Considering the current international context, in particular ongoing tensions and armed conflicts, it is likely that FIFA and the three host countries will also face certain incidents during this year’s tournament. In principle, the international sports movement, including FIFA, aims to be ideologically, politically, and religiously neutral, which can provoke tensions with players’ and fans’ legitimate activism.

This article argues, first of all, that a certain type of expression, in particular hate speech, is not compatible with the spirit of football and must be banned from the stadiums. Hate speech is, however, not defined universally, which creates a grey zone where vivid discussion might arise on whether a certain speech or gesture should be authorized or banned. In response, it will be demonstrated, secondly, that various aspects and circumstances of a concrete situation would have to be taken into consideration, but that recent case law of the Court of Arbitration for Sport (“CAS”) and the European Court of Human Rights (“ECtHR”) help finding the appropriate solutions between, on the one hand, the legitimate expression of players and fans and, on the other, the protection of individuals or groups against offending or defamatory speech. Thirdly, the cases that will be referred to indicate that, as a general rule, FIFA and UEFA have struck an appropriate balance in that exercise.

It is relevant to refer to the ECtHR, even for a tournament taking place in Canada, Mexico and the USA, because potential sanctions imposed by FIFA on players and national football federations can be challenged before CAS, followed by a possible appeal to the Swiss Federal Tribunal, whose judgments might end up before the ECtHR (see, for a recent sports arbitration case that took that avenue, Semenya v. Switzerland).

Hate speech: not so easy to define

Freedom of expression (Article 10 ECHR) is not an absolute human right and can be restricted. There is a common understanding that hate speech constitutes the red line that shall not be overstepped. However, no universally recognized definition of hate speech exists. We can refer, for the purpose of the present analysis, to the definition included in the Policy Recommendation n° 15 adopted by the European Commission against Racism and Intolerance (ECRI), where hate speech is understood:

“as the advocacy, promotion or incitement, in any form, of the denigration, hatred or vilification of a person or group of persons, as well as any harassment, insult, negative stereotyping, stigmatization or threat in respect of such a person or group of persons and the justification of all the preceding types of expression, on the ground of ‘race’, colour, descent, national or ethnic origin, age, disability, language, religion or belief, sex, gender, gender identity, sexual orientation and other personal characteristics or status.”

There have been instances in sports where players or fans abused their position to express hate against a certain group of people. They have been sanctioned for their behaviour either by domestic courts or by FIFA/UEFA.

Players

The leading case in football is Simunic v. Croatia, decided by the ECtHR in 2019. Josip Šimunić is a former international football player from Croatia, who was sanctioned for using an official greeting of the Ustaše movement, the totalitarian fascist regime of the Independent State of Croatia. He was convicted by the Croatian authorities of a minor criminal offence for addressing messages to spectators at a football match, the content of which expressed or incited hatred on the basis of race, nationality, and faith. After having exhausted local remedies, he brought his criminal convictions before the ECtHR, claiming that his right to freedom of expression had been violated. The Court declared the applicant’s complaint inadmissible, finding that the Croatian authorities had struck a fair balance between his right to free speech, on the one hand, and society’s interest in promoting tolerance and mutual respect at sports events as well as combating discrimination in sport on the other hand. The Court noted in particular that the applicant, as a famous footballer and a role-model for fans and players, should have been aware of the possible negative impact of provocative chanting on spectators’ behaviour.

Fans

Abusive, discriminatory and offensive speech is rare among professional football players, but more frequent among fans.

A positive development in the fight against racism has already been mentioned in an earlier post: After Real Madrid player Vinícius Júnior had become the victim of racist chants, inter alia, during a game in Valencia on 21 May 2023, three individuals were found guilty by sentence of a trial court of a “crime against moral integrity” with “aggravating circumstance of discrimination based on racist motives” and were imprisoned for eight months and banned from attending football matches for two years.

Another recent case, involving not racism but homophobia, confirms that the competent sports bodies – here the UEFA – make serious efforts to fulfil their commitments against intolerance and discrimination. The case has its origin in a UEFA Champions League Playoff match between Real Madrid and Manchester City at the Bernabéu Stadium in Madrid on 19 February 2025. A couple of days later, UEFA received external information according to which Real Madrid Fans chanted a homophobic chant targeting Manchester City manager Pep Guardiola (translation: “Guardiola, Guardiola, how thin you look, first it was the drugs and we will see you in Chueca today!”), insinuating that Guardiola is homosexual and visits Chueca, known as a gay area in Madrid. Real Madrid was sanctioned by UEFA based on Article 14 of its Disciplinary Regulations with 30 000 EUR and a partial closure of its stadium for one UEFA competition match. CAS confirmed the sanction in an award of 14 April 2026 (CAS 2025/A/11261). The expert witnesses assisting CAS added that the message was directed towards people with addictions and the LGBTI+ community, including stereotypes related to HIV/AIDS. Therefore, it had to be qualified as hate speech, as it was homophobic, discriminatory and stigmatising towards a certain group of people. For these reasons, CAS found the sanctions imposed by UEFA proportionate and confirmed them (CAS award, § 55).

The fine line between hate speech and legitimate activism

As it has been observed above, there is no universally recognized definition of hate speech. As a result, sports governing bodies, such as FIFA or UEFA, must seek the right balance between, on the one hand, individual freedom of expression and, on the other, the protection of others, in particular vulnerable people, against discrimination and racism. This exercise might turn out difficult in practice, in particular considering the fact that it is exactly speech capable of contributing to a political debate or concerning a matter of public interest that is considered particularly valuable in a democratic society and benefits, as a result, from a special status under the ECHR (e.g. Morice v. France [GC], § 125, and cases referred to).

The strong reactions to Lamine Yamal, FC Barcelona’s young prodigy, holding and waving a flag of the State of Palestine when celebrating the “La Liga” title on 11^th May 2026, illustrate this dilemma: Israeli leaders and ministers qualified the behaviour as hate speech and urged the Spanish Football Federation to sanction the player. On the other hand, Spanish Prime Minister Pedro Sánchez stood behind Barca’s young superstar, writing in X: “Those who consider waving the flag of a State to be ‘inciting hatred’ have either lost their judgment or been blinded by their own ignominy. Lamine has only expressed the solidarity with Palestine felt by millions of Spaniards. Another reason to be proud of him.”

The discussion around Yamal’s gesture shows that the issue is sensitive and capable of polarizing society. The episode can nevertheless be contrasted with a case that had been decided by CAS: the case of Jibril Rajoub v. FIFA, in which the President of the Palestine Football Association was fined a sum of 20 000 CHF and was banned from attending matches for 12 months for inciting a blatant protest during a match of the Israeli national team in Jerusalem. Rajoub publicly called for members of the Argentina national team to boycott a friendly match against Israel, which was set to be played in Israel. Furthermore, as pointed out by the CAS, Rajoub intentionally targeted the football icon Lionel Messi in the following words:

“…we will launch, as of today, a campaign targeting the Argentinian (Football) Federation, and in particular targeting (Lionel) Messi, who has tens of millions of fans in Arab and Islamic countries…(For his fans) he used to be a symbol and big deal. We are going to target Messi, and we are going to ask everybody to burn their Messi t-shirts and pictures, and to wash their hands of him…” (CAS award, § 5)

CAS held that the statement could indeed be qualified as inciting hatred, as Mr. Rajoub had called upon “everyone”, and the Arabic and Islamic world in particular, to undertake a violent act (burning t-shirts and pictures), specifically targeting one well-known individual (L. Messi). Using mass media to convey his message and considering his official position, Mr. Rajoub’s statements had of course a much higher impact than coming from an anonymous citizen or fan.

The ECtHR has not dealt with a Lamine Yamal type of situation, but some parallels and conclusions might be drawn with and from the case of Baldassi and Others v. France, where it held that the boycott against products from Israel was primarily a means of expressing a protest and, as a result, covered in principle by Article 10 ECHR. Even though the position of Lamine Yamal, as a famous football player and, as such, a role-model for millions, is not comparable with the applicants in that case, who were members of a local collective supporting the Palestinian cause by calling for a boycott of products from Israel, the Court’s key message remains relevant for the present discussion, namely that it might be legitimate, under Article 10 ECHR, to express solidarity with a protest conducted by peaceful means of expression or gesture.

This does, however, not mean that the competent dispute settlement bodies, including the ECtHR, would and should endorse any behaviour of players or fans based on expression not entailing hate speech. In case a Lamine Yamal type of situation (a player or fan wearing a Palestine flag or t-shirt) occurs during the 2026 FIFA World Cup, various aspects would have to be taken into consideration, such as the author of the message (famous footballer as a role model, or anonymous fan?), the content and form of the message (message of solidarity or political/religious content?), the place and time where it occurs (outside or inside the stadium, or even as part of a player’s celebration after scoring a goal or on the winner’s podium ?), as well as the nature and severity of the sanction (match suspension of a player for the ongoing tournament or simply a pecuniary fine?).

In pondering these aspects, the football governing bodies enjoy, as do states and their courts, a certain margin of appreciation.

Concluding remarks

All in all, it can be concluded that, on the one hand, hate speech and any other form of expression that is capable of provoking violence are, per se, not compatible with the spirit of football and must be banned from stadiums. Peaceful means of expression, on the other hand, should be allowed as much as possible, in particular if they contribute to a political debate or a debate on matters of public interest. Hansi Flick, the German coach of Barcelona, commenting on Yamal’s act, who had turned 18 last July, brought it probably rightly to the point:

“This, I don’t normally like. I spoke with him. I said if he wants this, it is his decision. He is old enough.”

In other words, famous professional football players should have the autonomy and freedom to decide whether they would like to speak up, or remain silent, on causes that are important for them, of course within the general limits applicable to freedom of expression and relevant FIFA rules.

In the past, FIFA and UEFA have rather successfully tried to accommodate conflicting interests – it will have to be seen whether this will also be the case during the 2026 World Cup, of which an important part will take place in the USA, traditionally considered as one of the cradles of free speech.

The author expresses his personal views.

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A Threshold of Visibility

A threshold of manifestness – offenkundig in the German version – is, structurally, a threshold of visibility. It asks not how severe a violation is, but whether it is overt, easy to notice and evident to everyone (see for the literal interpretation here and here). Thus, manifestness is never a property of the violation in itself but forms a relation between the violation and its observers. This observer, whom the threshold tacitly invokes, has a culturally dominant perception and recognizes as “evident” and “easy to notice” only what the prevailing consensus has already conditioned them to see. What falls outside the consensus is, by the same standard, not manifest. It fails the threshold not because it is less severe, but because it is less obvious to the majoritarian gaze. The values at stake, human dignity, equality, and respect for human rights, including the rights of persons belonging to minorities, are anchored, in their very rationale, in the dignity of the individual. Their rationale is a corrective to collective will, insisting that certain treatment is impermissible regardless of whether a majority finds it acceptable or even notices it at all. The Court’s threshold detaches these values from that anchor of individual dignity and ties them instead to the perception of the majority, thereby inverting the very logic of human dignity, equality, and the respect for human rights. This shift in theoretical foundations has practical consequences.

In the present case, the Hungarian legislator was “helpful enough” to announce the discrimination against LGBTI+ persons with legislative fanfare. But discrimination that could breach values such as equality is not always loud and open – whether it is visible or not depends on the perspective taken. Structural discrimination, for example, is by definition normalized in institutional practices and social norms, often lacking conscious intention on the part of those who perpetuate it. Yet the harm imposed on those who are affected is not lesser for being woven into the fabric of “normality”. Discrimination also operates at the intersection of several grounds at once, where the manifest and particular serious discrimination – experienced by those who stand at these crossroads, Black women being the original subjects in point – is often invisible to a majoritarian perception (see here).

Moreover, there are cases where discrimination is actively hidden behind the very language of equality and the laws that ought to oppose it (Rosalind Dixon very convincingly analysed how exclusionary agendas are being pushed by the abusive use of feminist language, see here). A threshold that asks whether a violation is manifest reproduces the disadvantages already built into the social baseline.

History’s Authority

These considerations do not just concern future cases but are already acute in the present judgment pertaining to the historical justification for Article 2 TEU’s enforceability.

In justifying the legally enforceable character of Article 2 TEU, the Court reaches for the authority of history, pointing to both the context of Article 2 TEU within the Treaty of Lisbon, and the supposed will of the Convention on the Future of Europe. While the travaux cited by the Court address Article 2 TEU explicitly only in the context of Article 7 TEU proceedings (see here, page 11), the far more acute question this historicization raises is: if Article 2 TEU has been judicially enforceable since 2009, why did earlier measures escape it? What about the pushbacks of refugees (see, for example, here), near-total abortion bans (see here and here) or other anti-LGBTI+ measures (see here)?

Taken in isolation, one might respond: better late than never. But the threshold forecloses this response. Read together, the historicization and the “manifest and particularly serious” threshold imply something else. Earlier violations were not caught because Article 2 TEU was unavailable, but because these violations did not harm “the identity of the Union as a common legal order of a society in which pluralism prevails” (see here, para. 551) in a manifest and particularly serious manner. Even if unintentionally, the retroactive rationalization of past silences casts a poor light on future cases and confirms the suspicion that Article 2 TEU protection tracks what is already politically legible, not what individual dignity demands.

Collectivist Objections

One might object that this critique misunderstands the nature of values and that values, unlike rights, are not held by individuals but by communities. They describe shared foundations of a society rather than the entitlements of its members. On this view, a majoritarian threshold seems like the logical consequence. If Article 2 TEU protects the conditions of collective coexistence rather than the individual as such, then tying its breach to what the community recognizes as a manifest violation is entirely appropriate.

Two things may be said in response. First, it is already far from clear that values, enforced through a court, are an appropriate instrument for protecting the pluralist society Article 2 TEU invokes in the first place. A pluralist society is one whose terms of coexistence remain open to contestation. It is constituted precisely by the ongoing, unfinished argument over what binds it together. Values operate mostly in the opposite direction. Indeterminate in content yet carrying an absolute claim to validity, they make a poor basis both for demanding integration into them and for opening up a healthy discourse. To invoke values in political discourse rather functions as a shortcut assertion of certain “good”, foundational assumptions whose contestation, in itself, is taken to disqualify the contester (for elaboration on values in political debate, see here).

Rightfully, mostly left-wing critics have called out Leitkultur-fantasies for demanding allegiance to a diffuse social order that was never democratically negotiated. Recourse to values ultimately operates in a similar way. One neither simply refutes a culture nor a value; one either shares it or is revealed, by one’s failure to share it, to stand outside the community it constitutes. In the case of the EU, this raises particular problems, especially given that neither the Court nor the community of Member States actually possesses the means to expel a non-compliant Member State. Unable to exclude, the Court can only declare (and financially sanction), thereby entrenching the supposed absoluteness on which the value recourse runs rather than openly examining it.

Second, even if one accepts that values serve and protect the community as such, their formulation in Article 2 TEU bears on individual rights that do not: human dignity (Article 1 of the EU Charter), other human rights of the EU Charter and equality provisions. Under the Court’s framework, manifest and particularly serious violations of these individual rights will also count as breaches of the Union’s collective values, while quieter and structural violations of the very same rights, or simply such the collective does not deem manifest and serious enough, will not. The threshold thereby sorts individual rights-violations into two tiers, creating a hierarchy of harms. Such a hierarchy is in itself harmful, announcing with the authority of the Union’s highest court that some violations of human dignity, human rights and equality are worse than others.

Notably, this is the very problem AG Ćapeta’s proposal would have avoided. If Article 2 TEU is indeed meant to protect values in their collective dimension, then her value-negation approach is the more coherent threshold (see here, paras. 237-247). Rather than asking whether a breach is manifest and particularly serious, it asks whether a measure is directed against the value itself, whether it seeks to negate the value rather than merely falling short of it. This keeps the inquiry where a collectivist reading would locate it – on the measure’s relationship to the shared value, instead of grading individual harms by their visibility.

To Go from Here

None of this is to deny the predicament the EU faces. With the political route of Article 7 TEU effectively blocked, the search for alternative routes is understandable – and the temptation to find them in the judicial enforcement of Article 2 TEU is big. And yet, for all the concerns set out above, the question must be asked whether this is the right path toward an open, integrated Europe in which the dignity of the individual, rather than the perception of the majority, remains the point of departure. I don’t have a definitive answer to this question, though it seems preferable if the Court, at least in matters of human dignity, equality, and respect for human rights – including the rights of persons belonging to minorities – confined itself to a more differentiated fundamental rights jurisprudence, attentive also to quieter forms of harm, and one in which the individual, not the majority, stands at the center.

What I can say with certainty is that a jurisprudence that protects values of human dignity, equality and human rights only where their breach is already manifest does not build such a Europe. Therefore, should the enforcement of Article 2 TEU consolidate in future case law, as seems likely, the Court should reconsider its current threshold, prone to majoritarian bias.

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European Standards and Protection of Judicial Irremovability

Judicial irremovability, as a key safeguard of judicial independence, is a crucial component of the European Rule of Law standards. In light of the ECtHR case law, removal of a judge without providing them with access to a court usually constitutes a violation of Article 6 of the Convention. Arbitrary dismissal, depending on the context of the case, may also breach other provisions of the Convention, such as Article 8 or 10.

The Venice Commission, too, has been very sceptical of removing judges ex lege, even as part of a constitutional reform. In the 2024 Opinion on Poland, it criticised the draft constitutional amendment which envisaged the removal of current judges of the Polish Constitutional Tribunal. It held that there was no pressing need to take such a step, given that the Sejm of the current term could appoint a substantive number of judges, leading to a more pluralistic composition of the Court. Moreover, the Venice Commission assessed that such a radical action could be perceived as an impermissible ad personam measure and could constitute a dangerous precedent that could be abused in the future.

The Removal of Judges and Judicial Independence

In my view, absolutisation of judicial irremovability and extending it even to the protection of judges of captured constitutional courts against measures taken as part of formally lawful constitutional reforms does not seem a justified approach.

As the Polish experiences have shown, respecting the terms of a court which is unable to carry out its duties independently and impartially serves neither the protection of the rule of law, nor strengthening the public trust in the system of constitutional review.

The current Constitutional Tribunal in Poland is not an independent protector of the Constitution – it is used by the former ruling party (PiS) as a weapon to block almost every action of the coalition aimed at restoring the rule of law. Its judgments are not based on any convincing legal reasoning but have purely instrumental character – as Wojciech Brzozowski aptly put it, the Tribunal’s interpretative approach “is best described as the cherry-picking model, with the only guiding principle being to use whatever works, whatever promises to help achieve the aims pursued”. For example, when the coalition amended the law on the National Council of the Judiciary, the Tribunal declared the reform unconstitutional. But when the coalition attempted to elect members of the NCJ under the existing law, the Tribunal issued an interim measure requesting that the Sejm halt the procedure. Similarly, when the coalition adopted a new law on the Constitutional Tribunal, the Tribunal declared it unconstitutional. But when the coalition elected judges based on the existing law, it ruled that the President is not obliged to swear in judges. Parliamentary committees investigating abuses during PiS rule were likewise declared unconstitutional (here and here), and the Act on the Tribunal of State was declared partly unconstitutional as well (here, here, and here), to block proceedings against officials appointed by PiS.

At the same time, the captured Constitutional Tribunal can no longer function as a check against the Polish government. The latter perceives it as a completely compromised institution and refuses to implement its judgments. But this often results in a situation where there is no organ which could effectively review the legality of the government’s actions.

One cannot rule out a similar scenario unfolding in Hungary. The Constitutional Court may seek to block various efforts by a new ruling coalition to restore the system after Fidesz’s rule. In response, the Hungarian government could discredit unfavourable judgments by presenting them as the work of Orbán loyalists and de facto override them by adopting new constitutional amendments, following in the footsteps of FIDESZ from the first years of their rule. Should this occur, the Constitutional Court would be marginalised and unable to function as an effective check on executive power. As a result, instead of “re-building public confidence” in the Constitutional Court, this trust could be further diminished.

Removal as Part of a Legitimate Constitutional Reform

I certainly agree that the ruling authorities cannot be given a carte blanche to purge a constitutional court and fill it with their own loyalists. Such a measure would not restore the Rule of Law but would amount merely to yet another instance of court capturing. However, the literature has recognised (here and here) that there may be exceptional situations in which court-packing could be legitimate. I believe that a complete overhaul of the constitutional court’s composition may be warranted if, rather than constituting an end in itself, it forms a part of a broader, objectively justified reform aimed at strengthening the independence and impartiality of the court.

The context of reform and the intentions of authorities are crucial for compliance with Article 6 of the ECHR. For instance, in Turkish cases concerning ex lege removal of judges of the top courts, the ECtHR took into account that the scale and character of judicial reforms implemented by the authorities were not such as to justify the dismissal of judges without providing them with access to court. However, in the case of Gyulumyan and others v. Armenia, the ECtHR reached a different conclusion.

The said case concerned the removal of Constitutional Court judges on the basis of a constitutional amendment adopted in the context of deep political changes following the so-called Armenian Revolution of 2018. The amendment changed the procedure for appointing judges of the Constitutional Court and introduced fixed terms for them. Since the new terms applied even to judges appointed before the reform took effect, several judges were removed from office. The removed judges filed applications to the ECtHR, but the Court declared them inadmissible.

There are certainly differences between the Armenian and the Polish or Hungarian context. The replacement of life tenure with fixed terms would be objectively very difficult to implement without shortening the terms of incumbent judges, and so it was easier to prove that the form was justified. In Poland and Hungary, judges already have fixed terms (though, in Hungary’s case, unusually long), so one can always argue that, rather than removing them, authorities could wait for their terms to expire.

However, the ECtHR’s reasoning in Gyulumyan and Others contains certain passages which could be interpreted more broadly, as a recognition that legitimate constitutional reforms may justify extraordinary measures, such as the removal of judges ex lege. The ECtHR paid attention to the specific role and function of constitutional courts, which make them different from ordinary courts. It also underlined that “the power of a government to undertake reforms of the judiciary cannot be called into question, on condition that any reform of the judicial system should not result in undermining the independence of the judiciary and its governing bodies”. In the ECtHR’s opinion, the legislation at stake was not targeted against this group of judges – their removal was not arbitrary but part of a broader reform aimed at strengthening, not weakening, the independence of the Armenian Constitutional Court. Moreover, given the unique nature of constitutional amendments, ensuring the right of dismissed judges to judicial review would have been difficult.

On that basis, I argue that the removal of judges of the constitutional court via constitutional amendment would not violate Article 6 ECHR if it were part of a structural reform genuinely aimed at strengthening the court’s independence and impartiality. The European institutions, including the Venice Commission, should acknowledge that domestic authorities may have a legitimate interest in reforming constitutional courts whose composition lacks necessary pluralism. As Gertrude Lübbe-Wolff convincingly argued, constitutional courts that are one-sidedly staffed lack systemic impartiality, which is key for the proper exercise of their functions.

The reform of such courts would be justified, especially if it is necessary to address the constitutional shortcomings that led to the rule of law backsliding. According to the Venice Commission, one of the goals of the rule of law restoration process should be addressing “the very flaws that allowed the regression to occur, in order to build better safeguards for the future.”

Constitutional Reset

In Poland, the idea of adopting a constitutional amendment to reform the appointment procedure for Constitutional Tribunal judges and remove the current bench is referred to as a “constitutional reset”. Recently, an increasing number of commentators have voiced their support for this approach. An interesting proposal in this regard was presented by Senator Kazimierz Michał Ujazdowski. His draft law envisages terminating the terms of the current judges of the Constitutional Tribunal and dispersing the competence to elect their successors among three organs: the Sejm, the Senate, and the President. Such a law would address one of the most serious flaws of the current Polish Constitution: that all judges of the Constitutional Tribunal are elected by the Sejm with just an absolute majority.

Unfortunately, in Poland, the chances for adopting such a reform are slim, and attempts to “zero” the Constitutional Tribunal through an ordinary parliamentary resolution would be unlawful and, instead of solving the crisis, could lead to further problems. However, in Hungary, the idea of “constitutional reset” could be effectively implemented. Similarly to Poland, the current procedure for appointing judges to the Constitutional Court is flawed, as it allows the ruling majority to unilaterally elect all the judges. In addition, during the initial phase of FIDESZ rule, the parliament changed the law, increasing the number of the Constitutional Court’s judges and limiting the opposition’s influence on the process of their election. This resulted in a situation in which the Constitutional Court lacks the necessary pluralism.

Therefore, the goal of the new authorities should be to construe the procedure so as to make the Court more resilient to political capture. This could involve, for example, increasing the transparency of the process and ensuring the involvement of non-political bodies and civil society. It is also crucial to cooperate with the parliamentary opposition to ensure the reform’s broader legitimacy. From an international perspective, consultations with the Venice Commission may be important. To lower the risk of losing a case at the ECtHR, the reform could include mechanisms to protect the rights of incumbent judges, such as a proper transitional period or a guarantee of an adequate retirement salary upon removal.

The creation of a truly independent and effective Constitutional Court, trusted and respected by society and all political actors in Hungary, would undoubtedly be a very difficult task. The scenario considered here would require TISZA to reject the possibility of capturing or marginalising the Constitutional Court and to accept limitations on its virtually unlimited power, guaranteed by a two-thirds majority. It may turn out that, politically, the most convenient solution would be simply to do nothing with the Constitutional Court. After all, as already mentioned, any problematic ruling could easily be overridden, and the risk of condemnation by European institutions for adopting the radical measures considered here would be averted. But would this really be a triumph of the rule of law?

The work was supported by the National Science Centre, Poland, under the research project “European Court of Human Rights towards violations of judicial independence in illiberal democracies”, principal investigator: Marcin Szwed, grant number: 2023/51/D/HS5/01117, SONATA 19.

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Auch Landesministerien dürfen verbieten

Das Vereinsverbot (Art. 9 Abs. 2 GG) ist nach dem Bundesverfassungsgericht zusammen mit der Grundrechtsverwirkung (Art. 18 GG) und dem Parteiverbot (Art. 21 Abs. 2 GG) besonderer Ausdruck der wehrhaften Demokratie des Grundgesetzes. Demokratiegefährdenden Strukturen soll der Staat früh das Handwerk legen können. Der Anwendungsbereich des Vereinsverbots beschränkt sich nicht auf eingetragene Vereine, sondern erstreckt sich auf „jede Vereinigung, zu der sich eine Mehrheit natürlicher oder juristischer Personen für längere Zeit zu einem gemeinsamen Zweck freiwillig zusammengeschlossen und einer organisierten Willensbildung unterworfen hat“ (§ 2 Abs. 1 Vereinsgesetz).

Die drei Verbotsgründe des § 3 Abs. 1 Vereinsgesetz ergeben sich schon aus dem Grundgesetz (Art. 9 Abs. 2 GG). Dabei stellt erst die einfachgesetzliche Regelung klar, dass die Verbotserklärung entgegen dem grundrechtlichen Wortlaut („sind verboten“) konstitutiv wirkt. Zuständig ist das Bundesinnenministerium immer dann, wenn sich die Organisation oder Tätigkeit des Vereins oder Teilvereins über das Gebiet eines Landes hinaus erstreckt. Das Bundesinnenministerium hat bislang 49 Vereinsverbote erlassen.

Daneben kann aber auch das zuständige Landesministerium, in der Regel das Innenministerium, Vereinsverbote erlassen. Dies passiert bereits regelmäßig (vgl. Baudewin, NVwZ 2021, 1021). Die Zuständigkeit erstreckt sich auf Vereine, deren erkennbare Organisation und Tätigkeit sich auf das Gebiet eines Landes beschränkt (§ 3 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 Vereinsgesetz), oder auf Teilvereine von bundesweit tätigen Vereinen, für deren Gesamtverbot das Bundesinnenministerium (BMI) zuständig wäre (§ 3 Abs. 2 S. 2 Vereinsgesetz). Im letzteren Fall muss das Landesministerium das Benehmen mit dem BMI herstellen, womit – anders als bei einem Einvernehmen – nur die Pflicht zur Anhörung gemeint ist.

Für eine autoritär-populistische Landesregierung wäre das Innenministerium einer der wichtigsten Posten: Der Innenminister verantwortet Polizei und Verfassungsschutz mitsamt bedeutenden personellen Entscheidungen. Er hat die Kommunalaufsicht inne und wacht über das Versammlungs- und Waffenrecht. Nicht zuletzt verantwortet er ausländerrechtliche Angelegenheiten. Das Vereinsverbot ergänzt also ein ohnehin schon großes administratives Instrumentarium (zu dessen allgemeinen Missbrauchsspielräumen bereits hier). Sollte es ein Innenminister ernst damit meinen, politische Gegner strategisch kleinzukriegen und in ihrer Arbeit zu stören, könnte das Vereinsrecht sogar zum Instrument der Wahl werden – und die Beobachtung durch den Verfassungsschutz ebenso wie das staatsanwaltlich geführte Ermittlungsverfahren wegen Bildung einer kriminellen Vereinigung ergänzen.

Strenge Folgen des Vereinsverbots

Schon die direkten Rechtsfolgen des Vereinsverbots sind schlagkräftig. Mit einem Vereinsverbot sind zugleich Ersatzorganisationen verboten. Das Ministerium beschlagnahmt das Vermögen und zieht es ein, der Verein wird abgewickelt. Er kann seine Räume, Vereinsmaterialien, Konten und Websites nicht mehr nutzen. Kurdische Gruppen kennen die Reichweite dieser Auswirkungen.

Die Rechtsfolgen erstrecken sich aber über die konkrete Vereinsarbeit hinaus. Das Ministerium kann in der Verbotsverfügung Kennzeichen des verbotenen Vereins festlegen, was nach § 86a Abs. 2 StGB unter anderem Fahnen, Abzeichen, Parolen und Grußformeln beinhaltet. Die Verbreitung oder öffentliche Verwendung solcher Kennzeichen ebenso wie die Herstellung oder Bevorratung entsprechender Inhalte ist nach § 86a Abs. 1 StGB strafbar.

Formell ist die Festlegung nur deklaratorisch: Strafgerichte bewerten eigenständig, ob es sich wirklich um ein Kennzeichen verbotener Organisationen handelt. Und doch hat es schon jetzt weitreichende praktische Auswirkungen, wenn ein Innenministerium Kennzeichen festlegt: Im November 2023 umfasste das Betätigungsverbot gegen die Hamas gleichzeitig den Slogan „from the river to the sea“ als Kennzeichen der Terrororganisation. Daran schließen sich Verfahren gegen Personen an, die diesen sehr verbreiteten Slogan auf Demonstrationen verwenden. Wie etwa im Fall des LG Berlin ging es dabei nicht um die Frage, ob der Spruch antisemitisch und damit volksverhetzend ist. Vielmehr führt das Hamas-Verbot dazu, dass es jetzt primär um die Kennzeichen-Eigenschaft des Slogans geht. Dabei ist nach Ansicht des BGH und BVerfG unschädlich, dass „das Kennzeichen auch unverfängliche Verwendung in anderem Zusammenhang findet“. Eine allgemeine Protestbewegung muss also hoffen, dass nicht auch eine verbotene Gruppe ihren Spruch kopiert, sondern bei ihren eigenen Parolen bleibt – sonst droht, dass ihn am Ende niemand mehr verwenden darf.

Weiter in der Kette wirkt sich das Verbot auch auf Versammlungen aus: Nimmt die Versammlungsbehörde an, dass Demonstrierende den Slogan rufen oder eine entsprechende Flagge mitführen, kommen wegen drohender Straftaten wie im Fall des VG Bremen Auflagen oder gar Verbote in Betracht. Es bleibt abzuwarten, ob diese mit Blick auf die Meinungs- und Versammlungsfreiheit extrem restriktive Rechtsprechung Bestand haben wird. Doch die Strafverfolgung greift nicht nur tief in eine genuin politische Grundrechtsausübung ein, sondern erweitert auch das Missbrauchspotenzial des Vereinsverbots. Denn durch die direkte Verknüpfung gibt ein extensiv ausgelegter Straftatbestand des § 86a StGB dem Vereinsverbot jedenfalls eine Reichweite, die sich weit über die organisatorische Zerschlagung auf ganze Protestbewegungen auswirkt.

Schleusen auf für die Verfolgung

Die Missbrauchsanfälligkeit geht nicht allein auf die weitreichenden Rechtsfolgen zurück: Schon der Tatbestand ist ähnlich dem Verfassungsschutzrecht weit gefasst, zudem gibt das Vereinsgesetz dem Ministerium schon zur Ermittlung weitreichende Befugnisse an die Hand. Während das Vereinsverbot als „kleines Parteiverbot“ (Groh) seine Funktion eigentlich im „präventiven Verfassungsschutz“ einnehmen soll, kann es schnell zu einem Instrument werden, das einer autoritär auftretenden Regierung die notwendige Beinfreiheit gibt, um unliebsame Strukturen zu unterdrücken.

Verbieten kann man einen Verein, wenn seine Zwecke oder seine Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder er sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder den Gedanken der Völkerverständigung richtet. Die Verbotsgründe des Art. 9 Abs. 2 GG und § 3 Abs. 1 Vereinsgesetz gehen deutlich über die des Parteiverbots hinaus (nochmal Groh). Abgesehen von der Frühprävention von Straftaten weisen sie eine große Nähe zu den Gründen für eine Beobachtung durch den Verfassungsschutz (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 und 4 BVerfSchG) auf: § 3 Abs. 1 Vereinsgesetz verlangt, dass sich der Verein „gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder den Gedanken der Völkerverständigung richtet“. Das Vereinsverbot baut an diesem Punkt unmittelbar auf der Beobachtung durch den Verfassungsschutz auf (dazu BVerfGE 169, 130).

Über den Maßstab des Verfassungsschutzes geht das Vereinsgesetz aber noch hinaus: Nach § 14 Vereinsgesetz kann das Ministerium sogenannte Ausländervereine, deren Mitglieder oder Leiter sämtlich oder überwiegend Ausländer sind, unter erweiterten Gründen verbieten. Dazu gehört insbesondere, dass sie die politische Willensbildung der BRD oder das „friedliche Zusammenleben von Deutschen und Ausländern“ beeinträchtigen oder nur gefährden. Gleiches gilt generalklauselartig für „sonstige erhebliche Interessen der Bundesrepublik Deutschland“. Gegen diese Ausländervereine zeigt der Staat besonders spitze Zähne, ohne viel Wert auf das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot zu legen. Die jüngsten Pläne der Bundesregierung für besondere Meldepflichten zeigen, dass Ausländervereine sich auch schon jetzt zunehmend auf eine Sonderbehandlung im Stile autoritärer Playbooks (siehe etwa Russland, Georgien und Ungarn) einstellen müssen.

Ermitteln einfach gemacht

Weitreichende Rechtsfolgen, essenzielles Instrument der wehrhaften Demokratie, tatbestandlich weit und früh ansetzend – bei dieser Mischung ließe sich ein besonders verantwortungsvolles Verfahren erwarten. Das Parteiverbotsverfahren weist das Grundgesetz gleich den obersten Verfassungsorganen des Bundes zu, einschließlich einer konstitutiven Entscheidung durch das Bundesverfassungsgericht. Das Vereinsverbot hat der Gesetzgeber dagegen dem Innenminister allein in die Hände gelegt. Gerichte oder überhaupt eine andere Instanz kommen gegebenenfalls erst dann zum Zuge, wenn der Verein schon verboten ist.

Ein Verbotsverfahren beginnt dabei – sei es gegen Ausländervereine oder andere – mit Ermittlungen. Für diese übergibt das Vereinsgesetz der Verbotsbehörde – also dem Innenministerium – in etwa die Rolle der Staatsanwaltschaft. Für das Strafverfahren hat der Verfassungsgerichtshof NRW nahegelegt, dass Staatsanwaltschaft und operativ ermittelnde Polizei schon aus rechtsstaatlichen Gesichtspunkten institutionell getrennt sein sollten: eine Gewaltenteilung auch innerhalb der Ermittlungsbehörden, um „Interessenkonflikten“ entgegenzuwirken. Für das rein administrativ ausgestaltete Vereinsverbot verzichtet der Gesetzgeber – insoweit folgerichtig – auf diese Differenzierung ebenso wie auf eine Anklage, einen Richtervorbehalt oder die Beteiligung des Justizministeriums.

