poczta masowa nie jest włączona do OUP, bardzo duża część respondentów poprzez odpowiedź; że usunięcie poczty masowej z OUP ( co już się u nich dokonało ) spowoduje obniżenie jakości usług i wzrost cen, stwarza wrażenie braku zrozumienia pytania i możliwości respondentów przewidzenia skutków zmian OUP.

D. Propozycja „mapy drogowej”

Bazując na doświadczeniach opisanego pokrótce studium OUP ( Obowiązku Usługi Powszechnej ), zawartego w Rozdziale 5, przywołanego na wstępie „SPRAWOZDANIA…”, w obliczu potrzeby doprecyzowania Założeń w tej kwestii, rozważyć można by celowość określenia tzw. „mapy drogowej” dla kompleksowego przeanalizowania potrzeb OUP, które mogą pomóc decydentom w podejmowaniu najbardziej trafnych rozwiązań.

Mając na uwadze zebrane w 2009 r. przez UKE, bardzo istotne w naszej specyfice dla konsumentów indywidualnych opinie, na temat korzystania z pocztowych usług powszechnych, można by na tej „drodze” je szerzej wykorzystać i wznowić bardziej pogłębioną ich wersję, uwzględniającą przywołane powyżej aspekty OUP, a zwłaszcza pozycję nadawców „poczty masowej”, z uwzględnieniem ich podmiotowo – przedmiotowej struktury wewnętrznej.

[i] http://ec.europa.eu/internal_market/post/doc/studies/2010-main-developments_en.pdf

„Koszt netto” wstępem do redefinicji usług powszechnych

2011-03-15T14:08:00.000-07:00

W pierwszym rozdziale ( spocie 16.01.11 ), niniejszej analizy, przywołane już zostało spostrzeżenie , iż projekcja znowelizowanego Prawa pocztowego, nie została poprzedzona wykreowaniem wobec sektora pocztowego, strategii w rodzaju „strategii rządowych”. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w kolejnych wersjach Założeń, które w wielu kwestiach wykazują znaczące zróżnicowania o ogólnogospodarczym rezonansie.

Jednym z przykładów, nazwijmy to rozchwiania opcji jest występujący brak wyraźnego stanowiska rządu, czym poza transpozycją Dyrektywy, przyszłe ukształtowanie Prawa pocztowego ma być głównie determinowane.

Chodzi o to czy w naszej specyfice krajowej, kierować się należy odczuwalnym zwiększeniem udział konkurencji w rynku usług pocztowych, przy zachowaniu ewentualności pomocy publicznej wspierającej usługi powszechne, czy też kierować się zrównoważonym rozwojem konkurencji, zwłaszcza „wchodzącej w zakres usługi powszechnej”, i z tego powodu objętej także stosowną regulacją.

Na tym tle poszczególne wersje założeń wykazują też brak zdecydowania w kwestii konkurencyjnego świadczenia części usług powszechnych na warunkach dobrowolności i regulacji dostępu operatorów alternatywnych, do infrastruktury usług powszechnych operatora wyznaczonego.

Nie bacząc na tego rodzaju nazwijmy to „subtelności”, ostatnie dwa warianty Założeń determinowane są, dyspozycją Rady Ministrów, ukierunkowaną alternatywą udziału budżetu państwa w finansowaniu usług powszechnych, bądź opcją wykluczającą ten rodzaj pomocy publicznej.

Zaskakujące dyspozycje tego rodzaju, pomimo zrozumienia ich intencji, wymuszające doraźne korekty Założeń, które w swej bezbudżetowej wersji, w obliczu tego rodzaju oczekiwań,„deklarują”, iż „finansowanie kosztu netto może w ogóle nie być potrzebne, bądź mieć ograniczony wymiar” (s.12 ostatni akapit ), nie służą jakości nowelizowanego Prawa pocztowego, ani też rozważnej polityce rozwojowej tego sektora.

W obliczu konieczności dokonania zrównoważonej liberalizacji rynku pocztowego w wielu krajach i to nie tylko w przestrzeni europejskiej, organy regulacyjne inicjują w środowiskach praktyków i naukowców dyskusję, której powód jest dwojakiego charakteru:

1. Liberalizacja rynku pocztowego,

polegająca w głównej mierze na likwidacji obszaru zastrzeżonego, jako dotychczasowego źródła finansowania usług powszechnych.

Kwestia ta implikuje bowiem dyskusję na temat „kosztów netto”, które jeżeli występują, to jak należy w tych nowych okolicznościach finansować usługi powszechne.

2. Rozwijająca się e-substytucja i wynikające z niej zmiany,

implikujące debatę o potrzebie i zakresie usług powszechnych oraz czy powinien on zostać zmieniony.

Te dwa wymiary rozważań, skłaniają do przeanalizowania aktualnej regulacji powszechnych usług pocztowych, z jednej strony pod kątem korzyści, które użytkownicy uzyskują z usług powszechnych, a z drugiej strony ponoszonych kosztów ich świadczenia, stosownie do rozpatrywanych wariantów ich docelowego zdefiniowania.

Rozważaniom tym towarzyszyć może jedno z bardziej aktualnych studiów; p. t. .”Główne tendencje w Sektorze usług pocztowych (2008-2010), SPRAWOZDANIE KOŃCOWE / 29 listopada 2010”, a w szczególności Rozdział 5, opatrzony tytułem; „Obowiązek świadczenia usługi powszechnej”[1].

Z doniesień i komunikatów prasowych, wynika, iż gorączka tego rodzaju dyskusji nie omija naszej krajowej rzeczywistości, obarczonej dość specyficznymi uwarunkowaniami, o których częściowo była już mowa w rozdziale „Kryteria postrzegania specyfiki środowiska pocztowego”.

Pochylając się nad problemem tzw. „kosztu netto”, przypomnieć należy jak postrzegane jest to zjawisko w motywie ( 29 ) III-ej Dyrektywy. Otóż; „koszt netto świadczenia usługi powszechnej obliczany jest, pod nadzorem krajowego organu regulacyjnego, jako różnica między kosztami netto ponoszonymi przez wyznaczonego operatora świadczącego usługę powszechną, objętego obowiązkiem świadczenia tej usługi, a kosztami, w przypadku gdy operator nie jest objęty tym obowiązkiem”.

Fakultatywność powstania i wzrostu tzw. kosztu netto, w naszej krajowej specyfice, uwarunkowana jest kilkoma czynnikami, z których najbardziej wpływowe to;

poziom wskaźnika postażu na który, niestety Założenia się nie powołują, a który jak to już wcześniej przedstawiono, jest niemal 4-krotnie niższy niż średni jego poziom w krajach UE,
struktura strumieni przepływu przesyłek między użytkownikami, wskazująca na jeden z najwyższych w UE udział przesyłek w relacji B2X[2] i przy tym najniższy w relacji C2C[3],
relatywnie do kluczowych krajów UE; niższy wskaźnik urbanizacji,
wysoka dynamika e-substytucji pomimo stosunkowo niższego poziomu dostępności szerokopasmowego Internetu.

Natomiast okolicznością sprzyjającą redukcji kosztów netto są jedynie, stosunkowo korzystne warunki geograficzne naszego kraju, nie generujące szczególnych utrudnień dostępowych, zwłaszcza w racjonalnym organizowaniu sieci pocztowej, a w tym sieci doręczeń.

Jak z powyższego przeglądu wynika jedynym polem manewru, na którym można by złagodzić oddziaływanie w/w czynników, decydujących o powstaniu kosztu netto, które trzeba to zauważyć mają głównie charakter obiektywny, jest ewentualna zmiana zakresu asortymentowego usług powszechnych i warunków ich świadczenia.

Założenia nie wskazują co prawda studialnie rzecz ujmując, na bardziej pogłębione dokonanie tego rodzaju przeglądu, jednakże propozycja redefinicji „powszechnych usług pocztowych”, współbieżna z w/w zamysłem, została przedstawiona.

Ukierunkowanie tej redefinicji, zwłaszcza w kwestii, wyłączenia z zakresu usług powszechnych tzw. „przesyłek reklamowych”, powinno mieć znaczenie nie tylko w kwestii pomniejszenia obciążeń operatora wyznaczonego, ale również mieć powinno znaczenie dla przyszłości całego sektora pocztowego.

W obszarze bowiem świadczonych przez ten sektor usług, zbyt szeroko zakreślony dotychczas obszar zastrzeżony, definiowany na gruncie usług powszechnych, doprowadził do e-substytucji i przechwycenia przez inne sektory, w tym kanały komunikacyjne, znacznych udziałów w reklamie, co niekorzystnie odbiło się na usłudze „przesyłek reklamowych”.

Na tym też tle, proponowane w Założeniach wyłączenie z zakresu asortymentowego usług powszechnych tzw. przesyłek reklamowych, a co za tym idzie ich wyłączenie z obszaru zastrzeżonego, uznać należy za właściwe, a wręcz nawet zasługujące na wyjątkowe przyspieszenie.

Co do proponowanego też, wyłączenia z zakresu usług powszechnych „usługi polegającej na realizacji przekazów pocztowych”, znając funkcjonujące jeszcze w naszym kraju preferencje, zwłaszcza wśród emerytów i rencistów, rezygnację z formuły powszechności na obecnym etapie oczekiwań tej grupy społecznej, należy uznać za przedwczesną.

Powołanie się na motyw ( 30 ) Dyrektywy, implikuje jedynie, iż „usługi te nie powinny podlegać żadnym mechanizmom kompensacyjnym, wymagającym wkładu od konkretnych przedsiębiorstw”. Ponadto ewentualność wydawania zezwoleń na konkurencyjne świadczenie niektórych, powszechnych usług pocztowych na warunkach dobrowolności, „nie może zależeć od obowiązku świadczenia takich dodatkowych usług”.

Nawet gdyby uwzględnić proponowaną zmianę realizacji przekazów pocztowych, i z aprobatą odnieść się do tak m/n ukierunkowanej redefinicji, uwzględniając w tym również potencjał jaki niesie ze sobą tzw. „poczta masowa”, wymienione uprzednio okoliczności sprzyjające redukcji „kosztów netto”, w naszej krajowej specyfice rynku usług pocztowych, nie są w stanie znacząco zrównoważyć czynniki, decydujące o jego wzroście.

Powstaje przy tym wątpliwość, czy lista zmian w definicji usług powszechnych, chociaż, jak się okazuje nie jest zbyt krótka, okaże się na tyle skuteczna, iż spowoduje odczuwalną redukcję „kosztu netto”, zakładając że z żelazną konsekwencja przestrzegane będą warunki świadczenia usług powszechnych.

Jeżeli w kontekście pożądanej redukcji „kosztu netto”, zważy się przy tym stosunkowo niewielkie pole manewru w obszarze opłat pocztowych, których relatywna przystępność budzi poważne zastrzeżenia, to prawem określona misja usług powszechnych, w tym określony poziom wymogów, stają się coraz trudniejsze do osiągnięcia.

Siłą naszych specyficznie obiektywnych uwarunkowań, nie wykluczając przy tym udziału subiektywnych uwarunkowań operatora publicznego, co wynika głównie z raportów organu regulacyjnego oraz wyników kontroli NIK, naruszane są normy;

cykliczności doręczania przesyłek,
dostępności placówek pocztowych o pełnym - powszechnym zakresie działania,
przy stosunkowo niewielkich odchyleniach natury jakościowej.

Lektura Założeń wskazuje na to, iż pominięte w nich zostały powstające już obecnie napięcia i pewnego rodzaju dekompozycja usług powszechnych w ich wspólnotowo – dyrektywnym ujęciu. Natomiast pojawiają się, nie poparte stosowną argumentacją, ani też jakimikolwiek badaniami akcenty optymizmu co do perspektywy ewentualnego uniknięcia zjawiska tzw. „kosztu netto”.

Na tym tle w części 5) Założeń, akcentowana jest aktualna rentowność usług powszechnych oraz deklaratywny optymizm, wypływający ze „Strategii Poczty Polskiej na lata 2010-2015”, zapewniającej równowagę finansową która jak się okazuje osiągana jest kosztem, kontynuacji tolerowanych naruszeń, prawem określonych warunków i gwarancji.

