1933년에 시작된 제1차 뉴딜은 당시 기준으로는 상상하기 어려운 혁신적이고 도발적인 경제정책이었다. 루스벨트의 대담한 계획과 강력한 추진 의지는 빈사상태인 미국 경제의 출혈을 멈추게 했다. 복지정책과 공공근로 사업을 통해서 어렵게 사는 사람들은 기아에서 벗어날 수 있었다. 대중 사이에 번진 자본주의 체제에 대한 증오와 반감이 놀라울 정도로 완화되었다.   그러나 루스벨트에 의해 추진된 시장에 대한 정부개입이라는 대담한 시도는 여러 계층에서 도전을 받았다. 보수주의자들은 뉴딜이 급진적이고 사회주의적이라고 반감을 표시했으며 급진주의자들은 뉴딜이 미온적이라고 비판했다. 루스벨트 대통령은 이러한 비판을 오히려 자신이 추구하려던 새로운 정책의 추진에 활용했다. 전국산업부흥법(National Industrial Recovery Act)이 대법원에서 위헌 판결을 받게 되자 루스벨트 대통령은 “부가 국민 전체에게 보다 넓게 배분” 되게 만들 수 있는 일련의 새로운 법을 제정했다. 이를 “제2차 뉴딜”이라고 부르기도 한다.     노동관계법의 제정 뉴딜의 노동관계 정책의 주된 입안자는 뉴욕 출신 상원의원인 와그너(Robert F. Wagner)였다. 그는 노동조합의 조직과 단체교섭의 허용을 1933년 6월에 제정한 전국산업부흥법 7(a)항 제정에 지대한 역할을 했다. 그는 전국산업부흥법의 노동 분야 정책을 집행하기 위해 설립된 국민노동위원회(National Labor Board) 의장을 역임하기도 했다.

  

와그너는 국민노동위원회 의장 경험과 미국노동자연합(American Federation of Labor) 지도층과의 밀접한 관계를 통하여 자신이 열정적으로 추진해 온 산업 민주화를 실현하기 위해서는 노동자들이 사용자의 개입이나 지배 없이 단체협약을 수행할 수 있는 조직과 대표를 선출할 수 있는 법률의 제정이 필요함을 인식했다. 그는 노동자 대표의 선출은 다수의 원칙과 비밀투표에 의해 노동자들 스스로 이루어지는 것이 필요하다고 주장했다. 이러한 민주적 원칙이 반영된 법이 1935년에 제정된 국민노동관계법(National Labor Relation Act)이다. 이 법은 와그너 법이라고도 한다.   사실 국민노동관계법 제정 이전에도 노동자들이 사용자의 개입 없이 노조를 결성하고 단체교섭을 할 수 있는 법적 제도는 존재했었다. 단적인 예는 전국산업부흥법의 7(a)항이다. 그러나 문제는 이에 대항하여 사용자들이 소위 ‘회사노조’라는 어용노조를 결성하여 진정한 노조활동을 방해한다는 점이다. 실제로 1935년까지 ‘회사노조’의 수는 250만인 반면에 노동조합의 수는 410만으로 회사노조의 증가율은 실제 노조의 증가율을 훨씬 상회했다. 이와 같이 어용노조가 판치는 사업장에서 단체교섭이 추구하는 기본적인 취지는 퇴색하기 마련이다.

뉴욕 출신 상원의원 와그너. <출처:wikipedia>

 

국민노동관계법은 노동조합, 사용자 연합, 연방정부의 역할에 큰 변화를 주었다. 노동자들은 사용자의 개입에서 자유롭게 자신들을 조직하고 단체로 교섭할 수 있는 법적 권리를 연방정부로부터 보장받았다. 사용자들은 일방적으로 노동자를 지배하던 전통적인 권력을 상실했고, 노사관계의 구조를 설정하던 힘이 약화되었다. 정부의 입장에도 큰 변화가 찾아 왔다. 외관상으로 정부는 본질적으로 폭력이나 파괴를 방지하기 위한 개입에 국한된 중립적 자유방임 입장에서 규칙을 제정하고 단체협상에서의 심판을 맡는 적극적인 입장으로 전환되었다. 그러나 실질적으로 정부는 과거에 고용주의 후견인 역할을 했던 관행에서 벗어나 노동조합의 수호자로 변화하였다. 국민노동관계법이 노동대헌장(Magna Carter for Labor)이라고 간주되는 연유이다.     사회보장법과 노동기준법의 제정 미국의 연금, 실업보험, 건강보험 제도는 유럽에 비해서 상당히 낙후된 상태였다. 노동입법협회, 국민소비자연맹, 노령보장협회를 결성한 중산층 개혁운동가들은 30년 이상 사회보장 프로그램의 필요성을 설파했음에도 불구하고 대공황 이전에는 제대로 된 결실을 얻지 못했다. 실업보험을 첫 번째로 도입한 주정부는 위스콘신으로 도입 시기는 1932년이었다. 1920년대에는 단지 10개 주정부가 제한적인 노령연금제도를 채택했다. 뉴딜 이전에 어느 정도의 진전을 보인 부문은 산업재해에 대한 노동자 보상이었으나 비업무 관련 부상이나 질병은 제외되었다.