Nach § 4 Abs. 1 Vereinsgesetz kann die Verbotsbehörde für ihre Ermittlungen die Hilfe der für die Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zuständigen Behörden oder Dienststellen in Anspruch nehmen. In der Praxis führen BKA oder LKA die Ermittlungen im Wesentlichen. Häufig ermitteln die Behörden ohne offene Ermittlungsmaßnahmen und überraschen dann, indem sie auf eine Anhörung i.S.d. § 28 Abs. 1 VwVfG verzichten und Verbot und öffentlichkeitswirksame Razzia verbinden. Sie können aber auch schon früher zugreifen: Ermitteln können sie bereits dann, wenn ein Anfangsverdacht besteht, dass die weit gefassten Verbotsgründe vorliegen. Anträge auf richterliche Zeugenvernehmung, Beschlagnahmen von Beweismitteln oder Durchsuchungen stellen das BKA, LKA oder Innenministerium direkt beim Verwaltungsgericht (§ 4 Abs. 2 Vereinsgesetz), das immerhin hier beteiligt wird. Schon hier – also weit vor einem ausgesprochenen Verbot – erweitern sich beobachtende Verfassungsschutzkompetenzen aber um handfeste Eingriffsmöglichkeiten, ohne dass es einen Bezug zu Straftaten braucht.

Verlockender Aktionismus

Sollte eine Regierung das Vereinsverbot zu instrumentalisieren versuchen, könnten die Gerichte einschreiten. Das Bundesverfassungsgericht betont, dass die Verbotsgründe eng auszulegen sind, und die neueren Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts unterstreichen, dass Leipzig die Verbote jedenfalls nicht leichtfertig durchwinkt. Die Justiz ist ein entscheidendes, wenn nicht das Element der demokratischen Gewaltenteilung, um ausuferndes Regierungshandeln aufzuhalten. Doch auch hier könnten gewillte Regierungen mit dem Vereinsverbotsverfahren Schwachstellen ausnutzen, denen sich die Justiz in solchen Szenarien besonders ausgesetzt sieht: fehlende Reaktionsschnelligkeit und fehlender Justizzugang.

Ein Innenminister könnte ohne Weiteres auch auf die US-amerikanische Strategie des „move fast and break things“ setzen und das kalkulierte Risiko, vermutlich erst Jahre später gerichtlich eingehegt zu werden, in Kauf nehmen. In den USA hat Donald Trump per Executive Order die Antifa als Terrororganisation eingestuft, auch wenn einige die Folgen für überschaubar halten. Die AfD hat schon 2020 im Bundestag ein Antifa-Verbot gefordert und Trumps Vorstoß hat sie in ihrer Forderung nochmal bestärkt. Gleiches gilt für ausgemachte Feindbilder wie die Klimabewegung oder queere Strukturen. Zwar ist auch der weit gefasste Begriff der Vereinigung nicht grenzenlos: Ein Verbot „der Antifa“ oder „der LGBTIQ*-Community“, auch auf Landesebene in Sachsen-Anhalt oder Mecklenburg-Vorpommern, kommt schon mangels organisierter Willensbildung von vornherein nicht rechtmäßig in Betracht. Das muss aber einen Innenminister, der sich von der Pflicht zu rechtmäßigem Handeln nicht gebunden fühlt, weder von Ermittlungen noch vom Erlass eines Verbots abhalten. Gerade wenn gar keine organisierte Struktur betroffen ist, muss das Verbot zudem erstmal bei den Gerichten landen. Für den Verein, der keiner ist, muss sich eine Vertreter:in finden, die dazu noch eine mögliche Strafverfolgung nach § 129 StGB nicht scheut. Und eine Klagebefugnis des einzelnen Mitglieds lehnt das Bundesverwaltungsgericht in den meisten Fällen ab.

Während diese Fragen zu klären sind, läuft die Zeit zugunsten des autoritären Innenministers: Denn der ordnet in der Regel nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung des Verbots an, mit der Folge, dass eine Klage keine aufschiebende Wirkung hat. Das Bundesverfassungsgericht hat sogar bestätigt, dass die Strafbarkeit des § 20 Vereinsgesetz schon greift, sobald das Verbot vollziehbar ist, nicht erst, wenn es unanfechtbar wird. Rechtsschutz gegen einzelne Vollzugsmaßnahmen hat nach § 6 Vereinsgesetz erstmal ebenfalls keine aufschiebende Wirkung, und das Verfahren ist bis zur Entscheidung über das Verbot als solches auszusetzen. Im Hammerskins-Fall hat Letzteres über zwei Jahre gedauert. Bis dahin entfaltet das Verbot erstmal Wirkung.

Ausblick

Fristen Vereinsverbote zumindest auf Landesebene bisher ein Schattendasein, könnte ein autoritär-populistischer Landesinnenminister in den Genuss eines gefährlich weit gefassten Repressionswerkzeugs kommen. Gegen abstrakt gefasste Vereinsverbote muss sich erstmal – und schnell – eine Klägerin finden. Die Gerichte tun gut daran, in Zukunft enge Linien für das Vereinsverbot aufzuzeigen, auch wenn das Bundesverwaltungsgericht dies bisher eher in den Details als in den Grundsätzen gezeigt hat. Auf einen peinlich unprofessionellen Umgang mit Vereinsverboten sollte man bei einem autoritär regierten Innenministerium jedenfalls nicht hoffen. Der Gesetzgeber könnte nachschärfen: beim übermäßig weiten Tatbestand, dem im Innenministerium zentrierten Verbotsverfahren ohne Richtervorbehalt, dem erschwerten Rechtsschutz und den direkten Linien ins Strafgesetzbuch. In der jetzigen Ausgestaltung könnte das Vereinsverbot in den falschen Händen statt der Wehrfähigkeit des demokratischen Rechtsstaats vielmehr die Wehrlosigkeit der Betroffenen sicherstellen.

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A meaningful media system reform does not simply entail taking control of public service media but rather transforming the broader ecosystem to enhance media freedom and pluralism while ensuring the independence of the state institutions that are essential to safeguarding them. The reform should lead to fulfilling the obligations arising from the European Union media law, notably the European Media Freedom Act (EMFA), and implement the Court of Justice’s case law. Soft law standards developed by the Council of Europe also provide specific guidelines for such reform.

Crucially, the media reform should not only be lawful but also perceived as legitimate; to this end, it is important that changes are made in good faith, take effect as swiftly as possible, are properly and publicly reasoned, and are proportionate to the aim pursued. The reform should aim to make state institutions, such as media regulators and public service media, more independent and pluralistic. It should also bring to an end the model of illiberal capitalism and dismantle the media capture model. Instead, the reform should introduce genuine competition into the internal market for media services, while at the same time contributing to the preservation of the values enshrined in Article 2 TEU, including through improvements in media freedom and pluralism.

Why Media Reform Is a Priority in Transition 2.0

After democratic backsliding, comprehensive reform of the media ecosystem is not only a sectoral policy exercise but an essential component of Transition 2.0. A key issue in debates on post-backsliding democratic reform concerns the temporality and sequencing of measures across different institutions. Tom Gerald Daly, in his theory of comparative constitutional repair, argues that a reformist government must first clearly identify the areas requiring repair, decide when reforms should be undertaken, and establish priorities among them, determine what is feasible, and act in a proportionate way. Tom Ginsburg and Aziz Huq, in their theory of ‘democratic front-sliding’, also emphasise the importance of sequencing. They argue that the first step should be to preserve ‘epistemic institutions’, which generate neutral information and can counter disinformation about the reform process.

Given the specific context of post-backsliding settings, in which ‘autocratic enclaves’ operate within state institutions and seek to delegitimise, obstruct, or delay the reforms pursued by a new government, ensuring the independence of such knowledge-producing institutions becomes particularly important. Democratic backsliding characteristically produces an ‘illiberal public sphere’. This emerges through the politicisation of media regulatory bodies, the partisan capture of public service media and their transformation into instruments of partisan propaganda, media capture – meaning buyouts of private media by government proxies –, the discriminatory allocation of public funds to pro-government outlets, and the creation of various legal, administrative, and financial obstacles for independent private media.

A paradigmatic illiberal media sphere, or even ‘illiberal informational autocracy’, was created in Hungary under Fidesz between 2010 and 2026. In its “2026 World Press Freedom Index”, Reporters Without Borders ranked Hungary 74^th out of 180 countries; within the EU, only Cyprus (80^th) and Greece (86^th) performed worse.

Recent EU media legislation, in particular the EMFA, has effectively rendered such illiberal media policies unlawful under EU law and imposed new obligations on Member States to review their legal frameworks and ensure compliance.

Reforming the media ecosystem is of central importance in Transition 2.0, because post-backsliding societies often experience very high levels of affective polarisation. The previously governing party typically remains the largest political force in opposition and retains significant capacity to shape public debate and influence voters through networks and institutions established during democratic backsliding, including ‘captured’ public service media and private media outlets. Whoever prevails in the narrative surrounding the democratic repair may ultimately gain a decisive advantage in the next elections. This also applies to Hungary.

The Ambivalent Polish Lesson

The political and institutional conditions in Hungary following the 2026 parliamentary elections differ significantly from those in Poland after the 2023 elections. While the scale of the problem in Hungary appears greater, the institutional room for manoeuvre also seems considerably broader. In Hungary, TISZA enjoys a constitutional majority, which creates the possibility of enacting a new constitution, although there are important voices advocating swiftly passing targeted amendments instead. The new governing majority will also be able to enact legislative changes.

By contrast, in Poland’s system, formally parliamentary in nature, yet granting the President a strong veto power and significant capacity to obstruct the government, cohabitation under conditions of deep political polarisation means that the government experiences legislative paralysis, as crucial laws adopted by parliament may ultimately not enter into force. However, a major weakness of the Polish Transition 2.0, irrespective of the presidential veto power, has been the government’s failure to prepare and adopt legislation swiftly. This has also weakened the legitimacy of the reformist aims of the Polish government.

Ending propaganda in public service media had been one of the central promises of the parties forming the current Polish government. Immediately after it was formed in December 2023, the government moved to take control of public media, promising to restore their independence and impartiality. The Minister of Culture, acting as the sole proprietor of the state-owned media companies, invoked the Commercial Companies Code and replaced the management boards of the public television broadcaster, public radio, and the state press agency. However, under the existing legal framework, the boards of public media entities should have been appointed by an independent media regulator. The previous government of the PiS (Prawo i Sprawiedliwość) party had removed these competences from the constitutionally established National Broadcasting Council (KRRiT) and transferred them to a newly created media regulator, the National Media Council (RMN). Both bodies had been staffed by individuals appointed by the PiS government, and they attempted to block the changes in the public media, as other autocratic enclaves did, notably the Constitutional Tribunal. Eventually the public service media companies were placed into liquidation, allowing management by liquidators; this arrangement continues, although no dissolution is intended. An unconventional solution, initially raising concerns as to its legality, was ultimately approved by the court registers.

The government’s approach to public service media, in the form inherited from the democratic backsliding era, initially triggered protests and a short-lived boycott of the ‘new’ public broadcaster by opposition politicians from the PiS party and affiliated circles. However, PiS politicians returned to public television ahead of the 2024 European Parliament elections. Many media workers in public service media, who had been clearly aligned with the previous government and are now supportive of the opposition PiS, moved to rapidly expanding commercial, right-leaning news outlets, illustrating how years of illiberal media policy had cultivated audience preferences for particular types of political content.

In Poland’s highly polarised society, trust in public service media remains divided. Although positive assessments of public television increased in 2024, reaching 42 per cent – its highest level since 2016 – it remains moderate; in 2014 it was at 84 per cent. Public media continue to be perceived through the lens of political polarisation and accusations of bias. Studies further indicate that trust in public television rose among supporters of the new government, while declining among PiS supporters.

The Polish case suggests that the credibility of Transition 2.0 depends on swift legislative action. Although media reform was presented as a priority, the draft media bill, intended to implement the EMFA and other EU media regulation, such as the Audiovisual Media Services Directive (AVMSD) and the Digital Services Act (DSA), was unveiled almost two years after the current government took office. After public consultation, it has yet to be scheduled for parliamentary consideration. The Minister of Culture has announced that this is expected to take place in the second half of this year. The bill carries a high risk of being vetoed by President Nawrocki, even though it aims to depoliticise the public media. In January, the President vetoed the act implementing the DSA in Poland.

The measures adopted by the current Polish government with respect to public service media contributed to further polarisation, yet they proved effective: the PiS-era propaganda in state media ended. However, some programmes broadcast today on TVP and TVP Info, the public news channel, have not become fully impartial, despite the new management’s earlier promises to that effect. Politicians from the governing party receive the largest share of airtime by far, and individual programmes are criticised for failing to scrutinise the government more robustly. It must be emphasised, however, that the situation is by no means comparable with the propaganda-driven era in 2015–2023. The performance of the regional branches of the public broadcaster, which comprise 16 stations, is assessed rather positively today. Particularly concerning, however, were recent reports from TVP3 Wrocław, where employees accused management of censoring material concerning the city’s mayor. Under the PiS government, some regional stations were misused to conduct hateful smear campaigns against opposition politicians. Such practices are no longer taking place today. Moreover, the Polish Press Agency now operates independently, and allegations of political bias have not been directed against it.

The Polish case also demonstrates that questions of accountability for past abuses remain important. In the media domain, in July 2025 the governing majority in the Sejm voted to bring Maciej Świrski, the chair of KRRiT elected in 2022 for a term expiring in 2028, before the State Tribunal. The motion concerned eleven charges, including unjustifiably delaying broadcasting licence proceedings and arbitrarily imposing fines on private broadcasters. Following the initiation of the proceedings, the KRRiT decided to remove him from the position of chair. On the question of accountability for past abuses, then-Minister of Justice Adam Bodnar established a commission composed of lawyers and researchers to investigate mechanisms of repression directed against civil society between 2015 and 2023. The commission published a report on abuses of power targeting independent media, including the use of SLAPP lawsuits. The parliament adopted a bill implementing the EU Anti-SLAPP Directive in Poland, although it remains unclear whether it will be signed by the President.

The current Polish government promised to dismantle the media capture legacy of the democratic backsliding era, meaning the acquisition of media outlets through political-party proxies. In Poland, this notably concerned the 2021 acquisition of the regional newspaper and online portal group Polska Press from Verlagsgruppe Passau for PLN 201 million (EUR 46.99 million) by PKN Orlen, the largest oil and gas company in Central and Eastern Europe. The Polska Press group includes 20 regional daily newspapers, local weeklies, and free press outlets. Following the change of government, the new management of PKN Orlen announced plans to restructure the company and eventually sell the media group after increasing its value, a position also supported by the Minister of State Assets, who oversees state-controlled companies such as PKN Orlen. Here, however, purely business considerations intersect with democratic concerns, particularly in the context of the parliamentary elections scheduled for 2027. The company’s financial performance is not the only issue at stake; it is also necessary to fulfil the promise of ending the negative practices associated with the previous government.

Despite media reform having progressed slowly and not all electoral promises having been fulfilled, Poland moved in 2026 to 21^st place globally in the Reporters Without Borders Press Freedom Index. The media market is dynamic, and commercial projects supportive of the current opposition have been developing successfully. However, the diversity and richness of the media landscape also distinguished Poland from Hungary during the period of democratic backsliding.

The Polish case provides the following preliminary lessons for democratic repair in other jurisdictions. First, extraordinary measures that breach the law, even if taken to pursue a higher constitutional goal, must remain exceptional and proportionate. In a context of deep political polarisation, such measures significantly weaken the legitimacy of the broader democratic-repair process. Second, to enhance the legitimacy of its reform, a comprehensive legislative reform package should be presented swiftly. The reform should strengthen the independence and impartiality of state institutions responsible for media freedom and pluralism, such as media regulators and public service media. Third, EU law provides robust standards for the direction of reform, and adapting the domestic legal framework to them is a legal obligation. Fourth, those managing public service media should ensure that they act, and are seen to act, as impartially as possible. Fifth, it is also necessary to swiftly dismantle the legacy of media capture exercised through proxies linked to the previous ruling party. Sixth, accountability for past abuses of power in the media sphere may be pursued through differentiated measures, such as political accountability mechanisms and criminal proceedings as well as independent commissions established to investigate past practices and produce public reports. Seventh, it is necessary to create a framework for the functioning of a competitive internal market for media services.

The Roadmap for Hungary

Péter Magyar’s government has an opportunity to complete Hungarian Transition 2.0 in the media sphere more effectively than Poland did. Such reform should be guided by the standards of EU media regulation, notably the EMFA.

The legal problems affecting Hungary’s media ecosystem have already been thoroughly identified and precisely diagnosed by EU institutions. In particular, the European Commission’s annual Rule of Law Reports have consistently recommended strengthening the functional independence of media regulatory bodies (Article 5 EMFA) and public service media (Article 7 EMFA and Article 30 AVMSD), increasing transparency and fairness in the allocation of state advertising (Article 25 EMFA), enhancing transparency of media ownership structures (Article 16 EMFA), expanding access to information under freedom of information legislation, and improving working conditions for journalists. These concerns are also reflected in ongoing EU infringement proceedings based on the EMFA and the Audiovisual Media Services Directive.

Under Fidesz governments, Hungary systematically rejected these assessments and the obligations stemming from EU law, including those introduced by the EMFA, which it challenged before the CJEU. The new government now has an opportunity to reverse this approach and guide its reforms accordingly. The specific legislative changes required to bring the Hungarian framework into compliance with EU standards have already been identified in detail. After years of democratic backsliding negatively affecting media freedom and pluralism, Hungary now has an opportunity to act in line with the requirements of Article 3 of the EMFA, which guarantees the rights of recipients of media services, both individuals and legal persons, and establishes conditions enabling them to access a plurality of editorially independent media content. The task is daunting, but by drawing on Poland’s experience, the Hungarian government is well placed to do better.

The work was supported by the National Science Centre, Poland, under the research project ‘The European Union media regulation and the protection of media freedom in Member States. The case of Member States experiencing the rule of law crisis’, 2024/52/C/HS5/00156 SONATINA 8.

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The Anticipatory Obstruction Paradox

President Sulyok declared that he does not intend to be an obstacle to reconstruction but will enforce the rule of law and other constitutional requirements. He also explained that he has so far signed the bills promoted by the new government. However, given his inaction since entering office (2024) on politically and legally sensitive matters, this newly discovered commitment to democratic values and the constitutional role of the presidency is less than fully convincing. The same can be said of his petition to the Venice Commission, which he submitted after Péter Magyar publicly committed to his removal, at which point, however, neither the legal basis nor the specific mechanism of removal had been determined. His sudden reliance on the Venice Commission is particularly noteworthy given that Fidesz has routinely ignored its opinions and has repeatedly described it as politically biased and a Soros agent. With this move, he already seems to be slowing and stalling reconstruction efforts at the level of constitutional institutions.

In his X message, the President stated:

“The planned removal from office of the President and the heads of other independent constitutional organs may cause a constitutional crisis and constitute a threat to fundamental constitutional principles. The heightened attention to the events is evidenced by the fact that the Venice Commission has already expressed its intention to investigate the case under an accelerated procedure.”

While his earlier inaction can be politically criticized, this latter intervention, given the context of the Hungarian illiberal or hybrid state (2010-2026) and the promise of regime change that culminated in the electoral authorization on 12 April 2026, may also have constitutional significance.

Whether the President is genuinely concerned about constitutional crisis and constitutional principles is ultimately beside the point. Given his conduct since taking office, and the broader context of democratic, rule of law, and human rights deterioration in Hungary, the intervention is difficult to separate from its practical effect: delaying and potentially obstructing the reconstruction process. Should he and all the other office holders be concerned about these, they would have resigned. Seeking the advice of the Venice Commission is, in itself, a legitimate constitutional tool. The problem arises when that tool is used not to resolve constitutional uncertainty but primarily to delay democratically authorized constitutional change. In the present context, the request appears less as a search for constitutional guidance than as an attempt to create an additional veto point in the reconstruction process. At the very least, it raises suspicions of abuse of the institution and of the right to seek advice.

The façade, illiberal legality, autocratic legalism, however we choose to describe it, thus continues to operate against the electoral mandate for regime change and the political commitment to it. This request strengthens the otherwise weak constitutional justifications for the President’s removal (as I argued here), by prompting the parliamentary majority to await the Venice Commission’s opinion. Otherwise, it could be portrayed as disregarding important constitutional concerns and abusing its constitutional authorization. If one does not regard the petition itself as a sufficiently strong constitutional argument for removal, which can also be reasonably maintained, then one must wait until an actual obstruction occurs in the form of a political or constitutional veto. This would then make the constitutional justification stick, but it may already have delayed or rendered reconstruction ineffective. This is an anticipatory obstruction paradox. Preventive removal therefore becomes a constitutionally defensible option, even if it remains difficult to justify fully in rule-of-law terms. Ironically, the President’s own conduct may continue to strengthen the constitutional case against him.

What would prevent the preventive removal? In the Hungarian constitutional system, the head of state can stall reforms by sending the adopted law back to parliament (political veto) or, if deemed unconstitutional, to the Constitutional Court (CC, constitutional veto). As the parliament enjoys a constitutional majority, it can override the veto. In ex ante constitutional review, the CC must decide within 30 days, or within 10 days when asked regarding a newly adopted law following a presidential constitutional veto. Constitutional amendments may only be challenged on procedural grounds; substantive review, based on both the wording of the constitution and the CC’s doctrine, is unavailable. If a constitutional amendment is found unconstitutional on procedural grounds, it must be reconsidered by Parliament.

Theoretically, nothing prevents the President from repeatedly exercising the constitutional veto. Nor does anything prevent the CC from engaging in a loop with the President, thereby preventing essential reforms – including constitutional amendments – from taking effect. We do not yet know how the CC would behave in such circumstances. What we do know is that the constitutional framework permits such a loop, and existing scholarship on how the CC served the government in the decade suggests this possibility cannot be dismissed as merely theoretical.

A similar, albeit weaker, anticipatory obstruction paradox is therefore present in relation to the CC. At the same time, as I argued, the constitutional justification for the removal of CC judges is stronger than in the case of the President.

The anticipatory obstruction paradox holds that, for a proper constitutional justification, we should wait until evidence emerges, but if we wait, the reconstruction reforms could become impossible. Constitutional actors are therefore confronted with a choice between competing constitutional wrongs: accepting the risk of constitutional deadlock and the failure of reconstruction or pursuing the preventive removal of key veto players and the reconstructive removal of other actors, especially the President of the Kúria, as a first step towards rebuilding the independence of the ordinary justice system (about this, see e.g., here and here).

This leads us to the procedural self-entrenchment paradox of constitutional amendments aimed at removing these constitutional actors.

The Procedural Self-Entrenchment Paradox

The procedural self-entrenchment paradox arises from the constitutional amendment process itself, which the TISZA government has reportedly chosen as the mechanism for removing key constitutional office holders. As noted above, besides Parliament, the principal actors in this process are the President and the Constitutional Court. The constitutional amendment will be directed precisely at removing these actors from office. Why would they agree to it? Had they accepted the logic and necessity of removal, they could have resigned by the 31 May 2026 deadline. They did not.

The paradox is straightforward. The constitutional amendment must be signed into law by a President whose own removal is among the amendment’s objectives. The President and the Constitutional Court may therefore become participants in a process designed to terminate their own mandates. The amendment can be sent back and forth between constitutional actors, preventing it from becoming law. Alternatively, the Constitutional Court, through an abusive constitutional interpretation intended to still serve Fidesz’s political agenda, could invoke the implied eternity clause of constitutional identity and annul it – but whether they would do so is now unknown. In either scenario, the constitutional amendment may fail to enter into force, the veto players remain in office, and the election of new office holders becomes impossible.

The question, then, is how this paradox can be overcome, assuming that the President insists on remaining in office, as the available evidence suggests. Any solution must address a fundamental difficulty: the President’s role in the lawmaking process, including constitutional amendment, is itself constitutionally entrenched. Under the Fundamental Law, any new method for adopting constitutional amendments must be established by a constitutional amendment. This is precisely where the procedural self-entrenchment paradox lies.

Impeachment or Extra-Constitutional Reconstruction

When political negotiation and voluntary resignation fail, two options remain. The first is the temporary suspension of President Sulyok through impeachment, an option Prime Minister Magyar has ruled out. The second is the establishment of an extra-constitutional reconstruction framework in which presidential promulgation is no longer a necessary condition for signing bills into law. Both would involve constitutional wrongs committed in order to overcome the procedural self-entrenchment paradox and allow constitutional renewal to proceed.

Impeachment was reportedly not chosen, which at first sight appears to be the correct decision. It would likely have amounted to a parliamentary coup, understood here as the deliberate misuse of a constitutional procedure for a purpose other than its intended purpose. It would be difficult to argue that President Sulyok (in office from 2024 onwards) has violated the Fundamental Law to a degree that meets the high accountability threshold attached to the office of the head of state. This remains true even if one considers his request for a Venice Commission opinion to be an abuse of power or attributes constitutional significance to it. Nevertheless, impeachment would have offered a straightforward way of overcoming the procedural self-entrenchment paradox. Once the impeachment procedure is initiated, the Speaker of Parliament assumes the functions of the head of state until the proceedings are concluded and could therefore sign the relevant constitutional amendments and legislation into law.

The Conditions of Extra-Constitutional Reconstruction

If the constitutional majority concludes that the procedural self-entrenchment paradox cannot be overcome within the existing constitutional framework, then any extra-constitutional reconstruction framework would have to satisfy at least the following conditions. It should be framed as a temporary reconstruction instrument, distinct from the constitutional framework ordinarily governing constitutional amendment and institutional change in constitutional democracies and in the Hungarian constitutional tradition. Such a framework should contain at least three elements. First, it should define itself as a temporary reconstruction device, adopted either as a supplement to the Fundamental Law or as a separate structural unit attached to it. Second, it should establish the procedure for its own adoption, including a justification for why presidential promulgation and publication are not treated as indispensable procedural requirements, grounded in the anticipatory obstruction paradox. Third, it should regulate the removal and replacement of affected office holders and establish the criteria and procedures for electing their successors.

These arrangements should themselves be temporary. This may require shortened terms of office until new appointment mechanisms can be established through an ordinary constitutional amendment process or in a future constitution. In the case of the President, the Speaker of Parliament could temporarily assume the functions of the office until a successor is elected through a negotiated process.

Given the refusal of these actors, especially the President, to resign, both options would amount to a form of popularly legitimized parliamentary coup: a workaround that can only be defended as a tragic and openly acknowledged constitutional wrong committed to avoid greater anti-constitutional harm. It could also be argued that either option would leave the constitutional supermajority in Parliament without effective political or constitutional checks. This objection is a serious one. That is precisely why any such measures would require the highest possible degree of public justification, transparency, and parliamentary deliberation. The weaker the constitutional basis of the chosen solution, the stronger the procedural safeguards and justificatory requirements must be. Both the underlying dilemma and the available options should therefore be openly debated and defended in Parliament and before the broader public. As this presupposes a longer process, the opinion of the Venice Commission could also be awaited and engaged with in depth when justifying whichever solution the parliamentary supermajority ultimately chooses.

Confronting Constitutional Wrongs

The less justified and less connected to rule-of-law principles the constitutional amendment of removal is, the greater the risk that constitutional reconstruction itself will be portrayed as authoritarian constitutional change. Avoiding this trap requires confronting, rather than concealing, the constitutional wrongs involved and subjecting them to the highest possible standards of public justification and deliberation. Overcoming the anticipatory obstruction paradox and the procedural self-entrenchment paradox is therefore essential not only for the success of reconstruction but also for its constitutional and democratic legitimacy. The best solution, for all, including the Hungarian people and all constitutional democracies that would pursue democratic and constitutional renewal, however, would still be for the affected constitutional office holders to take some responsibility and resign.

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Kultur und Integration im AfD-„Regierungsprogramm“

Im Kapitel „Kultur und Integration“ ihres sogenannten Regierungsprogramms wirft die AfD zunächst – in gewohnter Vereinfachung komplexer Sachverhalte – nahezu alle gesellschaftlichen Herausforderungen zusammen: Einwanderungspolitik, Klimapolitik, Familienpolitik, Bildungspolitik und Finanzpolitik – all diese Politikfelder und ihre Probleme sind laut der AfD Symptome eines tieferliegenden deutschen Minderwertigkeitskomplexes. Deutschland, so ihre Diagnose, leide unter einem Überschuss an Schuldkomplexen und „Nationalmasochismus“ sowie unter einem Mangel an Nationalstolz. Dagegen kündigt das Programm eine neue patriotische Kulturpolitik an, die diese angebliche deutsche „Identitätsstörung“ heilen soll. Das sei auch entscheidend, um Ausländer*innen zu integrieren, denn: „Welcher vernünftige und stabile Türke oder Syrer will denn zu einem von Selbsthass geplagten, zerknirschten Regenbogen-Deutschen werden?“

Bemerkenswert ist dabei weniger die kulturpolitische Grundierung selbst. Sie und ihre Formeln gehören inzwischen zum Standardrepertoire der AfD. Die Partei findet aber immer mehr politische Anschlussstellen auf der Suche nach einer neuen deutschen Identität. Neben Formeln wie „Vernünftiges Deutsch durchsetzen!“ oder „Nein zu Muezzin und Minarett!“ greift die AfD eine Forderung auf, die zunächst fast harmlos wirkt: „Schöner bauen!“ Unter dieser Überschrift formuliert die AfD Sachsen-Anhalt folgenden Vorschlag:

„Öffentliche Gebäude, die nach 1990 in Sachsen-Anhalt errichtet wurden, sind oft von einer außerordentlichen Hässlichkeit. […] Wir werden dem ein Ende bereiten, indem wir der Bauordnung des Landes Sachsen-Anhalt (BauO LSA) eine Richtlinie einfügen, die vorschreibt, dass jedes Bauobjekt, bei dem das Land oder eine Kommune Träger ist und das einem öffentlichen Zweck dient, eine anerkannte Bautradition aufzugreifen hat. Traditionslose Konstruktionen sind zu vermeiden, regionale Materialien von hoher Langlebigkeit zu bevorzugen.“

Verfassungsrechtliche Bedenken

Dieser Vorschlag bleibt bislang programmatisch und ohne weitere gesetzgeberische Ausgestaltung ist eine genauere rechtliche Prüfung schwer. Die Pflicht, bei öffentlichen Bauten eine anerkannte Bautradition einzuhalten, stößt aber auf erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken.

Zum einen berührt eine solche landesweite Pauschalvorgabe die kommunale Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG), da sie den Städten und Gemeinden teilweise ihren Spielraum nehmen könnte, eigene städtebauliche Identitäten und Gestaltungsleitbilder zu entwickeln. Das Bundesverfassungsgericht hält sich in Bezug auf die kommunale Planungshoheit zurück und erkennt Einschränkungen der Planungshoheit grundsätzlich an, soweit „überörtliche Interessen von höherem Gewicht“ den Eingriff erfordern. Ob ein solches überörtliches Interesse hier vorliegt, lässt sich bezweifeln. Darüber hinaus wirft der Vorschlag kompetenzrechtliche Fragen auf. Zwar verfügen die Länder im Bauordnungsrecht über Gestaltungsspielräume und können gestalterische Anforderungen vorsehen. Ob weitreichende Stilvorgaben aber noch zum Bauordnungsrecht gehören oder nicht vielmehr bauplanungsrechtlicher Natur sind und damit im Kompetenzbereich des Bundesgesetzgebers liegen, ist fraglich.

Dazu kommen vergaberechtliche Fragen. Der Staat darf zwar Qualitäts- und Gestaltungskriterien vorgeben. Problematisch könnte dies jedoch werden, soweit ästhetische Vorgaben den Wettbewerb in intransparenter oder sachlich schwer begründbarer Weise verengen. Hinzu treten rechtsstaatliche Bedenken: Der Begriff der „anerkannten Bautradition“ bleibt unbestimmt. Wer bestimmt, welche Tradition anerkannt ist, welche historischen Epochen dazugehören und welche nicht? Schließlich sind auch Berührungspunkte zur Kunstfreiheit nicht fernliegend, soweit staatliche Gestaltungsvorgaben bestimmte ästhetische Formen nicht nur privilegieren, sondern andere ausschließen. Der Staat darf durchaus eigene gestalterische Leitbilder verfolgen. Problematisch wird das aber dort, wo er diffuse Vorstellungen historischer Identität zum verbindlichen rechtlichen Maßstab erhebt.

Die verfassungsrechtlichen Fragen sind damit allerdings nur die eine Seite des Problems. Sie erklären noch nicht, warum die AfD das Baurecht zum Gegenstand ihres kulturpolitischen Programms macht. Um dies zu verstehen, lohnt es sich, einen Schritt zurückzutreten und zu fragen, was die Partei hier überhaupt unter „Bautradition“ versteht. Auffällig ist nämlich, dass sie das Baurecht nicht als technisches Verwaltungsrecht behandelt, das Nutzungskonflikte ordnet, Gefahren abwehrt oder städtebauliche Entwicklung steuert. Vielmehr erscheint es bei ihr als Instrument kultureller Selbstvergewisserung. Baurecht soll hier nicht mehr primär Bauen ordnen, sondern Identität produzieren.¹⁾ Erst dieser Hintergrund macht verständlich, weshalb die AfD ausgerechnet Fragen von Fassaden, Bautraditionen und „Schönheit“ plötzlich in ihrem politischen Programm aufgreift.

Tradition der Moderne und Postmoderne

Wo die AfD den eigentlichen Handlungsbedarf sieht – und was genau eine „anerkannte Bautradition“ oder die damit verbundene historische Identität sein soll –, wird erst auf den zweiten Blick ersichtlich.

„Für sehr viel Geld werden nichtssagende Klötze oder andere kalt wirkende, traditionslose geometrische Formen in die Welt gesetzt. Zu nennen wäre etwa die sogenannte ‚Sinuskurve‘ in Magdeburg, August-Bebel-Damm, oder das Gebäude der Nord-LB in Magdeburg am Domplatz. […] Öffentliche Gebäude müssen von der Mehrheit der Bevölkerung als schön empfunden werden und müssen historische Identität widerspiegeln.“

Jedem halbwegs architekturgeschichtlich Informierten dürfte auffallen, dass hier etwas nicht aufgeht. Die Polemik gegen „geometrische Formen“ und „Kälte“ verweist auf ein zentrales Element der klassischen Moderne. Diese zeichnet sich durch ihren Funktionalismus (form follows function), den Einsatz von Stahlbeton, Stahl und großflächigen Glaselementen sowie einen Minimalismus der Form aus: durch Verzicht auf Ornamente, Stuck und verspielte Fassaden sowie die Konzentration auf glatte, kubische Baukörper und klare Linien. Die klassische Moderne entstand dabei keineswegs traditionslos. Das Bauhaus verstand sich zwar als Bruch mit Bautraditionen. Gerade dieser Bruch wurde jedoch selbst traditionsbildend. Die Idee einer Verbindung von Kunst, Technik und gesellschaftlicher Gestaltung prägte Architektur, Städtebau und Design weltweit und wurde zu einem festen Bestandteil der Architekturgeschichte des 20. Jahrhunderts. Gerade Sachsen-Anhalt besitzt mit Dessau einen ihrer zentralen Wirkungsorte. Das (internationale) Bauhaus ist somit keine traditionslose Unterbrechung „deutscher“ Architekturgeschichte, sondern eine ihrer wirkmächtigsten Phasen. Und zwar mit weltweiter Ausstrahlung, die womöglich auch den AfD-Ausländer-Idealtypus, sprich den „stabilen und vernünftigen Türken oder Syrer“, beeindrucken mag.

Dass es eigentlich nicht um Architektur geht, zeigt sich auch daran, dass nicht einmal das von der AfD Sachsen-Anhalt gewählte Beispiel besonders gut zur Kritik („geometrische Form“) passt. Gemeint ist das markante Bürogebäude „Sinuskurve“ im Magdeburger Stadtteil Rothensee am August-Bebel-Damm. Ursprünglich nutzte das Windenergie-Unternehmen Enercon das Gebäude. Seine geschwungene Form wurde bewusst als Sinuswelle gestaltet – als technisches Symbol, das auf Strom- und Energietechnik verweist. Zugleich bleibt die Form mehrdeutig. Sie verweist gerade nicht auf den strengen Funktionalismus klassischer Moderne. Vielmehr spielt die Architektur mit Symbolik und Metaphorik. Gerade dieses Spiel mit Assoziationen verweist eher in Richtung postmoderner Architektur. Die Postmoderne reagierte bekanntlich auf die Nüchternheit funktionalistischer Moderne und versuchte, Zeichen, Bedeutungen und historische Bezüge wieder sichtbar zu machen, und ist insoweit selbst ein kritischer Kommentar zur geometrischen Form des modernen Formalismus.²⁾

Es geht nicht um Bautradition

Mit Bautradition meint die AfD hier also offenbar gerade nicht Bautradition. Denn selbstverständlich besteht die deutsche Architekturgeschichte nicht aus einer einzigen Epoche. Sie umfasst unter anderem mittelalterliche Städte, Gründerzeit, Bauhaus, serielles Bauen und Nachkriegszeit, modernen Funktionalismus ebenso wie die postmoderne Kommentierung und Kritik an ebenjenem.