To, że poszczególne wersje Założeń ewoluują w kierunku redukcji obciążeń budżetu państwa, jest na tle stanu jego finansów w pełni zrozumiałe. Jednakże definiowanie tezy o potencjalnych możliwościach pokrywania „kosztów netto”, wyłącznie za pośrednictwem funduszu kompensacyjnego w tych warunkach, jest dalece wątpliwe i mało odpowiedzialne.

Potwierdzeniem tego rodzaju wątpliwości, w zaproponowanej w Założeniach formule, „funduszu kompensacyjnego”, jest symulacja wyliczeń, przeprowadzona w części 6 e) p. 7) Założeń, która wskazuje, na bardzo niską w skali kosztów, zdolność pokrywania jakiegokolwiek „kosztu netto”.

Towarzyszący temu, poziom ufności w powodzenie m/n restrukturyzacji sieci pocztowej, a w tym również sieci doręczeń, abstrahuje od postępujących samoistnie niekontrolowanych zmian, w wypełnianiu misji usług powszechnych. Zmiany te stanowią w pewnym sensie nieformalną redefinicję usług powszechnych, motywowaną koniecznością ogólnej obniżki kosztów.

Wadliwością dokonywanej restrukturyzacji, jest m/n jej jednostronny charakter, zmierzający do redukcji potencjałów, bez jakiegokolwiek wysiłku na rzecz poszerzenia możliwości ich wykorzystania.

Uwaga tego rodzaju wypływa z motywu ( 6 ) III-ej Dyrektywy pocztowej, który zwraca uwagę na to, iż środki w dziedzinie usług pocztowych powinny być tak skonstruowane, by zadania Wspólnoty wynikające z art. 2 Traktatu, a w tym m/n harmonijnego, zrównoważonego i stałego rozwoju działalności gospodarczej, wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej, także zostały zrealizowane jako cele.

Społeczny wymiar tego rodzaju podejścia, w tym dyrektywnym kontekście, powoduje dodatkowo poważne naruszenie równowagi na rynku pracy, wywołanej brakiem odpowiedzialności za substytucyjne wykorzystania publicznej sieci pocztowej, dalszej dywersyfikacji usług pokrewnych, o publicznym charakterze.

W konkluzji rozważań dotyczących „kosztu netto”, o ewentualności jego wystąpienia i jego wysokości, nadal otwartą kwestią pozostaje dalsze poszukiwanie sposobów jego redukcji, bądź to poprzez redukcję zobowiązań właściwych usługom powszechnym, bądź poprzez poszukiwanie nowych bardziej efektywnych „wartości dodanych”, uatrakcyjniających usługi powszechne.

[1] http://ec.europa.eu/internal_market/post/doc/studies/2010-main-developments_en.pdf

[2] B2X – relacja pomiędzy klientami biznesowymi, a stanowiącymi adresatów, klientami biznesowym i klientami indywidualnym.

[3] C2C – relacja pomiędzy klientami indywidualnymi, a innymi, stanowiącymi adresatów klientami indywidualnymi.

Obowiązek pocztowej usługi powszechnej

2011-02-20T12:29:00.000-08:00

1. Rozwój formuły wymogów powszechności

Prawo każdego użytkownika (klienta) do powszechnego korzystania z usług pocztowych w naszym krajowym systemie prawnym, zostało już zapisane w Art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 3 czerwca 1924 r. o poczcie i telegrafie w następującym brzmieniu; „Każdy ma prawo do korzystania z urządzeń pocztowych, telegraficznych i telefonicznych państwowych i koncesjonowanych, przeznaczonych do powszechnego użytku, pod warunkami określonymi w ordynacjach pocztowej, telegraficznej i telefonicznej, względnie w dokumentach koncesyjnych.”.

W swej istocie, zbliżona do współczesnej formuła tzw. „usługi o charakterze powszechnym” , wprowadzona została w naszym kraju, w oparciu o „ustawę o łączności” z 1961 r. w której podobnie jak w ustawie z 1924 r., świadczenie usług pocztowych i telekomunikacyjnych, było prawem wyłączności Państwa. Poza obszarem usług objętych wyłącznością Państwa, niektórym ważnym ze społecznego punktu widzenia usługom, charakter powszechności mógł być wówczas nadany również przez Ministra Łączności.

Ówczesna formuła „usług o charakterze powszechnym”, w kontekście historycznie ukształtowanych warunków i konkurencyjnych sposobów komunikowania się, spełniała swoją rolę, na miarę zasobności środków publicznych. Nie była też opatrzona wymogami jakości i ich dostępności w dzisiejszym rozumieniu tego rodzaju wymogów.

Jednakże zarówno w tym historycznym ujęciu, jak i obecnie, istota usług powszechnych polega na tym, że spośród ogółu usług możliwych do zaoferowania, wyodrębnia się pewien zestaw świadczeń, które operator publiczny jest obowiązany wykonywać z poszanowaniem zasad ustalonych przez prawo, bardziej rygorystycznych niż normy zawarte w ogólnych przepisach prawa cywilnego i gospodarczego.

Formuła usługi powszechnej jest głównie wyrazem troski państwa o zapewnienie konstytucyjnych praw szeroko pojętego komunikowania się osób i dostępu do informacji, jak również dostępu do sieci dystrybucji innych przesyłek pocztowych, w tym zwłaszcza przesyłek z zawartością handlową, bądź doręczania kwot pieniężnych przekazów pocztowych, dla wszystkich użytkowników niezależnie od ich geograficznego umiejscowienia.

Współcześnie idea pocztowej usługi powszechnej nabrała szczególnego znaczenia w kontekście liberalizacji rynku pocztowego i rozwoju konkurencji opartej na zasadach rynkowej efektywności ekonomicznej. Znalazło to też swój wyraz w praktyce wspólnotowej, gdzie zgodnie uważa się, iż formuła usługi powszechnej odnosi się do „usług publicznych o charakterze ekonomicznym”, traktatowo postrzeganych w Art. 16 jako „usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym”.

Na liberalizowanym rynku wspólnotowym obowiązek powszechności usługi oznacza, że każda osoba zamieszkująca w Unii Europejskiej ma dostęp do tej usługi po przystępnej cenie, a jakość usługi musi utrzymywać się na stałym poziomie, lub ulegać poprawie, o ile zachodzi taka konieczność.

Rola tych usług w przestrzeni europejskiej nieustannie wzrasta. „Stanowią one część wartości chronionych przez wszystkie europejskie społeczności i są jednym z podstawowych elementów europejskiego modelu społecznego. Odgrywają zasadniczą rolę w procesie poprawy jakości życia wszystkich obywateli oraz w walce przeciwko społecznej izolacji”.

Usługi „użyteczności publicznej o charakterze ekonomicznym” zdefiniowane zostały przez Komisję WE jako te, które obejmują zwłaszcza działalności w zakresie takich przemysłów sieciowych jak; energetyka, usługi transportowe, usługi pocztowe i usługi szeroko rozumianej komunikacji elektronicznej. Wymienione dziedziny działalności stały się w związku z tym prekursorami, praktycznego wprowadzenia do systemu prawnego kategorii „usług powszechnych”.

2. Gwarancje powszechnego dostępu do usług pocztowych

Upowszechnianie się zasad gospodarki rynkowej w poszczególnych sferach działalności w naszym kraju, w tym również w sferze działalności pocztowej, już na długo przed wejściem Polski do Unii Europejskiej, realizowane jest pod wpływem ukierunkowań Wspólnotowych. Nieco wcześniej tendencja ta zarysowała się w sektorze usług telekomunikacyjnych, a począwszy od 1993 r. upowszechniała się też idea utworzenia rynku wewnętrznego w sektorze pocztowym.

Początkiem tego procesu było przedstawienie 11 czerwca 1992 r. przez Komisję tzw. Zielonej Księgi o rozwoju jednolitego rynku usług pocztowych oraz 2 czerwca 1993 r. komunikatu w sprawie „wytycznych dla rozwoju usług pocztowych Wspólnoty”. W oparciu o szeroko zakrojone publiczne konsultacje, dotyczące wszelkich aspektów usług pocztowych, podjęto działania zmierzające do urzeczywistnienia tej idei.

W rezultacie tych przedsięwzięć powstała „DYREKTYWA 97/67/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług”, która stanowi podstawę odniesienia dla następnych dwóch Dyrektyw, zmierzających do pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty.

Ideą przewodnią tej I-szej Dyrektywy, było zwłaszcza usunięcie rozbieżności w postrzeganiu i stosowaniu zakresu pocztowych usług powszechnych i warunków ich świadczenia, które znacznie różniły się w poszczególnych państwach członkowskich UE, w szczególności w poziomie osiąganych wyników jakości tych usług.

Kierując się również troską o użytkowników usług pocztowych, a zwłaszcza indywidualnych konsumentów, motywem działania I-szej Dyrektywy było zapewnienie stopniowej i kontrolowanej liberalizacji rynku oraz zapewnienia właściwej równowagi w jej wdrażaniu. Celem do osiągnięcia stało się zagwarantowanie swobodnego świadczenia usług w sektorze pocztowym w całej Wspólnocie, z uwzględnieniem obowiązków i praw operatorów świadczących usługi powszechne.

Pod wpływem tej Dyrektywy ustanowiony został wówczas obowiązujący w naszym kraju system prawny regulujący problematykę pocztową, określony w głównej mierze „ustawą z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe” wraz z pakietem aktów wykonawczych do tej ustawy, opartym o przyjęty w Art. 1 Dyrektywy, zestaw wspólnych reguł.

Reguły te dotyczą:

świadczenia pocztowych usług powszechnych w ramach Wspólnoty,
kryteriów definiujących usługi, które mogą być zastrzeżone dla operatorów świadczących usługi powszechne oraz warunków dotyczących świadczenia usług niezastrzeżonych,
zasad taryfowych i przejrzystości rachunków na potrzeby świadczenia usług powszechnych,
ustanawiania norm jakości dotyczących świadczenia usług powszechnych oraz ustanawiania systemu zapewniającego zgodność z powyższymi normami,
harmonizacji norm technicznych,
utworzenia niezależnych krajowych organów regulacyjnych.

W kontekście zamierzonej liberalizacji rynku pocztowego idea pocztowej usługi powszechnej nabrała szczególnego znaczenia. W konsekwencji tego, zyskuje też na znaczeniu kwestia regulacji tego rynku i przyjęcia takiej strategii regulacyjnej, która z jednej strony gwarantowałaby świadczenie powszechnych usług pocztowych, zaś z drugiej strony wspierała rozwój konkurencji.

Stosownie do „obowiązku usługi powszechnej” znamiennym i godnym zacytowania jest motyw (12) przywołanej Dyrektywy, który wskazuje, iż;

„celem usług powszechnych jest oferowanie wszystkim użytkownikom łatwego dostępu do sieci pocztowej, przede wszystkim poprzez udostępnienie wystarczającej liczby punktów dostępu i poprzez zapewnienie zadawalających warunków dotyczących częstotliwości wybierania i doręczania przesyłek; świadczenie usług powszechnych musi spełniać podstawową potrzebę zapewnienia ciągłości działań, przy jednoczesnym zachowaniu możliwości adaptacji do potrzeb użytkowników oraz zagwarantowania im uczciwego i niedyskryminującego traktowania;”

Zachowanie tych gwarancji, stwarzać ma perspektywę świadczenia tego rodzaju usług nieprzerwanie, bez jakichkolwiek zakłóceń, na całym terytorium kraju i Wspólnoty.

Pełne urzeczywistnienie rynku wewnętrznego, eksponowane jako cel do osiągnięcia w kolejnych dwóch Dyrektywach, nie przysłania tej troski, a wręcz ją pogłębia.

3. Urzeczywistnienia rynku wewnętrznego Wspólnoty

Kolejna, II-ga Dyrektywa, zmieniająca I-szą Dyrektywę pocztową, jak wskazuje na to jej pełne zatytułowanie; „DYREKTYWA 2002/39/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 10 czerwca 2002 r. zmieniająca dyrektywę 97/67/WE w zakresie dalszego otwarcia usług pocztowych Wspólnoty na konkurencję”, ukierunkowana jest kolejnymi aktami liberalizacji, polegającymi głównie na ograniczaniu obszaru zastrzeżonego i dalszym rozwoju konkurencji.