  

1935년 국민노동관계법을 통과시키는 루스벨트와 뒤 쪽에서 지켜보는 퍼킨스. <출처:wikipedia>

뉴딜 행정부는 국가 전체 노사관계의 혁명적 변화와 병행해서 사회안전망의 구축과 노동기준 설정에 큰 변화를 추구했다. 1935년에 제정된 사회보장법(Social Security Act)과 1938년에 제정된 공정노동기준법(Fair Labor Standards Act)과 이에 부수된 다른 법률들이 사회복지의 변화를 이룩하는 초석이 되었다.   사회보장법은 루스벨트 대통령과 미국 최초의 여성 각료인 퍼킨스(Francis Perkins) 노동장관이 뉴딜을 시작하면서 열정적으로 추진한 정책이었다. 1929년의 주식시장 대폭락 이후 만연된 실업과 경제력이 약한 노령 층이 격어야 하는 비참한 궁핍으로 인하여 사회안전망 구축이 필요하다는 주장은 대중적인 지지를 얻었다. 대표적인 예로 60세 이상의 모든 노인에게 월 200 달러의 정부 연금 지불을 요구하는 타운젠트(Townsent) 운동은 대중으로부터 전폭적인 지지를 받았다.   사회보장법에는 노령 층에 대해 연방정부가 의무적으로 지불해야 하는 연금, 연방세 감면을 통해 마련된 주정부의 실업 보험금, 기초생활 노인수급자와 맹인, 아버지 없는 어린이에 대한 연방과 주정부가 공동으로 제공하는 현금지원 등이 포함되었다. 그러나 건강보험은 ‘의료의 사회주의화’라는 이유로 미국의사협회가 강력하게 제기한 반대의 벽을 넘지 못하여 포함되지 못했다. (현재 미국이 안고 있는 가장 큰 고민인 의료보험문제 원인의 뿌리가 여기에 있다.)

  

공정노동기준법은 와그너 법과 마찬가지로 노동자와 노동환경에 초점을 맞추었다. 즉, 노동시간의 최소한의 기준, 시간당 임금 수준, 법적 기본을 확립하는데  초점을 두었다. 이 법의 제정으로 주당 노동시간이 44시간(2년 후에는 40시간으로 변경), 초과근무시간의 임금은 정규임금의 1.5배로 결정되었다. 최저임금도 시간 당 첫해는 25센트, 다음 해에는 30센트, 7년 후에는 40 센트로 책정되었다. 산업에 따라 이 보다 높은 수준의 최저임금도 가능했다. 전국산업부흥법에서 목표했던 16세 미만 아동의 노동과 집으로 일감을 가져가서 하는 노동(homework)도 금지되었다. 이러한 기준은 노동자들의 ‘제 살 깎아 먹는’ 치열한 경쟁을 완화해 줄뿐만 아니라 열악한 작업 환경의 사업장(sweatshop)을 도태시킬 수 있는 효과가 기대되었다. 이 법은 또한 노동조합을 결성하기 어렵거나 노동조합이 없는 사업장의 노동자들에게도 적용되어 노조가 없는 사업장의 노동자들을 보호하는 효과도 수반했다.

 

  

진정한 뉴딜의 의미

뉴딜에도 불구하고 미국 경제는 불황의 늪에서 헤어나지 못했다. 국민총생산이 1937년에 겨우 1929년 수준으로 회복되었으나 1937-1938년에 경기는 다시 침체되었다. 뉴딜이 대중 사이에 번진 자본주의에 대한 반감과 저항을 완화하여 자본주의체제는 살려냈으나 미국 국민을 대공황으로부터 구제하지는 못한 것이다. 미국 경제가 다시 소생하고 이후 20년 이상 대번영을 이룩한 것은 미국이 제2차 세계대전에 참전했기 때문에 가능했다. 일부 경제사학자들은 미국 경제를 ‘전쟁 경제(war economy)’라고 주장하기도 한다.   그러나 뉴딜이 미국 경제를 완전하게 소생시키는 데에는 실패했다고 해서 뉴딜을 실패한 정책으로 간주할 수는 없다. 오히려 뉴딜은 사회보장정책과 공공사업정책을 통해 많은 사람들에게 일자리를 제공하여 증가된 소득이 소비지출로 이어짐에 따라서 어느 정도 경기를 회복시켰다는 장점을 가진다. 또한 뉴딜은 노동자를 보호하여 이들이 건전한 중산층을 형성할 수 있는 기반을 조성하는데 기여했다.

1936년 대공황 당시 캘리포니아의 한 가족의 모습. <출처:wikipedia>

  

두터운 중산층의 형성으로 사회의 번영과 부를 공유할 수 있는 환경과 조건하에서만 경제는 지속적으로 성장하고 자본주의 경제체제는 공고해진다. 생산된 상품이 시장에서 판매되지 못하면 대량생산체제의 자본주의 경제는 심각한 위기에 처하게 된다. 생산된 부가 일부 제한된 부유층에 집중되면 서민이나 중산층은 쓸래야 쓸 수 있는 돈이 없게 된다. 노동자들이 다시 일자리를 찾고 서민들에게 복지혜택이 돌아가면 이들이 번 돈은 상품의 소비에 지출된다. 이들은 부유층에 비해서 저축할 여력이 없기 때문에 소득의 대부분을 써야만 한다. ‘낙수효과’보다 ‘분수효과’가 경기회복이나 경제성장에 도움이 된다. 건전한 중산층의 육성이 필요한 이유이다.     참고문헌:  John Braeman, Robert H. Bremner, David Brody (ed), [The New Deal], (Ohio State University Press, 1975);

 

 

 

1. 국민노동관계법의 제정이 필요했던 다른 이유는 국가산업재건법의 위헌 논란과 노동조합 내부의 분쟁도 한 몫을 했다.