Der Traditionsbegriff ist hier vielmehr ein politischer Filter. Er ist offen genug, um selbstverständlich zu wirken, und zugleich eng genug, um Ausschlüsse zu organisieren. Bautradition meint damit nicht die Vielfalt architektonischer Traditionen, sondern nur jene Traditionen, die sich in ein bestimmtes Identitätsverständnis einfügen lassen. Der Blick in die Vergangenheit ist auffällig selektiv. Er richtet sich insbesondere auf idealisierte Vorstellungen einer vermeintlich intakten historischen Ordnung vor den Brüchen des 20. Jahrhunderts. Moderne, Nachkriegsarchitektur oder gar die ästhetischen Experimente späterer Epochen erscheinen demgegenüber als Verfallsgeschichte. In diesem Sinne ist das Projekt tatsächlich antimodern: nicht, weil es moderne Gebäude kritisiert, sondern weil es über die Architektur gesellschaftliche Pluralisierung zurückweisen möchte. Es geht also darum, welche Traditionen als Ausdruck kollektiver Identität gelten dürfen.

Beispiele: Garnisonskirche und Berliner Schloss

Die AfD sucht damit Anschlüsse für eine rechte Identitätspolitik und trägt das offen in ihrem Programm zur Schau. Denn Identitätspolitik ist nicht notwendigerweise ein „linkes“ Projekt, sondern kann ebenso regressive und konservative Züge annehmen. Dann ist ihr Ausgangspunkt die Vorstellung einer kulturell homogenen Gemeinschaft, deren Identität angeblich bedroht sei. Politik erscheint dann nicht als Aushandlung unterschiedlicher Interessen, sondern als Wiederherstellung einer verlorenen kulturellen Ordnung. Dass Bauprojekte zu Trägern identitätspolitischer Konflikte werden, ist keineswegs neu. Der Architekt Philip Oswalt hat beispielsweise herausgearbeitet, wie sich hinter Debatten über Rekonstruktionen häufig weitreichendere kulturpolitische Projekte verbergen. Die Diskussionen um die Potsdamer Garnisonskirche oder das Berliner Schloss wurden zu Projektionsflächen größerer Erzählungen über Geschichte, Nation und Identität.

Wie eng Rekonstruktionsprojekte teilweise mit bestimmten politischen Milieus verbunden sind, zeigt etwa, wie Dieter Stein, der Herausgeber der „Jungen Freiheit“, seine Spende für das Berliner Schloss 2005 begründete:

„Die Widerstände der deutschen Neurose sind zu brechen! Ein ganz neuer Enthusiasmus kann das Land erfassen, sich der Wiederherstellung wenigstens der Kerne der geschundenen deutschen Altstädte und Residenzen zuzuwenden und damit der Gesundung der deutschen Identität. Deutschland braucht eine architektonische Renaissance, die die Seele seiner Städte und damit die Seele aller Deutschen gesunden läßt. Packen wir es an!“

Diese Formulierungen erinnern an die oben beschriebene vermeintliche deutsche Identitätsstörung. Was darin aber auch erkennbar wird, ist die Selektivität des Traditionsbegriffs: Die kolonialen Verstrickungen des Humboldt-Forums, das das rekonstruierte Schloss beherbergt, wurden ausführlich thematisiert, auch durch das Humboldt-Forum selbst. Zudem steht es an der Stelle, an der einst der Palast der Republik stand. Eine weitere Tradition, die nicht zu zählen scheint. Die Rekonstruktion erscheint dadurch nicht mehr als bloße Rückkehr zum Historischen. Sie wird zum Instrument einer bestimmten Erzählung über Geschichte. Was als Tradition sichtbar bleibt und was verschwindet, ist keine neutrale Entscheidung. Koloniale Verstrickungen, die Geschichte der DDR oder die Vielfalt unterschiedlicher Baukulturen geraten dadurch an den Rand, werden gleich ganz ausgelöscht oder musealisiert. Neben den Trümmern des Schlosses sprühte ein scharfsinniger Sprayer vor Beginn der Bauarbeiten: „Die DDR hat’s nie gegeben“. „Schönheit“ hat ihren Preis.

Trump als Vorbild

Die AfD Sachsen-Anhalt gibt sich in ihrem Regierungsprogramm aber gar nicht erst mit dem Rest der Bundesrepublik ab, sondern verweist gleich auf die USA, genauer eine Executive Order aus der ersten Amtszeit von Donald Trump: „Promoting Beautiful Federal Civic Architecture“ („Wir orientieren uns damit an einer von Donald Trump während seiner ersten Amtszeit erlassenen Exekutivorder“). Neue Bundesgebäude sollten sich stärker an klassischen und traditionellen Formen orientieren. Ausdrücklich verweist das Dekret auf Antike und Klassik und schließt dezidiert „moderne“ und „dekonstruktivistische“ Architektur aus. Dahinter liegt weniger die ästhetische Präferenz selbst als der Anspruch des Staates, einen offiziellen Stil vorzugeben. Architektur sollte historische Kontinuität, nationale Größe und Nationalstolz sichtbar machen. Auch hier erscheint Architektur nicht als offener kultureller Prozess, sondern als Instrument politischer Ordnung.

Antimoderne Ordnung oder demokratische Pluralität?

Die Referenz auf die Antike macht aber eine andere Qualität von Architektur sichtbar, die auch hinter dem Größenwahn diktatorischer „Utopisierungsräume“³⁾ steckt. Während Trump in seinem Dekret eine Schein-Demokratisierung vornimmt, indem die „general public“ entscheiden soll und damit explizit Expertenwissen von Architekt*innen ausschließt, liegt die eigentlich demokratische Qualität der Architektur woanders: Architektur kann eine gemeinschaftsstiftende und ordnungsbildende Funktion haben. Sie ist nicht bloß schöne Fassade und sie ist auch keine Kunst wie andere Künste. Gebäude organisieren Räume und schaffen Formen des Zusammenlebens. Architektur ist „soziale Kunst“ (Adolf Behne). Statt der homogenen Polisgemeinschaften der Antike zeichnen sich heutige demokratische Gesellschaften gerade durch Pluralität und vielfältige Anforderungen und Herausforderungen (Nachhaltigkeit, Wirtschaftlichkeit, sozialer Wohnungsbau, Denkmalschutz etc.) aus. Die Aufgabe von Architektur – und des sie rahmenden Baurechts – besteht deshalb nicht darin, eine vermeintlich einheitliche historische Identität sichtbar zu machen. Architektur muss diese Pluralität nicht auflösen, sondern sichtbar machen. Gerade deshalb sollte Baukultur nicht bloß Vergangenheit reproduzieren, sondern Gegenwart aufnehmen und Zukunft ermöglichen. Wer Tradition bewahren will, darf sie deshalb nicht auf ein homogenes historisches Leitbild reduzieren. Sonst bleibt am Ende ausgerechnet von jener Geschichte, die verteidigt werden soll, nur eine Kulisse übrig.

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Die Regelung des § 1 Abs. 4 AsylbLG, die diesen Leistungsentzug ermöglicht, ist nach dem Urteil unionsrechtswidrig und darf ab sofort nicht mehr angewendet werden. Der EuGH stellt das im Tenor ausdrücklich fest.  Die einschlägige Regelung der Aufnahmerichtlinie stehe einer nationalen Regelung entgegen „nach der, wenn […] ein anderer Mitgliedstaat zuständig ist, und die Entscheidung über die Überstellung in diesen anderen Mitgliedstaat vollziehbar ist, die dem betreffenden Antragsteller im Rahmen der Aufnahme gewährten materiellen Leistungen eingeschränkt werden“.

Das Bundesinnenministerium hat trotzdem angekündigt, die Entscheidung auf diesen Aspekt hin vertieft prüfen zu wollen. Für die unionsrechtliche Bewertung dieser Frage besteht jedoch kein weiterer Klärungsbedarf.

Der Fall „Landkreis Schweinfurt“

Der EuGH hatte in dem Fall eines afghanischen Asylbewerbers auf Vorlage des Bundessozialgerichts vom 25. Juli 2024 zu entscheiden, ob die Kürzungen der Leistungen durch den Landkreis Schweinfurt mit dem Unionsrecht, konkret mit der Aufnahmerichtlinie aus dem Jahr 2013, vereinbar sind.

Der Landkreis Schweinfurt hatte die Leistungen für den Zeitraum vom 1. Januar 2022 bis zum 23. Februar 2022 teilweise entzogen, nachdem das BAMF seinen Antrag als unzulässig abgelehnt hatte. Grund für die Ablehnung war, dass der betroffene Afghane bereits einen Asylantrag in Rumänien gestellt hatte, weshalb nach der Dublin-III-Verordnung Rumänien für die Prüfung seines Schutzgesuchs zuständig sei. Die Kürzung der Leistungen wurde damit begründet, dass das BAMF die Überstellung nach Rumänien angeordnet hatte, womit nach der damaligen Rechtslage (§ 1a Abs. 7 AsylbLG(alt)) grundsätzlich nur noch eingeschränkte Leistungen gewährt werden durften. Im konkreten Fall waren dem Betroffenen Leistungen des Grundbedarfs nach § 3 AsylbLG teilweise sowie Leistungen für besondere Bedarfe im Einzelfall nach § 6 AsylbLG vollständig entzogen worden.

Dagegen klagte der Betroffene. Das Bundessozialgericht (BSG) hatte Zweifel an der Vereinbarkeit der Regelungen mit dem Unionsrecht und legte den Fall dem EuGH vor. Es wollte insbesondere wissen, ob die Leistungskürzungen mit Art. 17 und Art. 20 der AufnahmeRL 2013/33 vereinbar sind. Außerdem stellte das BSG die Frage, ob Leistungskürzungen in Wiederaufnahmeverfahren, also in Fällen, in denen die betroffene Person bereits in einem anderen EU-Mitgliedstaat einen Asylantrag gestellt hat, damit gerechtfertigt werden können, dass bei Folgeverfahren grundsätzlich geringere Leistungen zulässig sind.

Die Entscheidung

Der EuGH stellt in seiner Entscheidung zunächst klar, dass das Unionsrecht aktuell keine Regelung enthält, die Leistungskürzungen aufgrund eines Dublin-Bescheids erlaubt, weshalb Art. 17 AufnahmeRL 2013/33 einer nationalen Regelung entgegensteht, die solche Leistungseinschränkungen vorsieht.

Der Gerichtshof weist darauf hin, dass der von der Aufnahmerichtlinie geforderte „angemessene Lebensstandard“ nur dann gewährleistet ist, wenn die elementaren Bedürfnisse befriedigt werden.

Die Entscheidung beruht auf dem Gedanken, dass allen asylsuchenden Personen, über deren Schutzbedarf noch nicht entschieden wurde, grundsätzlich dieselben Leistungen zu gewähren sind. Dies gilt auch dann, wenn sich die betroffene Person in einem Staat befindet, der nicht für die Prüfung des Schutzbedarfs zuständig ist. Bis zur faktischen Überstellung muss auch der unzuständige Staat den vorgesehenen „angemessenen Lebensstandard“ sichern. Dies gilt auch für Personen in sog. Wiederaufnahmeverfahren, also für  Fälle, in denen die asylsuchende Person vor der Antragstellung in Deutschland bereits in einem anderen EU-Staat einen Asylantrag gestellt hat – jedenfalls dann, wenn der andere EU-Staat noch keine endgültige Entscheidung über den Asylantrag getroffen hat.

Die diesbezüglichen Feststellungen des EuGH kommen nicht überraschend, sondern waren angesichts der bisherigen Rechtsprechung des EuGH zur Sicherung des Existenzminimums von Schutzsuchenden generell und in Dublin-Fällen speziell bereits absehbar gewesen.

Bis zur tatsächlichen Überstellung sind Personen, die sich im Dublin-Verfahren befinden, also mit allen anderen asylsuchenden Personen gleichzustellen. Leistungseinschränkungen sind nur in vorgesehenen Ausnahmefällen, etwa bei gewalttätigen Störungen des Betriebs der Unterkunft, möglich und ein kompletter Leistungsentzug kommt nur infrage, wenn die asylsuchende Person über eigene finanzielle Mittel verfügt.

Aufgrund der klaren Worte des EuGH, dass die deutsche Regelung mit Unionsrecht nicht vereinbar ist, besteht für die Behörden ab sofort eine Verpflichtung, die Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz ohne Einschränkungen zu gewähren, auch für Personen, die einen Dublin-Bescheid mit Überstellungsanordnung erhalten haben. Im Folgenden werden die Konsequenzen der Entscheidung für die aktuelle Rechtslage sowie für die Rechtslage nach dem Anwendungsbeginn der GEAS-Reform am 12. Juni 2026 beleuchtet.

Konsequenzen für Recht und Praxis in Deutschland

Wie sich schon aus der Tatsache ergibt, dass das BSG den Fall dem EuGH vorgelegt hat, gab es in Deutschland schon vor der Entscheidung erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Leistungskürzungen für Personen mit Dublin-Bescheid. Trotz dieser Zweifel wurde die seit August 2019 bestehende automatische Leistungseinschränkung gem. § 1a Abs. 7 AsylbLG(alt) im Oktober 2024 verschärft und durch die Regelung des § 1 Abs. 4 AsylbLG ersetzt. Danach sind asylsuchende Personen ab Zustellung des Dublin-Bescheids vollständig von Leistungen nach dem AsylbLG ausgeschlossen, wenn das BAMF im Bescheid feststellt, dass die (selbstorganisierte) Ausreise in den zuständigen Staat „rechtlich und tatsächlich möglich ist“. Mit der Umsetzung der GEAS-Reform wurde diese Regelung nochmals verschärft. Für Verfahren, die nach dem 12. Juni 2026 beginnen, soll ein vollständiger Leistungsentzug ab Zustellung des Dublin-Bescheids quasi automatisch erfolgen.

Zuständigkeit des Aufenthaltsstaates für die Leistungsgewährung

Europarechtlich kommt es allerdings auf die Frage der tatsächlichen Ausreisemöglichkeit, die viele deutsche Sozialgerichte bewogen hat, die Regelung des § 1 Abs. 4 AsylbLG für nicht anwendbar zu erklären, nicht an. Der EuGH stellte klar, dass die Gewährleistung des menschenwürdigen Existenzminimums die Aufgabe des Staates ist, der die Überstellung durchführen muss. Die anderweitige Auffassung der Bundesregierung, die eine Analogie zur rechtlichen Situation von Unionsbürger*innen beinhaltet und den zuständigen Staat als primär verantwortlich für die Leistungsgewährung ansieht, beruht – so der EuGH – „auf einer unzutreffenden Auslegung“ der Funktion des Rechtsschutzes und der Entscheidung nach der Dublin-III-Verordnung (Rn. 45). Der Gerichtshof betont diesbezüglich (Rn. 48): „Die Verpflichtung eines Mitgliedstaats, der eine Überstellungsentscheidung gegenüber einem Antragsteller erlassen hat, diesem im Rahmen der Aufnahme materielle Leistungen zu gewähren, endet folglich erst mit der tatsächlichen Überstellung in den ersuchten Mitgliedstaat.“

Konsequenzen der Entscheidung für die aktuelle Rechtslage

Das Urteil stellt klar, dass nach der aktuellen Rechtslage asylsuchenden Personen auch nach einem Dublin-Bescheid „Unterkunft, Verpflegung und Kleidung in Form von Sach- oder Geldleistungen oder Gutscheinen oder einer Kombination davon sowie Geldleistungen zur Deckung des täglichen Bedarfs” zu gewähren sind, um für diese Personen einen „angemessenen Lebensstandard” zu gewährleisten (Art. 17 Abs. 5 AufnahmeRL 2013/33). Ein solcher „angemessener“ Lebensstandard lasse sich „ohne Maßnahmen in Bezug auf Kleidung und Geldleistungen zur Deckung des täglichen Bedarfs nicht verwirklichen“ (Rn. 60).

Leistungsumfang

Die Leistungen für einen angemessenen Lebensstandard umfassen nach Auslegung des EuGH zwingend nicht nur Unterkunft und Verpflegung, sondern auch Kleidung und Geldleistungen zur Deckung des täglichen Bedarfs (Taschengeld). Letzteres ist erforderlich, um ein Minimum an Selbstbestimmung und Teilhabe zu gewährleisten und über die bloße Sicherung des physischen Überlebens („Bett, Brot und Seife“) hinauszugehen.

Die Mindestschwelle bildet dabei die Wahrung der Menschenwürde. Diese erfordert mehr als die Sicherung des physischen Überlebens. Der EuGH hat dabei das soziokulturelle Existenzminimum im Blick, wie Rn. 62 verdeutlicht: „Was zum anderen die Geldleistungen zur Deckung des täglichen Bedarfs betrifft, so sind solche Leistungen […] notwendig, um einem Antragsteller auf internationalen Schutz ein Minimum an Selbstbestimmung zu verhelfen, da sie es ihm insbesondere ermöglichen, sich über Unterkunft, Verpflegung und Kleidung hinaus Güter des täglichen Bedarfs und Verbrauchsgüter des Haushalts zu beschaffen, die für seine elementaren Bedürfnisse unverzichtbar sind […]“. Das unionsrechtlich zu gewährende angemessene Existenzminimum ist demnach nicht auf reine Überlebenssicherung beschränkt, sondern umfasst ausdrücklich auch Mobilität (z.B. Fahrkarten für notwendige Wege), Kommunikation sowie gesellschaftliche Teilhabe.

Möglicher Nachzahlungsanspruch

Die bisher praktizierten Leistungseinschränkungen und erst recht ein vollständiger Leistungsentzug müssen sofort beendet werden, da die Behörden zu unionsrechtskonformen Verwaltungshandeln verpflichtet sind. Wurden Leistungen eingeschränkt oder entzogen, besteht zudem ein Nachzahlungsanspruch. Dieser dürfte allerdings nicht immer einfach zu beziffern sein, da viele Leistungen als Sachleistungen erbracht werden.

Der EuGH hat jedoch bereits in der Rechtssache Saciri festgehalten, dass die Nichtgewährung einer Sachleistung dazu führt, dass Geldleistungen gewährt werden müssen. In dem Verfahren ging es um die Verweigerung einer Unterkunft bei Überbelegung. Praktisch dürfte es häufig dennoch schwierig sein, den bestehenden Nachzahlungsanspruch gerichtlich geltend zu machen.

Rechtswidrige Unterbringung in Dublin-Zentren

Auch die aktuell in Hamburg und Brandenburg betriebenen „Dublin-Zentren“ sind als genereller Aufenthaltsort für Personen in Dublin-Verfahren unionsrechtswidrig.

Eine Norm, die zusätzliche Bewegungseinschränkungen für den Fall des Aufenthalts in unzuständigen Staat vorsieht, existiert bisher nicht. Eine solche Regelung sieht erst die neue AufnahmeRL 2024/1346 vor.

Der Aufenthalt in einem „Dublin-Zentrum” kann derzeit lediglich gemäß Art. 7 Abs. 2 AufnahmeRL 2013/33 nach einer Einzelfallprüfung angeordnet werden, „wenn es für eine zügige Bearbeitung und wirksame Überwachung des betreffenden Antrags auf internationalen Schutz erforderlich ist.“

Unanwendbarkeit der Normen des aktuellen AsylbLG

Mit dem Urteil des EuGH sind deutsche Behörden und Gerichte nun also verpflichtet, § 1 Abs. 4 AsylbLG, der den Leistungsentzug nach Zustellung des Dublin-Bescheids vorsieht, und § 1a Abs. 4 AsylbLG, der Leistungseinschränkungen vorsieht, wenn Deutschland nicht für die Prüfung des Asylantrags zuständig ist, unangewendet zu lassen.

Dies folgt aus der Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die volle Wirksamkeit unionsrechtlicher Vorgaben jederzeit zu gewährleisten und entgegenstehende Normen unangewendet zu lassen. Ein Zuwarten der Behörden auf weitere gerichtliche Verfahren im Einzelfall oder auf ein Tätigwerden des Gesetzgebers ist unionsrechtlich nicht zulässig.

Auswirkungen auf die Rechtslage nach dem 12. Juni 2026

Leistungsumfang bis zum Dublin-Bescheid

Der eben beschriebene „angemessene Lebensstandard“ ist auch nach der ab dem 12. Juni 2026 geltenden Rechtslage gemäß Art. 20 Abs. 1 AufnahmeRL 2024/1346 zu gewährleisten. Eine Leistungseinschränkung aufgrund des Aufenthalts im nichtzuständigen Staat kommt bis zur Zustellung der Überstellungsentscheidung, die nach Art. 42 Asyl- und Migrationsmanagement-Verordnung (AMMVO) zu erfolgen hat, weiterhin nicht in Betracht. Art. 23 AufnahmeRL 2024/1346, der neu die Kürzung oder den Entzug von Leistungen regelt, sieht keine Möglichkeit vor, die Leistungen aufgrund des Aufenthalts in einem unzuständigen Staat vor der Überstellungsentscheidung zu kürzen oder zu entziehen.

Lediglich (zusätzliche) Beschränkungen der Bewegungsfreiheit kommen gem. Art. 9 Abs. 1 AufnahmeRL 2024/1346 vor der Zustellung der Überstellungsentscheidung bei einem Aufenthalt in einem anderen Staat als dem Staat, in dem sich die Person nach Art. 17 Abs. 4 AMMVO aufhalten muss, infrage.

Leistungseinschränkungen während des Zuständigkeitsbestimmungsverfahrens, wie sie § 1a Abs. 4 AsylbLG zumindest partiell, nämlich für Fälle, in denen ein anderer Staat zuständig ist, vorsieht, sind dementsprechend weiterhin rechtswidrig. Daher muss auch in Wiederaufnahmeverfahren nach Art. 41 AMMVO, in denen sich die Zuständigkeit aus dem Eintrag in der Eurodac-Datenbank (vgl. Art. 16 EurodacVO 2014/1358) ergibt, § 1a Abs. 4 AsylbLG in Zukunft unangewendet bleiben.

Leistungsumfang nach einem Dublin-Bescheid

Anders als bisher sieht Art. 21 AufnahmeRL 2024/1346 vor, dass ab der Zustellung eines Dublin-Bescheids „die im Rahmen der Aufnahme gewährten Vorteile gemäß den Artikeln 17 bis 20 der vorliegenden Richtlinie“ grundsätzlich nur im zuständigen Staat gewährt werden müssen.

Art. 18 AMMVO stellt klar, dass dies nur gilt „[s]ofern dem Antragsteller seine Pflichten und die Folgen einer Nichteinhaltung dieser Pflichten […] mitgeteilt wurden“; er also wusste, dass er grundsätzlich den Asylantrag im Ersteinreisestaat bzw. dem Staat, der einen Aufenthaltstitel oder ein Visum erteilt hat, hätte stellen müssen.

Art. 17 bis 20 AufnahmeRL 2024/1346 umfassen den Arbeitsmarktzugang, den Zugang zu weiterführender Bildung, die medizinische Versorgung und die Grundleistungen. Der Schulbesuch hingegen muss etwa weiter möglich sein (vgl. Art. 16 AufnahmeRL 2024/1346). Damit ist ein vollständiger Entzug grundsätzlich ausgeschlossen.

Darüber hinaus setzen Art. 21 Abs. 1 AufnahmeRL 2024/1346 und Art. 18 Abs. 1 AMMVO eine absolute Untergrenze für Einschränkungen, da beide Normen wortlautgleich regeln, in jedem Fall „einen Lebensstandard im Einklang mit dem Unionsrecht, einschließlich der Charta, und internationalen Verpflichtungen sicherzustellen.“

Zudem muss nach Art. 18 Abs. 4 AMMVO die Einschränkung immer verhältnismäßig sein. Insbesondere müssen „die Mitgliedstaaten die individuellen Umstände des Antragstellers, einschließlich der tatsächlichen Gefahr von Grundrechtsverletzungen“ im zuständigen Mitgliedstaat berücksichtigen. Ein möglicher Leistungsentzug erfordert also eine Einzelfallentscheidung. Für potenzielle Menschenhandelsopfer ist der Leistungsentzug gem. Art. 18 Abs. 3 AMMVO vollständig ausgeschlossen.

Der Mindestlebensstandard ist dabei durch die Wahrung der Menschenwürde geprägt. Zu diesem insbesondere in den Urteilen Saciri und Haqbin bereits entwickelten Standard, der mindestens die „elementarsten Bedürfnisse“ umfasst, äußert sich der EuGH auch im vorliegenden Urteil. Wie oben schon angedeutet, stellt der Gerichtshof klar, dass ein solcher menschenwürdiger Lebensstandard mehr umfasst als das bloße physische Überleben, sondern auch grundlegende materielle Voraussetzungen eines würdevollen Alltags. Gerade Kleidung nimmt hierbei eine zentrale Rolle ein, da sie unmittelbar mit der menschlichen Würde und der sozialen Sichtbarkeit einer Person verbunden ist (Rn. 61). Sie erfüllt dabei nicht nur eine funktionale, sondern auch eine soziale Funktion. Wer nicht über angemessene Kleidung verfügt, ist im Alltag sichtbar von gesellschaftlicher Teilhabe ausgeschlossen.

In Rn. 62 deutet der EuGH zudem an, dass auch gewisse Geldleistungen für die „elementaren Bedürfnisse unverzichtbar sind“, führt dies aber nicht weiter aus, so dass zu erwarten ist, dass die Frage welche Geldleistungen zur Wahrung der Menschenwürde notwendig sind, Gegenstand künftiger Vorlageverfahren wird.

Übergangsregelung – Zeitpunkt der Verpflichtungen

Die neuen Normen werden ab dem 12. Juni 2026 angewendet, sodass der Leistungsausschluss auch nur für Verfahren greift, in denen der Antrag in Deutschland nach dem 12. Juni 2026 gestellt wird. Das bedeutet, dass die neuen Leistungseinschränkungen nicht ab dem 12. Juni 2026 verhängt werden dürfen, sondern erst, wenn ein Aufnahme- oder Wiederaufnahmeverfahren nach den Regelungen der AMMVO abgewickelt wurde (vgl. Art. 84 Abs. 2 AMMVO und Art. 13 AMMVO-Durchführungsverordnung 2025/2055).

Fazit

Die unmittelbare Folge des Urteils besteht darin, dass Leistungskürzungen und Leistungsausschlüsse gegenüber Personen mit einem Dublin-Bescheid nicht mehr aufrechterhalten werden dürfen, soweit dadurch der unionsrechtlich garantierte Mindeststandard unterschritten wird.

Für alle nach der Dublin-III-Verordnung bearbeiteten Anträge gilt derselbe unionsrechtliche Mindeststandard wie für alle anderen Asylsuchenden. Dieser geforderte „angemessene Lebensstandard” stellt dabei nicht die Obergrenze, sondern die Mindestanforderung dar, die in jedem Fall gewahrt werden muss.

Er gilt auch während eines laufenden Dublin-Verfahrens nach der Neuregelung durch die AMMVO, die ab dem 12. Juni 2026 gilt. Lediglich nach der Zustellung eines Bescheides ist die Situation zu differenzieren, weil dort individuell zu prüfende Einschränkungsmöglichkeiten bestehen, die durch die absolut geltende Verpflichtung eines menschenwürdigen Lebensstandards begrenzt werden.

Auf die Frage der tatsächlichen Ausreisemöglichkeit kommt es nicht an, da der Aufenthaltsstaat für die Leistungsgewährung zuständig ist. Dies gilt ebenfalls für die AMMVO.

Da sowohl die derzeitigen Regelungen des § 1 Abs. 4 AsylbLG und des § 1a Abs. 4 AsylbLG als auch die künftige gesetzliche Ausgestaltung den Vorgaben des EuGH nicht genügen, müssen sie unangewendet bleiben, bis der Gesetzgeber eine unionsrechtskonforme Regelung geschaffen hat. Dazu ist eine vertiefte Analyse der Unionsrechtskonformität aller aktuellen und zukünftigen Einschränkungsmöglichkeiten des § 1a AsylbLG erforderlich, soweit sie asylsuchende Personen betreffen. Aus dem Urteil folgt also nicht nur ein Anwendungsverbot unionsrechtswidriger Leistungsausschlüsse und Leistungseinschränkungen, sondern auch ein gesetzgeberischer Anpassungsauftrag. Nach dem unionsrechtlichen Grundsatz der praktischen Wirksamkeit und dem sogenannten Normbereinigungsgebot dürfen Vorschriften, die zu einer Unterschreitung des unionsrechtlich garantierten Mindeststandards führen, nicht aufrechterhalten werden. Der Gesetzgeber ist daher verpflichtet, die Rechtslage so auszugestalten, dass eine Verelendung der betroffenen Personen ausgeschlossen wird und das menschenwürdige Existenzminimum jederzeit gesichert bleibt.

Praktisch bedeutet dies, dass Personen in einem Dublin-Verfahren bis zu einer unionsrechtskonformen Neuregelung nicht nur bis zum Erlass des Bescheides, sondern bis zur tatsächlichen Überstellung einen Anspruch auf die uneingeschränkten Leistungen nach dem AsylbLG haben.

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Funktionsmechanismus von Anti-Suit Injunctions

Die Anti-Suit Injunction, kurz ASI, ist keine Anordnung an ein ausländisches Gericht. Sie richtet sich also nicht an den russischen Richter oder den russischen Staat, sondern an die Partei, die ein Verfahren vor russischen Gerichten betreibt. Ihr wird aufgegeben, ein solches Verfahren nicht einzuleiten, nicht fortzuführen oder zurückzunehmen. Die ASI wirkt damit nicht unmittelbar auf die fremde Gerichtsbarkeit, sondern mittelbar über die Disziplinierung der prozessführenden Partei.

Zuständigkeitskonflikte werden insoweit nicht über Anerkennungs-, Rechtshängigkeits- oder Vollstreckungsregeln gelöst, sondern durch ein in personam wirkendes gerichtliches Verbot, sich eines bestimmten Forums zu bedienen.

Art. 11ca der Russland-Sanktionsverordnung übernimmt diesen Mechanismus nun ausdrücklich in das Unionsrecht. Hat eine russische Partei vor einem russischen Gericht ein Verfahren im Zusammenhang mit einem von EU-Sanktionen betroffenen Vertrag angestrengt, obwohl eine ausschließliche Gerichtsstands- oder Schiedsklausel ein anderes Forum vorsieht, kann die betroffene EU-Partei vor einem Gericht eines Mitgliedstaats eine entsprechende Anordnung beantragen. Diese Anordnung soll die vereinbarte Gerichtsstands- oder Schiedsklausel absichern und die russische Partei verpflichten, das russische Verfahren nicht einzuleiten bzw. fortzuführen oder die hierfür erforderlichen Prozesshandlungen vorzunehmen. Wird die Anordnung missachtet, sieht Art. 11ca finanzielle Sanktionen vor, die zugunsten der betroffenen EU-Partei zu zahlen sind.

Anlass für die Einführung der unionsrechtlichen ASI ist die russische Prozessgesetzgebung. Art. 248.1 und 248.2 des russischen Arbitration Procedure Code ermöglichen russischen Gerichten, trotz entgegenstehender Schieds- oder Gerichtsstandsklauseln die Zuständigkeit für sanktionsbezogene Streitigkeiten zu beanspruchen und gegen EU-Unternehmen erhebliche Geldbußen zu verhängen, wenn diese die russische Zuständigkeit nicht akzeptieren. Art. 11ca ist insoweit eine gezielte Antwort auf russisches Prozess-Lawfare: Wo russische Gerichte vertraglich vereinbarte Streitbeilegungsmechanismen neutralisieren, sollen mitgliedstaatliche Gerichte diese nun aktiv schützen können.

Anti-Suit Injunctions als unionsrechtliches Novum

Art. 11ca ist deshalb bemerkenswert, weil die Anti-Suit Injunction dem europäischen Zivilverfahrensrecht lange fremd, ja systemwidrig erschien. Innerhalb des europäischen Justizraums beruht die Zuständigkeitsordnung auf gegenseitigem Vertrauen: Jedes angerufene Gericht prüft seine Zuständigkeit selbst; Fehlentscheidungen werden über Rechtsmittel, Anerkennungs- und Vollstreckungsregeln aufgefangen. In den Rs. Turner v Grovit und West Tankers stand die Anti-Suit Injunction deshalb für ein Misstrauen, das der Binnenjustizraum gerade institutionell vermeiden sollte.

Art. 11ca operiert jedoch nicht innerhalb dieses Vertrauensraums. Die Norm richtet sich gegen ein russisches Prozessregime, das sanktionsbezogene Streitigkeiten trotz entgegenstehender Gerichtsstands- oder Schiedsklauseln an sich zieht und damit privatautonome Streitbeilegungsmechanismen entwertet. Die unionsrechtliche ASI ist deshalb weniger ein allgemeiner Kurswechsel des europäischen Prozessrechts als eine gezielte außenpolitische Ausnahme: Wo gegenseitiges Vertrauen nicht vorausgesetzt werden kann, setzt das Unionsrecht auf kontrolliertes Misstrauen.

Gerade darin liegt aber die Ambivalenz der Norm. Art. 11ca übernimmt ein machtvolles Instrument aus dem Arsenal prozessualer Gegenwehr, ohne dessen Durchsetzungs- und Kontrollbedingungen vollständig zu europäisieren. Die Vorschrift wirft daher zwei Fragen auf: Erstens, ob eine ASI ohne sicheren Zugriff auf Vermögenswerte praktisch Druck entfalten kann. Zweitens, ob der Schutz von Schiedsvereinbarungen kohärent ist, wenn die unionsrechtliche Akzeptanz privater Schiedsgerichtsbarkeit zugleich von wirksamer Kontrolle am Maßstab des EU-Rechts abhängt.

Vollstreckungsdefizit: finanzielle Sanktionen ohne sicheren Zugriff

Art. 11ca übernimmt zwar die Logik einer ASI, nicht aber zwingend ihre Durchsetzungsarchitektur. Im common-law-Kontext beruht die Wirksamkeit einer Anti-Suit Injunction regelmäßig auch auf dem Risiko, wegen contempt of court sanktioniert zu werden. Contempt of Court meint die Missachtung des Gerichts, wenn eine Partei trotz eines gerichtlichen Verbots ein ausländisches Verfahren einleitet oder fortsetzt. Diese Missachtung kann mit empfindlichen Zwangsmitteln geahndet werden, etwa Ordnungsgeld, Vermögensbeschlagnahmen oder sogar Haftstrafen. Art. 11ca wählt einen anderen Weg: Die Missachtung der Anordnung führt lediglich zu finanziellen Sanktionen, die nicht an die Staatskasse, sondern an die gegnerische EU-Partei zu zahlen sind.

Die ASI erzeugt aber nur dann praktischen Druck, wenn die gegnerische EU-Partei die finanzielle Sanktion auch realisieren kann. Dafür braucht es Vermögenswerte, auf die ein mitgliedstaatliches Gericht oder ein vollstreckungsbereiter Drittstaat tatsächlich zugreifen kann. Hat die russische Partei keine greifbaren Vermögenswerte in der EU und lässt sich die Sanktion auch in Drittstaaten nicht vollstrecken, droht die unionsrechtliche ASI zu einem bloßen paper remedy zu werden. Ihre Effektivität hängt daher nicht nur von der gerichtlichen Anordnung ab, sondern von der geographischen Belegenheit und rechtlichen Zugänglichkeit des Schuldnervermögens.

Diese Schwäche wird durch das Sanktionsrecht selbst noch verschärft. Gerade in den Fällen, in denen Art. 11ca besonders relevant ist, kann der Adressat der finanziellen Sanktion eine gelistete Person oder ein gelistetes Unternehmen sein. Dann sind etwaige Vermögenswerte in der EU regelmäßig eingefroren. Damit ist der Zugriff auf diese Vermögenswerte sanktionsrechtlich blockiert, solange keine einschlägige Ausnahme oder behördliche Genehmigung greift.

Darin liegt ein erster Konstruktionswiderspruch: Der Unionsgesetzgeber schafft ein monetäres Druckmittel, dessen naheliegende Vollstreckungsmasse zugleich durch das eigene Asset-Freeze-Regime blockiert sein kann. Zwar hat das 20. Sanktionspaket punktuelle Freigabemechanismen geschaffen; so können eingefrorene Gelder unter bestimmten Voraussetzungen zur Deckung von Schiedsverfahrenskosten freigegeben werden. Für die Befriedigung finanzieller Sanktionen nach Art. 11ca eröffnet die Verordnung aber kein ebenso klares Vollstreckungsfenster. Die EU bewaffnet ihre Gerichte daher mit einer ASI, stattet diese aber nicht durchgehend mit einem funktionsfähigen Vollstreckungsarm aus.