Pogłębiona tu została również elastyczność zasad taryfowych, dotyczących tzw. taryf specjalnych, stosowanych wobec podmiotów wysyłających przesyłki masowe lub firmy zbierających pocztę od innych klientów.

Kierując się zwłaszcza interesem klientów, zobowiązano Państwa Członkowskie do zapewnienia prostych i skutecznych procedur postępowania ze skargami użytkowników, dotyczącymi zaginięcia, kradzieży, uszkodzenia lub braku zgodności z normami jakości usługi, uwzględniając w tych procedurach odpowiedzialność w sprawach w których występuje więcej niż jeden operator.

Jest również ta II-a Dyrektywa wyrazem umacniania roli usług powszechnych, wyznaczając jednocześnie harmonogram podjęcia dalszych kroków do pełnego urzeczywistnienia wewnętrznego rynku usług pocztowych, przewidując wówczas pełne zakończenie jego transformacji w 2009 r..

Obowiązująca obecnie „DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r. zmieniająca dyrektywę 97/67/WE w odniesieniu do pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty”, zwana III-cią Dyrektywą, stała się konsekwentnym, choć nieco opóźnionym urzeczywistnieniem podejmowanych dotychczas kroków.

Dyrektywie ta wprowadza m/n trzy istotne zmiany w art. 1, dotyczącym ustanowienia wspólnych reguł, które na obecnym etapie implikują modyfikację celów prawodawstwa pocztowego. Reguły te dotyczą:

warunków świadczenia ( wszystkich ) usług pocztowych,
finansowania usług powszechnych na warunkach gwarantujących ciągłość ich świadczenia,

w miejsce;

warunków świadczenia ( w szczególności ) pocztowych usług powszechnych,
rezygnacji z kryteriów definiujących usługi, które mogą być zastrzeżone dla operatorów świadczących usługi powszechne oraz warunków dotyczących świadczenia usług niezastrzeżonych.

W praktyce oznacza to m/n, odstąpienie od dotychczasowego stosowania obszaru zastrzeżonego jako jednego z istotnych sposobów finansowania powszechności usług pocztowych, na rzecz ogólnie zdefiniowanych, rozwiązań proponowanych w rozdziale „3” III Dyrektywy, zatytułowanym „Finansowanie usług powszechnych”.

4. Wewnątrz sektorowa segmentacja działalności pocztowej

Śledząc konsekwentnie te aspekty III-ej Dyrektywy, które zagwarantować mają na przyszłość kontynuację dostępu użytkowników do usług powszechnych, przy jednoczesnym rozwoju rynku konkurencyjnego, należałoby je przedstawić w kontekście następujących definicji i uregulowań:

jak wskazuje na to treść art. 3, istota i zakres gwarancji obejmujących świadczenie usług powszechnych w porównaniu do unormowań I-ej Dyrektywy pocztowej są w zasadzie kontynuowane,
„usługi pocztowe” w tym usługi powszechne, to nadal usługi polegające na: przyjmowaniu, sortowaniu, przemieszczaniu i doręczaniu przesyłek pocztowych, świadczone przez operatorów pionowo zintegrowanych,
jednakże, dyrektywa definiując „operatora świadczącego usługi pocztowe” stanowi, iż operatorem tym może również być przedsiębiorstwo świadczące co najmniej jedną ( jeden z elementów ) z wyżej wymienionych usług pocztowych;” z wyjątkiem rekomendowanego w motywie 17-tym III-ej Dyrektywy, wyłącznego przemieszczania przesyłek pocztowych,

„operator świadczący usługę powszechną”: postrzegany jest jako „publiczny lub prywatny” operator świadczący usługi pocztowe, który świadczy powszechną usługę pocztową lub niektóre elementy tej usługi w państwie członkowskim, o tożsamości którego Komisja została powiadomiona zgodnie z art. 4 Dyrektywy.

Wymienione powyżej usługi jako elementy ( świadczenia ) mogą być w związku z tym realizowane łącznie lub rozdzielnie, przez jednego lub różnych operatorów, oferując finalnie, pełen zakres świadczeń, właściwych dla całego łańcucha dostaw tj. przyjmowanie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek pocztowych.

Każde państwo członkowskie, zgodnie z art. 4, zapewnić ma, że świadczenie usługi powszechnej jest zagwarantowane. Może to być osiągnięte silami rynku, bądź Państwa członkowskie mogą wyznaczyć ( desygnować ) jedno lub więcej przedsiębiorstw jako operatorów świadczących usługę powszechną, tak by zapewnić świadczenie usługi na całym terytorium kraju. Państwa członkowskie mogą także wyznaczać różne przedsiębiorstwa do świadczenia różnych elementów usługi powszechnej lub do świadczenia tej usługi w różnych częściach terytorium kraju.

Niezależnie od ustanowienia obowiązku świadczenia usług powszechnych, tam gdzie to uzasadnione, lansowana jest też formuła świadczenia całości lub części usług powszechnych na warunkach dobrowolności, która obok operatorów wyznaczonych, kwalifikuje również tego rodzaju operatorów jako „publiczną służbę pocztową”.

Zaistnienie tego rodzaju formacji ugruntowane zostało Dyrektywą pocztową i mieć będzie m/n istotne znaczenie w kwestii zasad stosowania podatku VAT w usługach pocztowych.

Uwzględniając jednakże specyfikę naszego krajowego środowiska pocztowego, a zwłaszcza niektóre istotne kryteria, o których wcześniej była już mowa, należałoby z pewnymi modyfikacjami, akceptować generalnie przyjętą w Założeniach do nowelizacji Prawa pocztowego, potrzebę i kierunek redefinicji „usług powszechnych”.

Pośrednictwo przy przewozie przesyłek pocztowych

2011-02-11T20:44:00.000-08:00

Analizując nadal „strukturę przedmiotową” oraz dysponując ukształtowanym już określeniem pojęcia „przesyłki pocztowej”, którą charakteryzuje głównie postać „rzeczy” opatrzonej adresem, przeznaczonej do doręczenia, zachodzi potrzeba ustosunkowania się do tzw. formuły „pośrednictwa”.

Założenia nie postrzegają bowiem i nie ustosunkowują się w żaden sposób do bardzo doniosłej kwestii, która zapewne nie pozostaje bez wpływu na sektor pocztowy, a dotyczy wprowadzonej, co prawda w dość konfidencjonalnych okolicznościach, zmiany ustawy o transporcie drogowym[1], dotyczącej prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie tzw. „pośrednictwa przy przewozie rzeczy” (art. 4 pkt 3 lit. b tej samej ustawy)[2].

Zważywszy na intencje, które przyświecały tej idei, wynikającej z potrzeby prawnego wyodrębnienia tego rodzaju działalności, mającej charakter spedycyjny, która wielością oczekiwań zleceniodawców, wkraczać w tym może w działalność pocztową, zabieg ten stał się też impulsem, do przywołanej już wcześniej tzw. „zewnętrznej kreacji”, polegającej na przenoszeniu działalności, właściwej dla sektora pocztowego, do innych pokrewnych sektorów.

Rozwój takiego scenariusza w miejsce niekwestionowanego jeszcze kilka lat temu wzrostu, skutkować może niekontrolowanym przyspieszeniem pogłębiającej się dekompozycji sektora pocztowego i osłabieniem jego potencjalnych możliwości wspierania, poprzez przewidywany fundusz kompensacyjny, idei usługi powszechnej.

Potwierdzeniem tego rodzaju diagnozy, jak widać są nie tylko skutki dowolności interpretacyjnej Prawa pocztowego, ale też inne dokonane w międzyczasie, zmiany w otoczeniu prawnym sektorów pokrewnych.

Okoliczności wprowadzenia w życie, przywołanej zmiany ustawy o transporcie drogowym, wyjaśnione zostały przez Sekretarza stanu w Ministerstwie Infrastruktury w wyniku interpelacji poselskiej J. Wałęsy nr. 307[3] z dnia 17 grudnia 2007 r., w następującym brzmieniu;

„Należy podkreślić, że zmiana ta w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy nie wynika z przedłożenia rządowego. Ówczesny minister infrastruktury nie inicjował też powyższych zapisów do ustawy o transporcie drogowym. Stosowny wniosek wraz z projektem zapisów został zgłoszony na posiedzeniu podkomisji infrastruktury przez przedstawicieli przewoźników i w wyniku głosowania został ostatecznie przyjęty przez Sejm RP.”

Przywołane wyjaśnienie może być odczytane jako naruszenie zasad procesu legislacyjnego. Oddaje też klimat, zachodzących przeobrażeń, które nie świadczą najlepiej o wrażliwości resortu infrastruktury na problemy sektora pocztowego, co zbiegiem okoliczności, przyczyniło się w 2007 r., do znacznego zaniżenia dynamiki przyrostu liczby operatorów niepublicznych i przyrostu wniosków o ich wykreślenie z rejestru. Ponadto nijako współbieżnie wystąpiła fluktuacja danych statystycznych właściwych dla obrotu pocztowego i ich przemieszczanie się zdaniem UKE do sektora usług przewozowych.

Interpretując wprost, z perspektywy działalności pocztowej formułę „pośrednictwa przy przewozie rzeczy” (p.p.r.), działalność ta o ile dotyczy rzeczy zaadresowanych o pocztowych standardach masy i objętości, stanowiących „przesyłki pocztowe”, w rozumieniu Dyrektywy pocztowej, przyjęta do przewozu przez jakiekolwiek przedsiębiorstwo, celem np. doręczenia adresatom, powinna być objęta dodatkowym obowiązkiem „wpisu do rejestru operatorów pocztowych”. Praktykowanie zaś tego rodzaju działalności bez właściwego dla niej uprawnienia, stanowić powinno o naruszaniu norm Prawa pocztowego.

Niestety norma, nakazująca konieczność spełnienia w takim przypadku, tego rodzaju obowiązku nie zaistniała. Warunkami niezbędnymi prowadzenia działalności pośrednictwa p.p.r. stały się gównie; posiadanie licencji na krajowy transport drogowy i certyfikat kompetencji zawodowych.

Założenia pomijając ten istotny stan rzeczy, nie obwarowany koniecznością uzyskania stosownego uprawnienia pocztowego, jakby promują w kolejnych wersjach projekcji Założeń zewnętrzną kreację działalności pocztowej.

Intencja tego rodzaju ujawniła się już na etapie Założeń w wersji „2009”. Ma to miejsce;

- bądź to poprzez, nieuprawnione dyrektywą pocztową, podwiązanie do nowo definiowanej usługi „samodzielnego przemieszczania” tzw. usług spedycyjnych w rozumieniu Kodeksu Cywilnego, które mogą notabene też mieć charakter pocztowy,

- bądź to poprzez kontynuację stosowania normy Prawa pocztowego, która w formule; „co nie stanowi usługi pocztowej”, część typowej działalności pocztowej, w rozumieniu Dyrektywy, stawia poza nawiasem tej działalności.

Nadmienić należy, iż w kraju, a zwłaszcza w przestrzeni europejskiej, pojawiają się przedsiębiorcy, pośredniczący na warunkach prawa pocztowego, np. w zbieraniu przesyłek pocztowych, na etapie przyjmowania.

Podobnie też, może mieć miejsce pośrednictwo na etapie doręczania, objętego m/n zgodnie z III-ą Dyrektywą - segmentacją działalności pocztowej.

Przykładem tego rodzaju odrębnej działalności, poza formułą bezpośredniej dostawy przesyłek pocztowych lub pomocniczego doręczania środowiskowego, może być też regionalna oferta dostawy przesyłek pocztowych do rozmieszczonych w tym celu przez oferenta instalacji doręczeniowych.

W tym kontekście, mając jednak na uwadze z jednej strony predyspozycje i potencjalną zdolność świadczenia usług pocztowych przez spedytorów, zajmujących się „pośrednictwem przy przewozie rzeczy” a z drugiej strony zakreśloną III-ą Dyrektywą perspektywę segmentacji działalności pocztowej, należałoby w art. 2 ust.1 po p. 3) poszerzyć listę „usług pocztowych”, wprowadzając p. 3a) o kierunkowo proponowanym brzmieniu:

„pośrednictwo przy zbieraniu i przemieszczaniu przesyłek pocztowych na etapie przyjmowania oraz przy ich przemieszczaniu i dostawie na etapie doręczania,

Formuła ta ma również i tą zaletę, która nadal podtrzymuje sens włączenia do definicji usługi pocztowej kategorię „przemieszczania”, gdyż proces ten warunkuje skuteczność prowadzonej również działalności przyjmowania i działalność doręczania.