Kohärenzdefizit: Schiedsvereinbarungen schützen, Schiedsgerichte kontrollieren?

Damit ist das Vollstreckungsproblem nur die erste Schwäche von Art. 11ca. Die zweite offene Flanke ist die Kohärenz der Anti-Suit Injunction: Art. 11ca schützt nicht nur Gerichtsstandsklauseln zugunsten mitgliedstaatlicher Gerichte, sondern auch Schiedsklauseln. Für Gerichtsstandsklauseln ist die unionsrechtliche Logik vergleichsweise klar: Russische Gerichte sollen in sanktionsbezogenen Streitigkeiten nicht an die Stelle eines vereinbarten mitgliedstaatlichen Gerichts treten, das EU-Sanktionsrecht achtet. Bei Schiedsklauseln liegt die Sache anders. Denn das Unionsrecht behandelt Schiedsgerichtsbarkeit gerade nicht als vorbehaltlos gleichwertiges Ersatzforum. Vielmehr akzeptiert es Schiedsverfahren nur insoweit, als die Autonomie des Unionsrechts gewahrt bleibt.

Diese unionsrechtliche Vorbehaltsposition hat der EuGH im Investitionsschiedskontext in Achmea und Komstroy deutlich formuliert. Die Entscheidungen betreffen nicht die gewöhnliche Handelsschiedsgerichtsbarkeit, sondern intra-EU-investitionsschiedsrechtliche Konstellationen. In Achmea erklärte der EuGH eine Schiedsklausel in einem intra-EU-Investitionsschutzabkommen für unionsrechtswidrig. Entscheidend war, dass ein EU-Investor und ein Mitgliedstaat Streitigkeiten mit möglichem EU-Rechtsbezug vor ein Schiedsgericht bringen konnten, das nicht Teil des Gerichtssystems der Union ist und dem EuGH keine Fragen nach Art. 267 AEUV vorlegen kann. Dadurch sah der EuGH die einheitliche Auslegung des Unionsrechts und sein Letztentscheidungsmonopol gefährdet. In Komstroy übertrug er diese Logik auf intra-EU-Schiedsverfahren auf Grundlage des Energiecharta-Vertrags. Zwar sind Achmea und Komstroy nicht ohne Weiteres auf die Handelsschiedsgerichtsbarkeit übertragbar, die Entscheidungen lassen aber auf einen allgemeinen Grundsatz schließen: Schiedsgerichtsbarkeit wird unionsrechtlich problematisch, wenn Streitigkeiten mit möglichem EU-Rechtsbezug einem Spruchkörper übertragen werden, der nicht in das Gerichtssystem der Union eingebunden ist, dem EuGH keine Fragen nach Art. 267 AEUV vorlegen kann und dessen Entscheidungen keiner hinreichenden gerichtlichen Kontrolle am Maßstab des Unionsrechts unterliegen. Schiedsgerichtsbarkeit wird unionsrechtlich dort verdächtig, wo sie den Letztzugriff des EuGH auf die Auslegung des Unionsrechts leerlaufen lässt.

Genau an diese Kontrollfrage knüpft nun auch im Sanktionsrecht die laufende Rs. Reibel an. Dort geht es um die Frage, ob Streitigkeiten aus sanktionsbetroffenen Verträgen überhaupt vor Schiedsgerichte gebracht werden dürfen. Der zentrale Punkt ist die No-Claims-Clause des Art. 11 der Russland-Sanktionsverordnung. Sie verhindert vereinfacht gesagt, dass bestimmte russische oder mit Russland verbundene Parteien Ansprüche daraus herleiten können, dass ein Vertrag wegen EU-Sanktionen nicht erfüllt wurde.

Entscheidet ein Schiedsgericht über solche Ansprüche, stellt sich die Frage, wie gewährleistet bleibt, dass das Schiedsgericht die No-Claims-Clause und damit EU-Sanktionsrecht beachtet. Die Schlussanträge des Generalanwalts in Reibel beantworten dies nicht mit einem Verbot der Schiedsgerichtsbarkeit, sondern setzen auf nachgelagerte Kontrolle: Schiedsverfahren können zulässig sein, solange staatliche Gerichte später prüfen können, ob der Schiedsspruch mit EU-Sanktionsrecht und dem unionsrechtlichen ordre public vereinbar ist.

Diese Kontrolle funktioniert bei gewöhnlicher Handelsschiedsgerichtsbarkeit über die nationalen Schiedsverfahrensrechte. In Deutschland kann ein inländischer Schiedsspruch etwa nach § 1059 Abs. 2 Nr. 2 lit. b ZPO aufgehoben werden, wenn seine Anerkennung oder Vollstreckung dem ordre public widerspricht. Bei ausländischen Schiedssprüchen läuft die Kontrolle über § 1061 ZPO in Verbindung mit Art. V Abs. 2 lit. b des New Yorker Übereinkommens. Auch dort kann Anerkennung und Vollstreckung versagt werden, wenn der Schiedsspruch mit dem ordre public des Vollstreckungsstaats unvereinbar ist.

Genau hier zeigt sich das Kohärenzproblem von Art. 11ca. Die Norm schützt Schiedsklauseln pauschal gegen russische Gerichte. Die unionsrechtliche Akzeptanz von Schiedsgerichtsbarkeit reicht jedoch allenfalls so weit, wie  Schiedssprüche letztlich mitgliedstaatlicher Kontrolle zugänglich bleiben. Art. 11ca sichert das vereinbarte Forum, sagt aber nichts darüber, ob diese Kontrollvoraussetzungen für das konkrete Schiedsregime erfüllt sind.

Diese Lücke tritt besonders deutlich bei Schiedsregimen hervor, die nationaler Kontrolle nur eingeschränkt zugänglich sind. Bei ICSID-Schiedssprüchen greifen die normalen nationalen Aufhebungs- und Anerkennungsmechanismen gerade nicht. Die Kontrolle erfolgt grundsätzlich nur innerhalb des ICSID-Systems als sog. self-contained regime. Je schwächer der Zugriff mitgliedstaatlicher Gerichte auf den Schiedsspruch ausfällt, desto schwieriger wird es, die Beachtung zwingenden EU-Sanktionsrechts durch nachgelagerte Kontrolle abzusichern.

Noch schärfer träte das Kohärenzproblem hervor, wenn der EuGH in der Rechtssache Reibel den Schlussanträgen des Generalanwalts nicht folgt und Schiedsverfahren für sanktionsbezogene Streitigkeiten unionsrechtlich enger begrenzt oder sogar ausschließt. Art. 11ca geriete dann in eine paradoxe Lage: Die Norm würde Schiedsklauseln gegen russische Eingriffe schützen und damit ein Forum absichern, das unionsrechtlich selbst nicht oder nur eingeschränkt zulässig wäre.

Art. 11ca knüpft daher nicht lückenlos an die unionsrechtliche Kontrollprämisse an. Zwar schützt die Norm vereinbarte Streitbeilegungsmechanismen gegen russische Eingriffe. Sie klärt aber nicht, ob das geschützte Forum seinerseits hinreichend an das Unionsrecht rückgebunden ist und ob der spätere Schiedsspruch zumindest einer wirksamen mitgliedstaatlichen Kontrolle unterliegt. Art. 11ca verteidigt also die Eingangstür zur Schiedsgerichtsbarkeit, ohne den Ausgang vollständig zu kontrollieren.

Fazit: Strategisches Misstrauen ohne vollständige Architektur

Art. 11ca markiert keinen einfachen Kurswechsel des Unionsrechts zur Anti-Suit Injunction. Die Norm zeigt vielmehr, wie sich europäisches Prozessrecht unter geopolitischem Druck verändert: weg vom reinen Vertrauen in koordinierte Zuständigkeitsregeln, hin zu prozessualer Gegenwehr gegen fremdstaatliches Lawfare. Diese Gegenwehr bleibt jedoch unvollständig. Die neue ASI ist nur so stark wie ihre Vollstreckbarkeit und nur so kohärent wie die unionsrechtliche Kontrolle des Forums, das sie schützt. Ihre finanziellen Sanktionen setzen tatsächlich und rechtlich zugängliche Vermögenswerte voraus; ihr Schutz von Schiedsklauseln setzt voraus, dass die geschützte Schiedsgerichtsbarkeit nicht zugleich den unionsrechtlichen Kontrollmechanismen entzogen ist. Solange beides nicht durchgehend gesichert ist, bleibt Art. 11ca ein Instrument strategischen Misstrauens ohne vollständige Durchsetzungs- und Kohärenzarchitektur. Nicht die Partei selbst, sondern das Gericht stellt ja das Verfahren ein, deshalb dieser Zusatz.

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In den politökonomischen Verhältnissen des modernen Geldwesens ist der Digitale Euro allerdings weniger eine Frage des Ob, sondern vor allem eine Frage des Wie. Baut der Gesetzgeber den Digitalen Euro bewusst „unspektakulär stabil“, ohne die Potenziale eines digitalen öffentlichen Geldmediums auszuschöpfen, wird er kaum Transformation bewirken. Um die Souveränität der Währungsunion nachhaltig zu stützen, muss der Digitale Euro mutig und innovativ konstruiert werden.

Die gegenwärtige Funktion des Euro

In der traditionellen ökonomischen Geldtheorie erfüllt Geld drei grundlegende Funktionen: als Zahlungsmittel, Wertaufbewahrungsmittel und Rechnungseinheit (dazu grundlegend Aaron Sahr). Im Wirkungsbereich des Euro werden alle drei Funktionen bereits lückenlos verwirklicht: Im alltäglichen Geschehen des Marktes bildet der Euro als Rechnungseinheit einen allgemeingültigen Wertmaßstab, der Preise auszeichnet – von der Supermarktkasse bis zum Onlineshopping. Egal ob in Form von Bargeld, auf dem Konto einer Geschäftsbank oder in anderen Anlagemöglichkeiten, auf Euro lautende Geldmedien können uneingeschränkt als Wertaufbewahrungsmittel genutzt werden. Auch im Zahlungsverkehr bestehen für den Euro keinerlei Funktionseinschränkungen. Im digitalen Raum ermöglichen Zahlungsdienstleister wie PayPal und Apple Pay oder Kreditkartenanbieter wie Visa und Mastercard jederzeit die Zahlung in Euro. Analog lassen sich diese Mittel über moderne Near Field Communication (NFC) nutzen, die den kontaktlosen Datenaustausch ermöglicht, während das herkömmliche Bargeld als konventionelles Zahlungsmittel hinzutritt. Der Euro funktioniert – sowohl analog als auch digital. Wozu also ein Digitaler Euro?

Eine Abhängigkeit von privaten Finanzunternehmen

Reduziert man das Wesen des Geldes allein auf diese ökonomischen Funktionen, hätte ein Digitaler Euro tatsächlich wenig Mehrwert. Diese Reduktion blendet allerdings die politökonomischen Machtstrukturen aus, die dem derzeitigen Geldsystem zugrunde liegen. Zwar zeichnet sich die EU für die Währung des Euro als abstrakt bestimmte Rechnungseinheit hoheitlich verantwortlich. Doch im Zahlungsverkehr besteht eine direkte Rückbindung an die EZB – und damit eine Verpflichtung zu rechtsstaatlichen Grundsätzen – allein beim Bargeld. Bargeld ist derzeit die einzige Form öffentlichen Geldes, die für Bürgerinnen und Bürger als Endnutzer des Geldsystems zur Verfügung steht.

Alle anderen nutzbaren Formen des Geldes beruhen auf einer Gewähr privater Unternehmen und sind somit privates Geld. Bereits die Geldschöpfung liegt nicht bei der EZB, sondern bei privaten Geschäftsbanken, die durch ihre autonomen Kreditvergaben über den Umfang der umlaufenden Geldmenge bestimmen. Seit der Finanzkrise gelten besonders große Banken aufgrund ihrer weitreichenden Verflechtungen am Markt als „too big to fail“. Neben die Geschäftsbanken treten die Anbieter von Zahlungsdienstleistungen wie PayPal, Apple Pay, Visa, Mastercard usw. Formal wickeln diese Unternehmen lediglich Zahlungsvorgänge ab und verschieben privates Geld von A nach B. Doch wer Zahlungsvorgänge technisch abwickelt, kontrolliert auch den zentralen Zugang zu einer wirtschaftlichen Teilhabe am Markt. Und so haben diese Unternehmen die Macht, Transaktionen zu sperren, Nutzerinnen und Nutzer auszuschließen, Gebührenstrukturen zu bestimmen und Daten über das Zahlungsverhalten ihrer Nutzerinnen und Nutzer zu sammeln. Zahlungsanbieter diktieren die Regeln und Bedingungen der monetären Teilhabe am Markt.

Erschwerend kommt hinzu, dass die im Euroraum dominanten Anbieter dieser Zahlungsdienstleistungen eine geschlossene Gruppe US-amerikanischer Großunternehmen bilden. Im Rahmen der US-Sanktionen gegen die Richterinnen und Richter des ICC sperrten etwa PayPal, Visa und Mastercard ihre Zugänge (dazu Kai Ambos). Das Oligopol der US-amerikanischen Zahlungsanbieter kann in dieser Form jedoch nicht nur Einzelpersonen, sondern auch Unternehmen, Staaten oder die gesamte EU sanktionieren. Global agierende Finanzkonzerne sind so zu politischen Machtinstrumenten herangewachsen (dazu kürzlich Carola Westermeier und David Hengsbach). Im digitalen Raum besteht für Bürgerinnen und Bürger gegenwärtig keine Möglichkeit, auf eine öffentliche Alternative der EU zurückzugreifen. Bargeld ist im digitalen Raum nicht nutzbar.

Der Digitale Euro

Hier knüpft der Digitale Euro an. Er soll als öffentliche Form digitalen Geldes unmittelbar von der EZB bereitgestellt und im rechtsstaatlichen System der Währungsunion hoheitlich verantwortet werden. Wie beim Bargeld sollen rechtliche Strukturen seine Funktion als universelles Zahlungsmittel gewährleisten. Genau diesen Anspruch begründet ein Digitaler Euro gegenüber der emittierenden Zentralbank. Als rechtssichere Alternative zu den etablierten Finanzinstrumenten hat der Digitale Euro so das Potenzial, die bestehenden Machtstrukturen innerhalb des Geldsystems zu verschieben und die selbstverwaltete Funktionsfähigkeit der Währungsunion im digitalen Zeitalter zu erneuern. Auch gegenüber den zunehmend auf den Markt drängenden Krypto-Assets (dezentral auf einer Blockchain abgebildete Vermögenswerte wie der Bitcoin) und Stablecoins (Krypto-Assets, deren Wert an Referenzen wie den US-Dollar oder Gold rückgebunden ist), kann ein Digitaler Euro eine nachhaltige Alternative darstellen (zur Einordnung von Krypto-Assets und Stablecoins durch die Bundesbank).

Der Digitale Euro hat also erhebliches Innovationspotenzial. Um dieses auszuschöpfen, sollte ein Digitaler Euro insbesondere vier Eigenschaften aufweisen:

Erstens ist ein Digitaler Euro als gesetzliches Zahlungsmittel zu etablieren. Wie beim Bargeld schafft dieser Status einen rechtlichen Annahmezwang: Ein Digitaler Euro muss dann grundsätzlich zur rechtlichen Tilgung von Geldschulden akzeptiert werden – sowohl von privaten als auch von staatlichen Akteuren.

Zweitens erfordert ein Digitaler Euro hohe Datenschutz- und Privatsphärenstandards. Bei der Nutzung digitalen Geldes entstehen zwangsläufig Daten. Während die Geschäftsmodelle der privaten Zahlungsanbieter von der Weiterverwendung dieser Daten getrieben sind, eröffnet ein Digitaler Euro die Möglichkeit, ein Geldmedium mit bargeldäquivalentem Datenschutz und rechtsstaatlicher Grundrechtsbindung zu erschaffen (zu Datenschutzfragen weitergehend Andreas Kerkemeyer). In seiner online-Funktion sind dazu möglichst wenige personenbezogene Daten zu verarbeiten, sodass keine Zahlungsprofile erstellt werden können; in seiner offline-Funktion ist die Datenübermittlung auf die Gültigkeit des genutzten Geldes sowie den eingesetzten Zahlungsbetrag zu reduzieren.

Drittens sollte ein Digitaler Euro kostenlos nutzbar sein, um eine echte Alternative zu kostenlosen Zahlungslösungen wie PayPal zu bilden.

Viertens sollte es für einen Digitalen Euro kein gesetzlich fixiertes Haltelimit geben. Ein solches wird insbesondere diskutiert, um die Geschäftsbanken vor Einlagenabflüssen zu schützen. So besteht die Sorge, dass kurzfristig größere Summen von Giro- oder Sparkonten auf den Digitalen Euro übertragen werden. Um dieser Entwicklung vorzubeugen, soll Bürgerinnen und Bürgern nur ein begrenzter Betrag an Digitalen Euro zur Verfügung stehen. Doch die gesetzliche Fixierung eines solchen Haltelimits würde zugleich dauerhaft – trotz etwaiger waterfall und reverse waterfall functionality (Art. 13 Abs. 3 Verordnungsentwurf), die durch die Verknüpfung mit einem Bankkonto eine Geldübertragung über das Haltelimit hinaus ermöglichen – die Funktion eines Digitalen Euro als vollwertiges Geldmedium begrenzen und damit seine allgemeine Akzeptanz im Zahlungsverkehr verringern. Insoweit wäre es sinnvoll, die Festlegung eines Haltelimits einer flexiblen Ausgestaltung der EZB zu überlassen, ohne diese gesetzlich zu binden.

Eine Verantwortung des Gesetzgebers der Währungsunion

Per Definition ist ein Digitaler Euro unmittelbar von der EZB als Organ der EU auszugeben. Ohne eine rechtliche Ermächtigung kann die EZB indessen keine genuin neue Form des Geldes emittieren. Der Gesetzgeber der Währungsunion muss also die rechtlichen Voraussetzungen dieser neuen, nämlich digitalen Zentralbankwährung des Euroraums schaffen.

Für die Währungspolitik der Euro-Mitgliedstaaten ist die EU gemäß Art. 3 Abs. 1 c) AEUV ausschließlich zuständig. Zwar definieren die Unionsverträge den Begriff der Währungspolitik nicht weiter. Nach der Rechtsprechung des EuGH beschränkt sich die Währungspolitik jedoch

„nicht auf die operative Ausführung dieser Politik, […] sondern beinhaltet auch eine normative Dimension, die darauf abzielt, den Status des Euro als einheitliche Währung zu gewährleisten“ (EuGH, Rs. C-422/19 und C-423/19, Rn. 38).

Die Union ist also auch dazu verpflichtet, rechtlich für den Funktionserhalt des Euro zu sorgen. Aufgrund der ausschließlichen Zuständigkeit der EU sind die Mitgliedstaaten des Euroraums dabei nur in der von den Verträgen vorgesehenen Form zu beteiligen.

Das Primärrecht der EU ermächtigt die EZB nicht zur Ausgabe eines Digitalen Euro. Insbesondere Art. 128 AEUV, der die Emission von analogem Bargeld reguliert und damit zugleich seine Abschaffung verhindert, enthält für diese neuartige digitale Form des Geldes keine kompetenzrechtlichen Vorgaben. Die Rechtsgrundlage erfordert daher einen Sekundärrechtsakt. Die Europäische Kommission stützt ihren Verordnungsentwurf zum Digitalen Euro zu Recht auf Art. 133 AEUV. Danach erlassen – unbeschadet der Befugnisse der EZB – das Europäische Parlament und der Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren die Maßnahmen, die für die Verwendung des Euro als einheitliche Währung erforderlich sind. Nach dem Verfahren des Art. 294 AEUV können die beiden Organe demnach die rechtliche Grundlage eines Digitalen Euro schaffen.

Fortschritt vertagt oder Fortschritt verweigert?

Bereits im Juni 2023 hatte die Europäische Kommission den Entwurf einer Verordnung zur Einführung des Digitalen Euro unterbreitet. Nach den Neuwahlen des Europäischen Parlaments im Juni 2024 sowie einer langen politischen Blockade durch die parlamentarischen Berichterstatter scheint sich im Gesetzgebungsprozess nun etwas zu bewegen. Der Rat hat seine Position im vergangenen Dezember in einem umfangreichen Mandat für Verhandlungen mit dem Europäischen Parlament festgelegt. Demnach stehen die Mitgliedstaaten politisch grundsätzlich hinter dem Projekt. Im Europäischen Parlament liegt die Situation komplizierter: In der Vergangenheit wurde insbesondere konservativen Kräften mit engen Verbindungen zur Finanzwirtschaft nachgesagt, den Gesetzgebungsprozess zu verschleppen (dazu im Juli 2024) – vordergründig wegen Sorgen vor dem „gläsernen Bürger“ sowie der Verdrängung vermeintlich bewährter Banken- und Zahlungssysteme. Es bleibt zu hoffen, dass die geplante Abstimmung im Ausschuss für Wirtschaft und Währung (ECON) am 23. Juni tatsächlich stattfindet. Erst nach der Abstimmung des Parlaments folgt die informelle Trilog-Verhandlung zwischen Parlament, Rat und Kommission, um sich vorläufig über den Verordnungsentwurf zu einigen. Trotz politischer Fortschritte droht das Gesetzgebungsverfahren damit noch immer zu einer Hängepartie über unzählige Detailfragen zu werden.

Innovatives Geld braucht innovatives Recht

Das laufende Gesetzgebungsverfahren zum Digitalen Euro unterscheidet ihn bereits von anderen digitalen Geldformen. So bestimmt nicht einseitig ein privates Unternehmen, sondern ein demokratischer Rechtssetzungsprozess über seine Gestalt und Funktion und bindet ihn unmittelbar im rechtsstaatlichen System der Währungsunion ein.

Die Gesetzgebungsorgane der EU sollten nun entschlossen wichtige politische Eckpunkte festsetzen. Dabei stehen sie an einem Scheideweg: Soll der Digitale Euro die bestehenden Machtstrukturen des Geldsystems nachhaltig transformieren, sind die privaten Akteure des Geldsystems notwendig zu entmachten. Wird der Digitale Euro dagegen so zahm ausgestaltet, dass er bloß kein privates Geschäftsmodell gefährdet, kann man sich seine Einführung auch direkt sparen. Um die Souveränität und Stabilität des Euro zu erhalten, muss ein Digitaler Euro den bestehenden privaten Bezahlsysteme mindestens ebenbürtig sein – und darüber hinaus die besonderen Merkmale eines öffentlichen Geldmediums ausweisen, mit denen er sich von privaten Geldmedien abgrenzt: als gesetzliches Zahlungsmittel mit Annahmezwang, mit hohen und bargeldäquivalenten Datenschutz- und Privatsphärenstandards, kostenlos nutzbar sowie ohne ein gesetzlich fixiertes Haltelimit. Die technischen Detailfragen kann der Unionsgesetzgeber einer Ausgestaltung der EZB überlassen. Nach Art. 127 Abs. 1 AEUV ist die EZB ohnehin dem vorrangigen geldpolitischen Ziel der Preisstabilität verpflichtet – wirtschaftsfeindliche Entscheidungen sind von ihr nicht zu erwarten.

Der Digitale Euro ist ein Projekt demokratischer Selbstbehauptung. Seine Rechtsgrundlage muss jeder Bürgerin und jedem Bürger eine freie, gleiche und rechtssichere Teilhabe am Zahlungsverkehr des Euroraums ermöglichen – unabhängig davon, welches Unternehmen gerade die technische Infrastruktur betreibt oder welche politischen Interessen dahinter stehen. Letztlich stellt der Digitale Euro eine politische Grundsatzfrage: Soll die Zahlungsinfrastruktur der Zukunft ein öffentliches Gut werden – oder der Macht privater Finanzinstitutionen überlassen bleiben?

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Schließlich erreichte der Fall auch das Verwaltungsgericht Schwerin – mit insgesamt 19 Eilanträgen. Dort ging es jedoch letztlich nicht um die Frage, ob Timmy hätte gerettet werden können, dürfen oder müssen. Die Verfahren scheiterten allesamt bereits an einer vorgelagerten Frage: Wer darf tierliche Interessen gerichtlich geltend machen?

Timmy als Angehöriger einer streng geschützten Art

Materiell-rechtlich genießt der Buckelwal im Vergleich zu anderen Tieren einen sehr hohen Schutzstatus – und das nach internationalem, unionsrechtlichem und nationalem Recht. Als Säugetierart der Ordnung Cetacea fällt der Buckelwal unter Anhang IV lit. a der europäischen FFH-Richtlinie (Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie); Art. 12 FFH-RL verlangt für diese Arten die Einführung eines strengen Schutzsystems. Im nationalen Recht gestaltet das Bundesnaturschutzgesetz diesen Schutz aus: Arten des Anhangs IV der FFH-Richtlinie sind „streng geschützte Arten“ im Sinne von § 7 Abs. 2 Nr. 14 lit. b BNatSchG; für sie gelten damit insbesondere die Zugriffsverbote des § 44 Abs. 1 BNatSchG, d. h. etwa, dass Tiere dieser Arten nicht verletzt oder gar getötet werden dürfen (Nr. 1) – während besonders sensibler Lebensphasen wie etwa Wanderungszeiten dürfen Menschen sie darüber hinaus nicht (erheblich) stören (Nr. 2). Daneben gelten für sie die Besitzverbote des § 44 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG.

Somit berührten die im Fall Timmy diskutierten oder durchgeführten Maßnahmen dem Anschein nach mehrere artenschutzrechtliche Verbote des § 44 BNatSchG. Dies gilt insbesondere für körperliche Beeinträchtigungen, ein mögliches „In-Besitz-Nehmen“ sowie für Störungen während einer grundsätzlich sensiblen Lebensphase: Buckelwale wandern im Frühsommer typischerweise aus ihren warmen Fortpflanzungsgebieten in die nahrungsreichen Gewässer der Arktis. Unter eine Störung fallen Handlungen, die das psychische Wohlbefinden eines Tieres beeinträchtigen und etwa Angstreaktionen hervorrufen können – ob darüber hinaus negative Auswirkungen auf den Erhaltungszustand der lokalen Population einer Art erforderlich sind, ist umstritten.

Gerade im Fall eines gestrandeten Buckelwals ist jedoch zu beachten, dass die artenschutzrechtlichen Verbote schutzzweckbezogen auszulegen sind. Das Störungsverbot des § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG soll streng geschützte Arten während sensibler Lebensphasen vor Beeinträchtigungen schützen, die ihre Fortpflanzung, Aufzucht, Mauser, Überwinterung oder Wanderung beeinträchtigen können. Timmy konnte seine Wanderung jedoch gerade nicht fortsetzen, weil er auf einer Sandbank festhing. Maßnahmen, die auf seine Befreiung und damit auf die Wiederherstellung der Möglichkeit zur Fortsetzung der Wanderung gerichtet waren, dürften daher jedenfalls nicht ohne Weiteres vom Schutzzweck des Störungsverbots erfasst sein. Andernfalls würde das Artenschutzrecht in sein Gegenteil verkehrt: Hilfe für ein streng geschütztes Tier würde gerade deshalb erschwert, weil dieses streng geschützt ist. Auch eine an § 44 BNatSchG anknüpfende Strafbarkeit nach § 71 Abs. 1 BNatSchG lag daher jedenfalls nicht nahe.

Soweit man einen Verstoß gegen § 44 BNatSchG annähme, käme der Ausnahmegrund aus § 45 Abs. 5 BNatSchG in Betracht. Danach ist es zulässig, verletzte, hilflose oder kranke Tiere aufzunehmen, um sie gesund zu pflegen. Doch bereits eine „Aufnahme“ im Sinne des § 45 Abs. 5 BNatSchG erscheint bei einem gestrandeten Buckelwal nicht ohne Weiteres einschlägig. Hinzu kommt, dass die fachlichen Einschätzungen zu seinem Gesundheitszustand nahelegten, dass der Wal kaum eine realistische Chance auf ein Überleben gehabt hätte (siehe etwa Einschätzungen der British Divers Marine Life Rescue, des International Whaling Commission Strandings Expert Panel, des Deutschen Meeresmuseums und des Instituts für Terrestrische und Aquatische Wildtierforschung). Die jeweiligen Gutachten bzw. Stellungnahmen legen den Schluss nahe, dass die Stimulations-, Bergungs- und Wiederaussetzungsbemühungen absehbar nur zu einer (erheblichen) zusätzlichen Belastung für den Wal führen und sein Leid verlängern würden.

Timmy als leidensfähiges Lebewesen

Gerade vor diesem Hintergrund ist auch an mögliche Verstöße gegen das Tierschutzgesetz zu denken. Dessen Schutzbereich erfasst grundsätzlich auch wildlebende Tiere, unabhängig von ihrer naturschutzrechtlichen Einordnung. Nach § 1 S. 2 TierSchG darf niemand einem Tier ohne vernünftigen Grund Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen. Materiell wäre dabei zu prüfen gewesen, ob die vorgenommenen oder unterlassenen Maßnahmen dem Wal Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügten oder solche jedenfalls verlängerten. Schmerzen erfassen dabei unangenehme sensorische und gefühlsmäßige Erfahrungen, die mit einer tatsächlichen oder potenziellen Gewebeschädigung einhergehen oder einer solchen Erfahrung ähneln (s. Gerhold, in: Caspar/Gerhold, HK-TierSchG, § 1 Rn. 73). Leiden setzen Einwirkungen voraus, die der Wesensart des Tieres zuwiderlaufen, instinktwidrig sind und von dem Tier als lebensfeindlich empfunden werden, weil sie seinem Selbst- oder Arterhaltungstrieb entgegenstehen (s. Gerhold, in: Caspar/Gerhold, HK-TierSchG, § 1 Rn. 77). Auch Angst infolge ungewohnten und gegebenenfalls als lebensgefährdend wahrgenommenen Menschenkontakts kann Leiden begründen.

Strafrechtlich wird dieser Schutz durch § 17 TierSchG flankiert, der unter anderem das Zufügen länger anhaltender oder sich wiederholender erheblicher Schmerzen oder Leiden (Nr. 2 lit. b) unter Strafe stellt. Jedenfalls wären die Rettungsmaßnahmen nicht isoliert als belastende Einwirkungen zu betrachten. Wo ein Tier ohne Hilfe voraussichtlich über längere Zeit qualvoll verendet, kann die Chance, sein Leben zu erhalten oder sein Leiden zu verkürzen, vorübergehende Belastungen rechtfertigen. Strafrechtlich ließe sich dies über den rechtfertigenden Notstand nach § 34 StGB erfassen; zudem besteht grundsätzlich auch eine Pflicht zur Hilfeleistung nach § 323c StGB. Für die verwaltungsrechtliche Bewertung spricht derselbe Grundgedanke dafür, belastende Rettungsmaßnahmen nicht schon deshalb als tierschutzwidrig einzuordnen, weil sie kurzfristig Stress, Angst oder Schmerzen auslösen. Entscheidend wäre vielmehr eine fachlich fundierte Abwägung zwischen der Belastungsintensität der Maßnahme, der realistischen Überlebens- oder Befreiungschance und dem ohne Eingreifen zu erwartenden Leiden des Tieres.

Beschluss des VG Schwerin

Zu (derartigen) materiell-rechtlichen Überlegungen kam das VG Schwerin nicht, da die Anträge sämtlich bereits auf Ebene der Zulässigkeit scheiterten. Die Anträge richteten sich teils auf die Einleitung von Rettungsmaßnahmen, teils auf die Überprüfung der behördlichen Entscheidungen und teils auf das Unterlassen von Rettungsmaßnahmen. Sämtliche Anträge blieben jedoch mangels Antragsbefugnis erfolglos oder wurden zurückgenommen. Die Antragsteller konnten nach Auffassung des Gerichts nicht darlegen, warum sie durch die jeweiligen Maßnahmen oder deren Unterlassen in eigenen Rechten verletzt sein sollten. Die Normen des Tierschutzgesetzes seien nicht drittschützend; eine Tierschutzverbandsklage existiert in Mecklenburg-Vorpommern nicht. Auch die Normen des Bundesnaturschutzgesetzes seien nicht drittschützend.

Da die gerichtliche Argumentation in den 19 Verfahren im Wesentlichen gleich verlief, betrachten wir hier exemplarisch ein Verfahren näher (3 B 1168/26 SN).

Die Antragstellerin begehrte im Eilverfahren, das Land Mecklenburg-Vorpommern per einstweiliger Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 VwGO zu verpflichten, sämtliche derzeit durchgeführten oder veranlassten Maßnahmen im Zusammenhang mit der Rettung bzw. Refloatierung (also dem Wiederaufschwimmen und Abschleppen des Körpers) des in der Kirchsee (Wismarer Bucht) befindlichen Buckelwals unverzüglich einzustellen, soweit diese mit erheblichem Stress, Schmerzen oder Leiden für das Tier verbunden sind. Hilfsweise sollte der Antragsgegner verpflichtet werden, die laufenden Maßnahmen bis zur Einholung eines unabhängigen, auf Meeressäuger spezialisierten tierschutzfachlichen Sachverständigengutachtens auszusetzen und nur solche Handlungen zuzulassen, die nachweislich auf die Reduktion von Schmerzen, Leiden und Stress des Tieres gerichtet sind.

Das VG Schwerin lehnte den Antrag unter Hinweis auf § 42 Abs. 2 VwGO analog als unzulässig ab: Auch im Verfahren nach § 123 Abs. 1 VwGO müsse der Antragsteller plausibel darlegen, dass ihm der geltend gemachte Anspruch zustehen könne. Daran fehle es.  Der Antragstellerin stehe offensichtlich kein Anspruch gegenüber dem Antragsgegner auf das begehrte Unterlassen oder Handeln zu.

Ein Anspruch der Antragstellerin könne sich dabei insbesondere nicht aus §§ 1, 2 oder 17 TierSchG ergeben. Die Normen des Tierschutzgesetzes seien nicht drittschützend – eine Beurteilung, die auch anders hätte ausfallen können. So entschied etwa das VG Freiburg, dass § 16a Abs. 1 S. 1, S. 2 Nr. 1 TierSchG in Verbindung mit § 2 Abs. 2 BadWürttPolG drittschützende Wirkung zu Gunsten der Antragsteller entfalten könne.

Weiter stellte das Gericht fest, dass in Mecklenburg-Vorpommern keine tierschutzrechtliche Verbandsklage vorgesehen sei. Ohnehin handle es sich bei der Antragstellerin um keinen anerkannten Tierschutzverband – eine Einordnung, die wohl auch für die Antragsteller in den 18 anderen Verfahren zutreffend ist. Die gegenwärtige Landesregierung beabsichtige nicht, eine tierschutzrechtliche Verbandsklage einzuführen (s. Landtags-Drucksache 8/3813, S. 6).

Auch die Normen des Bundesnaturschutzgesetzes seien nach Auffassung des Gerichts nicht dazu bestimmt, private Belange zu schützen.

Ebenso wenig ergebe sich ein Anspruch aus Vorschriften des Gefahrenabwehrrechts, wie etwa dem Sicherheits- und Ordnungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern (SOG M-V), da auch insoweit ein individualschützender Anspruch auf ein bestimmtes behördliches Einschreiten nicht ersichtlich sei. Ein Anspruch ergebe sich auch nicht aus Art. 20a GG oder aus dem Unionsrecht. Weitere Anspruchsgrundlagen, aus denen sich ein gerichtlich durchsetzbares subjektives Recht der Antragstellerin herleiten ließe, seien nicht ersichtlich. Die Antragstellerin werde durch die vorgetragenen Zustände und den von ihr geschilderten Überlebenskampf des Wals nicht in erkennbarer Weise in ihren Rechten verletzt.

Verfassungsrechtlicher Tierschutz ohne prozessuale Übersetzung

Seit 2002 schützt Art. 20a GG ausdrücklich auch die Tiere. Der Tierschutz ist bei der Auslegung einfachen Rechts, bei Ermessensentscheidungen und in Abwägungssituationen zu berücksichtigen. Und doch: Obwohl der Tierschutz verfassungsrechtlich anerkannt ist, bleibt auf Bundesebene ungeklärt, wer diesen Schutz im Konfliktfall durchsetzen darf.

Besonders augenfällig wird dies an der fehlenden tierschutzrechtlichen Verbandsklage in Mecklenburg-Vorpommern. Das führt zu einer schwer erklärbaren föderalen Zufälligkeit: Ob ein Tierinteresse gerichtlich vertreten werden kann, hängt insofern nicht von der Intensität des Leidens des Tieres ab, sondern vor allem davon, ob das jeweilige Bundesland ein Verbandsklagerecht geschaffen hat und wie weit dieses reicht. Wäre der Wal im benachbarten Schleswig-Holstein gestrandet (seine erste Strandung trug sich am Timmendorfer Strand in Schleswig-Holstein zu), hätte sich die prozessuale Ausgangslage anders dargestellt. Das schleswig-holsteinische Gesetz zum Tierschutz-Verbandsklagerecht eröffnet anerkannten Tierschutzvereinen Rechtsbehelfe, ohne dass sie eigene Rechte geltend machen müssen. Besonders relevant ist, dass das Gesetz auch Anordnungen oder die Unterlassung von Anordnungen nach § 16a TierSchG erfasst. Ein anerkannter Verband hätte daher etwa versuchen können, die unterbliebene tierschutzrechtliche Steuerung der Rettungsmaßnahmen als Unterlassen einer gebotenen § 16a-Anordnung gerichtlich überprüfen zu lassen. Wenn Art. 20a GG den Tierschutz als gesamtstaatliches Verfassungsziel anerkennt, erscheint es durchaus inkonsequent, seine gerichtliche Durchsetzung derart zu fragmentieren.

Naturschutz ist nicht gleich Tierschutz

Der Fall zeigt zudem, dass auch Ausweichüberlegungen oftmals nicht weiterführen: Wo ein tierschutzrechtlicher Zugang fehlt, liegt es nahe, tierliche Interessen naturschutzrechtlich zu rahmen. Zwar schützen auch die Zugriffsverbote des § 44 Abs. 1 BNatSchG den Buckelwal grundsätzlich als Individuum vor Beeinträchtigungen – seine Leidensfähigkeit und sein Schmerzempfinden spielen jedoch keine dem Tierschutzrecht vergleichbare Rolle. Das Naturschutzrecht versteht das Tier in erster Linie als Bestandteil von Ökosystemen, nicht als empfindungsfähiges Wesen. Das ist unbefriedigend. Der Schutz tierlicher Interessen darf nicht davon abhängen, ob diese in umweltrechtliche Interessen übersetzbar sind. Dies gilt umso mehr, da die betroffenen Umweltinteressen prozessual ebenfalls nicht durchsetzbar waren: Weder § 64 BNatSchG noch § 1 UmwRG begründeten ein Verbandsklagerecht, mit dem ein behördliches Einschreiten hätte geltend gemacht werden können. Beide Regelungsregime knüpfen beim Anwendungsbereich der Verbandsklage an einen abschließenden Katalog von Entscheidungen beziehungsweise deren Unterlassen an. Damit kann gerade nicht jede umweltrechtlich relevante behördliche Maßnahme oder deren Unterlassen gerichtlich geltend gemacht werden. Das ist auch mit Blick auf die Aarhus-Konvention problematisch. Die Konvention soll den Zugang zu Informationen, Öffentlichkeitsbeteiligung und gerichtlichem Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten stärken. Art. 9 Abs. 3 verpflichtet die Vertragsstaaten, der Öffentlichkeit Zugang zu gerichtlichen oder verwaltungsbehördlichen Verfahren zu eröffnen, um umweltrechtswidrige Handlungen und Unterlassungen von Behörden oder Privaten überprüfen zu lassen.  Vor diesem Hintergrund wird zu Recht darauf hingewiesen, dass das UmwRG hinter den Anforderungen des Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention zurückbleibt, soweit es den Zugang zu Gericht auf einen abschließenden Katalog gesetzlich benannter Klagegegenstände beschränkt.

Der Fall Timmy macht einmal mehr deutlich, dass materieller Natur- und Tierschutz allein nicht genügen. Obwohl der Buckelwal artenschutzrechtlich streng geschützt ist und dem Schutz des Tierschutzgesetzes unterliegt, konnte dessen Einhaltung gerichtlich nicht überprüft werden. Denn es fehlt weiterhin an bundesweit verankerten Instrumenten, um tierliche Interessen im Einzelfall gerichtlich geltend zu machen. Solange dies so bleibt, bleibt der Rechtsschutz für Tiere fragmentiert: Er hängt vom jeweiligen Landesrecht und von naturschutzrechtlichen „Übersetzungen“ tierlichen Leidens ab. Warum gerade ausgewählte einzelne Tiere öffentliche Empathie und private Hilfsbereitschaft in besonderem Maße mobilisieren, während das Leiden unzähliger anderer Tiere weitgehend unsichtbar bleibt, ist wiederum eine eigene soziologische und ethische Frage.

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Am Anfang war kein Wort – sondern nur ein weißes Blatt. Auch bei diesem Editorial. Und jetzt stehen hier schon drei Sätze! Als Leser:innen sind Sie meistens nur mit dem Endprodukt konfrontiert – unsere Autor:innen und wir beim Verfassungsblog hingegen mit diesem weißen Blatt. Doch was passiert eigentlich, bevor die Texte bei uns veröffentlicht werden? Die Frage beschäftigt uns intensiver, seit wir das Gefühl haben, dass KI das weiße Blatt für uns füllt. Wir wollen es uns deshalb zur Aufgabe machen, den bedrohten kreativen Prozess zu schützen. Unsere Strategie ist dieselbe wie beim Artenschutz: Sichtbarmachung! Statt Ihnen Fotos von süßen Orang-Utans zu präsentieren, werden wir dazu kurze Texte aus unserer Redaktion und von unseren Autor:innen teilen, die den kreativen Prozess beschreiben: Wie kommen wir auf Ideen? Wo sind wir, wenn uns Ideen kommen? Wie säen und gießen wir Ideen und wann merken wir, dass sie reif sind? Ich darf heute den Anfang machen.

Kreativität also. Ich bin in dem Glauben aufgewachsen, dass es kreative und unkreative Menschen gibt. Was für eine trostlose Welt das wäre! Inzwischen bin ich überzeugt, dass Kreativität unser Naturzustand ist: Wir lauern einander nicht als hungrige Wölfe auf, sondern schmieren lustige Figuren an Höhlenwände, machen aus Stöckchen Feuer und tanzen dann drum herum.

Das Wort „Einfall“ enthält im Grunde schon alles: Die Idee fällt mir plötzlich in den Kopf hinein. Früher dachte ich, ich müsse mehr machen: mehr lesen, mehr wissen, mehr schreiben, mehr mehr mehr (es war keine einfache Promotionsphase). Und bloß alles richtig machen. Dabei habe ich gelernt: Die Angst sucht das Richtige, die Freude findet das Wahre. Ich muss gar nicht so viel machen, sondern nur im richtigen Moment da sein und die Idee fröhlich auffangen. Kreativität ist a way of being, wie Rick Rubin es in meiner kreativen Bibel zusammenfasst. In betörend simplen Worten erinnert er uns daran, wie wir die Welt als Kinder wahrgenommen haben, verspielt und neugierig. Ach stimmt, so war das – damals, im Naturzustand.

Im Grunde fing mein kreativer Prozess also schon mit Beginn meiner inneren Aufzeichnungen an. Draußen ist das Material: Waldlandschaften, Abenteuerromane, Gesprächsfetzen, Farben, Formen, Fachliteratur. Mein Körper speichert davon eine Auswahl ab – nach einem mir undurchschaubaren Zettelkastensystem. Aber es funktioniert. Es beeindruckt mich immer wieder, was ich alles in den Archiven meines Unterbewusstseins finde und was ungefragt mit dem Aktenaufzug nach oben geschickt wird (etwa Werbejingles aus den 2000ern während meines Staatsexamens). Aktenaufzug heißt im Englischen Dumbwaiter, und so fühlt sich der kreative Prozess auch manchmal an: just waiting like an idiot. Irgendwas passiert da unten im Archiv, und wenn ich lang genug warte, wird ein hübsches und überraschendes Aktenpaket ausgespuckt.

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Das Timing ist außerhalb meiner Kontrolle. Wann kommt eine Idee? Elisabeth Gilbert stellt sich Ideen in ihrem Buch Big Magic als eigenständige Wesen vor, die ständig um uns herumschwirren und nach einem willigen menschlichen Partner suchen. Haben sie jemanden gefunden, versuchen sie, auf sich aufmerksam zu machen. Ich mag das: Ideen als eigenwillige flatterige Wesen, der kreative Prozess als Teamwork zwischen innen und außen. Vielleicht gehorcht mein Archivpersonal nur dem Ruf dieser Fledermäuse, den ich selbst nicht hören kann. So ist jedenfalls meine Erfahrung: Manchmal ist die Zeit für eine Idee einfach reif, und wenn ich mich nicht mit ihr verbinden will, kann es gut sein, dass sie sich ein paar Monate später woanders materialisiert – als genau der Text, der bei mir als ungeschriebener Entwurf wieder im Archivkeller verschwand.

Stephen King rät, selbst in den Keller hinabzusteigen. Dort wohnt seine Muse, wie er in On Writing beschreibt: „There is a muse, but he’s not going to come fluttering down into your writing room and scatter creative fairy-dust all over your typewriter or computer station. He lives in the ground. He’s a basement guy. You have to descend to his level, and once you get down there you have to furnish the apartment for him to live in.“

Auch das stimmt: Man muss es der Muse schon gemütlich machen. Mir hilft dabei eine schöne Umgebung. Gerade sitze ich zum Beispiel in meinem Lieblingscafé, hier läuft leise souliger Jazz, nebenan wird getöpfert, und es riecht nach einer Mischung aus nassem Ton und Pistazienkuchen.

Mein Archivpersonal scheint außerdem nicht gut zu arbeiten, wenn ich ihm dabei streng über die Schulter gucke, die Stoppuhr in der Hand. Setze ich mich unter Druck, streiken die Beamten. Stattdessen hilft es, so zu tun, als sei ich mit was anderem beschäftigt: die kreative Aufgabe sanft präsent zu halten, während ich anspruchslosen anderen Dingen nachgehe.

Im Grunde bin ich ein bisschen wie Claude – eine Blackbox mit wahnsinniger Rechenleistung, nicht mehr nachvollziehbaren Assoziationsketten und reichlich Halluzinationen. Nicht jedes Aktenpaket bearbeite ich. Und hier unterscheide ich mich dann (zum Glück!) von Claude: Ich habe einen Körper. Mein Bauch muss kribbeln und meine Finger jucken – die Idee muss mich bewegen, sonst bringt es nichts. Deswegen fällt mir Gutes oft auch in Bewegung ein, beim Spazieren, Abwaschen, Wäsche aufhängen. Lässt mich die Idee dann nicht mehr los, muss ich ihr Raum geben: das weiße Blatt.

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KI nutze ich trotzdem, aber nur als Dienstleisterin meines eigenen Archivs. Sie kann die geschwärzten Stellen für mich nachschauen, die Erinnerungslücken in meinen Akten (sehr praktisch!), und auch sonst prüfen, ob das Quatsch ist. Sollten sowohl meine natürliche als auch die künstliche Intelligenz dabei halluzinieren, zähle ich darauf, dass Sie es mir sagen.

Mit dem weißen Blatt wird der Prozess aktiver, doch die Führung übernehme ich auch hier nie ganz. Es ist wie beim Paartanz: Während ich den Rahmen halte, tanzt die Idee von allein. Jeder Tanz ist anders, der eine leichtfüßig, der andere schwerfälliger – aber immer kommt man woanders raus, als man am Anfang dachte, leicht geschwitzt und beseelt. Wenn Sie mich jetzt für eine Romantikerin halten, liegen Sie richtig. Deshalb ist es mir auch ein Rätsel, warum man lieber KI nutzt als zu tanzen.

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Editor’s Pick

von JAKOB GAŠPERIN WISCHHOFF

Ece Temelkuran’s „Nation of Strangers“ ist eine zutiefst persönliche, melancholisch-poetische Reise der Heimatlosen (unhomed). In Briefform – geschrieben über die letzten drei Jahre, an uns alle, die Entfremdeten – sucht Temelkuran nach ihrer neuen Zugehörigkeit und erschafft sie zugleich. Sie findet sie in all jenen, die Odysseus sind: unhomed, auf der Suche nach dem Weg (zurück) nach Hause. Ob auf der Flucht vor dem Faschismus, nach dem Verlust eines Zuhauses oder einfach davongelaufen – die Suche hinterlässt dieselben bohrenden Fragen: Warum bin ich gegangen? Wie werde ich überleben? Werde ich je heimkehren?

Ihre aufrichtig ehrliche Reflexion hat vielen meiner eigenen Gefühle die richtigen Worte gegeben. Vielleicht hat sie recht: Es gibt ein Band zwischen uns, den entwurzelten Fremden. Ich hoffe, wir alle finden am Ende unsere Ithaka.

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Die Woche auf dem Verfassungsblog

zusammengefasst von EVA MARIA BREDLER

Recht ist auch ein kreativer – kollektiver! – Prozess. Besonders schön ließ sich das kürzlich im ecuadorianischen Amazonasgebiet beobachten: Am 28. Mai sprach ein ecuadorianisches Gericht der indigenen A’i-Cofán-Sinangoe-Gemeinschaft ihr Land zu. Vorausgegangen war eine interkulturelle Anhörung mitten im Regenwald: Los ging es um 4 Uhr morgens mit einem Aufguss der Pflanze yoco, am Ende zeigten Kinder handgemalte Karten der Flüsse, in denen sie schwimmen, und der Pfade, die ihre Großeltern gegangen sind. WIDER GUARAMAG UMENDA, ALEXANDRA NARVÁEZ UMENDA und JENNY GARCÍA RUALES (EN) berichten aus erster Hand.

Wie könnte kreative Klimapolitik in Deutschland aussehen? Eher nicht wie das Heizungsgesetz. Doch es ist besser als keins. Das scheint der Gesetzgeber anders zu sehen und es so weit aushöhlen, dass eher heiße Luft als heißes Wasser übrig bleibt. Darf er das? Welche Grenzen die Verfassung für die Klimapolitik setzt und wann der Gesetzgeber Klima- und Umweltschutz abschwächen darf, erklärt CHRISTIAN CALLIESS (DE).

Dabei hat sich die verfassungsrechtliche Beurteilung der Klimapolitik bisher an Obergrenzen der atmosphärischen Erwärmung orientiert. Was passiert, wenn diese Grenzen überschritten werden? Diese Frage stellt sich derzeit in mehreren anhängigen Verfahren. GERD WINTER (DE) macht einen Vorschlag, der den Fokus vom Kalkulieren und Zuteilen von Emissionsbudgets hin zum technisch, ökonomisch und sozial Machbaren verschiebt.

Auch das BVerfG stand zwischen der Zuteilung von Budgets und dem sozial Machbaren. In seiner jüngsten Entscheidung zum Asylbewerberleistungsgesetz hat es niedrigere Sozialleistungen für Asylsuchende nun weitestgehend gebilligt. Damit relativiere das Gericht das Existenzminimum aus migrationspolitischen Gründen, so LUISE FREITAG (DE).

Während auf dem Feld des Migrationssozialrechts also gerungen wird – insbesondere um Gemeinschaft, Zugehörigkeit und Ausgrenzung – fordern neue Arbeitsformen das Arbeitssozialrecht heraus: Ohne Betrieb auch kein Betriebsrat. Für Lieferpersonal in der Plattformwirtschaft führt das zu Schutzlücken – und stellt den Betriebsbegriff des Betriebsverfassungsgesetzes insgesamt in Frage. FELIX HARTMANN (DE) plädiert daher für eine modulare Alternative.

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Stellenausschreibung

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Bewerbungsschluss ist der 14.06.2026.

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Wie sich Mitbestimmung organisieren lässt, beschäftigte auch den indischen Supreme Court: Vergangene Woche entschied er über die Befugnisse der Election Commission of India bei der Special Intensive Revision, einer großangelegten Bereinigung der Wählerverzeichnisse. ANMOL JAIN (EN) zeigt, was sich daraus rechtsvergleichend für fourth branch institutions und Wahlbehörden lernen lässt.

Kreativ sind auch die Mitgliedstaaten des Europarats geworden: Mit der Erklärung von Chișinău wollen sie die Gehalte der EMRK-Garantien mitgestalten. LINA SOPHIE MÖLLER (EN) argumentiert, dass sie damit eine Linie überschritten haben, die sich auch mit diplomatischer Mäßigung nicht mehr retten lässt.

Noch kreativer ist die Idee, die Europäische Verteidigungsgemeinschaft von 1952 wiederzubeleben. In seiner Erwiderung auf Federico Fabbrini und Franz C. Mayer findet ROBERT SCHÜTZE (EN) klare Worte: „Again, the European Defence Community Is Dead, Let It Rest in Peace.“

Populärer ist die Idee einer neuen EU-Organisationsform: Die Debatte um die vorgeschlagene EU Inc. ist zu einer der lebhaftesten im europäischen Gesellschaftsrecht geworden. Doch der Verordnungsentwurf zur EU Inc. sieht sich scharfer Kritik an seiner Rechtsgrundlage – Art. 114 AEUV – ausgesetzt. WOLF-GEORG RINGE (EN) zeigt, dass die verfassungsrechtliche Debatte am Kern vorbeigeht: Wo politischer Wille ist, hat die europäische Integration immer einen rechtlichen Weg gefunden.

Politischer Wille kann den Werten der europäischen Integration allerdings auch schaden: Europäische Justiz- und Berufsnetzwerke behalten Polens von der PiS gekaperte  „Gerichte“ weiterhin als Mitglieder. LAURENT PECH und OLIVER MADER (EN) argumentieren, dass dies Rechtlosigkeit normalisiert – und dass die Europäische Kommission handeln sollte.

Es gibt auch gute Nachrichten aus Polen: Nach der EuGH-Entscheidung in Trojan transkribieren polnische Gerichte nun im Ausland geschlossene gleichgeschlechtliche Ehen. MATEUSZ WĄSIK (EN) zeigt, wie sie außerdem „Wochenend-Ehen“ anerkennen – gestützt auf verfassungsrechtliche und EGMR-Argumente, die über die unionsrechtliche Freizügigkeit noch hinausgehen.

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Wie sieht die Zukunft des Straf- und Sicherheitsrechts aus? Wer den Überblick behalten will, braucht mehr als Schlagzeilen. Das neue VB Security & Crime Dossier bringt einmal im Monat die wichtigsten Debatten direkt in Ihr Postfach: Ein Kommentar an der Schnittstelle von Verfassungs-, Straf- und Sicherheitsrecht, ein Debatten-Rückblick und unser „Aktenvermerk“ für den schnellen Denkanstoß. Eingeordnet, gebündelt und auf den Punkt gebracht.

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Währenddessen braucht Ungarn Geld für den Wiederaufbau seiner Rechtsstaatlichkeit. Eine Option: das Einfrieren der EU-Mittel aufzuheben. John Morijn und Kim Lane Scheppele forderten dafür kürzlich striktere Verfahrensdisziplin. JOANNA DEMOPOULOU (EN) argumentiert, die eigentliche Frage sei nicht, wie sich dieser Mechanismus entpolitisieren lasse – sondern wer das Ermessen ausüben soll.

Ungarns Neuanfang birgt leider auch das Risiko, die Fehler von 1989 zu wiederholen. GÁBOR HALMAI (EN) erklärt, warum die Begeisterung der Bevölkerung in diesen constitutional moment kanalisiert werden muss.

Unser Symposium „On Law and Politics in the Hungarian Transition“ (EN) reflektiert genau diesen Moment. LÁSZLÓ DETRE beobachtet, dass das ungarische Verfassungsgericht den Rechtsstaatsabbau nicht verhindert hat, und plädiert dafür, seine Besetzung zu erneuern – aber nur durch parteiübergreifende Nominierung.

Und schließlich erzählt MUSKAN KAKKAR (EN) für unser Outstanding-Women-Porträt im Juni die Geschichte von Shirin Ebadi – der ersten muslimischen Frau und ersten Iranerin, die 2003 den Friedensnobelpreis erhielt. Ihr Leben ist ein Zeugnis dafür, wie sich eine juristische Ausbildung in ein Mittel des Widerstands verwandeln lässt – und wie ein Mensch, selbst wenn ihm jede institutionelle Macht entzogen wurde, das Recht weiter als Werkzeug der Gerechtigkeit nutzen kann. Wie sie selbst sagte: „I have a tongue in my mouth, and I will not keep quiet until the day I die.“ Auch bei ihr scheint der kreative Prozess also ein körperlicher zu sein.

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Das war’s für diese Woche.

The post Was uns einfällt appeared first on Verfassungsblog.

In the beginning, there was no Word – only a blank page. This editorial was no exception. And look, three sentences already! As readers, you usually encounter only the finished product, while our authors, and we at Verfassungsblog, have to face that blank page. So what actually happens before a text is published here? This question has been on our minds all the more since AI seems to be filling the blank page for us. We’ve therefore made it our job to protect this endangered creative process. Our strategy is the same as in conservation biology: visibility. Instead of cute photos of orang-utans, we’ll be sharing short pieces from our editorial team and from our authors describing the creative process: how do we come up with ideas? Where are we when ideas come to us? How do we sow and water them, and how do we know when they’re ripe? I have the honour of making the beginning today.

Creativity, then. I grew up believing that there are people who are creative and people who are not. What a dreary world that would be! By now, I’m convinced that creativity is our state of nature: we don’t lie in wait for each other like hungry wolves – we scrawl funny figures on cave walls, rub twigs against each other until they burn, and then dance around it.

The German word for idea – Einfall, literally an “in-falling” – captures it nicely: an idea suddenly falls into my head. I used to think I had to do more: read more, know more, write more, more more more (it was a tough PhD phase). And please get everything right. But here’s what I’ve learned: fear chases what’s right; joy finds what’s true. I don’t really have to do all that much – I just have to be there at the right moment and joyfully catch the idea as it falls. Creativity is a way of being, as Rick Rubin sums it up in my creative bible. In beguilingly simple words, he reminds us how we perceived the world as children: playful and curious. Oh, right, that’s how it was – back then, in our state of nature.

And indeed, my creative process begins with the very first of my inner recordings. The material is out there: forest landscapes, adventure novels, snatches of conversation, colours, shapes, scholarship. My body files away a selection – obeying an inscrutable Zettelkasten system I’ll never fully understand. But it works. Time and again, I’m struck by what I find in the archives of my subconscious – and by what gets sent up the dumbwaiter unwanted (2000s ad jingles during my law exams, for instance). The name says it all: just waiting like an idiot. Something is happening down there in the archive, and if I wait long enough, a tidy and surprising file package comes up.

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The timing is out of my control. When does an idea come? In Big Magic, Elizabeth Gilbert imagines ideas as autonomous beings whirring about us, looking for a willing human partner. Once they’ve found someone, they try to make themselves noticed. I like that: ideas as wilful, flighty creatures, the creative process as teamwork between inside and out. Perhaps my archive staff are simply responding to the call of these bats – a call I can’t hear myself. That is my experience: sometimes an idea is just ripe, and if I don’t want to connect with it, it’s not unusual that it’ll materialise somewhere else a few months later – exactly the text I’ve sent back down into my archive basement, as an unwritten draft.

Stephen King advises descending into the basement yourself. That’s where his muse lives, as he writes in On Writing: “There is a muse, but he’s not going to come fluttering down into your writing room and scatter creative fairy-dust all over your typewriter or computer station. He lives in the ground. He’s a basement guy. You have to descend to his level, and once you get down there you have to furnish the apartment for him to live in.”

And it’s true, we have to make it cosy for the muse. A nice environment helps me. Right now, for instance, I’m sitting in my favourite coffeeshop; soulful jazz is playing softly, there’s pottery being thrown next door, and the air smells of wet clay and pistachio cake.

My archive staff also don’t seem to work well when I’m watching them too closely over the shoulder, stopwatch in hand. The moment I put myself under pressure, they go on strike. What helps instead is pretending I’m busy with something else: keeping the creative task gently present while I get on with undemanding things.

In a way, I’m a bit like Claude – a black box with insane computing power, untraceable chains of associations, and plenty of hallucinations. I don’t process every file package that arrives. And here I differ (thankfully!) from Claude: I have a body. My stomach has to tingle, my fingers have to itch – the idea has to move me, or nothing comes of it. That’s why good things often come to me in motion: walking, washing up, hanging out the laundry. And if the idea then won’t let me go, I have to make space for it: the blank page.

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I do use AI, but only as an additional service to my own archive. It can look up the redacted passages for me, the memory gaps in my files (very handy!), and otherwise check whether what I’ve written is nonsense. Should both my natural and my artificial intelligence end up hallucinating, I’m counting on you to tell me.

With the blank page, the process becomes more active – but even here, I never quite take the lead. It’s like partner dancing: I hold the frame while the idea dances on its own. Every dance is different – one light-footed, the next more ponderous – but you always end up somewhere other than where you started, a little sweaty, with a full heart. If you take me for a romantic now, you’re absolutely right. Which is also why it remains a mystery to me why anyone would rather use AI than dance.

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Editor’s Pick

by JAKOB GAŠPERIN WISCHHOFF

Ece Temelkuran’s Nation of Strangers is a deeply personal, melancholically poetic journey of the unhomed. Written as letters over the last three years – to all of us, estranged – Temelkuran searches for and creates her new belonging. She finds it in a collective bound by being Odysseus: displaced, still searching for the way (back) home. Whether escaping fascism, losing a house, or simply running away, the quest leaves the same haunting questions: Why did I leave? How will I survive? Will I ever go home?

Her profoundly honest account put the right words to so many feelings I recognised as my own. So perhaps she is right: there is a bond among us, the unhomed strangers. I hope we all find our Ithaca in the end.

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The Week on Verfassungsblog

summarised by EVA MARIA BREDLER

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Bewerbungsschluss ist der 14.06.2026.

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What is the future of criminal and security law? Keeping up requires more than just headlines. Once a month, our new VB Security & Crime Dossier brings the essential debates straight to your inbox: featuring sharp commentary at the intersection of constitutional, criminal and security law, a comprehensive debate review, and a brief “Memo” from our editors for a quick takeaway. In-depth, curated, and straight to the point.

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Meanwhile, Hungary needs money to rebuild the rule of law. Unfreezing EU funds is one option, and John Morijn and Kim Lane Scheppele recently called for stricter procedural discipline in pursuing it. JOANNA DEMOPOULOU (ENG) argues that the real question is not how to depoliticise this mechanism, but who should exercise its discretion.

Hungary’s fresh start risks unwittingly repeating the mistakes of 1989. GÁBOR HALMAI (ENG) explains why popular enthusiasm must be channelled into this constitutional moment.

Our symposium “On Law and Politics in the Hungarian Transition” (ENG) keeps turning over exactly this question. LÁSZLÓ DETRE observes that Hungary’s Constitutional Court failed to prevent rule-of-law backsliding and argues for replacing its composition – but only through cross-partisan nomination, not by reproducing the very logic one seeks to undo.

And finally, for our June Outstanding Women portrait, MUSKAN KAKKAR (ENG) tells the story of Shirin Ebadi – the first Muslim woman and the first Iranian to win the Nobel Peace Prize, in 2003. Her life shows how legal training can become a form of resistance, and how a person stripped of all institutional power can still use the law as a tool for justice. As she put it: “I have a tongue in my mouth, and I will not keep quiet until the day I die.” For her, too, the creative process seems to be a bodily one.

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That’s it for this week. Take care and all the best!

Yours,

the Verfassungsblog Team

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The post What Comes to Mind appeared first on Verfassungsblog.

One underappreciated reason this matters is that most of the Big Tech companies that dominate the AI industry – like Microsoft, Amazon, Meta and Google – are also consumer-facing companies. Misleading practices related to consumer transactions are illegal under EU law, and the 2024 Directive on Empowering Consumers for the Green Transition has just introduced stricter rules on greenwashing. This blog post argues that some widespread practices in the AI industry – like making vague and unsubstantiated claims about sustainability, claiming carbon neutrality targets while increasing emissions, and developing AI for use in fossil fuel production – could in some circumstances give claimants a strong case for violations of EU consumer protection law.

Corporate “sustainable AI” messaging

The AI boom has brought newfound public attention to the environmental impacts of digital infrastructure. Data centres’ energy and water use have attracted particular attention, due to the scale and speed of construction, which is impacting local communities’ access to water and electricity, as well as aggregate emissions. But data centres are just the tip of the iceberg. Researchers have mapped diverse environmental harms throughout global AI value chains. These include emissions, water use and pollution from semiconductor manufacturing; consumption of minerals like copper and rare earths (which doesn’t just cause direct environmental harms through mining, but also diverts scarce resources away from decarbonisation); increased e-waste; and the use of AI to facilitate harmful activities, like fossil fuel production.

Big Tech companies have worked hard to allay such concerns. Amazon, Apple, Google, Microsoft and Meta all have longstanding sustainability policies and carbon neutrality targets, and are major purchasers of carbon offsets and renewable power purchase agreements (though some have recently watered down these commitments). They also systematically conceal key information about environmental impacts, while promoting the narrative that AI will enable long-term, economy-wide sustainability improvements which outweigh its immediate environmental costs. Critics have shown that such purported benefits remain largely speculative, and these companies’ sustainability initiatives are far from sufficient to counter their rapidly-growing fossil fuel consumption. This raises the question: what does EU law say about these kinds of claims?

How does EU law define greenwashing?

High-profile greenwashing cases have previously been brought under the 2005 Unfair Commercial Practices Directive (UCPD), which bans misleading acts (Article 6) or omissions (Article 7) likely to affect the transactional decisions of an average consumer. However, the 2024 Directive on Empowering Consumers for the Green Transition has just introduced more specific rules on greenwashing. It adds three additional categories to Annex I UCPD, which lists “commercial practices which are in all circumstances considered unfair”:

• making “generic environmental claims” (e.g. “environmentally friendly”, “eco-friendly” or “green”) without being “able to demonstrate recognised excellent environmental performance relevant to the claim”
• making environmental claims about an entire product or business which actually concern only part of the product or the business’ activities
• claiming a product is carbon neutral, or has reduced emissions or positive environmental impacts, based on offsets

Many such claims could already have been challenged as misleading commercial practices. However, this requires showing that they would affect the decisions of an average consumer. Where the new rules apply, this is no longer necessary: practices listed in Annex I are always banned. This should also lead to a more consistent EU-wide approach. Member states were required to transpose the 2024 Directive by March 2026 and it should become fully applicable by September 2026, but it is already being invoked in litigation. Interestingly, it has been used not just to challenge the specific practices that are now banned, but also to support the general principle that consumer interests encompass environmental concerns and greenwashing should be penalised, informing the interpretation of the more general ban on misleading practices.

The Commission also proposed a second Green Claims Directive in 2023, which would require all environmental claims to be scientifically substantiated and independently verified. Whether and in what form this proposal will ultimately be passed remains uncertain, so below we focus on the existing UCPD rules, as amended by the 2024 Directive.

When are sustainability claims consumer-facing practices?

A key precondition for any of these rules to apply is that the UCPD only regulates “business-to-consumer commercial practices” which are “directly connected with the promotion, sale or supply of a product to consumers”. Clearly, this could only apply to consumer-facing tech companies – but as noted above, that includes most of the Big Tech companies which dominate the AI industry. “Products” in the UCPD also include digital services and content.

However, it is not enough that a company is generally bound by the UCPD: the greenwashing rules only apply where the specific practice at issue is “directly connected” to the promotion, sale or supply of consumer products. Under what circumstances would that apply to AI companies’ claims about sustainability?

The UCPD does not apply to investor-facing communications or mandatory regulatory disclosures, like corporate sustainability reports. Other corporate communications, like blog posts and sustainability policies, are a grey area: they are publicly available, but generally target expert audiences more than consumers. Recital 7 UCPD states that it excludes “commercial practices carried out primarily for other purposes” than influencing consumer transactions, like “annual reports and corporate promotional literature”. However, Anna Beckers argues that sustainability policies and other “promotional literature” often do aim to influence consumer behaviour, by shaping public perceptions of a company, so they should be included unless they are not addressed to consumers at all.

This interpretation is broadly supported by a recent French ruling that TotalEnergies’ claims about its net zero “ambitions” were misleading consumers (because it was continuing to pursue new oil and gas developments, which the IPCC has established is incompatible with the Paris targets). The court held that press statements and posts on Total’s general corporate social media channels were not related to consumer transactions, but claims on its website were adjacent to information about consumer-facing products and aimed to influence consumer decisions. Similarly, where Big Tech companies promote claims about AI and sustainability through public-facing channels like mass advertising or consumer-facing websites, it is strongly arguable that these claims are intended to influence consumers’ decisions to use their products, and are therefore subject to the UCPD

What does this mean for “sustainable AI” claims?

Determining whether specific claims are unfair or misleading would, again, be quite fact-specific (and we hope to explore this further in future research). However, a brief survey of some existing research on Big Tech companies’ marketing and PR messaging around sustainability points to some widespread practices which could fall foul of these rules, and warrant further investigation.

Clean energy & carbon neutrality

Big Tech companies widely promote and publicly advertise their net zero/carbon neutrality targets. Given their substantial (and growing) fossil fuel consumption and direct emissions, these claims rely on carbon offsets and renewable power purchasing agreements. Importantly, the 2024 Directive’s per se prohibition of claiming carbon neutrality based on offsets only applies to claims about specific products – not claims about a business as a whole. However, as the Commission’s guidance emphasises, claims that a business is carbon neutral are still subject to the generally-applicable ban on misleading practices likely to affect the decisions of an average consumer.

Research on corporate offsetting schemes generally, and Big Tech specifically, has called into question these schemes’ integrity (e.g. the extent to which they actually make additional offsetting or renewables projects happen, or merely take credit for existing projects). More fundamentally, the idea that corporate emissions can be “offset” is questionable, since the Paris targets require ‘every feasible emission cut that can be achieved anywhere’. In practice, adding renewable capacity has historically covered increasing aggregate energy use, rather than decreasing fossil fuel consumption.

In light of this research, companies relying on renewable power investments and offsetting schemes to support “net zero” claims already appear vulnerable to allegations of misleading practices. Here, such allegations would be bolstered by the fact that Big Tech companies’ emissions are not just substantial but dramatically increasing, due to their vast investments into highly computing-intensive approaches to AI development. An average consumer would probably assume that a company claiming to be committed to net zero is “heading towards the goal, not away from it”.

Importantly, the UCPD bans misleading omissions as well as explicit statements – including where “omitted” information is technically available, but not clearly brought to consumers’ attention (for example, where it is not in the same advert as the potentially-misleading communication). Thus, where companies selectively present accurate information (e.g. that they are investing in renewable energy) but omit other relevant information (e.g. that they are also sharply increasing their fossil fuel consumption) this could also be regarded as misleading consumers, by falsely suggesting that they are shifting away from fossil fuels and towards clean energy.

Vague “AI for sustainability” claims

Energy and AI researcher Ketan Joshi recently compiled a database of claims about how AI could promote sustainability (mostly from independent sources, but often based on company blogs or corporate research). He found that most were unsubstantiated, overtly misleading and/or excessively vague: for example, conflating relatively small-scale and efficient “AI for sustainability” tools with resource-intensive generative AI tools which have little to no environmental benefit.

If such claims are made in a context with a direct connection to the sale or promotion of consumer products, there is a strong case that they are misleading under the UCPD. Relevantly, a recent Dutch case against airline KLM held that claims could be misleading because they were vague and unsubstantiated, even though not strictly untrue. Vague claims that AI is good for sustainability or has a “positive impact on the planet” could also violate the per se bans on unsubstantiated generic environmental claims and on broad claims which are only true of part of a company’s activities.

AI for unsustainability?

Something else Big Tech companies tend to omit from their public-facing messaging about “AI for sustainability” is that AI is also widely used to optimise and scale up environmentally harmful activities. In the most notable example of what may be called “AI for unsustainability”, Microsoft, Google and Amazon all do significant business with fossil fuel companies and develop specialised AI services for oil and gas production. As the Enabled Emissions campaign has highlighted, these projects’ climate impacts could dwarf companies’ offsetting and renewables initiatives – not only by increasing production from existing reserves, but also by helping locate new ones, and enabling efficiencies which make more projects economically viable.

Business-to-business transactions and marketing are not directly regulated by the UCPD. However, these activities could be relevant in establishing that Big Tech companies’ consumer-facing sustainability claims are misleading – for example, that they are omitting key information when they claim that AI is being used to accelerate the green transition, or that their net zero targets are misleading. The Total case set a particularly important precedent by holding that it is misleading for a company to claim to be committed to net zero while pursuing new oil and gas projects.

Enforcement & future outlook

Greenwashing has historically been one of the most common legal bases for corporate climate litigation. This brief analysis suggests that leveraging EU consumer protection law could also be a promising legal route to challenge unsustainable practices in the AI industry. At a time when governments in Europe and elsewhere are generally committed to promoting AI development, deployment and infrastructure construction, and sometimes actively undermining accountability for environmental impacts, greenwashing lawsuits offer a route to contest companies’ environmental impacts which is not dependent on regulatory action.