Przytoczone powyżej, jak i opublikowane już rozważania stanowią o pewnej odmienności ukierunkowania norm Prawa pocztowego w stosunku do przywołanych Założeń.

Kierując się w związku z tym potrzebą konsolidacji sektora pocztowego i jego w miarę czytelnego zdefiniowania, należałoby obok niekwestionowanych w Art. 2 ust. 1, intencji merytorycznych Założeń, zamieścić punkty w następującym porządku i brzmieniu;

„Usługę pocztową stanowi, wykonywane w obrocie krajowym lub zagranicznym, zarobkowe:

1. realizowane łącznie lub rozdzielnie czynności przyjmowania, sortowania, przemieszczania i doręczania przesyłek pocztowych, w tym kurierskich oraz druków nieopatrzonych adresem, zwanych dalej „drukami bezadresowymi”, z zastrzeżeniem przepisów określających, co nie stanowi usługi pocztowej;

2. przesyłanie przesyłek pocztowych przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej, jeśli na etapie przyjmowania, przemieszczania lub doręczania przekazu informacyjnego przyjmują one fizyczną formę przesyłki listowej;

3. prowadzenie punktów wymiany umożliwiających przyjęcie i wymianę korespondencji między podmiotami korzystającymi z obsługi tych punktów;

4. 3a) pośrednictwo przy zbieraniu i przemieszczaniu przesyłek pocztowych na etapie przyjmowania oraz przy ich przemieszczaniu i dostawie na etapie doręczania,

5. realizowanie przekazów pocztowych.

Natomiast w odniesieniu do ust 2 tego artykułu, określającego „co nie stanowi usługi pocztowej” zachować punkty 1), 4), 5) i 6) i modyfikując wg przedstawionych już wcześnie propozycji p. 2), a zwłaszcza p. 3) w brzmieniu;

Nie stanowi usługi pocztowej:

1. przemieszczanie i doręczanie własnych przesyłek, jeżeli jest wykonywane bez udziału osób trzecich;

2. przemieszczanie przesyłek pocztowych, jeśli nie jest wykonywane łącznie przynajmniej z jedną spośród następujących czynności: przyjmowanie, sortowanie lub doręczanie przesyłek pocztowych;

lub;

2. wyłączny przewóz przesyłek pocztowych, jeśli nie jest wykonywany łącznie z pocztowymi czynnościami przyjmowania, bądź sortowanie lub doręczania przesyłek pocztowych;

3. przewóz rzeczy innych niż przesyłka pocztowa, wykonywany na podstawie odrębnych przepisów;

lub;

3. przewóz opatrzonych adresem rzeczy innych niż przesyłka pocztowa, na podstawie odrębnych przepisów;

4. wzajemna nieodpłatna wymiana korespondencji dokonywana wyłącznie przez wymieniające się podmioty;

5. przyjmowanie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek przez pocztę specjalna ministra właściwego do spraw wewnętrznych;

6. przyjmowanie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek przez pocztę Ministra Obrony Narodowej – wojskową pocztę polową.

Rekapitulując; normy te kierunkowo, powinny sprostać przejrzystości struktury przedmiotowej sektora pocztowego, stanowiąc jednocześnie punkt wyjścia do zdefiniowania „pocztowych usług powszechnych” zarówno w zakresie ujęcia asortymentowego jak i charakterystyki dostępowo - jakościowej i cenowej.

[1] Przepisy art. 8 pkt 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497).

[2] http://www.grupaimage.pl/?s=prd&i=informacja&id=7407#dzial1

[3] Interpelacja nr 307 do Ministra Infrastruktury, Posła Jarosław Wałęsy, w sprawie pośrednictwa przy przewozie rzeczy, Warszawa, dnia 17 grudnia 2007 r..

Redefinicja usługi pocztowej

2011-02-05T22:51:00.000-08:00

Poza narastającym poczuciem perspektywicznej niepewności w sektorze pocztowym, o którym była już mowa, spowodowanym oddaleniem w czasie oczekiwanych zmian legislacyjnych , subiektywną przyczyną przywołanego stanu rzeczy, jest związana z tym dotychczasowa wadliwość sformułowania wręcz fundamentalnej normy, jaką jest; określenie „działalności pocztowej”, a ściślej mówiąc „usługi pocztowej”, definiowanej w Art. 2 Prawa pocztowego.

W Założeniach do nowelizacji Prawa pocztowego, słusznie zauważa się, iż „Istotnym novum III dyrektywy, w odróżnieniu od dwóch poprzednich, regulujących głównie pocztowe usługi powszechne, jest odniesienie do wszystkich usług pocztowych i wszystkich podmiotów działających na rynku pocztowym”. Oznacza to nie tylko wyraźne objęcie tą formułą działalności pocztowej i kurierskiej”, ale przede wszystkim potrzebę konsekwentnej redefinicji „usług pocztowych”, stosownie do przywołanych intencji i postanowień III-ej Dyrektywy pocztowej.

W tych okolicznościach, chociaż podjęte w Założeniach próby uporządkowania sfery definicyjnej po części wychodzą na przeciw tego rodzaju oczekiwaniom, wymagane jest przede wszystkim rozstrzygnięcie; „co jest usługą pocztową, a co nią nie jest”.

Przyjęta bowiem wcześniej, jeszcze na etapie implementacji I-ej Dyrektywy[1] pocztowej i obecnie obowiązująca formuła, zawarta w Art. 2 ust.2 p. 3) Prawa pocztowego, przesądza, iż m/n „nie stanowi usługi pocztowej: przewóz rzeczy innych niż korespondencja, wykonywany na podstawie odrębnych przepisów;”.

Norma w ten sposób zdefiniowana po pierwsze pozwala na taką jej interpretację, która szeroko pojęty „przewóz rzeczy innych” niż korespondencja, wyłącza z typowo pocztowej działalności, zawarte w tej kategorii przesyłki o standardach pocztowych, a ściślej mówiąc właściwe dla obrotu paczkowego „przesyłki pocztowe”.

Po drugie norma w ten sposób zdefiniowana, w odniesieniu do nowej, dyrektywą kreowanej platformy usługowej, bezzasadnie utrzymuje w rzeczywistości, historycznie ukształtowany podział usług pomiędzy takie kategorie jak „korespondencja” i postawiony pod znakiem zapytania, „przewóz i doręczanie paczek pocztowych”.

Podział taki już dawno utracił na swoim znaczeniu, a pod wpływem stosowanego dotychczas Prawa pocztowego, doprowadził do tzw. kreacji zewnętrznej, wyprowadzając część obrotu paczkowego poza sektor pocztowy.

W obliczu konsolidacji sektora pocztowego wokół konieczności przejęcia na siebie ciężaru wspierania, poprzez fundusz kompensacyjny, gwarancji świadczenia usług powszechnych, zjawisko tzw. „zewnętrznej kreacji” jest zjawiskiem niepożądanym i dziwić może fakt utrzymywania nadal w Założeniach tak szkodliwej normy.

Staje się ona również nieuzasadniona, w obliczu zharmonizowanego w przestrzeni europejskiej, stosowania dyrektywy pocztowej, a w szczególności w obliczu „pełnego urzeczywistniania rynku wewnętrznego Wspólnoty”, na którym obowiązywać mają ujednolicone w obszarze sektora pocztowego warunki konkurencji, ale i też gwarancje świadczenia usług powszechnych.

Ponadto usługa w zakresie „paczek pocztowych”, w tej nowej formule dyrektywnej, przestaje być wyłącznie domeną usług świadczonych na warunkach powszechności i jest już praktycznie udostępniana, nie tylko przez operatora publicznego, ale również przez operatorów niepublicznych, stanowiąc zgodnie z dyrektywną definicją „usługi pocztowe”, objęte właściwością sektora pocztowego.

Uzyskanie należytej przejrzystości i spójności Prawa pocztowego w kwestii zdefiniowania „usługi pocztowej”, wymaga też doprecyzowania, nieodłącznie związanej z tą normą, definicji „przesyłki pocztowej”, która jak już zostało to wcześniej wykazane, odbiega również od definicji ujętej w Dyrektywie pocztowej.

O normie „co jest usługą pocztową, a co nią nie jest”, współdecyduje także bardzo specyficzna dla usług pocztowych definicja „doręczenia”, która w dotychczasowej formule sugestywnie preferuje, pochodzące z prawa przewozowego „wydawanie przesyłki ....”.

Chociaż opcjonalnie, w prawem określonych okolicznościach ma też miejsce w doręczaniu pocztowym, formuła „wydania przesyłki w placówce operatora”, to jednak zdecydowanie dominującą cechą usług pocztowych jest „dostarczanie przesyłek pocztowych do siedzib adresata” i ta cecha jest główną kategorią, różnicującą usługi świadczone w oparciu o Prawo pocztowe, bądź w oparciu o Prawo przewozowe.

Podobnym modyfikacjom powinna ulec również definicja „przyjmowania”, która w warunkach działalności pocztowej, oparta jest na operacjach i czynnościach „zbierania przesyłek pocztowych”.

Kontynuując ten wątek, proponowane w Założeniach ujęcie struktury przedmiotowej, nie odpowiada aktualnej rzeczywistości, chociaż z punktu widzenia historycznych preferencji resortu infrastruktury, jako autora Założeń, ogniskujących się m/n wokół problematyki przewozowej, jest jak się wydaje dla tego sektora bardziej korzystne. Sprzyjanie jednakże tego rodzaju zauważalnym w obowiązującym Prawie pocztowym i w Założeniach tendencjom, graniczy ze swoistym protekcjonizmem gospodarczym i należałoby tego unikać.

Na tle przeprowadzonych powyżej rozważań, wydaje się iż na obecnym etapie perspektywicznego kształtowania „sektora pocztowego”, zawarta w art. 2 ust. 2 pkt. 3) formuła; „co nie stanowi usługi pocztowej”, powinna zostać zmodyfikowana w następującym brzmieniu;

„przewóz rzeczy innych niż przesyłka pocztowa, wykonywany na podstawie odrębnych przepisów;”,

w miejsce podtrzymywanego nadal brzmienia: „przewóz rzeczy innych niż korespondencja, wykonywany na podstawie odrębnych przepisów;”.

W tym też kontekście ma sens proponowana w Założeniach zmiana w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, z późn. zm.), gdzie w art. 35 po ust. 1 dodaje się ust. 1a w brzmieniu: „1a. „Przesyłki towarowej nie stanowi przesyłka pocztowa będąca przedmiotem usługi pocztowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia …. Prawo pocztowe (Dz. U. ….).”

Formuła ta nie jest i nie powinna być wymierzona w interesy sektora przewozowego, a wprost przeciwnie, ukierunkowujący się na podmioty tego sektora popyt na usługi przewozu, połączonego ewentualnie z doręczaniem przesyłek o standardach pocztowych, jest wartością pożądaną o ile podmioty tego rodzaju, jako najbardziej predysponowane, uzyskują dodatkowe uprawnienie polegające na wpisie do „rejestru operatorów pocztowych”. Tak też postrzegany jest w motywie (16-ym) III-ej Dyrektywy, udział nowych uczestników rynku oraz podmiotów „prowadzących powiązaną działalność gospodarczą”.

O strukturze tego rodzaju popytu, i tak będzie decydował użytkownik – nadawca, który będzie miał do wyboru spełnienie swoich oczekiwań bądź to na warunkach Prawa przewozowego, w formule przewozu i wydania przesyłki, bądź na warunkach Prawa pocztowego, w formule przewozu i doręczenia przesyłki, a w tym również, jeżeli będzie sobie tego życzył, w formule doręczania przesyłek na warunkach powszechności.

Oferowanie jednakże wariantu „usługi powszechnej”, wymagać będzie poza redefinicją dotychczasowej formuły „doręczania”, zaistnienie w Założeniach istotnej dla Prawa pocztowego formuły konkurencyjnego „świadczenia przynajmniej części usług powszechnych” przez operatorów alternatywnych, podejmujących się tego rodzaju misji, na zasadach dobrowolności. Niestety tego rodzaju perspektywę Założenia niesłusznie wykluczają, co będzie zapewne wymagało powrotu do tego ważnego problemu.