Expectations should be realistic, however. The UCPD only applies to consumer-facing statements. That excludes more subtle and pervasive ways that Big Tech companies shape public debates around AI and sustainability, like lobbying and research funding. The ease of enforcement will also depend significantly on national procedural frameworks. Most importantly, the remedies available are limited. Even successful greenwashing claims cannot restrict companies’ actual unsustainable business practices, but only their consumer-facing communications – typically leading to relatively small damages and/or orders to withdraw misleading claims.

Nonetheless, litigation can have impacts beyond these immediate legal consequences: for example, attracting media coverage and damaging companies’ reputations (one recent study found that media accusations of greenwashing measurably affect companies’ stock prices). It could help publicise and politicise the environmental harms of AI, including underappreciated issues like “enabled emissions”. The strenuous efforts Big Tech companies make to present themselves and their AI tools as sustainable suggest that they would see this as a meaningful cost.

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Das AsylbLG als Sonderleistungsrecht

Das AsylbLG ist ein kurzes Gesetz, hat jedoch große Relevanz: Das Gesetz regelt den Anwendungsbereich, Umfang und Modus der Sozialleistungsgewährung für Asylsuchende und andere Personengruppen mit prekärem Rechtsstatus aus „Drittstaaten“. Trotz seiner Kürze ist das AsylbLG recht kompliziert – dies ergibt sich vor allem aus der verzweigten Verweisstruktur und der im Migrationsrecht weit verbreiteten Änderungsfrequenz. Die Systematik des AsylbLG teilt sich einerseits in Grundleistungen (der Anwendungsbereich ergibt sich aus § 1 AsylbLG) und anderseits in sogenannte Analogleistungen auf: Während die Analogleistungen (§ 2 AsylbLG), die AsylbLG-Berechtigte, die sich seit 36 Monaten im Bundesgebiet aufhalten, erhalten, das Leistungsniveau des Sozialgesetzbuchs (SGB) XII erreichen, liegen die Grundleistungen (§§ 3, 3a AsylbLG) weit unter den Sätzen der SGBs. Dass die Grundsicherung in diese verschiedenen Zweige aufgeteilt ist, ist Ergebnis des „Asylkompromisses“ von 1993. Mit dieser Reform wurde auch das Grundrecht auf Asyl gemäß Art. 16a GG faktisch abgeschafft – ein Wendepunkt der deutschen Migrationspolitik.

Während die Sozialgesetzbücher das menschenwürdige Existenzminimum, das sich nach dem BVerfG „nur auf diejenigen Mittel […], die zur Aufrechterhaltung eines menschenwürdigen Daseins unbedingt erforderlich sind“ erstreckt, für erwerbsfähige und nicht erwerbsfähige Personen mit deutschem Pass oder gesichertem Aufenthaltstitel gewährleisten sollen, ist das AsylbLG das entsprechende Pendant für Drittstaatsangehörige mit unsicherem Aufenthaltstitel (wie einer Duldung). Die einfachgesetzliche Ausgestaltung des Existenzminimums im Sozialrecht ist Ausfluss des entsprechenden Grundrechtes auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums aus Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG. Dieses steht, nach der BVerfG-Entscheidung von 2012, „deutschen und ausländischen Staatsangehörigen, die sich in der Bundesrepublik Deutschland aufhalten, gleichermaßen zu“.

Bereits während des ursprünglichen AsylbLG-Gesetzgebungsprozesses im Jahr 1993 wurde die differenzielle Gewährleistung von Sozialleistungen nach Staatsangehörigkeit und dem rechtlich zugewiesenen Status kritisiert: Denn, wieso sollte ein geflüchteter Mensch weniger zum existenziellen Überleben benötigen als eine Person mit deutschem Pass? Mittlerweile ist das Gesetz über 30 Jahre alt und steht nach wie vor in der Kritik: Die Bedarfsstufenhöhe der Grundleistungen liegt knapp 20 % unter den Sätzen der Sozialgesetzbücher. Zudem ist der Zugang zu Gesundheitsleistungen auf akute Erkrankungen und Schmerzzustände beschränkt und wird nicht durch die Krankenkassen gedeckt, sondern durch die zuständige Behörde „sichergestellt“ (§ 4 Abs. 3 AsylbLG). Seit 2023 dürfen Kommunen bundesweit Bezahlkarten einführen, die die autonome Lebensführung von AsylbLG-Berechtigten sowie den Zugang zum Arbeitsmarkt weiter einschränken. Die vorgebrachte Zielsetzung, „den Verwaltungsaufwand bei den Kommunen zu minimieren“, ist gescheitert. Die Bezahlkarte steht damit exemplarisch vor allem für die zunehmende Kontrolle, Repression und Disziplinierung von Schutzsuchenden.

Existenzminimum „nur teilweise“ verletzt

In dem neuen Beschluss stellte das BVerfG nunmehr fest, dass die Leistungen für geduldete Personen in Bedarfsstufe 1 (alleinstehende Erwachsene) bzw. 5 (Kinder vom Beginn des siebten bis zur Vollendung des 14. Lebensjahres) im Ausgangspunkt mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben vereinbar waren. Auch die Berechnungsmethode beanstandete das Gericht nicht – einen Verstoß gegen Art. 1 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG erkannte es dennoch: Die Berechnungsgrundlage von 2008 war nicht aktuell genug. Das Verfahren wurde ursprünglich von zwei eritreischen Staatsangehörigen vor den Sozialgerichten geführt und bezog sich auf Leistungen im Zeitraum vom 1. September 2018 bis zum 20. August 2019. Das Landessozialgericht Niedersachsen-Bremen (LSG) setzte das Verfahren aus und legte es dem BVerfG im Rahmen einer konkreten Normenkontrolle vor – das LSG war also von der Verfassungswidrigkeit der Geldbeträge gem. § 3 Abs. 2 S. 5 i.V.m. § 3 Abs. 1 S. 8 Nr. 1 und 5 AsylbLG (jeweils a.F.) überzeugt (vgl. Art. 100 Abs. 1 GG).

Hiergegen entschied das BVerfG, dass die entsprechenden Grundleistungen nicht evident unzureichend waren. Verfassungswidrig wären die Leistungen nur dann, wenn sie „die physische Existenz des Menschen, die Möglichkeit zur Pflege zwischenmenschlicher Beziehungen und ein Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben (…) keinesfalls mehr sicherstellen konnten“ (Rn. 134). Diese Schwelle sah das Gericht, anders als in der Entscheidung von 2012, nicht als unterschritten an.

Das BVerfG hielt das Existenzminimum dennoch für „teilweise verletzt“ (Rn. 114). Grund hierfür ist die mangelnde Aktualisierung der Leistungshöhe. Die Gesetzgeberin müsse „die Bedarfe Hilfebedürftiger zeitgerecht erfassen“ (Rn. 199). Die Leistungshöhe der AsylbLG-Sätze wird, wie die der SGBs, auf Grundlage der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS) festgesetzt. Die Leistungen, die den Kläger*innen im September 2018 gewährt wurden, basierten allerdings auf der EVS 2008 und waren daher veraltet. Weil die Erhebung der EVS „bereits rund zehn Jahre“ zurücklag, würden die Leistungen gegen das Verfassungsgebot verstoßen, den Bedarf stets auf aktueller Grundlage zu ermitteln (Rn. 200). Eine Nachzahlung aufgrund dieses Verfassungsverstoßes ordnete das BVerfG allerdings nicht an (Rn. 224).

Ungesicherte Bleibeperspektive als Ausgangspunkt

Was das BVerfG zudem nicht beanstandete, waren die Berechnung und Höhe der Leistungen. Dass die Gesetzgeberin entsprechende EVS-Daten heranzieht und damit auch den Konsum von Personen in ganz anderen Lebenslagen zugrunde legt, hält das Gericht für „tragfähig begründbar“ (Rn. 136). Auch eine andere Regelung, die in den Stellungnahmen (vgl. bspw. hier) vielfach kritisiert wurde, hielt das Gericht für „hinreichend nachvollziehbar“ (Rn. 137 ff.): Der Gesetzgeber klammerte bestimmte Bedarfe spezifisch für AsylbLG-Berechtigte mit Blick auf die ungesicherte Aufenthaltsperspektive dieser Personengruppe aus. Unter die Bedarfe, die die Gesetzgeberin als für Asylsuchende nicht existenznotwendig ansieht, fallen etwa Kultur- und Sportausrüstung (Rn. 150) oder außerschulischer Unterricht für Erwachsene (Rn. 152). Das BVerfG argumentiert, dass diese Entscheidungen in den legislativen Gestaltungsspielraum fielen, der mit normativen Wertungen gefüllt werden dürfe. Und obwohl das BVerfG betont, es dürfe „nicht pauschal nach dem Aufenthaltsstatus“ differenziert werden (Rn. 121), lässt es eine Differenzierung nach der Bleibeperspektive (vgl. z.B. Rn. 135) – die sich allein aus dem Aufenthaltsstatus ergibt – zu. Das erscheint höchst widersprüchlich: Wenn es der Gesetzgeberin nicht erlaubt ist, direkt an den Aufenthaltsstatus anzuknüpfen, sie jedoch Bezug auf die begrenzte Bleibeperspektive (die faktisch nur bei Personen in prekären Migrationsrechtsstatus eine Rolle spielen dürfte) nimmt – wird dann nicht sehr wohl an den Aufenthaltsstatus angeknüpft?

Der mit Gegenstimmen (ein Sondervotum wurde jedoch nicht veröffentlicht) ergangene Beschluss bezieht sich auf einen spezifischen Zeitraum. Dennoch hat er grundsätzliche Bedeutung – auch für die heutigen AsylbLG-Leistungen. 2012 entschied das BVerfG noch, dass das Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums allen Personen, ganz unabhängig von der Staatsbürger*innenschaft, gleichermaßen zustehe (Ls. 2). In der aktuellen Entscheidung hat der Erste Senat zwar formal an seinen Leitlinien von 2012 festgehalten (vgl. bspw. Rn. 121), materiell aber eine andere Richtung eingeschlagen: Für Personen mit einem entsprechend prekarisierten Rechtsstatus könne ein anderes Existenzminimum gelten als für solche mit gesichertem Aufenthaltsstatus – angeknüpft an und gerechtfertigt durch ihre, auch rechtlich bedingte (begrenzte) Bleibeperspektive in Deutschland. Insbesondere bei der „sozio-kulturellen“ Seite, also der Komponente des Existenzminimums, die über das rein physische Überleben hinausgeht und die sozialen Bezüge der menschlichen Existenz sicherstellen soll, kommt der Gesetzgeberin ein weiter(er) Gestaltungsspielraum zu, so das BVerfG (Rn. 119). Daher sei es dem Gesetzgeber auch möglich, das SGB-Niveau zu unterbieten. Die soziokulturelle Entbehrung verfestigt aber gerade die Prekarisierung, erschwert systematisch die gesellschaftliche Teilhabe und lässt potenzielle Bleibeperspektiven in die Ferne rücken.

Wer bietet weniger?

Das AsylbLG hat sich in den letzten Jahren als Teil eines Unterbietungswettbewerbs verschiedener Regierungskoalitionen zudem weiter verschärft: Beispielsweise ist der Zeitraum, in dem Personen im gegenüber dem SGB-Niveau limitierten Existenzminimum ausharren müssen, von 15 Monaten erst auf 18 und nunmehr auf 36 Monate erhöht worden. Ob die reduzierten Leistungssätze in diesem extensivierten Zeitraum noch verfassungsgemäß wären, bleibt höchst fragwürdig. Auch die Leistungsausschlüsse, insbesondere für sog. Dublin-Geflüchtete, hat der Gesetzgeber erweitert und werden nun von verschiedenen Gerichten überprüft. Vor dem UN-Sozialausschuss ist ein entsprechendes Individualbeschwerdeverfahren anhängig, das zu einer Rüge (sog. interim measures) gegenüber Deutschland geführt hat. Dies hat die Bundesregierung bisher unbeeindruckt hingenommen. Parallel hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) über die mittlerweile festgezurrte Regelung zur Leistungskürzung für „Dublin-Geflüchtete“ entschieden und, in Übereinstimmung mit den Schlussanträgen des Generalanwalts, klargestellt: § 1a Abs. 7 AsylbLG a.F.ist mit dem nach der EU-Aufnahmerichtlinie zu gewährleistenden Recht auf einen „angemessenen Lebensstandard“ (Art. 17 Abs. 2) nicht vereinbar – und damit europarechtswidrig. Für die 2024 eingefügte und noch verschärfte Parallelregelung des § 1 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 AsylbLG dürfte dies erst recht gelten.

Insgesamt legitimiert die neue BVerfG-Entscheidung eine politische Entwicklung der letzten Jahre: Die Politik nutzt das Sozialrecht, um bestimmte Personen(-gruppen) auszugrenzen – und „internalisiert“ damit zunehmend europäische Grenzlogiken. Innerstaatliche Migrationskontrolle nimmt zwar tendenziell subtilere Repressionsformen an als etwa Pushbacks an den EU-Außengrenzen, weniger gewaltvoll sind sie deshalb nicht. Unmittelbar verhandelt wird die Frage: Wer gehört zur imaginierten (und vermeintlich homogenen) „Gemeinschaft“? Und wer wird, basierend auf Staatsbürger*innenschaft, (fehlender) „Integrationstiefe“ und Rechtsstatus, als „nicht zugehörig“ markiert?

Die Grenzen im Sozialstaat

Auf dem Feld des Migrations„sozial“rechts wird also gerungen – insbesondere um Gemeinschaft, Zugehörigkeit und Ausgrenzung. Dies gilt nicht nur in Deutschland, sondern kann als europäischer Trend gesehen werden (siehe hierzu ein kürzlich ergangenes EuGH-Urteil gegen Italien), in dem das Sozialrecht zunehmend für soziale Ausgrenzung genutzt wird. Mit der neuesten Entscheidung zementiert das BVerfG die Möglichkeit der Gesetzgeberin, Sozialleistungen für manche Gruppen auf ein minimiertes Minimum zurückzuschrauben, und legitimiert damit Grenzlogiken im Landesinneren. Die Frage ist insofern nicht mehr, ob das Existenzminimum migrationspolitisch relativiert wird – sondern wie weit diese Relativierung noch gehen wird.

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Journalistic commentary anticipated the political problem. Walters argued in March 2025 that the United States should be stripped of hosting rights on climate grounds. The doctrinal question is different: what exactly do FIFA’s climate criteria oblige, against whom, and through what mechanism? The answer, on close reading, is that they oblige very little.

What the Bid Promised

FIFA’s bidding requirements for the 2026 tournament direct hosting associations, in substance, to show leadership on climate, to engage with the UN Sports for Climate Action Framework, and to maintain emissions reduction plans aligned with the Paris Agreement or with national climate policy. Fossil Free Football, summarising the latest bid requirements, records FIFA’s expectation that prospective hosts “show leadership in climate action”, seek to join the UN Sports for Climate Action net-zero pledge, and maintain emissions reduction plans “in line with the Paris Agreement”. The substantive criteria mirror the broader FIFA Climate Strategy commitments adopted at COP26.

The United Bid Book, submitted in March 2018 by the football associations of the United States, Canada and Mexico, represented compliance unequivocally. The bid affirmed that, in its language as reported by Walters, “the United States remains committed to being a leader in environmental protection”, and pledged to “establish new standards for environmental sustainability in sport”. FIFA’s Bid Evaluation Report recorded that the United bid had been “assessed for sustainability, its adherence to human rights and labour standards, and its plans for environmental protection”.

Both representations are now factually defunct. The Paris Agreement no longer binds the United States. The UNFCCC will no longer bind it once the one-year notice period under Article 25(2) elapses. The country’s nationally determined contribution, the formal climate action plan to which FIFA’s emissions criterion alternatively refers, has been formally rescinded and not replaced. The bid book promise of environmental leadership has been overtaken by executive orders declaring a national energy emergency and directing maximum fossil-fuel extraction. Independent analysis projects the 2026 tournament’s emissions at approximately 9 million tonnes of CO2-equivalent, roughly double the historical average.

A reasonable observer would expect this to engage some mechanism within FIFA’s regulatory framework. It engages none.

The Borrowed Benchmark Problem

The drafting of the climate criterion deserves close reading. It references the Paris Agreement as a benchmark for the host’s plan, not as an obligation incorporated into FIFA’s own rules. The duty is to have a plan of action aligned with the Agreement. Three structural weaknesses follow.

First, the obligation runs to the existence of a plan at the bidding stage, not to its continuing operation. A bidder satisfies the clause by submitting a document. FIFA has no post-award review keyed to whether that document remains in force. Second, the disjunctive coupling of the Paris benchmark with “the country’s climate action plans” makes the international standard substitutable with whatever domestic policy the host happens to maintain. When the host’s domestic plan is itself rescinded, the clause loses both limbs at once, but produces no event of default. Third, “in line with” is a benchmark formulation. It is not an incorporation by reference of the underlying Treaty’s substantive standards. It is therefore not justiciable on its own terms.

The contrast with how lex sportiva incorporates other public-law standards is instructive. Article 3 of the FIFA Statutes provides that “FIFA is committed to respecting all internationally recognised human rights and shall strive to promote the protection of these rights”. This is an internal obligation binding FIFA bodies and officials. Its incorporation triggered the development of a Human Rights Policy, a human rights advisory board, and an evolving practice of pre-award and post-award due diligence which CAS panels have begun to engage. The climate criteria have no Statute counterpart, no policy elaboration of comparable depth, and no equivalent migration into the post-award supervisory architecture.

The Architecture of Non-Enforcement

Recent doctrinal work makes the structural gap visible. In a comparative study of the 2026 FIFA Host City Agreement, the contract concluded between FIFA and each host city, and the 2028 Los Angeles Olympic Host City Contract, Erard demonstrates that the FIFA agreement operates as a one-way option agreement. FIFA may “make specifications, modifications, reductions and/or enhancements” of the contract and may revoke Host City status for non-compliance “regardless of reason”. The asymmetry is striking. FIFA has reserved sweeping unilateral powers in matters that affect its commercial interests, including tax exemptions, intellectual-property protections and visa facilitation. It has reserved none in matters that affect the climate representations underpinning the award.

The Court of Arbitration for Sport is the natural forum for any dispute arising under FIFA’s regulatory instruments. But CAS adjudication of a climate-conditionality claim would presuppose three things FIFA has not provided: an obligation drafted as such rather than as a representation, a claimant with standing under the relevant arbitration clause, and a defined remedy keyed to the breach. As Duval has observed in the human rights context, the introduction of substantive standards into FIFA’s regulatory architecture creates the conditions for CAS engagement only when those standards are drafted to be engaged. The climate criteria are not.

Swiss contract law, FIFA’s lex contractus, provides a thin alternative route. The United Bid Book contains representations on which the award decision was at least partly premised. Misrepresentation by the bidder, where material to the contract’s formation, can in principle vitiate consent under Articles 23 and following of the Swiss Code of Obligations. The argument is theoretically available but practically dormant: FIFA is the party that would have to bring it, and FIFA has shown no appetite for doing so. The route exists but it is not used.

The result is what one might call a representational obligation. The host represents at the bidding stage that its climate trajectory will align with international standards. If that representation later turns false, the falsity does not constitute a breach because the clause was never structured to be breached. It was structured to be cited.

Beyond the United States

The 2026 case is starker than what follows, but the architectural defect persists. The 2030 World Cup will be co-hosted by Morocco, Portugal and Spain, with single matches in Argentina, Paraguay and Uruguay. The 2034 tournament has been awarded to Saudi Arabia, a state whose climate policy is structurally tied to its position as the world’s largest fossil-fuel exporter. The same bidding framework applied to both selections. FIFA’s 2030 and 2034 Bid Evaluation Reports, as Carbon Market Watch and Fossil Free Football have observed, characterised the sustainability dimensions of both bids in the same representational register, with the same absence of post-award triggers, and assigned a “low risk” rating despite the multi-continental travel footprint of 2030 and the structural fossil-fuel dependence of 2034. The 2026 case is not an outlier within FIFA’s framework. It is the framework working as designed.

A defender of the current approach might respond that climate is a state-level concern beyond a private federation’s competence, and that asking FIFA to police treaty compliance overstates its institutional reach. The objection misunderstands what the clauses purport to do. FIFA itself elevated climate to a bidding criterion. Having done so, the federation cannot consistently disclaim responsibility for whether the criterion has any operative content. The choice is between conditionality and decoration; the present framework chose decoration while keeping the appearance of conditionality.

What Real Conditionality Would Require

Three minimum design features would make FIFA’s climate criteria operative. First, treaty status would have to function as a continuing eligibility condition, not as a one-time bidding representation. Withdrawal from the UNFCCC or Paris Agreement after award would constitute a defined material breach. Second, the Host City Agreement would have to incorporate climate compliance into its termination and relocation triggers on the same footing as the existing commercial triggers, so that the contractual machinery responds when the substantive obligation fails. Third, an independent compliance mechanism, with standing for member associations and a defined CAS pathway, would have to permit post-award review of whether the host’s climate trajectory remains aligned with the stated benchmark.

None of this is exotic. The IOC has gestured toward operationalising sustainability through Olympic Agenda 2020+5, though with parallel enforcement gaps. What the 2026 World Cup provides is a uniquely clean test instance: a host country exits the very treaty regime its bid invoked, before the tournament has kicked off, and the regulatory framework registers no consequence. If that fact pattern does not provoke reform of lex sportiva’s climate architecture, the climate clauses in FIFA’s bidding rules will continue to function as they were drafted to function, which is to say not at all.

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Budgets und ihre Grenzen

Rechtsprechung und Literatur, die sich verfassungsrechtlich mit Klagen auf mehr Klimaschutz befassen, arbeiten meist mit CO2eq-Emissionsbudgets. Diese werden aus Grenzwerten für die durchschnittliche Erderwärmung abgeleitet. Sie werden zunächst global berechnet und dann nach bestimmten – sehr umstrittenen – Kriterien den einzelnen Staaten zugeordnet. Manche Gerichte, etwa das BVerfG im Klimabeschluss von 2021 (Rn. 225) oder der EGMR im KlimaSeniorinnen-Urteil von 2024 (Rn. 569), halten dabei eine gleiche Verteilung pro Kopf der Bevölkerung für verfassungsrechtlich vertretbar.

Als Aufwärmungsgrenze haben der EGMR (Rnr. 569-571) und der IGH 1,5 °C, das BVerfG (Rnr. 231) 1,75 °C als rechtlich geboten angesehen. Das Pariser Abkommen nennt 1,5 °C zwar nur als erstrebenswerte Obergrenze. Faktisch entspricht dieser Wert jedoch annähernd der 2°C-Grenze, wenn das daraus abgeleitete Budget mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit eingehalten werden soll, etwa mit den in Risikobewertungen üblichen 95%. Zudem hat Decision 1/CMA 3 No. 22 des sog. Glasgow Climate Pact der Vertragsstaaten der Klimarahmenkonvention von 2021 1,5 °C als Grenze anerkannt, was als „spätere Übereinkunft“ im Sinne des Art. 31 Abs. 3 lit a der Wiener Vertragsrechtskonvention angesehen werden kann.

Im Grunde aber ist maßgeblich, dass bereits heute erhebliche Schäden eingetreten sind und Kipppunkte überschritten wurden. Diese unbestreitbare Tatsache wird im Streit über den Maßstab 1,5° C verdrängt.

Was tun, wenn kein Budget mehr verfügbar ist?

Die Obergrenze von 1,5° wurde im Jahre 2024 überschritten und wird vermutlich auch im Durchschnitt der darauffolgenden Jahre erreicht. Damit ist klar, dass das dafür vorgesehene Budget verbraucht ist. Was also tun, wenn kein Budget mehr verfügbar ist?

Man kann den Budgetansatz retten, wenn man Überschreitungen der Aufwärmungsgrenze (sogenannte Overshoots) zulässt – verbunden mit dem Versprechen, das überschießende CO2 später wieder aus der Atmosphäre zu entfernen. Dieser reale Ausgleich ist jedoch eine Spekulation auf die Zukunft. Zudem führen auch temporäre Überschreitungen zu zusätzlicher Erwärmung und verursachen entsprechende Schäden.

Ein anderer Ausweg besteht darin, Emissionsreduktionen im Ausland zu ermöglichen und die eingesparte Menge auf die inländische Reduktion anzurechnen. Doch die Erfahrungen mit solchen Offsets im Clean Development Mechanism (CDM) des Kyoto-Protokolls zeigen erhebliche Probleme. Häufig fehlt es an der sogenannten Zusätzlichkeit („additionality“), weil der betreffende Staat die Reduktionen ohnehin hätte erreichen können oder völker- und verfassungsrechtlich dazu verpflichtet war. Aus diesen und weiteren Gründen¹⁾ hat das European Scientific Advisory Board on Climate Change (ESABCC) in seinem Gutachten von 2025 von solchen Offsets abgeraten. Die EU hält dennoch daran fest (Art. 4 Abs. 5 lit. a) VO (EU) 2021/1119 in der Fassung der VO (EU) 2026/1119).

Angesichts dieser Schwierigkeit ist zu erwarten, dass Politik und Recht sich auf die Obergrenze von 2° C einstellen werden und damit die Budgets einfach vergrößern. Doch auch diese Grenze wird in absehbarer Zeit erreicht sein – und das Spiel würde von vorne beginnen.

Es spricht daher viel dafür, die Orientierung an zukünftigen Temperaturgrenzen und den ihnen entsprechenden Budgets grundsätzlich in Frage zu stellen. Die Vorstellung, die Menschheit habe ein Budget zur Verfügung, das erst bei bestimmten Schwellen erschöpft sei, führt in die Irre: There ain’t such thing as a free lunch – dieser ökonomische Grundsatz gilt auch für die Ökologie. Die Schäden sind bereits eingetreten, sie treffen nur noch nicht alle gleichermaßen. Wir befinden uns in einer Notlage, in der andere Maßstäbe gesucht werden müssen. Ein Ausweg liegt auf der Hand, nämlich schlicht das zu fordern, was zur Emissionsvermeidung tatsächlich machbar ist – jetzt und in jedem kommenden Jahr.

Vom Budget zur Machbarkeit

Eine Verpflichtung, das Machbare zu tun, ist nach dem Gutachten des IGH von 2025 völkerrechtlich abgestützt (Nr. 237-254, 280-292): Nach dem Pariser Übereinkommen solle jeder Vertragsstaat den Anstieg der Temperatur nach seinen jeweiligen Fähigkeiten („respective capabilities“) bremsen und bei Nachschärfung der national erklärten Beiträge („national determined contributions“) die höchstmögliche Zielsetzung verwirklichen („reflect the highest possible ambition“). Völkergewohnheitsrechtlich sei jeder Staat zudem verpflichtet, Schädigungen so weit wie möglich zu vermeiden („due diligence“). Auch verfassungsrechtlich ist Machbarkeit geboten. Belastungen für Gesundheit, Beruf und Eigentum der vom Klimawandel Betroffenen sind nur hinzunehmen, wenn alle Möglichkeiten der Emissionsreduktion ausgeschöpft sind.²⁾

Schaut man noch einmal genauer hin, so wird deutlich, dass bereits im Budgetansatz in Teilen auf Machbarkeit abgestellt wird. Neu ist der Gedanke also nicht. Dies gilt insbesondere für die gesetzgeberische Festlegung von Reduktionszielen. So wurde das neue Reduktionsziel der EU für 2040 auf ein Gutachten des ESABCC gestützt, das eine Vielzahl von Szenarien auswertete und seinerseits auf Auswertungen des IPCC aufbaute. Ähnlich verfährt auch der Climate Action Tracker (CAT), wenn er neben der fairen Budgetverteilung „modelled domestic pathways“ entwirft. Zu nennen ist schließlich die noch junge Scenario Compass Initiative (SCI), die ebenfalls Szenarien sortiert und über ihre Datenbank zugänglich macht. Die Szenarien selbst – von ihnen gibt es Tausende – haben eine enorme Variationsbreite; auch die Sortierkriterien unterscheiden sich. Die zugrundeliegende Methodologie, ausführlich dargestellt in IPCC AR6 WG III Annex III, kann hier nicht im Einzelnen gewürdigt werden. Aus rechtlicher Perspektive besteht der Eindruck, dass das Potential rechtlicher Gestaltung eher unterschätzt wird und die Annahmen über Emissionsreduktionsmöglichkeiten oft hoch aggregiert und empirisch wenig gesättigt sind.

Ein konkreter Ansatz würde demgegenüber minutiös für jeden Staat die einzelnen Emissionsquellen durchgehen, geeignete Maßnahmen identifizieren, kontraproduktive Seiteneffekte ausschließen und die einzelnen Einsparpotenziale addieren. Beispiele liegen auf der Hand: Tempobegrenzungen auf Autobahnen, Ausbau des öffentlichen Verkehrs, Ausstieg aus Verbrennermotoren und aus besonders emissionsintensiven Fahrzeugen, Wärmepumpen und Geothermie in Gebäuden, Bauen mit Holz statt Beton, Verringerung des Fleischkonsums, eine stärker ökologisch ausgerichtete Landwirtschaft, Begrenzung von Ferienreisen per Flugzeug, Abschaffung privater Flugzeuge und Großjachten, elektronische statt präsente Konferenzen, Zubau von Wind- und Sonnenenergieanlagen, Umverteilung von Wohnraum, Durchsetzung der Kreislaufwirtschaft, etc. Die Liste ließe sich fortsetzen.

Kriterien der Machbarkeit

Selbstverständlich meldet sich bei einer solchen Aufzählung sofort die Verbotskritik. Ihr ist zunächst entgegenzuhalten, dass Verbote keineswegs nur hemmen, sondern – dialektisch – auch Innovationspotential freisetzen. Aber Verbote müssen sich selbstverständlich grundrechtlicher Prüfung stellen. Emissionsreduktionen schützen zwar Grundrechte der von Klimaschäden Betroffenen, greifen aber zugleich in Rechte von Energienutzern ein. Wir haben es also mit einer Dreierkonstellation, einem „mehrpoligen Verfassungsrechtsverhältnis“ (C. Calliess), zu tun. Dem regelnden Staat stehen Träger von („Freiheits“-)Rechten auf Energienutzung und Träger von („materiellen“) Rechten auf Gesundheit und Eigentum gegenüber. Diese Positionen müssen zum Ausgleich gebracht werden.

In diesem rechtlichen Spannungsfeld sind Kriterien der Machbarkeit zu suchen. Dabei ist Machbarkeit nicht von vornherein als Grenze des Möglichen zu verstehen, sondern als Aufforderung zur Ermöglichung – ähnlich wie im Umweltrecht der „Stand der Technik“ und der „Stand von Wissenschaft und Technik“ im Vergleich zu den „allgemein anerkannten Regeln der Technik“ Anschubcharakter haben (BVerfGE 49, 89, 135-137). Drei Dimensionen solcher Kriterien bieten sich an: Machbar ist, was technisch möglich, ökonomisch erschwinglich und sozial gerecht ist. Selbstverständlich muss das als machbar Vorgestellte auch politisch durchsetzbar sein. Doch betrifft dies die Ebene der Umsetzung und nicht die der Lösungen selbst. Wer von vornherein nur an Akzeptanz denkt, verkennt die Überzeugungskraft von Ideen und die Normativität verfassungsrechtlicher Gebote.

Technische Machbarkeit orientiert sich nicht nur am gegenwärtigen Stand, sondern an der Innovationskraft der Technik. Sie begnügt sich nicht mit nachgelagerten („end of pipe“) Lösungen, sondern arbeitet an den Ursachen, das heißt insbesondere an der Vermeidung von Emissionen statt an deren Abscheidung und Einlagerung („carbon capture and storage“). Zur technischen Machbarkeit zählt auch die geographische Verfügbarkeit erneuerbarer Energiequellen wie Sonne und Wind.

Ökonomische Machbarkeit verweist auf eine Kosten-Nutzen-Betrachtung. Oft werden nur die Investitionskosten für Emissionsvermeidung vorgerechnet. Dem sind der Nutzen eines stabilen Klimas und die immer gravierenderen Klimaschäden gegenüberzustellen. Für die Wahl der Instrumente setzt die Ökonomie meist auf die Bepreisung von Umwelt- beziehungsweise Klimanutzung. Das ist nur akzeptabel, wenn vorher ordnungsrechtlich Grenzwerte festgelegt werden, weil die Bepreisung sonst zielblind ist. Skeptisch stimmt auch das Effizienzkriterium, nach dem derjenige Sektor investieren soll, der die Emissionen zu geringsten Preisen senken kann. Jeder Sektor muss alles ihm Machbare verwirklichen. Zum Beispiel sollten die zusätzlichen Emissionen unbegrenzter Fahrzeuggeschwindigkeit nicht mit Aufforstungen verrechnet werden; denn eine Tempobegrenzung ist als solche machbar, und desgleichen auch die Aufforstung. Die Verrechnung beider geht von einem freien Budget aus, das aber nicht mehr existiert.

Soziale Machbarkeit erfordert schließlich, dass die Kosten nicht einseitig zu Lasten der Ärmeren gehen. Wenn etwa Gebäude gedämmt und mit Photovoltaik bestückt werden sollen, sollte die Regulierung mit sozial gestaffelter Förderung verbunden werden. Bei einer Bepreisung sollte vermieden werden, dass diejenigen, die sich den Preis nicht leisten können, benachteiligt werden. Soziale Machbarkeit impliziert aber vor allem, dass die Reicheren ihre Emissionen drastisch verringern müssen. Sie verursachen den relativ höchsten Anteil. Dass sie bei einer Bepreisung für Emissionen zahlen, genügt nicht. Denn die Zahlung ermöglicht reale Emissionen, sie verhindert diese nicht.

Die Auswahl der machbaren Maßnahmen steht sicherlich im gesetzgeberischen Ermessen. Dieses wird aber durch die objektiven Prinzipien des Art. 20a GG, des Art. 37 GRCh und der Art. 3-5 FCCC eingeengt, weil die Klimakrise das Überleben weiter Teile der Menschheit bedroht. Zu zurückhaltend ist deshalb die Vorgabe des EGMR im Klimaseniorinnen-Urteil (Rn. 543), die Staaten seien zwar verpflichtet, ein Budget festzulegen, hätten aber weites Ermessen bei der Maßnahmenwahl. Sie folgt im Grunde dem Budgetansatz und seiner Illusion freier Aufwärmungsspannen.

Notbudgets

Es gibt allerdings einen Weg zurück vom Machbarkeits- zum Budgetansatz. Das Ergebnis ist dann aber kein frei verfügbares, sondern ein Notbudget. Es ergibt sich aus den Emissionen, die sich zu einem bestimmten Zeitpunkt technisch, ökonomisch oder sozial nicht vermeiden lassen. Dieses Budget muss bewirtschaftet werden. Emissionen wären dann nur noch denjenigen zuzuweisen, die alle ihnen möglichen Reduktionsmaßnahmen umgesetzt haben und als prioritär geltende Zwecke verfolgen. Verfassungsrechtlich kommt dann vor allem das Gleichbehandlungsgebot zum Zuge.

Schluss

Was kommt nach dem Overshoot? Was ist zu tun, wenn der Schaden bereits eingetreten ist? Die Antwort dieses Beitrags lautet: Es sind keine Emissionsberechtigungen mehr zu verteilen. Verfassungsrechtlich sind Regelungen zulässig und geboten, die von jeder Person verlangen, Emissionen zu vermeiden, wo und wann immer dies machbar ist.

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These developments, taken together, mark more than the implementation of the CJEU’s judgment in Trojan. They indicate a broader shift in the logic of recognition: from a model strictly tied to free movement towards a more autonomous, status-based approach. While the CJEU in Trojan articulated a minimum standard required under EU law, Polish courts appear to have moved beyond that baseline by expanding the rationale for recognition, grounding it in constitutional and human rights reasoning rather than in free movement considerations.

Post-Trojan, national courts have not simply applied the CJEU’s case law on same-sex marriage recognition. While formally operating within the EU framework, they have developed its implications further, gradually moving from a mobility-based logic toward a more status-oriented model of recognition grounded in constitutional and ECHR considerations.

From Coman to Trojan: The Limits of Free Movement

The trajectory of EU law on same-sex marriage recognition has long been defined by a cautious logic: recognition is derivative, functional, and tied to free movement. In Coman (C‑673/16), the Court established that the term “spouse” in Directive 2004/38 includes same-sex spouses, but only for the purposes of residence rights. The ruling deliberately stopped short of requiring full recognition of marital status.

This logic was preserved, albeit significantly stretched, in Trojan (C‑713/23). The CJEU held that Member States must recognise same-sex marriages concluded in other Member States when necessary to ensure the effective exercise of EU free movement rights, read in the light of Articles 7 and 21 of the EU Charter (family life and non-discrimination).