Istotną kwestą tzw. obszaru „nie stanowiącego usług pocztowych”, zgodnie z motywem 17-ym III-ej Dyrektywy jest „ wyłączne przemieszczania, które nie należy uznawać za usługę pocztową” , przy czym chodzi tu o ten rodzaj przemieszczania, który realizowany jest nie poprzez „przenoszenie” lecz poprzez działalność przewozową.

Intencją tej formuły jest wskazanie na zasadność korzystania, w szczególności operatorów publicznych, z wysoko konkurencyjnych usług transportowych, w miejsce kosztownego utrzymywania i eksploatacji własnych baz transportowych.

Ponadto formuła ta uwalnia przewoźników od obowiązku uzyskania dodatkowo uprawnień właściwych dla działalności pocztowej o ile przewóz ten nie jest powiązany z usługami; zbierania, czy też przyjmowania, sortowania lub doręczania przesyłek pocztowych i jest realizowany na zlecenie operatorów pocztowych.

Sytuacja tego rodzaju, implikuje ewentualność wprowadzenia dodatkowego punktu 3a) w art. 2 ust.2 Prawa pocztowego, który stanowić mogłoby kierunkową propozycję normy, w brzmieniu iż;

„nie stanowi usługi pocztowej wyłączny przewóz przesyłek pocztowych, jeśli nie jest wykonywany łącznie z pocztowymi czynnościami przyjmowania, bądź sortowanie lub doręczania przesyłek pocztowych,

Sytuacja ta implikuje oczekiwane przybliżenie przejrzystości postrzegania działalności pocztowej i przewozowej oraz odrębność prowadzonej statystyki i stosowanych zasad księgowości.

Nie jest też w tej aktualnie obowiązującej i proponowanej w Założeniach formule, respektowana konieczność harmonizacji norm Prawa pocztowego, z działalnością pocztową i kurierską, klasyfikowaną oraz objaśnioną w znowelizowanej w 2007 r., rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego; Europejskiej Klasyfikacji Działalności NACE Rev. 2[2]

Dotyczy to tym samym Polskiej Klasyfikacji Działalności PKD – 2007 i klasyfikacji PKWiU, ukierunkowanej m/n celami opodatkowania podatkiem od towarów i usług VAT, który w odniesieniu do usług pocztowych, też będzie jeszcze wymagał rzetelnego przeanalizowania.

Przywołany problem harmonizacji, dotyczy w szczególności; wprowadzonej III-ą Dyrektywą;

segmentacji działalności pocztowej, polegającej na zaliczeniu obok formuły dotychczas wyłącznie zintegrowanej, - procesów „przyjmowania”, „sortowania” i „doręczania” jako działalności odrębnych,
ujednolicenia, zróżnicowanego w odniesieniu do Prawa pocztowego i w/w klasyfikacji, sposobu stosowania zamiennie pojęć; „przyjmowania” bądź „zbierania” oraz „przemieszczania” bądź „przewozu”,
aktualizacji wyjaśnień do PKD 2007, w kwestii stosowania w miejsce „operatora publicznego”; „operatora wyznaczonego”, zgodnie z Art. 4 ust.2 III-ej Dyrektywy lub zinterpretowanego przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości[3] pojęcia „publicznych służb pocztowych”.

Wybór tej ostatniej opcji tj. pojęcia „publicznych służb pocztowych”, wymaga odrębnego omówienia, jako jednej z istotnych formuł „struktury podmiotowej sektora pocztowego”, zwłaszcza w obliczu odmienności postrzegania w Założeniach, kwestii nadawania uprawnień do świadczenia niektórych usług na warunkach powszechności innym operatorom niepublicznym.

Notabene kategoria doręczania, nazwijmy to pocztowego, eksponowana jest też w przywołanej już europejskiej klasyfikacji działalności NACE Rev. 2 oraz w konsekwencji tego, w PKD 2007, w podklasie 53.20Z „działalności pocztowej i kurierskiej”, w postaci „usługi doręczania przesyłek do domu”, co dodatkowo argumentuje potrzebę modyfikacji definicji „doręczania”.

Tym sposobem wyłoniła się lista warunków jakim odpowiadać powinna nowa definicja pojęcia „doręczanie”, do których zapewne należą:

nawiązanie do definicji zawartej w Art.2 p.5 dyrektywy pocztowej,
rezygnacji z eksponowania „formuły wydawania przesyłki” i uwzględnienia nadal elementów dotychczasowej definicji tego pojęcia, związanych zwłaszcza z doręczaniem kwot przekazów pocztowych i druków bezadresowych,
wyeksponowania specyficznego dla usług pocztowych dostarczenia przesyłki do siedziby adresata,
uwzględnienia jednakże wyjątkowo stosowanych opcji doręczania, polegających na prawem ugruntowanym wydaniu przesyłki pocztowej w placówce operatora pocztowego,
nawiązania do segmentacji działalności pocztowej, wyodrębniającej m/n doręczanie jako odrębną działalność,
zharmonizowanie tego pojęcia z formułą wyjaśnień PKD 2007, zwłaszcza jeżeli chodzi o wagę zaakcentowanego w wyjaśnieniach do podklasy 53.20Z; „usługi doręczania przesyłek do domu”.

W tych okolicznościach za kierunkową ( proponowaną wstępnie ) definicję można by przyjąć;

„doręczenie”: proces od sortowania w centrum doręczeń aż do chwili dostarczenia przesyłek pocztowych do siedziby adresata, bądź do najbliższej instalacji doręczeniowej, lub zrealizowanie tej usługi w placówce operatora, w przypadku nieudanej próby doręczenia lub zaistnienia innych okoliczności uwarunkowanych wymogami świadczenia usług pocztowych;

Poza przesyłkami pocztowymi, regułom doręczania podlegają również wypłaty przekazów pocztowych i druki bezadresowe zgodnie z umową o świadczenie usługi pocztowej.

Stosownie do definicji ukierunkowanych niniejszymi rozważaniami, a więc definicji; „usług pocztowych”, "doręczania” i „przesyłki pocztowej”, w skrócie traktowanej też jako „rzeczy” opatrzonej adresem, o określonych limitach masy i objętości, rodzi się następne pytanie; co to jest „pośrednictwo przy przewozie rzeczy” w kontekście wspólnotowo definiowanej działalności pocztowej ?.

[1] DYREKTYWA 97/67/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług

[2] NACE Rev 2; Statistical classification of economic activites in the European Community

[3] Źródło; http://szukaj.onet.pl/query.html?qt=Orzeczenia+ETS+w+sprawie+C-357%2F07

Redefinicja przedmiotowej przestrzeni sektora pocztowego

2011-01-30T10:35:00.000-08:00

Raportowane analizy organu regulacyjnego, wskazując na pozytywne dokonania, będące rezultatem funkcjonującego Prawa pocztowego, były też, już w 2005 r. znakiem upowszechniania się wielu szkodliwych tendencji i to zarówno w strukturze przedmiotowej jak i podmiotowej polskiego rynku usług pocztowych.

Szczególne ich nasilenie nastąpiło w 2007 r., co wynika z Raportu Prezesa UKE[1], objawiając się spadkiem tempa wzrostu liczby operatorów niepublicznych oraz wzrostem liczby wykreśleń z rejestru operatorów pocztowych, bądź nie wykazywaniem kontynuowanej działalności.

Nijako równolegle z tym zjawiskiem nastąpiło osłabienie dynamiki rozwoju rynku pocztowego i to nie tylko na skutek obiektywnie postępującej e-substytucji, ale również na skutek wadliwości podstawowych norm Prawa pocztowego, powodujących w konsekwencji przemieszczanie się działalności pocztowej, definiowanej w jej dyrektywnym rozumieniu, do sektorów pokrewnych. Zjawisko to znalazło swoje potwierdzenie w fluktuacji związanych z tym danych statystycznych, zwłaszcza w segmencie paczek, które w dużej mierze noszą cechy „paczek o standardach pocztowych”.

Chociaż przyjęcie określenia „paczek o standardach pocztowych”, ma raczej charakter pomocniczy, jest równoznaczne z określeniem paczki, jako paczki pocztowej, stanowiącej w swej istocie „przesyłkę pocztową”, definiowaną zgodnie z intencją Dyrektywy pocztowej.

Definicja przesyłki pocztowej ma również kluczowe znaczenie dla poprawy czytelności określenia „usługi pocztowej” , decydującej o zakresie działalności pocztowej, co implikuje kolejności podejścia do obu tych kwestii.

Redefinicja „przesyłki” jako „przesyłki pocztowej”

Z uwagi na ogólny „brak w Prawie pocztowym definicji odpowiadających poszczególnym rodzajom usług pocztowych (np. brak jest definicji usługi pocztowej z wartością dodaną - kurierskiej, czy też ekspresowej, nie ma także de facto ogólnej definicji paczki pocztowej, gdyż istniejąca definicja określa tę usługę jako świadczoną wyłącznie przez operatora publicznego)” trudno jest w związku z tym wyodrębnić nie tylko rynek usług podobnych do powszechnych oraz usług o wartości dodanej, ale przede wszystkim trudno jest wyodrębnić, jak zauważa UKE, w całości sektor usług pocztowych w kategoriach jego struktury przedmiotowej.

Użyte bowiem w Prawie pocztowym określenie, odnoszące się do „przesyłki” niesłusznie pomija w definicji jej pocztowy charakter, nosząc następujące brzmienie;

„16) przesyłka – rzeczy opatrzone adresem, przedłożone do przyjęcia lub przyjęte przez operatora w celu przemieszczenia i doręczenia adresatowi;”

które nie daje się jednoznacznie zinterpretować jako przesyłka pocztowa, co do sposobu jej opatrzenia adresem oraz fizycznego postrzegania jej formy,
która traci na swych właściwościach prawnych w przypadku jej przyjęcia do przewozu i doręczenia przez inny podmiot niż operator pocztowy.

Wchodzącą zaś w zakres definicji „przesyłki” - „paczkę pocztową”, określono odpowiednio;

„13) paczka pocztowa – przesyłkę rejestrowaną zawierającą rzeczy, przyjętą przez operatora publicznego w celu przemieszczenia i doręczenia;”,

która w rzeczywistości może być przedmiotem usługi pocztowej świadczonej nie tylko przez operatora publicznego, ale również na konkurencyjnych warunkach przez innych, niepublicznych operatorów,

W kontekście tego rodzaju rozbieżności wobec pojęć dyrektywą określonych, Założenia m/n częściowo zmodyfikowały oba te pojęcia, nie oddając jednak w pełni istoty definiowania „przesyłki pocztowej”, która z jednej strony powinna być na tyle uniwersalna, aby obejmować „paczki pocztowe”, a z drugiej strony być na tyle precyzyjną, aby można było każdy tego rodzaju obiekt jednoznacznie zinterpretować i określić.

„Przesyłką pocztową”, może więc być rzecz;

opatrzona indywidualnie adresem na samym przedmiocie lub na jego opakowaniu, w odróżnieniu od opatrzenia np. przesyłki (towarowej) „listem przewozowym”, w rozumieniu Prawa przewozowego,

która w swej ostatecznej formie, odpowiednio zaadresowana, określona jest limitem masy i objętości, czerpiąc swe właściwości z wzorca jakimi są prawem określone wymogi i warunki świadczenia usług powszechnych,
która w kontekście tych wymogów i warunków, pozwala również jednoznacznie zakwalifikować prowadzoną działalność jako „wchodzącą w zakres usługi powszechnej”, zgodnie z intencją motywu 27) III-ej Dyrektywy,
której przywołane właściwości, zwłaszcza zachowania od momentu przyjęcia do momentu doręczenia nienaruszalności jej formy, mogą stanowić m/n w okresie przejściowym przyczynek do doprecyzowania norm odpowiedzialnych za ochronę tzw. „obszaru zastrzeżonego”, w odniesieniu do „przesyłek listowych”, z zawartością korespondencji,
której właściwości pozwalają również docelowo określić ewentualność oraz okoliczności naruszenia Prawa pocztowego zarówno w odniesieniu do przewoźników jak i nadawców.