Yet even as the Court emphasised the right to “lead a normal family life” within the Union, it remained formally anchored in mobility. The core trigger remained the cross-border element: the couple must have exercised free movement and “created or strengthened a family life” abroad. Thus, Trojan reflects a constitutional compromise: recognition as a corollary of movement, not as an autonomous status right.

The Polish Turn: From Implementation to Expansion

The decisive doctrinal development did not occur in Luxembourg, but in Warsaw.

In its judgment of 20 March 2026 (II OSK 216/21), the Polish Supreme Administrative Court implemented Trojan by ordering the transcription of a same-sex marriage concluded abroad and explicitly recognising the primacy of EU law in this field.

At first sight, the judgment appears as a faithful application of EU law: refusal to transcribe a marriage certificate constitutes an unjustified restriction of free movement and family life.

However, a closer reading reveals a more far-reaching move. The Supreme Administrative Court rejected the argument that Article 18 of the Polish Constitution (defining marriage as a union of a man and a woman) constitutes an absolute barrier to transcription. Moreover, it reframed an obligation to transcribe not merely as a technical EU requirement but as compatible with the domestic constitutional order, and crucially treated recognition as a necessary condition for ensuring the continuity of legal status.

The Supreme Administrative Court explicitly said:

“Article 18 of the Constitution of the Republic of Poland provides that marriage, understood as a union between a man and a woman, as well as the family, motherhood, and parenthood, shall be placed under the protection and care of the Republic of Poland. This provision cannot be interpreted as establishing an absolute obstacle to the recognition of a same-sex marriage concluded in another Member State of the European Union in accordance with the law of that State, including the transcription of such a marriage certificate into the Polish civil status register. Article 18 of the Constitution, by assigning a particular position within the legal system to marriage understood as a union between a man and a woman, is intended to emphasise that this specific institution of marriage enjoys special protection (care and safeguarding) by the Republic of Poland, similarly to the family, motherhood, and parenthood. However, this provision cannot be construed as implying, first, a prohibition on the recognition of other types of relationships between two persons regardless of their sex, nor, second, that such relationships are not entitled to any level of protection and care”.

While presented as implementation, the judgment effectively redefines the relationship between constitutional constraints and recognition obligations. Recognition and domestic marriage law are no longer seen as mutually exclusive but as capable of coexistence within a single legal order.

Selective Reception: The Marginalisation of “Family Life Abroad”

Paradoxically, while expanding the scope of recognition, the further judgments of 7 May 2026 appear to downplay a key element of the CJEU’s reasoning: the requirement that family life be “created or strengthened” in another Member State.

In the CJEU’s framework, this requirement functions as an obvious jurisdictional gatekeeper. Recognition is triggered not by the existence of a marriage as such, but by the exercise of free movement.

Yet Polish jurisprudence increasingly marginalises this condition. The Polish judgments do not meaningfully examine whether the couples established a genuine life abroad or resided there for a significant period. Although the factual circumstances remain only partially clear, the reasoning suggests that the nature and duration of residence abroad are no longer decisive.

This ambiguity is significant. It indicates that recognition may extend beyond situations of genuine free movement to cases that could be described as “marriage tourism”, where couples travel abroad specifically to conclude a marriage and subsequently return to Poland.

In fact, the cases decided by the Supreme Administrative Court concerned what have been described in public debate as “weekend marriages” – a term used by the Polish Minister of Justice. The couples in question were Polish nationals being residents in Poland and did not relocate abroad; instead, they travelled to Germany and to Madeira (Portugal) specifically for the purpose of concluding a marriage, before returning to Poland.

From the Court’s perspective, however, the question of whether the couples had established or pursued family life abroad did not appear to be determinative. Notably, in one of the judgments delivered jointly in three separate cases, judge Zbigniew Kostka did not rely on Trojan – as had been the case in earlier administrative court decisions – but instead grounded the reasoning in the case law of the ECHR. This reflects a further shift in emphasis, aligning the Court’s approach with the Strasbourg line of jurisprudence, which already in 2023 found that the absence of any legal framework for same-sex couples in Poland violates Article 8 ECHR.

Recognition Without Residence? The Emergence of “Marriage Tourism” Cases

Once recognition is accepted for couples who exercised free movement and lived in another Member State, it becomes increasingly difficult to justify denying recognition to couples who travelled abroad solely to conclude a marriage while otherwise remaining resident in Poland.

In such cases, the cross-border element is formally present, but the CJEU’s emphasis on “creating or strengthening family life abroad” becomes less central. Marriage itself can be understood as an act that creates family life, regardless of the duration of residence abroad.

In this context, the legal problem gradually shifts. It is no longer confined to EU free movement law but begins to raise questions of equality and non-discrimination under domestic constitutional law. If recognition is granted in one category of cases, denying it in another may lead to unequal treatment that is increasingly difficult to justify.

The ECHR Turn: Reframing Recognition Beyond EU Law

Another striking feature of post-Trojan Polish jurisprudence is its increasing reliance on the ECHR.

While the CJEU refers to the right to family life under Article 7 of the EU Charter, its reasoning remains tied to cross-border movement. By contrast, the Strasbourg framework imposes a structural obligation to ensure legal recognition, irrespective of mobility.

Polish courts explicitly draw on ECtHR case law (such as Przybyszewska a.o. v Poland , Formela a.o. v Poland and Andersen v Poland), which found that the absence of any legal framework for same-sex couples violates Article 8 ECHR. This shift detaches recognition from EU citizenship and reorients it toward fundamental rights protection.

The result is a hybrid model: EU law provides the trigger, but ECtHR reasoning drives the expansion. Recognition is no longer merely instrumental but increasingly grounded in the protection of personal status and family life.

From Functional Recognition to Status Continuity

Taken together, these developments point toward a broader conceptual shift: the emergence of a principle of status continuity.

Under the classical EU approach, recognition is instrumental – it facilitates mobility. Under the emerging national approach, recognition is intrinsic – it protects the integrity of personal status across borders. The CJEU in Trojan already hinted at this shift by emphasising the “serious inconvenience” caused by non-recognition. Polish courts develop this insight further: the central problem is not only barriers to movement, but the fragmentation of legal identity. Recognition thus becomes a matter of legal certainty, equality before the law, and coherence of personal status.

Conclusion: A New Phase of Euromarital Constitutionalism

Post-Trojan developments signal a transition from mobility-based recognition to status-based recognition. Polish courts are not only implementing EU law – they are actively shaping its practical and conceptual reach.

By downplaying the cross-border element, integrating ECtHR reasoning, and emphasising the continuity of personal status, they contribute to a broader transformation: from integration through movement toward integration through rights. In this emerging landscape, recognition is no longer merely a by-product of mobility but an increasingly autonomous claim of legal status – one that national courts and public authorities are progressively willing to uphold, even beyond the minimum required by EU law.

Post Scriptum

What began as a functional requirement of EU law has thus evolved into a broader legal reality – one in which the continuity of personal status prevails over formal barriers, and where judicial dialogue is gradually translated into systemic change.

This development is further reinforced at the domestic level: following the line adopted by the Supreme Administrative Court, regional administrative Courts, acting as courts of first instance, have likewise ordered the transcription of foreign marriage certificates, thereby confirming the emergence of a consolidated line of case law.

Yet, this is not the end of the process. With the gradual incorporation of these developments into the Polish legal order, a new phase is emerging in which their implications are being tested in the fields of private law and tax law. In theory, transcription remains merely a literal reproduction of a foreign marriage certificate within the Polish civil status registry. However, the practical implications of such registration remain uncertain and raise fundamental questions: whether couples whose marriages have been transcribed will be able to derive further legal effects under Polish law, such as access to social security benefits, the possibility of submitting joint income tax returns, or the right to obtain medical information about their partner. The initial response should be: possibly. But for Polish legal practitioners, this marks the beginning of a new stage – one of litigation and strategic testing of the system.

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Recently, however, attention has shifted to a different question. In a thoughtful contribution, members of the European Company Law Experts (ECLE) group argue that the proposal rests on shaky constitutional foundations. Other commentators have made a similar point. Their concern is not primarily with the policy merits of EU Inc. but with its legal basis, particularly the Commission’s reliance on Article 114 TFEU. According to the authors, the proposal walks a narrow constitutional ridge between Article 50 TFEU, which concerns the coordination of company law, and Article 352 TFEU, the traditional basis for supranational corporate forms such as the SE and SCE.

These concerns deserve serious consideration. Yet they also risk obscuring a more fundamental reality: the success or failure of EU Inc. will ultimately depend far less on the precise legal basis than on whether there is sufficient political determination to create it. The history of European integration suggests that constitutional questions matter greatly – but rarely in a way legal scholars imagine. When political consensus exists, institutional and legal solutions usually follow. When political consensus is absent, even the most perfect legal basis proves insufficient.

The constitutional debate therefore risks putting the cart before the horse.

Political Will Has Always Driven European Integration

European lawyers often speak as though Treaty provisions mechanically determine the trajectory of integration. The historical record suggests the opposite. Many of the European Union’s most consequential innovations emerged in situations where legal authority was contested, uncertain, or even apparently absent.

The Economic and Monetary Union provides perhaps the clearest example. The introduction of the Euro represented one of the most ambitious transfers of sovereignty in modern history. Throughout the Maastricht negotiations, scholars debated whether monetary union was economically sustainable, constitutionally coherent, or institutionally complete. Yet, political leaders concluded that monetary integration was necessary for the future of European integration and proceeded despite unresolved constitutional and economic concerns.

The same pattern emerged during the eurozone crisis. Faced with existential threats to the single currency, EU institutions repeatedly adopted innovative legal arrangements whose compatibility with existing Treaty structures was hotly contested. The European Stability Mechanism, the Fiscal Compact, and the ECB’s unconventional interventions all generated intense constitutional debate. Yet the overriding political objective – preserving the euro – ensured that legal solutions were found. In the face of a financial crisis, regulators and supervisors have always put economic necessities over formal legal problems. As The Economist put it in 2016, “Given a choice between financial stability and the rule book, ditch the rule book”.

The Court of Justice has played its part. In cases such as Pringle, Gauweiler, and Weiss, the Court demonstrated considerable sensitivity to the broader political and systemic stakes involved. It did not abandon legal reasoning. But neither did it approach the Treaties as a rigid framework incapable of accommodating new political realities. It frequently barked, but never bit – setting limits, but ultimately providing lawmakers with the necessary flexibility of pursuing even unusual and innovative legal projects.

The lesson is not that law does not matter. Rather, it is that constitutional interpretation in the EU has always occurred within a broader political context. Major integration projects succeed when they are perceived as necessary for the functioning of the Union.

EU Inc. increasingly belongs in that category.

The Strategic Context Has Changed

Much of the constitutional discussion treats EU Inc. as a relatively normal company-law initiative. That characterization may have been plausible several years ago. It is increasingly implausible today.

The proposal arrives at a moment when European policymakers are deeply concerned about the continent’s declining competitiveness, chronic under-scaling of innovative firms, fragmented capital markets, and dependence on non-European technology ecosystems.

The 2024 reports produced by Mario Draghi and Enrico Letta have fundamentally altered the policy landscape. Both reports identify regulatory fragmentation as a major obstacle to European competitiveness. Both call for more ambitious integration measures capable of allowing innovative firms to grow within Europe rather than relocating abroad.

Against that background, EU Inc. is not simply another optional company form. It has become part of a much larger project: preserving Europe’s capacity to compete in an increasingly geopolitical global economy.

This broader context matters because constitutional questions are rarely assessed in isolation. Courts, legislators, and governments do not evaluate legal instruments in a vacuum. They evaluate them against the practical problems those instruments seek to solve.

If European policymakers become convinced that a genuinely European start-up vehicle is essential to strengthening innovation, venture capital markets, and technological sovereignty, it is difficult to imagine the project being abandoned solely because legal scholars disagree about the optimal Treaty provision.

Article 114 Is Probably Good Enough

Even on its own terms, the legal-basis debate may be less dramatic than some commentators suggest.

It is true the Court’s decision concerning the SCE Regulation casts a shadow over the proposal. Yet constitutional precedents operate within specific factual and regulatory contexts. The European Union of 2026 is not the European Union of 2006.

Over the last two decades, the Court’s interpretation of Article 114 TFEU has become remarkably expansive. The jurisprudence on internal-market harmonization has consistently emphasised practical effects, market integration, and the prevention of regulatory fragmentation. The Court has repeatedly accepted broad understandings of what constitutes an internal-market measure. And EU Inc. can plausibly be viewed through precisely that lens.

Its purpose is not merely to create a symbolic European corporate form. It seeks to reduce barriers arising from divergent national incorporation procedures, financing rules, governance structures, and legal infrastructures. Whether one labels that process “approximation” or “creation” may be less significant than it initially appears. In functional terms, the proposal addresses obstacles generated by the coexistence of twenty-seven different corporate-law regimes.

The Court has often favoured substance over formal categorisation in internal-market cases. It would therefore be surprising if the constitutional fate of a major competitiveness initiative turned entirely on whether EU Inc. is characterised as an optional company form or as a harmonisation measure.

Moreover, even if aspects of the proposal require adjustment, that does not imply that the project itself is constitutionally doomed. Legislative compromises are routine. Individual provisions may be revised. Certain matters may be relocated to parallel instruments. The legal architecture can evolve without abandoning the underlying objective.

The Real Constraint Is Political, Not Constitutional

Perhaps the most important weakness in the legal-basis critique is that it assumes constitutional law is the primary constraint on European action. In reality, the primary constraint is almost always political agreement.

The history of the Single Market offers countless examples. The question is rarely whether lawyers can identify a plausible legal basis. The question is whether Member States can agree on the substance of the proposal.

If 27 governments support EU Inc., the Commission supports it, the European Parliament supports it, and Europe’s innovation ecosystem supports it, the probability that the project ultimately collapses because of a disagreement over TFEU Articles 50, 114, or 352 appears relatively small. Conversely, if political support disappears, the most perfect legal basis will not save the initiative.

This is why the constitutional discussion risks misidentifying the central challenge. The decisive question is not whether Article 114 represents the theoretically optimal legal basis. The decisive question is whether European governments believe that Europe needs a common corporate vehicle capable of competing with Delaware, Singapore, and other globally attractive jurisdictions. That is ultimately a political judgment.

The Cost of Failure Has Increased

Another reason why the constitutional debate may be overstated is that the cost of failure has changed dramatically.

The EU has long struggled to create legal frameworks capable of supporting high-growth firms. European entrepreneurs continue to face fragmented legal systems, fragmented capital markets, and fragmented regulatory environments. Many of the continent’s most successful firms either relocate abroad, seek foreign capital, or structure themselves through non-European legal vehicles.

For decades, these shortcomings were viewed as unfortunate but manageable. Today they increasingly appear strategic.

The global competition for innovative firms, talent, investment, and technological leadership has intensified. European policymakers increasingly frame economic competitiveness as a matter of security and geopolitical resilience. The language of “strategic autonomy” and “technological sovereignty” reflects precisely this shift. Within that context, EU Inc. is no longer merely a company law project. It is becoming an instrument of industrial policy, capital-markets integration, and geopolitical strategy.

Projects that occupy such a position tend to acquire remarkable political momentum. Once policymakers conclude that an initiative is strategically necessary, institutional energy typically shifts toward making it work rather than identifying reasons why it cannot.

Constitutional Perfection Should Not Become the Enemy of Reform

None of this implies that constitutional questions should be ignored. They should not.

The ECLE contribution performs a valuable service by highlighting genuine legal uncertainties. Clarification of Article 4 may certainly be desirable. Certain provisions may indeed require refinement. The relationship between Union law, articles of association, and national law deserves careful attention.

But constitutional analysis should remain proportionate to the practical stakes involved. There is a danger that European company lawyers view EU Inc. through the lens of past debates over the SE, SCE, and other supranational forms. Those projects emerged in a different era, pursued different objectives, and occupied a different position within the broader integration agenda.

EU Inc. belongs to a new generation of European initiatives. Its primary purpose is not symbolic Europeanisation. It is functional competitiveness.

That distinction matters. The question facing policymakers is ultimately straightforward: does Europe need a genuinely European corporate vehicle for innovative firms? If the answer is yes, the legal system possesses ample resources to accommodate that objective. The Treaties are not a suicide pact. Nor are they designed to prevent the Union from responding to pressing economic challenges.

The history of European integration offers a consistent lesson. Constitutional objections rarely defeat projects that enjoy strong political support and respond to widely recognized structural problems. More often, they shape the form those projects ultimately take.

EU Inc. is likely to follow the same path. The decisive battle therefore concerns political ambition, not constitutional theory. If Europe truly wants an EU Inc., it will almost certainly find a way to create one. Where there is a will, there is a way.

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This post will look at the negative spillover effects created by these networks’ membership (in)action and the different justifications they offered to rationalise their (in)action. It will further query whether their failure to play their part in preserving the EU’s rule of law ecosystem by removing or keeping at bay those directly engaged in the systemic undermining of judicial independence should not lead to practical consequences. In the case of the CECC and NPSJC, their status as privileged stakeholders for the purposes of the EU’s annual rule of law report may be questioned. In the case of the ELI, its eligibility for EU funding may be jeopardised.

Poland’s Captured “Courts” and Irregularly Appointed “Judges”: State of Play

To date, Poland’s “Constitutional Tribunal” continues to be a full member of the CECC notwithstanding the CJEU judgment of 18 December 2025. In this ruling, the CJEU found this body to no longer satisfy the requirements of an independent tribunal previously established by law as a result of serious irregularities in the procedures for the appointment of three of its members and its President in December 2015 and 2016 respectively. Prior to this CJEU ruling, the ECtHR had repeatedly held, starting with a judgment of 7 May 2021, that the mere presence of any of the irregularly appointed “judges” is “by itself capable of vitiating the legal force” to be attached to any “judgment” issued by the Constitutional Tribunal.

With respect to Poland’s Supreme Court (SC), multiple CJEU and ECtHR judgments have established multiple violations of EU and ECHR rule of law requirements over many years during the period of 2015-2023. Without being exhaustive, both the CJEU and ECtHR have found the two new chambers created during Poland’s rule of law crisis (the Extraordinary Review and Public Affairs Chamber and the Disciplinary Chamber) not to be lawful courts. The ECtHR has simultaneously held that every person appointed to Poland’s SC post-2018 cannot lawfully adjudicate. In the words of the ECtHR,

all the judges appointed to two entire chambers of the Supreme Court – the Disciplinary Chamber and the CERPA, as well as judges appointed to the Civil Chamber on the reformed NCJ’s recommendation – do not meet the requirements of an “independent and tribunal established by law” […] By implication, the same applies to other Supreme Court judges so appointed. This situation raises grave concerns as to the continued functioning of the Supreme Court […] as a court which is “lawful” under the Convention.

In the case of the former “President” of Poland’s SC, whose term came to an end in May 2026, the ECtHR found this person in February 2022 to have been appointed in manifest breach of domestic law. Following two CJEU judgments in 2024 and 2025, the former and recently appointed new SC president – also an illegal judge – cannot lawfully adjudicate cases as a matter of EU law as well. More generally speaking, the mere presence of a single “neo-judge” is enough to deprive any adjudicating formation of its status as a lawful court, on account of the fundamental irregularities which characterise their defective appointments.

Finally, as regards Poland’s Supreme Administrative Court (SAC), a number of pending applications have been communicated by the ECtHR starting in 2022 in relation to the neo-judges defectively appointed to it (see e.g. application no. 29320/22). While there is no judgment on the merits yet, the Strasbourg Court’s approach in respect of Poland’s SC is applicable to the neo-judges sitting on SAC benches. In short, their appointment suffers from the same systemic problem repeatedly identified by the ECtHR, i.e., the defective procedure for judicial appointments involving Poland’s National Council of the Judiciary (NCJ) as established in 2017. Notwithstanding the absence of any CJEU judgment directly addressing the presence of “neo-judges” on the SAC, its ruling of 24 March 2026 also makes clear that they belong to the group of 3,000 “persons irregularly appointed to judicial posts” in Poland.

European Judicial and Professional Networks’ (In)Action

Notwithstanding the above, the dominant reaction has been to ignore the problem or hide behind arguably spurious justifications regardless of the networks’ professed commitment to the rule of law.

The Conference of European Constitutional Courts

To begin with the CECC, its statute provides that it “shall take steps to enhance the independence of constitutional courts as an essential factor in guaranteeing and implementing […] the rule of law”. In addition, the status of a full member is subject, inter alia, to judicial activities being conducted “in accordance with the principle of judicial independence”.

In response to a query from the present authors regarding how the CECC intends to comply with relevant ECtHR judgments and most recently, the CJEU judgment of 18 December 2025, we were merely told “that issues relating to membership are within the competence of the responsible bodies provided by the Statute, namely the Congress of the CECC and, where applicable, the Circle of Presidents”.

The CECC’s inaction may be contrasted with the prompt suspension of Poland’s NCJ by the European Network of Councils for the Judiciary (ENCJ) in September 2018. This was done within a few months following the entry into force of the law re-establishing a wholly captured NCJ. Prior to this, the ENCJ had publicly and repeatedly voiced its grave concerns about the relevant Polish draft law.

The Network of the Presidents of the Supreme Judicial Courts of the EU (NPSJC)

Similarly, the response of the Network of the Presidents of the Supreme Judicial Courts of the EU (NPSJC) to Poland’s rule of law crisis was initially strong. For instance, the Network published in 2017 a statement denouncing “a threat to the independence of the Supreme Court”. In 2019, the NPSJC President co-authored a letter to Ms. von der Leyen which decried how “the separation of powers between the executive branch and the judicial branch” was “being dismantled” in several EU countries. Following the capture of Poland’s Supreme Court, however, the NPSJC has failed to take any action regarding its member concerned by the ECtHR’s judgment of 3 February 2022. In this judgment, the ECtHR established that the NPSJC Polish member was appointed in a defective procedure characterised by manifest irregularities in breach of domestic law.

In reply to our memorandum outlining how NPSJC was disregarding CJEU and ECtHR rulings, the NPSJC informed us on 5 May 2026 that in the absence of an internal suspension procedure, “the Board has decided to put a proposal before the General Assembly of the Network in June to consider these matters further and, if agreed, to make amendments to the Articles of Association of the Network”. In other words, the lack of allegedly adequate internal rules is used to justify further delay action regarding their Polish member (or their Hungarian member) – an excuse reminiscent of the Venice Commission’s rationale. The problem, however, is not going to go away as yet another illegal judge – elected only with the votes of other irregularly appointed “judges” – has just been appointed the new First President of Poland’s Supreme “Court”.

The European Law Institute (ELI)

By contrast to the previous two judicial networks, the ELI consciously decided to welcome Poland’s SC and SAC as institutional members. In other words, a network dedicated to European Law has welcomed two courts being compromised by individuals who cannot lawfully adjudicate as a matter of European Law, most of whom are due to be removed.

This decision was justified on two main grounds: (i) “the decision concerned the institutions as such, rather than their current composition or individual officeholders”; (ii) “these courts remained recognised within the European legal framework and had not been excluded from comparable international networks”. The first ground not only ignores the reality of court capture; it hollows out the concept of court and disregards European case law regarding the requirements national courts must comply with in terms of composition and individual judicial appointments. The second ground embodies an abdication of leadership – one that results in an organisation with sufficient expertise to adopt and promote standards on judicial independence but unwilling to apply them just because others have failed to do so.

This development was all the more surprising as it happened at a time when a Forum on the Resilience of Legal Systems and the Rule of Law was in preparation, with this network’s annual conference being furthermore dedicated to “Europe and the Rule of Law: Cultural Engagement and Legal Resilience”.

Negative Spillover Effects of Membership (In)Action

Beyond the direct reputational damage, the presence of compromised (or bogus) courts and illegal judges in judicial or professional legal networks raises the issue of these networks’ compliance with their own constitutional documents and the genuine nature of their professed attachment to the rule of law.

As far as judicial networks are concerned, a failure to police membership is also bound to indirectly and more broadly undermine the reputation of all the national judiciaries represented in these networks. Another indirect effect follows from the inclusion of illegal judges: By legitimising them at a supranational level, judicial and professional networks not only hinder rule of law restoration efforts within the relevant Member State, they also undermine efforts to uphold the rule of law in all EU Member States, by sending the message that leisurely, if not à la carte, compliance with CJEU and ECtHR rulings is acceptable.

Failure to control membership furthermore entails a precedential effect for other judicial or professional networks, who could be tempted to align themselves with a negligent example. Indeed, in the case of the ELI, inaction from other networks was used as cover to embrace the membership applications of Poland’s SC and SAC. This is why proper enforcement by the relevant networks of their own membership standards is important, as it would facilitate rule of law restoration efforts in Poland and elsewhere by making clear that lawlessness – and those benefiting from it – will not be tolerated both legally and professionally.

Temporary suspensions or the outright rejection of membership applications ought to be the default setting for bodies/individuals whose situation has already been addressed by the ECtHR and/or the CJEU. Conversely, a failure to suspend/expel bodies and individuals masquerading as courts and judges respectively – or worse, welcoming them – could have consequences for the relevant networks.

In the short term, the European Commission should consider removing the NPSJC and the CECC from its list of key stakeholders to be consulted prior to the publication of its annual rule of law report, until they take due account of relevant judgments of the CJEU and the ECtHR in respect of their membership. A financial conditionality type approach should also be considered. EU funding schemes typically require adherence to Article 2 TEU values. Where, for instance, a network seeks EU funding to undertake rule of law-related activities, while simultaneously disregarding European case law, eligibility for EU funding may be doubtful.

The European judicial and professional networks mentioned in this post have played a key role in promoting the rule of law, an aspect they are keen to emphasise. The time has come for them to also walk the walk when it comes to their own membership.

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Demokratie und Änderung der Klimapolitik

Dass neue Mehrheiten Gesetze ändern können, gehört zum Kern der Demokratie. Der Klimabeschluss des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) betont dies ausdrücklich – knüpft daran aber prozedurale Bedingungen. Wer das Klimaschutzgesetz ändern will, das Art. 20a GG konkretisiert, trägt eine besondere Begründungspflicht. Insoweit heißt es im Klimabeschluss des BVerfG:

„Wegen der nach heutigem Stand weitestgehenden Unumkehrbarkeit des Klimawandels wäre eine Überschreitung der zum Schutz des Klimas einzuhaltenden Temperaturschwelle jedoch nur unter engen Voraussetzungen – etwa zum Schutz von Grundrechten – zu rechtfertigen. Zudem nimmt das relative Gewicht des Klimaschutzgebots in der Abwägung bei fortschreitendem Klimawandel weiter zu. […] Wollte der Gesetzgeber dem Klimaschutzrecht eine grundlegende Neuausrichtung geben, müsste diese als solche erkennbar und damit auch für die politische Öffentlichkeit diskutierbar sein. Hintergrund der ausdrücklichen Hervorhebung der Gesetzgebung in Art. 20a GG und der Anerkennung einer Konkretisierungsprärogative des Gesetzgebers ist gerade, dass die besondere Bedeutung der Schutzgüter des Art. 20a GG und deren Spannungsverhältnis zu etwaigen gegenläufigen Belangen in demokratischer Verantwortung zu einem Ausgleich gebracht werden müssen und die Gesetzgebung hierfür den geeigneten Rahmen bietet.” BVerfGE 157, 30 (Rn. 198, 213).

Rechtsstaatliche Grenzen einer Änderung der Klimapolitik

Die demokratische Gestaltungsfreiheit wird im Rechtsstaat aber auch durch materielle Vorgaben der Verfassung eingeschränkt. Die Verfassung ist als Rahmenordnung, die der Politik Grenzen setzt, anerkannt. Das gilt auch für die Klimapolitik.

Was das Recht im Klimaschutz mindestens verlangt, ergibt sich aus weitgehend parallelen Vorgaben: dem Grundgesetz, der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), dem Unionsrecht und dem Völkerrecht einschließlich des Pariser Klimaabkommens. Gefordert ist hiernach ein rechtsverbindliches, geeignetes, wirksames und angemessenes sowie integriertes und kohärentes Schutzkonzept, das nicht nur auf Gefahrenabwehr, sondern auch auf Risiko- und Ressourcenvorsorge ausgerichtet ist. Dieses Konzept lässt sich in acht Bausteinen konkretisieren (teilweise in Anlehnung an Calliess/G. Kirchhof, Rote Linien des Rechts im Klimaschutz, Gutachten im Auftrag der Klimaunion, März 2025, S. 77 ff. mit weiteren Nachweisen):

(1) Selbst wenn Deutschland aus dem Pariser Klimaabkommen  austreten würde, wäre es noch immer aus dem Völkergewohnheitsrecht verpflichtet, das Temperaturziel von 1,5 Grad zu erreichen (IGH, im Ergebnis auch EGMR, BVerfG) und würde insoweit haften.

(2) Die völkerrechtlichen Vorgaben konkretisierend, verpflichtet das Europäische Klimagesetz Deutschland, bis spätestens 2050 Treibhausgasneutralität zu erreichen. Überdies muss Deutschland die Maßnahmen des Green Deals – darunter „Fit for 55“ – und den Emissionshandel in allen Sektoren umsetzen. Nur der Gesetzgeber der EU kann diese mit den entsprechenden Mehrheiten ändern. Dabei ist aber auch er rechtlich an das Völkerrecht gebunden.

(3) Das Schutzkonzept hat die menschliche Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 GG) und die Umwelt samt Klima (Art. 20a GG) in geeigneter, wirksamer und kohärenter Weise zu schützen und zu erhalten (BVerfG, analog EGMR, EuGH). Die Belange des Klimaschutzes müssen im Rahmen der gebotenen Politikintegration nach Art. 11 AEUV mit den umweltexternen Politiken (Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft etc.) kohärent verzahnt werden und ihr sichtbarer Bestandteil sein (vgl. IGH, EuGH).

(4) Da das Grundgesetz im Sinne der internationalen Klimaziele völker- und europarechtsfreundlich auszulegen ist, spielt es aus rechtlicher Sicht keine Rolle, dass Deutschland nur einen geringen Teil der weltweiten Treibhausgase emittiert (BVerfG, EGMR, IGH).

(5) Die mit dem Schutzkonzept notwendig verbundenen Freiheitseingriffe sind „gerecht“ über die Zeit bis 2050 zu verteilen. Eine späte „Vollbremsung“ im Zuge verschobener Klimaschutzmaßnahmen muss vermieden werden (BVerfG, ähnlich EGMR).

(6) Daher muss im Schutzkonzept ein konkreter Pfad mit Zeitplan samt Zwischenzielen für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen festgelegt werden, der vorhersehbar und verlässlich sicherstellt, dass die Reduktionsziele bis spätestens 2050 erreicht werden (BVerfG, EGMR).

(7) Überdies sind im Kontext der klimaschützenden Maßnahmen hinreichende Informations- und Beteiligungspflichten zu regeln; ein wirksamer Zugang zu den Gerichten bis hin zu einer Verbandsklage ist zu gewährleisten (EGMR).

(8) Änderungen zu Lasten des Klimaschutzes lösen erhebliche Begründungs- und Darlegungspflichten aus. Zudem gewinnen Klimabelange im Zuge der fortschreitenden Erderwärmung über die Zeit bis 2050 ein immer stärkeres rechtliches Gewicht in der Abwägung mit gegenläufigen Interessen (BVerfG, EGMR, IGH).

Das Erfordernis eines solchen Schutzkonzepts ist eine rechtliche Mindestvorgabe, die sich mit den Vorgaben der Rechtsprechung deckt (BVerfG, EGMR, IGH) und daher gerichtlich durchsetzbar ist. Dieser rechtlich gebotene Mindestschutz korrespondiert in Deutschland mit dem Maßstab des Untermaßverbots als gerichtlicher Kontrollnorm. Das erforderliche Schutzkonzept kann deshalb nicht einfach aufgegeben werden, ohne dass ein gleichwertiges alternatives Konzept erlassen wird, das im Hinblick auf das Ziel der Treibhausgasneutralität bis spätestens 2050 vergleichbar geeignet und wirksam ist und die genannten rechtlichen Mindestanforderungen erfüllt. „Ob“ ein solches Schutzkonzept besteht, unterliegt somit keinem politischen Ermessen des Gesetzgebers.

Politischer Gestaltungsspielraum hinsichtlich des „Wie“ und Verschlechterungsverbot

Ein politischer Gestaltungsspielraum besteht allerdings hinsichtlich der Frage des „Wie“. In diesem Kontext wird ein sog. „Verschlechterungsverbot“ oder auch „Rückschrittsverbot“ diskutiert, das möglicherweise einer Abschwächung von einzelnen Gesetzen, die dem Klimaschutz dienen, wie z.B. dem Heizungsgesetz, entgegensteht.

Der Begriff des Verschlechterungsverbots findet sich explizit bislang weder in der Rechtsprechung des BVerfG noch in derjenigen des EGMR. In der Rechtsprechung des EuGH hat das Verschlechterungsverbot bislang nur im Wasserrecht Bedeutung erlangt, da der Unionsgesetzgeber den Begriff hier eingeführt hatte, ihn nun aber auch im Naturschutzrecht und Gebäudeenergierecht einsetzt. Über die Umsetzung des einschlägigen Unionsrechts hat der Rechtsbegriff auch in das deutsche Umwelt- und Energierecht Eingang gefunden. Im Wege der Auslegung lässt sich überdies das Progressionsgebot in § 3 Abs. 4 S. 2 KSG als Regressionsverbot und damit als Verschlechterungsverbot interpretieren. Der einfache Gesetzgeber kann diese Norm jedoch jederzeit ändern – es sei denn, das Verschlechterungsverbot findet eine Verankerung im höherrangigen Recht.

Genau das bejahen viele Stimmen im Schrifttum: Sie leiten ein Verschlechterungsverbot aus Art. 20a GG und Art. 191 Abs. 1 AEUV ab. Inhalt und Reichweite sind allerdings umstritten. Einige Stimmen sind mit Blick auf den Staatszielcharakter des Art. 20a GG zurückhaltend und halten eine gesetzgeberische Absenkung des normativen Schutzniveaus für möglich, wenn die Gefährdung eines konfligierenden Verfassungsguts nicht anders abgewendet werden kann, dem Gesetzgeber also andere, die bestehenden Umweltstandards weniger beeinträchtigende, Alternativen nicht zur Verfügung stehen. Von anderen Stimmen wird das in Art. 20a GG verankerte Verschlechterungsverbot demgegenüber als striktes Rückschrittsverbot verstanden, wonach jede oder zumindest jede spürbare Abschwächung des rechtlichen Schutzniveaus gegen Art. 20a GG verstoßen soll. Darüber hinaus nehmen einige Stimmen ein allgemeines Verschlechterungsverbot an, das nicht auf einzelne Schutzgüter, sondern auf die faktische Umweltsituation insgesamt zielt. Eingriffe in ein Umweltgut bleiben somit möglich, bedürfen jedoch eines adäquaten Ausgleichs. Im Vergleich weniger ausdifferenziert ist die Diskussion mit Blick auf Art. 191 Abs. 1 AEUV. Hier wird die Vorgabe, die Umwelt zu erhalten, als grundsätzliches Verschlechterungsverbot, das im Sinne eines ökologischen Bestandsschutzes wirkt, interpretiert.

Normatives Verschlechterungsverbot und Kompensationspflicht

Wortlaut und Zweck von Art. 20a GG bzw. Art. 191 Abs. 1 AEUV sprechen dafür, dass die beiden Normen ein verfassungsrechtliches Verschlechterungsverbot enthalten. Da der Zustand der Umwelt als Ganzes schwer messbar ist und eine Absenkung des gesetzlichen Schutzniveaus faktische Verschlechterungen vermuten lässt, genügt es, auf ihre Wirkung als normatives Verschlechterungsverbot abzustellen. Dieses steht jedoch in einem Spannungsverhältnis zum Demokratieprinzip – namentlich zu den ihm immanenten Grundsätzen der Revisibilität und Reversibilität. Der demokratische Gestaltungsraum des Gesetzgebers verlangt daher, dass eine partielle Rücknahme umweltrechtlicher Normen zugunsten anderer gewichtiger Verfassungsgüter möglich bleibt; vor allem dann, wenn dem Gesetzgeber keine weniger einschneidenden Alternativen zur Verfügung stehen. Ein Abbau umweltschützender Vorschriften muss im Lichte des Demokratieprinzips insbesondere dann zulässig sein, wenn eine normative Kompensation erfolgt, die im Ergebnis ein vergleichbares faktisches Schutzniveau sichert.