Wydaje się, iż kierując się w/w kryteriami pojęcie przesyłki pocztowej można by kierunkowo określić jako;

„ przesyłka pocztowa” rzecz przeznaczona do doręczenia przez operatora pocztowego, która opatrzona adresem, w swej ostatecznej formie w jakiej ma być przewieziona, spełnia wymagania identyczne jak dla określonej usługi powszechnej,

przypisując jej zgodnie z duchem Dyrektywy uszczegółowienie, iż;

„przesyłka pocztowa” poza „przesyłkami listowymi” oraz „paczkami pocztowymi”, które stanowić mogą również formę „przesyłki kurierskiej”, obejmuje m/n „przesyłki reklamowe”.

Dla przypomnienia, wymienione w proponowanej definicji, wymogi limitów masy i objętości, związane ze świadczeniem powszechnych usług pocztowych, zawarte są wśród warunków świadczenia usług powszechnych w Rozporządzeniu[2] wydanym na podstawie dotychczasowego art. 46 ust. 3 ustawy Prawo pocztowe. Notabene; praźródłem tego rodzaju wymogów jest Konwencja UPU.

Jeżeli w takim właśnie kierunku poszłoby określenie „przesyłki pocztowej”, mielibyśmy bardziej jednoznacznie określoną przedmiotową strukturę sektora pocztowego. Każda bowiem „rzecz – przedmiot” określony w ten sposób, bez względu na to czy jest przedmiotem obrotu – usługi, świadczonej na warunkach powszechności, czy też gdziekolwiek na warunkach komercyjnych, stanowi przesyłkę o standardach pocztowych, a ściślej mówiąc stanowi „przesyłkę pocztową”. Taką też przesyłką bez żadnych wątpliwości powinna być i jest poprawnie zdefiniowana w Założeniach „paczka pocztowa”.

Analiza przedstawionych w Raportach danych wskazuje m/n że: głównym źródłem przychodów operatorów niepublicznych, są cieszące się największą popularnością paczki o masie do 10 kg i to zarówno w obrocie krajowym jak i zagranicznym.

Zaznaczyć należy, iż w rzeczywistości postępuje obecnie, tak jak w większości krajów UE efektywny wzrost wolumenu paczek i przesyłek ekspresowych[3], w tym również w transgranicznych relacjach B2C, spełniając coraz częściej rolę dystrybucji dóbr konsumpcyjnych w systemie e-commerce.

Niewątpliwie chociaż z perspektywy ogólnogospodarczego i społecznego punktu widzenia mamy tu do czynienia ze zjawiskiem pozytywnym, to zjawisko zewnętrznej kreacji obrotu paczkowego, osłabia m/n potencjał sektora pocztowego w perspektywie potrzeby solidarnego wspierania formuły pocztowych usług powszechnych, obejmujących m/n nadal paczki pocztowe, dostarczane na tych warunkach.

Kierując się intencją redukcji poziomu oczekiwań wobec pomocy pozyskiwanej z funduszy publicznych, na tego rodzaju wsparcie, byłaby bardziej właściwa, bezwarunkowa konsolidacja obrotu paczkowego o standardach pocztowych.

Konsolidacja ta polegać oczywiście powinna na pełnej swobodzie konkurencyjnej obsługi tego obrotu, ukierunkowanej jednak formułą udziału tego obrotu w funduszu kompensacyjnym, bez względu na to kto i gdzie obrót ten realizuje.

Praktycznie miałoby to oznaczać, iż każdy podmiot podejmujący się przewozu i doręczania przesyłek pocztowych, a w tym również paczek pocztowych, wchodzi na grunt „regulowanej działalności pocztowej”, uwarunkowanej dodatkowo obowiązkiem uzyskania uprawnienia polegającego zgodnie z Prawem pocztowym i art.15 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, na wpisie do rejestru działalności regulowanej.

W konsekwencji tego stanu rzeczy, doprecyzowania wymaga dotychczasowy art. 6 Prawa pocztowego, który notabene umknął uwadze wszystkich kolejnych wersji Założeń, a na skutek ( kontrowersyjnej ) rezygnacji, zgodnie z tymi Założeniami, z formuły zezwolenia, wymagałby stosownej redefinicji.

Pomimo już wcześniej postrzeganej dekompozycji i słabości sektora pocztowego, pojawili się i ugruntowują swoją pozycję niektórzy operatorzy pocztowi, którym nie należałoby ustawowo zamykać drogi do ewentualnego świadczenia obok operatora wyznaczonego usług powszechnych, na warunkach dobrowolnego wyboru. Odpowiednio dostosowana do tej perspektywy formuła zezwoleń, okazać się może bardzo przydatna, a w swych intencjach bardziej pożądana, niż formuła wchodzenia w zakres usługi powszechnej.

W tych okolicznościach, niezbędna staje się kontynuacja bardziej detalicznego rozwinięcia tej kwestii w dalszych rozważaniach, mając na uwadze główne cele jakie powinniśmy osiągnąć w przestrzeni Wspólnotowej oraz cele pożądane i możliwe do osiągnięcia w naszych krajowych uwarunkowaniach.

[1] Raport Prezesa UKE o stanie rynku usług pocztowych w Polsce w 2007 roku, URZĄD KOMUNIKACJI ELEKTRONICZNEJ Warszawa, maj 2008

[2] ROZPORZŃDZENIE MINISTRA INFRASTRUKTURY z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych

[3] Study for the European Commission, DG Internal Market and Services The Evolution of the European Postal Market

since 1997 August 2009; Rozdział 4.3 Parcel and Express Markets

Kryteria postrzegania specyfiki środowiska pocztowego

2011-01-19T21:50:00.000-08:00

Kategoria powszechności dostępu do usług pocztowych w obiegowym rozumieniu tego pojęcia to nie tylko prawem określone gwarancje, ale również wszechobecna oferta konkurencyjna, dająca użytkownikom praktyczne poczucie naturalnej powszechności dostępu do usług.

Sytuacja tego rodzaju ma najczęściej miejsce w takich krajach w których rozwój rynku pocztowego ugruntowany został odpowiednio wysokim poziomem rozwoju gospodarczego i relatywnie wysokim popytem na usługi pocztowe.

W krajach mniej zasobnych, jeżeli sprzyja temu rozważna polityka rządu, kreująca strategię równowagi pomiędzy koniecznością zachowania gwarancji powszechności, a koniecznością rozwoju konkurencyjnego rynku pocztowego, poczucie powszechności dostępu do tego rodzaju usług może stać się również wszechobecne.

Wzrasta przy tym zaufanie nie tylko do mechanizmów rynkowych, ale również do sfery powszechności regulowanej, jeżeli podaż tego rodzaju usług ma charakter innowacyjny i efektywny, stając się przyczynkiem do ogólnego pomnażania dostępu do usług pocztowych.

Te relatywnie bardziej komfortowe sytuacje mają głównie miejsce w krajach, w których występuje wysoki „wskaźnik postażu”, określany jako ilość przesyłek pocztowych, przypadająca na głowę mieszkańca w skali rocznej.

Formuła tego wskaźnika, wyeksponowana została przez Komisję Wspólnoty Europejskiej w tzw. „Zielonej księdze na temat jednolitego rynku usług pocztowych”. Zauważono tam również, że dynamika zmian owego „wskaźnik postażu” jest relatywnie porównywalna z dynamiką zmian produktu krajowego brutto (PKB), liczonym na jednego mieszkańca. Zachodzi więc przy tym pewna korelacja pomiędzy PKB liczonym na jednego mieszkańca, a stopniem korzystania z usług pocztowych.

W 2009 r. wg danych UKE[1] krajowy wskaźnik postażu; 52,7 zaadresowanych przesyłek na głowę mieszkańca , wykazał przyrost w porównaniu do 49,9 z roku 2007.

Wskaźnik ten powoli wzrasta, ale pomimo to w rankingach krajów UE, sporządzonych na podstawie statystyki UPU z 2007 r., a także wg raportu ECORYS[2], lokuje nas powyżej 20-go miejsca, przy średniej jego wartości w UE; 187 i najwyższej jego wartości; 375 uzyskanej w Luxemburgu. Relatywnie bardzo wysoki jest też tego rodzaju wskaźnik uzyskiwany w USA, który w 2007 r. wyniósł 664,5 zaadresowanych przesyłek na głowę mieszkańca.

Zestawiając te dane z rankingiem PKB na jednego mieszkańca krajów UE w 2007 r., wyrażonym w SSN ( wspólna, umowna waluta, zwana „standardem siły nabywczej” ) wg MFW, Eurostat, Polska lokuje się w tej kategorii na 25-tym miejscu z wartością 12 300 SSN. Średnia dla UE-27, wynosiła 24 700 SSN.

W czołówce tego rankingu znajdują się w większości kraje o wysokim wskaźniku postażu, takie jak np.; Luxemburg, Holandia, W. Brytania, Francja, Niemcy, itp. a wśród nowych członków UE, również Republika Czeska osiągająca wskaźnik postażu na poziomie prawie 100 adresowanych przesyłek na głowę mieszkańca.

Niezależnie od tego, czy posługiwać się będziemy wprost wolumenem przesyłek pocztowych w danym kraju i wielkością PKB, czy też w/w wskaźnikami, obydwie te kategorie mają fundamentalne znaczenie dla specyfiki środowiska pocztowego i funkcjonowania tego rynku w danym kraju.

W otoczeniu obydwu tych wskaźników, bardziej detaliczna analiza specyfiki danego środowiska pocztowego wymaga, uwzględnienia również;

stanu populacji,
ilość i struktury użytkowników biznesowych i konsumentów indywidualnych,
charakterystyki procentowego rozkładu strumieni przesyłek w strukturze tych użytkowników,
koniunktury usług i charakteru oddziaływania komunikacji elektronicznej.

Specyficzna cechą krajowego rynku usług pocztowych jest w przeciwieństwie do kluczowych krajów członkowskich UE, historycznie ukształtowana tendencja do rezygnacji i wydzielania z tego sektora działalności kolportażowej i sprzedaży prenumeraty, oraz obojętny wręcz stosunek do tzw. „direct mail”, skutkujących relatywnie niskim udziałem publikacji w segmencie przesyłek listowych.

Niebagatelne znaczenie w naszej krajowej rzeczywistości ma przywołana tu „charakterystyka procentowego rozkładu strumieni przesyłek”.

Rozkład strumieni przesyłek został wychwycony i wyeksponowany w ogłoszonym przez Instytut Łączności raporcie, który zwraca uwagę na fakt, iż w Polsce występuje stosunkowo wysoki 90 % udział kierunku B2X ( klienci biznesowi – klienci biznesowi + indywidualni ), przepływu przesyłek w ogólnym wolumenie przesyłek adresowanych. Pozostałe kierunki tj. C2B: klienci indywidualni (włączone są tutaj również małe i średnie przedsiębiorstwa) – klienci biznesowi, oraz C2C: klienci indywidualni – klienci indywidualni, charakteryzują się udziałami 5-cio procentowymi.

Sytuacja ta wskazuje na znaczną dominację hurtowego przyjmowania przesyłek, a jednocześnie dystrybucyjny charakter mniej lub bardziej rozproszonego doręczania, które ma stosunkowo największy udział w kosztach świadczenia usług pocztowych, zwłaszcza jeżeli są one realizowane na warunkach powszechności.

Na ogół w krajach o relatywnie niższym „wskaźniku postażu”, stając przed koniecznością dalszej liberalizacji i w przypadku podejmowanych w tym celu studiów i analiz, w grę wchodzą jeszcze inne, charakterystyczne dla tego środowiska czynniki, które w większym lub mniejszym stopniu wpływają na sferę kosztową świadczenia usług pocztowych.

Do czynników tego rodzaju należą w szczególności;

powierzchnia i konfiguracja geograficzna kraju,
wskaźnik urbanizacji jako „%” ludności w miastach i jego rozkład regionalny,
charakterystyka przyjętego zakresu i standardów jakościowo – dostępowych usługi powszechnej,
polityka cenowa,
sposób i skuteczność finansowania obowiązku powszechności usług pocztowych,
instrumentacja ochrony interesów konsumenta.

Jak wynika to z powyższego, zarówno w przestrzeni krajowej, regionalnej, czy też globalnej, w rzeczywistości występować mogą znaczne zróżnicowania co do siły wewnętrznej tego specyficznego rynku, uwarunkowanej topografią, a w szczególności warunkami demograficznymi i społeczno – ekonomicznymi.

W odniesieniu do tych uwarunkowań, pomijać nie można wytyczonych do zrealizowania celów III-ej Dyrektywy pocztowej, które uwzględniać powinny taką konstrukcję środków podejmowanych w dziedzinie usług pocztowych, by nie ucierpiały na tym inne zadania Wspólnoty, wynikające z art. 2 Traktatu.

Zadania te, III Dyrektywa w motywie ( 6-tym ) obok harmonijnego, zrównoważonego i stałego rozwoju działalności gospodarczej, postrzega w podwyższaniu poziomu i jakości życia, eksponując równie istotne dla nas zadanie; "wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej”.

W kontekście złożoności tej materii, w wielu krajach w szczególności kluczowych dla UE już na etapie prac definiujących obowiązującą III-ą Dyrektywę, przeprowadzono szereg analiz i studiów zakończonych stosownymi raportami, dającymi pogłębiona wiedzę o zachodzących zmianach środowiska pocztowego i kierunkach kształtowania otoczenia prawnego tej dziedziny.

Bardzo pouczające i dające wiele do myślenia są też; międzynarodowe studium porównawcze USA i krajów kluczowych w zakresie obowiązku pocztowej usługi powszechnej i zasad liberalizacji usług pocztowych - Raport Accenture sierpień 2008.[3] oraz raport określający ewolucję europejskiego rynek pocztowego od 1997 r., sporządzony przez; ITA Consulting & WIK-Consult w sierpniu 2009 r. ; „The Evolution of the European Postal Market since 1997, August 2009”

Główną troską tego rodzaju studiów jest kwestia zdiagnozowania istoty zjawisk zachodzących na rynkach usług pocztowych celem określenia, jak daleko i na ile należałoby zliberalizować sektor pocztowy, aby nie utracić równowagi finansowej i gwarancji świadczenia usług powszechnych. Nieodłączną kwestią tego rodzaju rozważań jest zdefiniowanie harmonogramu tego rodzaju transformacji, osiągając współbieżność w ogólnym rozwoju gospodarczym i społecznym, nie tracąc też z pola widzenia oczekiwań indywidualnego konsumenta.

W obliczu oddziaływania wymienionych pokrótce czynników i uwarunkowań, określających, specyfikę rynku pocztowego, z jednej strony, a koniecznością implementacji III-ej Dyrektywy z drugiej strony, Założenia M. I., zmierzające do nowelizacji Prawa pocztowego, nie eksponują w dostatecznym stopniu warsztatu badawczego oraz pogłębionych analiz poprzedzających ich projekcję, skutkując małą przejrzystością niektórych ważnych dla przyszłości sektora pocztowego zasad prawnych.

Ponieważ odczucie braku tej przejrzystości nie jest odosobnione, jak wskazują na to liczne publikacje, trzeba będzie niektóre zagadnienia bardziej szczegółowo przeanalizować, eksponując właściwe tezy i rekomendacje.

[1] Raport Prezesa UKE o stanie rynku usług pocztowych w Polsce w 2009 roku URZĄD KOMUNIKACJI ELEKTRONICZNEJ Warszawa, maj 2010r.

[2] ECORYS Nederland BV: „Main developments in the postal sector (2006 – 2008).” Rotterdam 11 września 2008.

[3] http://www.usps.com/postallaw/_pdf/AccentureReport.pdf

Kompromis legislacyjny w kwestii urzeczywistniania rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty

2011-01-18T22:15:00.000-08:00

Konstrukcja III Dyrektywy, osadzona została na gruncie trzech głównych artykułów, z których;

Artykuł 1 wprowadza 26 różnego rodzaju zmian w dyrektywie 97/67/WE, które po części cytowane i komentowane, wymagają bardziej detalicznego przybliżenia i analizy.
Artykuł 2 dotyczy wprowadzenia w życie przepisów ustawowych, wykonawczych
i administracyjnych niezbędnych do wykonania niniejszej dyrektywy najpóźniej do dnia 31 grudnia 2010 r., o czym Państwa członkowskie bezzwłocznie informują Komisję.
Artykuł 3, informujący o uzyskanym kompromisie odstępstwa od Art. 2 wymienionych 11-tu państw członkowskich, w tym Polski, które mogą przesunąć termin wdrożenia niniejszej dyrektywy do dnia 31 grudnia 2012 r., aby utrzymać usługi zastrzeżone dla operatora świadczącego usługę powszechną.

W treści końcowej Artykułu 3, zawarta została norma, która zachęca wymienione w nim państwa członkowskie, do podjęcia decyzji o wcześniejszym wdrożeniu dyrektywy.

Kompromis ten jak należy domniemać, osiągnięty został w wyniku zgłaszanych, zwłaszcza przez Rządy krajów, które wstąpiły do UE w 2004 r., swoich opinii do sformułowanego w 2005 r. sprawozdania Komisji.

Stanowisko do przywołanego tu sprawozdania, już jako pełnoprawnego Państwa Członkowskiego, 13 maja 2005 r. sformułował również Rząd Polski,

W stanowisku tym ówczesny Rząd „zgadzając się z ogólną konkluzją sprawozdania, że Dyrektywa pocztowa jest implementowana i stosowana prawidłowo”, zaakcentował jednak, iż „członkowie UE potrzebują więcej czasu i doświadczenia, aby wyrównać różnice w stosunku do krajów, w których przeobrażenia gospodarcze rozpoczęły się dużo wcześniej i od lat konsekwentnie zmierzały do osiągnięcia modelu gospodarki w pełni konkurencyjnej”.

Sformułowane wówczas stanowisko, jest nadal aprobowane przez obecny Rząd, czego wyrazem jest realizująca ustalenia Rady Ministrów i powiadomienie przez Ministra Infrastruktury, w dniu 25 sierpnia 2008r. Komisji Europejskiej o zamiarze skorzystania z derogacji w zakresie późniejszego otwarcia rynku, co oznacza, że rynek powinien być otwarty nie później niż z dniem 1 stycznia 2013 r..

W tych okolicznościach, podjęta została już w 2008 r. projekcja prawa pocztowego, nosząca postać „Wstępnych założeń do projektu ustawy regulującej funkcjonowanie polskiego rynku usług pocztowych w warunkach pełnej konkurencji, przygotowanych przez Zespół powołany przez Ministra Infrastruktury”, ogłoszony 12 września 2008 r..

Założenia 2008, pomimo nasuwających się wówczas uwag dostarczały jakoby więcej kreatywności i poza koniecznością implementacji III-ej Dyrektywy, akcentowały m/n także;

niezbędność zmodyfikowania części przepisów Prawa Pocztowego, po 4 latach funkcjonowania ustawy w obecnym kształcie,
dopuszczały ewentualność alternatywnego świadczenia usług powszechnych i redefinicji wydawanych zezwoleń,
posłużenia się w konkluzji formułą „docelowego modelu rynku pocztowego”,
akcentując konsekwentnie termin otwarcia rynku, nie wiązały go jednoznacznie z terminem wprowadzenia ustawy w życie.

Opublikowane przez Ministerstwo Infrastruktury z datą 6 listopada 2009 r., i następnie z datą 19 marca 2010 r.. „Założenia do projektu ustawy Prawo pocztowe”, a zwłaszcza asekuracyjny charakter przyjętego tam terminu wejścia tej ustawy w życie z datą 1 stycznia 2013 r., bez jakiegokolwiek harmonogramu wcześniejszego wdrażania istotnych dla okresu 2010 – 2012 unormowań, budzić może poważne wątpliwości.

Zgodnie bowiem z normą, która zachęca do podjęcia decyzji o wcześniejszym wdrożeniu III-ej Dyrektywy, rozważyć by jednak należało taką ewentualność, zwłaszcza wobec tych jej aspektów, które będą miały znaczenie dla efektywnego wykorzystania danego nam czasokresu dostosowawczego. W ramy te wpisują się również; aprobowana powszechnie komercjalizacja Poczty Polskiej S.A. i podjęte przez nią wysiłki restrukturyzacyjne i naprawcze.

Formuła ta nie wyklucza, jak to w praktyce ma miejsce, traktowanie „wdrożenia „ jako procesu, ugruntowanego ewentualnością nowelizacji obowiązującej ustawy Prawo pocztowe, którego aktem początkowym t.j. np. od 1 marca 2011 r., lub nieco później, byłoby zahamowanie, zidentyfikowanych w międzyczasie zjawisk niekorzystnych i uzyskanie pewności prawnej, co do perspektywy rozwojowej podmiotowo przedmiotowej struktury tego sektora.

Na tym też etapie, poprzez poprawę przejrzystości prawa pocztowego, redefinicję zakresu usług powszechnych, można by poprawić efektywność ich świadczenia, spełniając przy tym oczekiwania użytkowników i konsumentów indywidualnych, a ponadto wstrzymać proces postępującej dekompozycji sektora pocztowego.

Końcowym zaś aktem tego procesu, z dniem 1 stycznia 2013 r., stać się powinno całkowite zniesienie obszaru zastrzeżonego, postrzeganego jako główny cel liberalizacji rynku pocztowego oraz desygnowanie „operatora wyznaczonego”, ostateczne wprowadzenie w życie, nowych mechanizmów rekompensowania kosztu netto, świadczenia usług powszechnych.

Inspirującą w tej koncepcji jest eksponowana w „Strategii Regulacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie rynku usług pocztowych na lata 2009 – 2011” z całą pewnością pilna „potrzeba usprawnienia niektórych narzędzi regulacyjnych i instytucji prawnych ukierunkowanych na wzmocnienie tempa rozwoju rynku, zwiększenie poziomu ochrony praw konsumentów, poprawę jakości usług i wypracowanie odpowiedniej metody finansowania usługi powszechnej.”

W tych okolicznościach, uwzględniając niezbędną modyfikacje aktów wykonawczych do ustawy oraz tempo i rezultaty restrukturyzacji PP S.A., najbardziej pożądaną byłaby strategia przyspieszenia całego procesu przemian, tym bardziej, że wyłania się lista równie pilnych zmian i wdrożeń w otoczeniu prawnym całego sektora pocztowego.

Dodatkowym argumentem jest pożądane zapewnienie ciągłości w kategoriach autorskiej odpowiedzialności obecnego Rządu za wdrożenie proponowanych na przyszłość rozwiązania, zważywszy z jednej strony na kadencyjność wyborów do sejmu i związaną z tym ewentualnością zmiany postrzegania tych rozwiązań, jeszcze przed 1 stycznia 2013 r., co wpłynąć mogłoby na dalsze przedłużenie się procesu legislacyjnego.

Konsolidacja sektora pocztowego

2011-01-16T21:29:00.001-08:00

Nowelizacja Prawa pocztowego w Założeniach M.I.

Opublikowane przez Ministerstwo Infrastruktury „Założenia do projektu ustawy Prawo Pocztowe”, z dnia z dnia 19 marca 2010 r., z późniejszymi zmianami, wywołały w strukturze podmiotowej sektora pocztowego, ożywioną dyskusję nad przyszłością tego, znaczącego obszaru gospodarki, w szczególności dla szeroko rozumianych „użytkowników usług pocztowych i kurierskich”.

Zamysł niniejszej publikacji, jako przyczynek do otwartej już wcześniej dyskusji, nosi charakter wstępu do bardzo szerokiej problematyki, której wieloaspektowe ujęcie wymaga stosownego podziału i usystematyzowania cyklicznie prezentowanych treści.

Kontynuowanej wymianie poglądów przyświecać powinny w równym stopniu Wspólnotowa jak i specyficznie krajowa wizja funkcjonowania tego sektora, uwzględniająca występujące zjawiska e-substytucji w przestrzeni komunikacyjnej, rozwoju formuły tzw. e-commece i nowoczesnych bardziej skutecznych form dostawy, w tym doręczania adresatom zamówionych produktów.

Jak wskazywały na to doniesienia prasowe; 5 października 2010 r., Rada Ministrów przyjęła przedłożone przez Ministra Infrastruktury Założenia do projektu zmian w ustawie z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159, z późn. zm.), określającej zasady świadczenia usług pocztowych w obrocie krajowym i zagranicznym w Polsce.

Założenia te nieco wcześniej, na gruncie swej merytorycznej zawartości podlegały proceduralnie przewidzianym konsultacjom, pozyskując opublikowane też uwagi i stanowiska, które jak zwykle w tych okolicznościach były przedmiotem ich uwzględnienia bądź wyjaśnień.

Konsultacje te jak i same Założenia, stanowią jednak nadal źródło inspiracji modyfikujących docelowy model sektora pocztowego, o dużym, specyficznie branżowym rezonansie.

Jak słusznie na tle tej projekcji zauważono;” ważnym zadaniem dla organów państwa jest opracowanie nowego Prawa pocztowego, nie tylko z uwagi na konieczność wdrożenia postanowień III-ej Dyrektywy pocztowej, ale także ze względu na potrzebę uporządkowania otoczenia prawnego, w którym funkcjonują operatorzy pocztowi. Nowa ustawa powinna zapewniać operatorom warunki do uczciwego konkurowania, a konsumentom dostęp do usług pocztowych o wysokiej jakości i przystępnych cenach”.

Jednakże na tle wizji Wspólnotowej, wizerunek tego nowego modelu w kategoriach rynkowych jest nadal mało przejrzysty. Poprawki wniesione m/n do sfery definicyjnej nadal nie stanowią o spójności i przejrzystości tej sfery, a w konsekwencji nie definiują jednoznacznie działalności kwalifikowanych do działalności pocztowej. Tym samym nadal nie definiujemy jednoznacznie sektora pocztowego w przestrzeni statystycznej i pogłębiamy wrażenie, iż ewolucja tego sektora w naszym kraju nie przebiega we właściwym kierunku.

Respektując w związku z tym osiągnięty już stopień zaawansowania prac oraz potwierdzony formalnie aktem przyjęcia Założeń - dorobek legislacyjny w obszarze prawa pocztowego, niepokój budzą dokonane na tle tego dokumentu spostrzeżenia, które być może umknęły uwadze legislatorom, zostały obarczone pewnego rodzaju wadliwością, bądź zostały podporządkowane, niezrozumiałym i nieokreślonym bliżej celom.

Przywołane spostrzeżenia mają charakter niezależnej opinii, ugruntowanej badaniami wtórnymi, przeprowadzonymi i sformułowanymi w oparciu o dostępne w tej dziedzinie źródła ( analizy i raporty ), dotyczące rynku usług pocztowych, publikowane zwłaszcza na gruncie doświadczeń krajów członkowskich UE oraz innych krajów o kluczowym znaczeniu.

Uwagom, wnioskom i konkluzjom, towarzyszyć będzie z jednej strony idea pogłębiania integracji europejskiej, a z drugiej strony idea respektowania historycznie krajowych uwarunkowań, z poszanowaniem dotychczasowego dorobku w tej dziedzinie, a zwłaszcza, miejmy nadzieję, dobrze zarządzanej i wiarygodnie spełniającej swą misję Poczty Polskiej S.A. wraz z zarządzaną przez nią infrastrukturą usług powszechnych, jako szczególnym dobrem narodowym.

Ponieważ zamysł dalszego analizowania Założeń zapewne nie jest odosobniony, kierować się należy nadzieją, iż wnioski w akcie dobrej woli i przekonania jego autorów i sfery rządowej, o ich zasadności mogłyby być jeszcze wykorzystane z pozytywnym skutkiem, w tym również na dalszych etapach procesu legislacyjnego.

Podstawą do przeprowadzenia tego rodzaju analizy, stały się, co oczywiste, w głównej mierzenie opublikowane przez Ministerstwo Infrastruktury,19 marca 2010 r. „Założenia do projektu ustawy Prawo Pocztowe” oraz dokonane z datą 30 lipca, dwu wariantowe zmiany, stanowiące w niektórych kwestiach modyfikację, zaistniałych wcześniej projektów tego dokumentu, w tym z 2008 r. i 2009 r..

Poza w domyśle pozostającym oczekiwaniem Rady Ministrów, dotyczącym przygotowania dwuwariantowej modyfikacji Założeń t.j. w „Wersji I-ej z udziałem środków budżetowych” oraz w „Wersji II-ej bez budżetu”, nie są znane Inne szczegóły i okoliczności przyjęcia wersji podstawowej z dnia 19 marca 2010 r..

Uważne śledzenie w dostępnych źródłach, zmian jakie zachodzą w środowisku pocztowym i to zarówno w przestrzeni, krajowej, wspólnotowej jak i globalnej, wskazuje na wzrastające bogactwo publikowanej i ugruntowanej praktyką wiedzy, która w dziedzinie tej, jak nigdy dotąd kreuje jej definiowany wizerunek i prawem określony model funkcjonowania.

Ubolewać jednak należy. iż w tych okolicznościach, poza Strategią Regulacyjną Prezesa UKE w zakresie rynku usług pocztowych na lata 2009 – 2011, Luty 2009, która swym charakterem musi być ugruntowana solidnie zdefiniowanym Prawem pocztowym, Rząd nie wykreował ani też nie posłużył się w ostatnich 10-ciu latach żadną publikowaną strategią wobec sektora usług pocztowych.

Nie przywiązywano też należytej uwagi do uniwersalnych wzorców tego rodzaju strategii, jakimi były i są współbieżne z Dyrektywą pocztową, sformułowane na Kongresach UPU (Światowego Związku Pocztowego); Bukaresztańska Strategia Pocztowa na lata 2005 – 2008, a następnie S. P. Nairobi na lata 2009-2012, które są użytecznym nośnikiem dobrych praktyk wspomagających definiowanie tej rangi dokumentów.

W pewnym sensie krajowym wzorem do naśladowania, jest sektor telekomunikacyjny, który uwzględniając oczywiście swoją specyfikę i znaczące zaplecze naukowo - badawcze, wspomaga to środowisko, współkreując rządowe strategie w tej dziedzinie.

Wątpliwości budzi też troska, o to czy jakiekolwiek strategie rozwoju Poczty Polskiej, jako decyzje kierownictwa tego jednego z największych przedsiębiorstw w Polsce, były zatwierdzane przez Rząd, czy tylko na zasadzie konsultacji i opiniowania przez resort, spełniający funkcję nadzoru właścicielskiego.

Niewątpliwie, poza dającym się dostrzec w Założeniach, w pewnym sensie strategicznym sposobem myślenia, odczuwa się brak jasno i wyczerpująco zdefiniowanych celów strategicznych, opatrzonych diagnozą stanu istniejącego. Niesie to ze sobą nie tylko ryzyko chybionych reform, czy też osłabienia strategicznego nadzoru, ale również, co najważniejsze, zaniżenie poczucia społecznej ufności i perspektywicznej pewności podmiotów sektora pocztowego.

Lektura Założeń potwierdza, iż wiodącym motywem tej nowej projekcji prawa pocztowego, jest konieczność transpozycji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2008/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lutego 2008 r. zmieniającej dyrektywę 97/67/WE w odniesieniu do pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty.

Dyrektywa ta zwana dalej III-ą Dyrektywą pocztową, stała się w związku z tym głównym powodem zmian regulacyjnych w stosunku do obowiązującej obecnie ustawy z dnia 12 czerwca 2003r. Prawo pocztowe. ( Dz.U. 30, poz.1188 z późn. zm. ).

Jednakże bardziej wnikliwe przestudiowanie modyfikowanych w międzyczasie Założeń prowadzi do konstatacji, iż pomimo przywoływanych w tym dokumencie deklaracji o ogólnej potrzebie doskonalenia skuteczności Prawa pocztowego, są one jednak głównie formalnym spełnieniem obowiązku transpozycji III-ej Dyrektywy pocztowej, bez względu na to jakie konsekwencje z tego mogą wypłynąć na przyszłość.

Ta być może zbyt skrajnie postawiona hipoteza nie jest też powodem do głębokiej rewizji tych Założeń, lecz ma stanowić przyczynek do ponownego, zainteresowania się sfery rządowej tą dziedziną i zweryfikowania Założeń pod katem przejrzystej konsolidacji sektora pocztowego i jego dalszego rozwoju.

O znaczeniu społeczno gospodarczym tego sektora powiedziano i napisano już tyle, że ponowne przytaczanie tego rodzaju argumentacji wydaje się już być zbędne. Rynek ten w przestrzeni Wspólnotowej, oceniany został w 2007 r. na 94 mld euro dochodu. Trzeba stąd wyciągnąć odpowiednie wnioski i nie powinno być co do tego wątpliwości , czy na rynku takim zaistnieć warto.

Jedną z poruszających ilustracji, prowadzących do umotywowania przywołanej hipotezy, są przeprowadzane, w Założeniach, a zwłaszcza w „Wersji II-ej bez budżetu”, zawarte w części „6e”, procedury i symulacje, które wskazują na niezwykłą słabość potencjałów tego sektora, w kontekście potrzeby samodzielnego wspierania formuły usług powszechnych, poprzez tzw. „fundusz kompensacyjny”.

Spostrzeżenie to prowadzi do konkluzji, iż sektor pocztowy zagrożony jest osłabiającą go erozją, ponieważ uwalniane segmenty rynku ewakuują się do sektorów pokrewnych, a pozostającą strukturę podmiotową, z niewielkimi wyjątkami cechuje w zdecydowanej większości słabość kapitałowa, duże rozproszenie, a w konsekwencji niska zdolność perspektywicznego rozwoju.

Nie zostały też w pełni ujawnione strategiczne kierunki restrukturyzacji Poczty Polskiej S.A., poza bowiem doniesieniami o pogarszającej się jakości i dostępności usług powszechnych, pojawiają się sygnały o zaniedbaniach i zaniżaniu poziomu technologicznego infrastruktury usługowej operatora publicznego, decydującej o wzroście jego konkurencyjności, a zwłaszcza zdolności wzięcia na siebie odpowiedzialności za stan usług powszechnych.

Ujawnia się również przy tym swego rodzaju niepokojąca manipulacja formułą „co nie stanowi usługi pocztowej”, a zwłaszcza wprowadzanie niepożądanych modyfikacji, stanowiących próbę podłożenia działalności pocztowej pod działalność spedycyjną, bez wymogu uzyskania wpisu do rejestru operatorów pocztowych.

Żadna z tych wersji, począwszy od Założeń 2009 nie podjęła też bardzo istotnej kwestii zasad stosowania podatku VAT w usługach pocztowych.

Oczywistą sprawą jest ogólna harmonizacja prawa wśród krajów członkowskich UE, m/n za pośrednictwem formuły prawnej dyrektyw, które w znacznym stopniu ułatwiają też projekcję prawa krajowego, jednakże przy transpozycji ujętych tam zasad, wymagana jest szczególna wrażliwość, ugruntowana własnym sposobem myślenia i specyfiką krajowych doświadczeń.

Na tym tle autorzy Założeń słusznie deklarują potrzebę kierowania się równocześnie motywem niezbędnej modyfikacji niektórych, dotychczasowych regulacji, które nie kolidują z regułami otwartego rynku. Jednakże zarówno w jednym jak i drugim przypadku, pomimo tych słusznych intencji, pojawiły się uregulowania obarczone zbyt powierzchownym postrzeganiem specyfiki sektora pocztowego w naszym kraju, bądź też odmiennością odczytywania i implementacji niektórych zasad zawartych w Dyrektywie pocztowej.

Nie kwestionując też zasadności, podnoszonego już 2005 r. wniosku ówczesnego Rządu w sprawie pozyskania dodatkowego czasu na przewidziane już w II-ej Dyrektywie zakończenie pełnej transformacji pocztowego rynku wewnętrznego Wspólnoty w 2009 r., starania o uzyskanie w tej sprawie kompromisów opóźniających, nie przyczyniły się do trwałości tendencji rozwojowych sektora pocztowego, ani też do racjonalnego wykorzystania funkcjonującego jeszcze obszaru zastrzeżonego.

Proponowana w Założeniach data wprowadzenia w życie nowych uregulowań z dniem 1 stycznia 2013 r., uwarunkowana głównie utrzymaniem jeszcze obszaru zastrzeżonego do dnia 31 grudnia 2012 r. dla wszystkich bez wyjątku regulacji, spowalnia proces transformacji i ogólny rozwój sektora pocztowego, pogłębia poczucie perspektywicznej niepewności i to zarówno po stronie użytkowników, a w tym indywidualnych konsumentów jak i operatorów pocztowych.