Aspekte eines verfassungsrechtlichen Verschlechterungsverbots klingen auch im Klimabeschluss des BVerfG an, wenn darauf hingewiesen wird, dass sich eine

„Neuausrichtung an schwächeren Klimaschutzzielen wegen des damit verbundenen ökologischen Rückschritts vor Art. 20a GG rechtfertigen lassen [müsste], sofern nicht neuere hinreichend gesicherte Erkenntnisse in der Klimaforschung ergeben, dass die Erderwärmung geringeres Schädigungspotenzial hat, als dies derzeit zu befürchten ist.“ BVerfGE 157, 30 (Rn. 212).

Somit sind mit Blick auf das gesetzgeberische Schutzkonzept neue wissenschaftliche Erkenntnisse und der technische Fortschritt immer wieder zu berücksichtigen. Insoweit gilt aber mit Blick auf den noch zulässigen deutschen Anteil an den globalen CO2-Emissionen eine Grenze:

„Die Größe der zur Wahrung der Temperaturschwelle verbleibenden Emissionsmenge lässt sich derzeit nicht so exakt ermitteln, dass die … Budgetgröße ein zahlengenaues Maß für die verfassungsgerichtliche Kontrolle bieten könnte. Jedoch darf der Gesetzgeber Wertungsspielräume nicht nach politischem Belieben ausfüllen. Besteht wissenschaftliche Ungewissheit über umweltrelevante Ursachenzusammenhänge, setzt Art. 20a GG den Entscheidungen des Gesetzgebers – zumal solchen mit unumkehrbaren Folgen für die Umwelt – vielmehr Grenzen und erlegt ihm, auch in Verantwortung für die künftigen Generationen, eine besondere Sorgfaltspflicht auf. Ausdruck dieser besonderen Sorgfaltspflicht ist jedenfalls, dass der Gesetzgeber bereits belastbare Hinweise auf die Möglichkeit gravierender oder irreversibler Beeinträchtigungen – jeweils in Ansehung ihrer Belastbarkeit – berücksichtigen muss.“ BVerfGE 157, 30 (Rn. 229).

Schlussfolgerungen

Eine vollständige und ersatzlose Aufhebung des Schutzkonzepts – wie es etwa im europäischen oder deutschen Klimaschutzgesetz zum Ausdruck kommt – würde gegen den europarechtlich (Art. 11, 191 AEUV) bzw. verfassungsrechtlich gebotenen Mindestschutz (Art. 20a GG; Schutzpflichten) verstoßen. Das Untermaßverbot wirkt insoweit als absolutes Verschlechterungsverbot, das diesen Mindestschutz absichert. Es betrifft allerdings „nur” das (durch internationales und europäisches Recht konkretisierte) „Ob” des Klimaschutzes. In diesem Rahmen ist der Gestaltungsraum des demokratischen Gesetzgebers beschränkt. Da die Änderung des Heizungsgesetzes das Schutzkonzept, wie es insbesondere das KSG festschreibt, nicht so grundlegend verändert, dass dies seiner Aufhebung gleichkäme, kann der Gesetzgeber hier nicht gegen das  absolute Verschlechterungsverbot verstoßen.

Bei der Änderung des Heizungsgesetzes geht es vielmehr um das „Wie“ des Klimaschutzes. Im Rahmen des Schutzkonzepts (also jenseits des Mindestschutzes) entfaltet sich der demokratische Gestaltungsraum des Gesetzgebers. Er kann mit Blick auf überragend wichtige gegenläufige Verfassungsgüter Änderungen an der inhaltlichen Konkretisierung des Schutzkonzepts vornehmen. Insoweit ist auch eine partielle Abschwächung umweltrechtlicher Normen zugunsten anderer überragend wichtiger Verfassungsgüter möglich. In diesem Fall verlangt allerdings das normative Verschlechterungsverbot, dass das faktische Schutzniveau im Ergebnis beibehalten werden muss. Die Abschwächung muss also normativ kompensiert werden. Wie diese Kompensation aussieht, entscheidet der Gesetzgeber mit einer gewissen Flexibilität. Er muss mit Blick auf die Bausteine des Schutzkonzepts lediglich transparent begründen und nachweisen, dass der alternative Pfad zur Treibhausgasneutralität im Rahmen des inhaltlich angepassten Schutzes gleich geeignet, wirksam und kohärent ist und zugleich eine klimapolitische „Vollbremsung“ vermeidet, so dass die Freiheit über die Zeit bis 2050 generationengerecht verteilt wird. Einzelne Maßnahmen des Schutzkonzepts dürfen abgeschwächt werden, nicht aber das Schutzkonzept als Ganzes.

In diesem Rahmen sind verschiedene Aspekte zu gewichten: Zum einen ist fraglich, ob der Entwurf zur Änderung des Heizungsgesetzes überhaupt dem Bürokratieabbau dient. So erwartet der Normenkontrollrat durch die Neuregelung hohen bürokratischen Kontrollaufwand, massive Vollzugsdefizite und Rechtsunsicherheit für Bürger durch neue Berichtspflichten. Zum anderen  wirft die normative Konzeption Fragen auf. Die „Bio-Treppe” ist noch nicht Gesetz, sondern erst politisch vereinbart. Überdies könnte man meinen, die Abschwächung im Gebäudesektor werde durch marktwirtschaftliche Instrumente kompensiert – doch auch der CO2-Emissionshandel für Gebäude steht wegen gestiegener Energiepreise unter Druck.  Seine Einführung auf EU-Ebene wurde bis 2028 verschoben; die Bepreisung im deutschen System dürfte bis dahin eingefroren werden oder gar durch einen politischen „Heizrabatt” gänzlich entfallen.  Hinzu kommt, dass auch der aktuelle Bericht des vom KSG eingesetzten Expertenrats für Klimafragen vom 18. Mai 2026 mit Blick auf das Emissionsbudget bis 2030 von einer Zielverfehlung ausgeht, da insbesondere die Sektoren Verkehr und Gebäude ihre Vorgaben verfehlen. Insoweit müsste das Klimaschutzprogramm der Bundesregierung eigentlich nachsteuern. Dies gilt umso mehr, wenn die Vorgaben im Gebäudesektor durch das geänderte Heizungsgesetz abgeschwächt werden.

Wenn nun die vorstehend  skizzierten rechtlichen Rahmenvorgaben im Schrifttum (u.a. von dem Erlanger Umweltrechtler Bernhard W. Wegener) als demokratie- und parlamentsfeindliche „Totalkonstitutionalisierung“ kritisiert werden, hilft eine Testfrage: Wollte der Gesetzgeber in der Wohnungspolitik neue Akzente setzen und im Rahmen einer staatlichen Bewirtschaftung des Wohnungsmarktes in den Großstädten Wohnungsunternehmen enteignen, wären ihm dabei durch Grundrechte Grenzen gesetzt. Diese Beschränkung gilt allgemein als Ausdruck der rechtsstaatlichen Rahmung der parlamentarischen Demokratie, wie sie das Grundgesetz vorsieht. Warum sollte das in der Klima- und Umweltpolitik anders sein?

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Taking stock of the constitutional and legislative structures, the Court upheld the exercise. It noted that Article 324 of the Constitution, which constitutes the Election Commission of India with the obligation of “superintendence, direction, and control of elections,” confers plenary powers upon the ECI over the preparation of electoral rolls and the conduct of elections, and that Section 21(3) of the Representation of the People Act 1950 provides an enabling provision permitting a special intensive revision “at any time, for reasons to be recorded, and in such manner as [the Commission] may think fit.” The Court also examined the SIR guidelines through a four-limb proportionality analysis: whether the exercise pursued a legitimate purpose; whether there was a rational nexus between the measures adopted and that purpose; whether the means were the least restrictive available; and whether there was a fair balance between the objective and the limitation placed upon the right to vote. On each count, the Court found in favour of the ECI.

The judgment is significant in its own right, and commentaries have been written discussing the misapplication of the proportionality analysis by the Court (see here and here). But beyond the specifics of the case, the legal backdrop in which it was delivered offers important insights for comparative constitutional law scholars, particularly those studying fourth branch institutions, electoral management bodies, and constitutional design.

Fourth Branch Institutions Are Not a Silver Bullet

The creation of independent electoral management bodies, anti-corruption watchdogs, auditors general, and human rights commissions – what scholars have come to call “fourth branch” or “guarantor” institutions – has become a feature of constitutional design, particularly in newer democracies. The logic is to take certain crucial functions out of the hands of politically interested actors and vest them in institutions insulated from the partisan calculus. Elections are an obvious candidate for this kind of protection.

But this logic, while compelling, is incomplete. As Tarunabh Khaitan argues, guarantor institutions are not self-executing solutions. Simply removing power from political institutions and vesting it in a fourth branch body does not, by itself, guarantee good outcomes. The transfer of functions away from elected branches to insulated institutions reduces the domain of political play and democratic contestation in ways that carry their own risks. Badly designed guarantor institutions can themselves become instruments of the very pathologies they were created to prevent.

For guarantor institutions to function effectively, Khaitan identifies three indispensable design requirements: sufficient competence and expertise to perform their functions; sufficient independence from actors with an interest in frustrating the relevant constitutional norm; and sufficient accountability to actors with an interest in upholding it. These factors constitute the difference between a guarantor institution that credibly secures a constitutional commitment and one that becomes an additional vector of risk. The Indian Election Commission is a vivid case study in what happens when these requirements are not given equal weight.

Independence: The Unresolved Problem

The ECI’s independence has been the subject of long-running discussion, including on this blog (see here and here). The appointment of Election Commissioners, including the Chief Election Commissioner, has historically been at the discretion of the ruling executive, with no requirement for consultative or multi-partisan processes. As M. Mohsin Alam Bhat has shown in his detailed study of the ECI’s structural accountability, the precariousness of the ECI’s personnel arrangements has a long and troubling history: from the Congress government’s last-minute appointment and subsequent rescission of additional election commissioners in 1989–90 for what were widely perceived to be partisan reasons to the later creation of additional commissioners expressly to dilute the authority of an activist Chief Election Commissioner in 1993. In both episodes, the Supreme Court’s interventions compounded rather than resolved the structural problem. As Bhat observes, what was “missing in Seshan was the appreciation – and crucially, a theory – of institutional independence.”

The Indian Supreme Court eventually attempted a belated structural correction. In 2023, the Court in Anoop Baranwal v Union of India ordered that Election Commissioners be appointed by a panel including the Chief Justice of India and the Leader of the Opposition, thereby introducing a measure of multi-institutional oversight. Parliament responded with remarkable speed, enacting new legislation that effectively restored executive dominance over appointments by replacing the Court-mandated balanced panel with one that retains the ruling government’s decisive influence. An appeal against this legislation remains pending. The episode illustrates precisely how a ruling party used its legislative majority to undo judicial corrections of institutional design, exploiting the absence of constitutional entrenchment.

Accountability: The Greater Lacuna

If the independence problem is serious, the accountability problem is arguably more severe. As Bhat has shown, the ECI has gradually assumed vast regulatory power through what he characterises as extra-legal modalities: architectural regulation of the electoral environment, nudge-based enforcement of the Model Code of Conduct, and notice-based disclosure requirements. These forms of governance are pervasive and consequential, but they are also, by their very nature, resistant to conventional accountability mechanisms. They operate subtly, they are difficult to subject to legal scrutiny, and they leave wide discretion to the institution. Courts cannot easily assess whether a particular polling station placement, election schedule, or enforcement decision was appropriate. The result is regulatory power that escapes public scrutiny, almost as a structural feature of how it works.

The Indian Supreme Court has been an active architect of this dynamic. Bhat shows that the Court developed an expansive “plenary powers” jurisprudence, confirming that the ECI can regulate all areas “left unoccupied by legislation.” In a series of electoral reform cases in the 1990s and 2000s, the Court used the ECI as its ally – channelling transparency requirements through the Commission while simultaneously applying a “framework of trust” that insulated the institution from accountability. The framework of trust, based on the ECI’s perceived competence, political independence, and ideological neutrality, generated judicial deference rather than scrutiny. While the Court applied demanding transparency standards to political actors under a “framework of democracy,” it treated the ECI’s exercise of power as deserving deference. The consequence, as Bhat argues, is an institution that has accumulated enormous powers without a commensurate framework of operational accountability.

The SIR Judgment: Plenary Powers, Absent Accountability

The SIR judgment is a case in point. The Court has painstakingly demonstrated how the Constitution envisages plenary powers for the ECI over the entire electoral process, and how Section 21(3) of the Representation of the People Act authorises the ECI to conduct a special intensive revision “at any time” and “in such manner as it may think fit” when reasons are recorded. The upholding of the SIR exercise within this framework may seem legally coherent.

But the very coherence of this legal analysis exposes the accountability gap. When the Court affirms that the ECI has plenary powers in unlegislated areas, and when Parliament is either unwilling or unable, given the current configuration of political power, to legislate meaningful constraints and accountability mechanisms, the result is an institution exercising enormous constitutional authority with very limited oversight. In this environment, the accountability of the Commission becomes a central constitutional question. As things stand, there are serious live questions about the ECI’s independence from the ruling party, Parliament is not functioning as a meaningful check, and the courts are largely confined to reviewing the legality and proportionality of specific exercises rather than addressing the structural conditions that generate accountability deficits. A similar framework is evident in the Court’s jurisprudence on the Office of the Speaker, as I discuss here.

Admittedly, the Court could not have resolved the structural problem through this litigation alone. The Court could have intervened more forcefully in how the SIR was conducted, mandating more inclusive procedures from the outset. But the deeper issue is one of institutional design. It can only be resolved through constitutional amendment or legislative reform, requiring a change in the political conditions that produced the present arrangements.

Timing, Irreversibility, and the Limits of Post-Facto Remedies

There is a further dimension that the SIR episode brings into focus: the timing of both the exercise and the judicial response. Conducting an intensive voter roll revision involving individual-level verification, name deletions, and, in some cases, challenges to citizenship status in the compressed window before a state election dramatically increases the risk of errors, and means that those errors are likely to materialise as substantive electoral consequences before they can be corrected.

This is precisely what happened in Bihar. The SIR exercise was conducted ahead of the November 2025 elections. The Supreme Court’s judgment came on 27 May 2026, six months after the elections had concluded and a new government had been formed. Some of the Court’s directions are valuable. Notably, the direction that in cases where the ECI is not satisfied that a person meets the conditions for inclusion on grounds of citizenship, the case must be referred to the competent authority under the Citizenship Act, and that “the competent authority must decide such questions within a reasonable timeframe, and in any event, before the next Parliamentary, Legislative Assembly or Local Body election in the concerned State or constituency, so as to ensure that the individual’s electoral rights are not left in a state of prolonged uncertainty.”

But this very reasoning – that prolonged uncertainty about electoral rights causes serious harm that must be resolved promptly – should equally have supported pausing the exercise before the election. Those whose names were deleted before the Bihar vote have already lost the opportunity to participate in forming the government. And the consequences of disenfranchisement ripple well beyond the ballot box. Reports have emerged that the incoming state government in West Bengal announced it would not extend the benefits of welfare schemes to persons whose names did not appear on the electoral rolls.

The Court is, in part, itself responsible for this timing problem. The litigation was live during the exercise, and the Court did not stay it. It is also worth noting that regular electoral roll revisions occur before every election as a matter of routine. The intensive SIR exercise, given its scope, the attendant risk of errors, and the citizenship questions it raised, could have been timed to a period well clear of the electoral cycle. The logic that animates the observation — that citizenship determinations require careful process and timely resolution — applies with equal force to the decision of when to conduct an exercise that triggers them at scale.

What This Tells Us About Fourth Branch Design

Taken together, the SIR episode and the broader legal landscape of the ECI offer a valuable case study for the understanding of fourth branch institutions.

The first lesson is that competence alone is not enough. The ECI is, by most accounts, a technically capable institution. It has administered the world’s largest democratic exercise with considerable logistical sophistication. But, as Khaitan observes, a guarantor institution with strong expertise can still fail if it lacks adequate independence or accountability. Conversely, as Bhat shows, technical capacity does not substitute for institutional integrity. An institution that is perceived as insufficiently independent and that operates without robust accountability mechanisms will find its competence contested and its legitimacy eroded, particularly in periods of single-party dominance when the political environment is least hospitable to the constraints that guarantor institutions are meant to impose.

The second lesson is that independence and accountability are not in tension. They rather point in different directions. There is a tendency in constitutional design to treat these values as necessarily trading off. The more independent an institution, the less accountable it can be, and vice versa. Khaitan’s framework and Bhat’s application of it to the ECI both challenge this. Independence and accountability address different relationships: a guarantor institution needs independence from those who would capture or frustrate it, and accountability to those who have an interest in the norms it is meant to uphold. These are different groups, and a well-designed institution can achieve both. The ECI’s problem is not that it is too independent. If anything, its independence has proven insecure. The problem is that independence and accountability have each been under-designed, while power has been over-delegated.

The third lesson concerns the compounding role of courts. As Bhat’s analysis demonstrates, the Indian Supreme Court has been a significant actor in shaping the ECI’s constitutional status, including expanding its powers through the jurisprudence of deference while failing to develop corresponding accountability norms. The SIR judgment continues this pattern. Its proportionality analysis is methodologically sound. But it resolves the legality of a completed exercise without addressing the structural conditions, including the appointment regime, the parliamentary oversight deficit, and the absence of operational accountability frameworks, that made the exercise politically contestable in the first place. When courts defer to institutional expertise without requiring transparency or reason-giving, they become part of the accountability problem rather than part of the solution.

The SIR judgment, read alongside the scholarship on fourth branch institutions, is a reminder that the work around the development of sound fourth branch institutions remains very much unfinished in India. The costs of that incompleteness are now being borne by millions of voters.

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The Political System: Electoral Autocracy

Since 2010 Hungary has received international attention for being the first fully consolidated democracy to turn into an autocracy. Both Freedom House and the Varieties of Democracy Project have tracked Hungary as it has passed from a “consolidated” democracy (Freedom House in 2010) through the “partially consolidated” category (Freedom House in 2015) into the status of a “hybrid regime” (Freedom House) or “electoral autocracy” (V-Dem). Even the competitive character of the free and fair election system was called into question from the 2014 parliamentary elections onwards by International Election Observation Missions of OSCE/ODIHR, including the 2026 election lost by Fidesz, where “there was no level playing field, with the ruling party benefitting from systemic advantages that blurred the line between state and party”.

After Orbán immediately conceded his electoral defeat, some scholars who had even contested the non-democratic character of the regime started to see their view vindicated by the victory of the opposition. So did those, who from the very beginning threated the system as a “plebiscitary leader democracy”, where after the democratic elections the electorate entrusts governance to the charismatic leader, and this system will continue with Péter Magyar. It is not hard to see that loss of the election and the leader’s concession do not make the system retroactively democratic, just as the Communist regime did not become a democracy after the 1990 democratic elections in Hungary and elsewhere. With a landslide victory of 53 %, Tisza secured a two-thirds majority of the seats in a system that strongly favoured the expected winner, Fidesz, for whom 45% would have been enough to obtain the same qualified majority. All in all, the political system of the Orbán regime can be characterized as an electoral autocracy, which even fails to fulfil all the requirements of a competitive authoritarian hybrid regime.

The Socio-Economic Relations: Mafia State or Family Corruption Business

Besides the descriptions of political scientists and constitutional law scholars, sociologists and economists emphasize the special role of corruption, which positioned Viktor Orbán, the charismatic political leader of the political system, as the head of a mafia state or family corruption business. The sociologist Bálint Magyar, in his seminal book on the Hungarian mafia state, asserts that not only the governing party Fidesz and the state of Hungary was placed under the control of a single individual, but the entire economy as well. Viktor Orbán and his political family, Fidesz, employed mafia methods and concentrated wealth in the hands of a small group of insiders. While the traditional mafia usually channels wealth and economic players into its spheres of influence by means of direct coercion, Orbán’s mafia state did the same by means of parliamentary legislation, legal prosecution, tax authority, police forces and the secret service.

David Jancsics, a corruption researcher, also describes the system of National Cooperation in which political power, the distribution of state resources, and economic accumulation are not separate spheres but are closely intertwined along a stable organizing principle: family relations. Here, Orbán’s extended family, including his children and their families, but also his childhood friend and later gas-fitter, who, as his Stroman, has become nominally the richest person in the country, are not merely the beneficiaries of power. Rather, political power itself is systematically transformed into their intergenerational private property. This distinguishes the phenomenon from simple corruption.

Reasons for Orbán Regime’s Fall

As a constitutional scholar, I would love to say that the current defeat of Fidesz was exclusively caused by the dismantlement of liberal democracy, but unfortunately, I cannot. The truth is that more than half of the Hungarian voters have tolerated that or have been nonchalant for fifteen years till the living conditions started to deteriorate, and the extreme corruption of the mentioned mafia state with the enrichment and hubris of Orbán’s larger “dynasty” and oligarchy has become impossible to ignore for all. In addition, a new voting generation has grown up for whom living without autonomy is not an option, and their voice proved decisive.

The economic hardship is due not only to bad economic policies but also to the suspended – and therefore missing – financial resources from the European Union, as a result of the long-awaited change in the European Union’s attitude towards a Member State consequently defying the main European values: democracy, the rule of law, and protection of fundamental rights. After a decade of complicity, the EU using a value conditionality mechanism has frozen some 20 billion Euros in funds earmarked for Hungary over the government’s democratic backsliding and corruption. The idea was that in this way Hungarian people, 70% of whom support the EU, would realize that the autocratic regime was contributing to the deterioration of their living standards. Hence, one can argue that this was a suitable policy decision by the EU, and note that indirectly the election result can also be considered as a rejection of Orbán’s fight against the EU, especially among younger voters. Both young and old voters were supposed to be impressed by Trump’s support and Vice President J. D. Vance’s last-minute visit to Budapest right before election day – but rather than helping Fidesz, it appears to have hindered their electoral chances: the current autocratic and oligarchic tendencies in the US are clearly in parallel with the disliked tendencies in Hungary.

Fidesz’s fall is also due to the unprecedented rise of Péter Magyar, who owes his rapidly growing popularity primarily to his focus on the unsuccessful economic policies and corruption of his former party, Fidesz. By contrast, values such as democracy, rule of law, and fundamental rights received little attention. The same is true of issues like migration, national sovereignty, and LGBTQ-rights (for instance, he did not appear with the 300.000 people on the streets of Budapest protesting against the government’s ban of the Pride last June). On key foreign policy questions, he remained silent, and on Ukraine’s EU membership he took position close to Orbán’s.

In the Hungarian Parliament, Magyar refused any collaboration with the “old” opposition parties, distancing himself from any left/liberal ideas based on the conviction that his party can only beat Orbán on its own. His implicit promise to his voters was roughly this: first we get rid of Orbán, and then we can restore pluralism again. As a result of the current elections, besides the centrer-right Tisza Party, the far-right Fidesz, and the neo-Nazi Mi Hazánk (Our Homeland), there are neither leftist nor liberal voices represented in the Parliament. His calculation to beat Fidesz turned out to be correct, but one of first issues to be solved by the new legislature should be to restore political pluralism by changing the disproportional election system constructed by Fidesz.

Thanks to the exceptionally large popular support, the new Prime Minister has realized the importance of the pluralist composition of his government and has selected politicians with a variety of political and ideological backgrounds. Many of the new policy measures are also supportive of Ukraine and LGBTQ people. From the very beginning, Magyar is seriously committed to complying with the European Union liberal democratic values in order to receive the suspended funds back, which amounts to 4-5% of the Hungarian GDP. Therefore, already in his victory speech, he has pledged to change the illiberal constitution to comply with the EU’s rule of law requests. He has called on the heads of key state institutions – the President of the Republic, the Constitutional Court, the Supreme Court, the State Audit Office, the National Competition Authority and the Chief State Prosecutor – to step down voluntarily.

As none of those officials has yet indicated any willingness to step down, the government will need to elaborate its short-term plans for the restoration of liberal democratic constitutionalism. On 1 June, after a short visit to the President, Prime Minister Magyar announced that within one month the government will submit an amendment to the Fundamental Law replacing him and the other “authoritarian enclaves.” There seems to be a consensus among constitutional scholars who support the renewal that the restoration must follow a two-tier process: starting with the necessary and quick amendments to the “illiberal” Fundamental Law, followed by a longer process of a new constitution-making.

Restoring Constitutional Democracy in the Short Run

In my view, even the first leg of the two-tier amendment process can have two phases: the adoption of the most urgent changes to the Fundamental Law, and a more systemic repeal of all its ideologically loaded provisions, found mostly in the National Avowal.

Among the urgent changes, on 20 May 2026, the Magyar government submitted the first amendment to the Parliament. One of the proposed changes is necessary to unfreeze Hungary’s €10.4 billion share of the EU Recovery and Resilience Facility, withheld over the violation of academic freedom through the “privatization” of public universities by the Orbán government. To this end, the proposed amendment aims to reclassify the controversial new forms of the 21 transformed public universities – called “public interest asset management foundations” (known as KEKVAs in Hungarian) – as part of “national wealth”, transferring them back to the state and allowing the government to dissolve the foundations altogether.

The other amendment can be considered rather symbolic. It limits the prime minister’s tenure to a maximum of eight years in office, in effect barring Viktor Orbán from returning to the role. Contrary to some scholarly criticism, the change does not represent retroactive legislation, as it concerns future conditions of holding the office of prime minister, but indeed its aim is plainly ad hominem – keeping Orbán out of public office, although it will prevent Magyar to serve more than one additional term after the current one. That said, it is true that in parliamentary systems it is far less crucial to limit the terms of the executive power than in presidential ones.

The most urgent issue in avoiding a blocking of the democratic transition is to remove the authoritarian enclaves. The achieved two-thirds majority enables Magyar’s party to change the Fundamental Law and the other cardinal laws requiring the qualified majority. However, it is disputed whether the mandate of incumbent high public officials can be terminated with retroactive effect. To be frank, the Orbán government did exactly the same in 2010, when it expelled the President of the Supreme Court and the members of the National Election Commission (including the author of this piece) by simply changing the names of their institutions – renaming them to Kúria and Hungarian Election Commission respectively – and appointing loyal replacements. While Orbán’s illiberal autocratic legalism violated the rule of law and served an arbitrary exercise of power, the new government aims to restore it. If this is to happen with deviations from the principle of the rule of law – such as the prohibition of retroactive legislation – these must be exceptional, temporary, serving a legitimate aim of reinstating constitutional democracy, proportional, and backed by broad public support.

Exploiting a Constitutional Moment

The societal support for the values of constitutionalism is equally important when replacing the illiberal Fundamental Law with a new liberal democratic constitution. One of the negative experiences of both the revolutionary 1989 and the counter-revolutionary 2011 constitution-making processes is that they were elitist acts, lacking any participatory elements – a factor that may have contributed to the subsequent fall of liberal democracy. Therefore, to achieve long-term democratic consolidation, the new government should start a cooperative effort by creating a diverse constituent power to draft a new constitution that emphasizes inclusivity over reliance on a mere two-thirds majority. This deliberative constitution-making process could help channel the current euphoria in the country into “constitutional enthusiasm”. As we know from Bruce Ackerman, this is needed for a constitutional moment – a juncture in history when constitutional change is driven by a particular mobilization and engagement of the demos, representing a transformative expression of popular sovereignty and a self-conscious act of consent by a majority of ordinary citizens. As András Sajó has argued, after 1989 there has not been such moment in Hungary, because there was no “constitutional enthusiasm” by the people, who first and foremost expected the transition to deliver a speedy increase in living standards. Orbán’s counter-revolution in 2010 was made easier by the fact that those expectations had been disappointed. However, the people have spoken, and Hungary has another chance to seize that moment.

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More International (and National) Law: The EDC Is Dead

Are the Benelux countries as well as Germany still bound by their EDC ratifications from over 70 years ago? My main objection to ALCIDE’s core idea was that it unjustifiably omits the 1954 Western European Union (WEU) in combination with Article 59 of the Vienna Convention on the Law of Treaties (VCLT).

This objection is countered by Fabbrini and Mayer repeating that States must always explicitly revoke their consent. As an example of how this should be done, they point to the 2007 European Council “abandoning” the 2004 Treaty establishing a European Constitution (TEC) that had, as is known, failed to get ratified by France and the Netherlands. Yet can the European Council, which forms part of an autonomous legal organization independent of the Member States, withdraw the consent of Italy (and of all those other Member States that had already ratified the TEC)? Under international law, hardly so. But if Italy’s ratification legislation for the 2004 TEC is still “easily accessible in the online law books” and continues to be unrepealed, does this mean that Italy is still bound by the 2004 TEC; or has the 2007 Lisbon Treaty here taken over – in the same way as the 1952 EDC was taken over by the 1954 WEU?

In this context, Article 59 VCLT offers – I think – a powerful “smoking gun” in the form of an a fortiori argument. Because as regards international treaties not yet ratified by all parties, Article 18 VCLT leaves an element of doubt when merely obliging a signatory state, pending the entry into force of the treaty, “to refrain from acts which would defeat the object and purpose of a treaty … provided that such entry into force is not unduly delayed”. For even if one overcame the doubt that the provision applied to “normative” treaties, what is “unduly delayed”? Is 10 years enough, or 70 or 200 years? Luckily, Article 59(1) VCLT puts an end to that debate as regards the 1952 EDC, because “in any case” the 1954 WEU replaced the earlier organization since all the parties to the older treaty considered the matter of European defence, the “German question” as well as NATO collaboration to be now governed by the newer treaty and a simultaneous application of both treaties was legally impossible.

Has the death-through-EU-integration of the WEU in 2011 made a revival of the 1952 EDC possible? Fabbrini and Mayer seem to think so; and they now employ a bootstrapping argument in that context. Fresh talk about the EDC in Italy has itself revived it, as States “are the relevant interpreters of whether a treaty is dead or alive”. Yet can the “recent political developments” in Italy revive the EDC Treaty despite, or even against, the – present day – wishes of the other signatory states? For Germany, the authors indeed appear to see this as an advantage: “The fact that nothing depends on Germany for the time being … would also have the advantage that the usual German constitutional objections … would be irrelevant for the time being.” But alas, these objections would undoubtedly be there. The German Constitutional Court has, especially in its 2009 Lisbon judgment, insisted on strict limits to EU defence integration (ibid., esp. paras. 249, 254, 316, 384), as “military sovereignty”, regained after the 1955 Paris Treaties and fortified in a 1956 constitutional amendment (Article 87a GC), is today seen as a fundamental aspect of German “statehood”.

One can disagree with this sovereigntist stance (as I do), but the EDC’s general prohibition of national armies (Article 9 EDC) may raise similar constitutionality questions in the Benelux countries too (de Waele, 9). ALCIDE’s rather limited comparative constitutional focus on the potential validity of the “late” EDC ratifications by Italy and France, therefore, skips over an important legal problem that was already alluded to in my earlier post. Indeed: even if one were to believe that Germany and the Benelux countries were still bound by their respective ratifications under international law, their original consent might have become illegal – in the last 70 years – under their respective national constitutional laws (with the consequence that their governments would be under a domestic obligation to un-ratify). In the German case, for example, the 1954 amendment that had made EDC accession constitutionally possible via a newly inserted Article 142a GC was itself repealed in 1968. And quare: did the national ratification laws for the 1954 WEU Treaty and the 2007 Lisbon Treaty not already implicitly repeal, under national law, the earlier 1952 EDC ratifications?

More European Law: The EDC Violates Primary and Secondary Law

Is the EDC incompatible with EU law today? My original post here concentrated on the institutional aspects of this question – mainly arguing that the supranational character of the EDC could not be inserted into the Union’s intergovernmental Common Foreign and Security Policy (CFSP).

In response, Fabbrini and Mayer point to several CFSP-related inter-se agreements (Aachen, Lancaster, Strasbourg). But none of these treaties establishes a “supranational” authority or employs the European Court of Justice! The Aachen Treaty, for example, allows France and Germany to “hold regular consultations at all levels prior to major European meetings” (Article 2) and has the aim to “increasingly converge their security and defence objectives and strategies” (Article 4(1)). Yet the “Franco-German Defence and Security Council”, created for that purpose, is a purely intergovernmental body (Article 4(4)); and the same purely intergovernmental features characterise the other two CFSP-related agreements mentioned by the authors. The example of the ESM Treaty – concluded within the scope of the supranational TFEU – is, in this context, highly misplaced because the “borrowing” of supranational institutions can constitutionally be done, once the Pringle criteria are fulfilled, in those parts of the EU Treaties that are themselves supranational. Yet, unlike what especially Fabbrini claims, this logic cannot “a fortiori” be extended to the CFSP, where Article 24 TEU expressly limits the role of the supranational institutions.

But let us also look more closely at the substantive incompatibilities of the EDC Treaty with EU law. On the level of EU primary law, the Union’s Common Security and Defence Policy (CSDP) is today based on the assumption that national armies survive. For example: Articles 42 and 46 TEU as well as the Protocol on Permanent Structured Cooperation essentially ask each Member State “to develop its defence capacities through the development of its national contributions and participation” (ibid., Article 1(a), emphasis added); and a revived EDC that generally abolished national armies would surely not be compatible with that CSDP feature.  This does not necessarily mean that there cannot be a proper European standing army under the current CSDP. While controversial (von Achenbach, 240), Article 42(1) TEU might here offer a textual base that could, despite a later qualification, be used to justify the creation of such a supranational force. Yet to comply with the present CSDP arrangements, as well as Article 4(2) TEU, this European army could never be an “exclusive” EDC-like army; it would have to be a “complementary” Union force in the way it has been suggested by some.

On the level of EU secondary law, finally, a revived EDC would also cause major substantive incompatibilities. For in the last decade in particular, the Union has found the courage to increasingly use its supranational competences (internal market, industrial policy, technology development) to enter into defence territory; and because inter-se agreements between the Member States are – just like national law – subject to the primacy of all EU law, including secondary law, these Union legislative acts would have to be repealed before the EDC could come into force. Take, for example, Directive 2009/81 on the coordination of procedures for the award of certain works contracts, supply contracts and service contracts by contracting authorities or entities in the fields of defence and security; or, the more recent Regulation 2023/2418 on establishing an instrument for the reinforcement of the European defence industry through common procurement (EDIRPA). Both Union laws seem clearly incompatible with Article 101-111 EDC, which are based on a completely different – centralised – procurement approach.

More European Politics: Autonomy and Democracy as a Minimum

For those favouring (external) strategic autonomy for the Union and (internal) democratic control of the Union, the two cardinal sins of the 1952 EDC were its NATO-dependency and its supranational-executive character. As regards the former, Article 2 EDC firmly committed it to operate “within the framework of the North Atlantic Treaty” with Article 18 EDC subjecting it, especially in wartime, to NATO control. As regards democracy (or lack thereof), the EDC had, by contrast, adopted the European Coal and Steel Community’s technocratic format, with both Communities giving virtually no significant role to the European Parliament (Scheffel, 79). That striking lack of democratic legitimacy was immediately perceived as a major flaw to be addressed in the future (Article 38 EDC).

Should today’s European defence integration not do better than that? In the last decade, the Union has been pushing hard – very hard – to regain some external autonomy from third States, especially under the TFEU. Within the intergovernmental CSDP, matters have been less successful, with three institutional ideas currently being discussed. The first idea, championed by EU Commissioner Kubilius under the banner of “a genuine European Defence Union”, appears to favour a “Western European Union 2.0” based on an intergovernmental treaty and centred around a “European Security Council”. The second idea proposes a “PESCO 2.0” that reactivates a Permanent Structured Cooperation with much fewer Member States participating than those that currently do (26 out of 27). Finally, there is the idea of a “real” supranational European Defence Union, proposed by the European Parliament and already analysed here.

Each of these three options tries to develop and enhance today’s CSDP organically. Yet only the second option allows for its activation through a qualified majority decision by the Council (Article 46 (2) TEU), whilst it returns to unanimity voting for all participating Member States subsequently (Article 46 (6) TEU). Unanimity among the participating states would, presumably, also apply to Kubilius’ intergovernmental proposal – though clear institutional contours have yet to emerge out of his 2026 publicity blitz. The European Parliament’s proposal alone would solve that decision-making problem, albeit it would require prior EU Treaty amendment. The Parliament has, therefore, suggested the following amendment to Article 42 TEU (with the suggested textual changes in bold):

“3. The Union shall establish a Defence Union with civilian and military capabilities for the implementation of the common security and defence policy. That Defence Union shall include military units, including a permanent rapid deployment capacity, under the operational command of the Union. Member States may provide additional capabilities. (…)

4. Decisions relating to the common security and defence policy shall be adopted by the Council acting by a qualified majority on a proposal from the Union Secretary for Foreign Affairs and Security Policy or an initiative from a Member State, and after obtaining the consent of the European Parliament. The Union Secretary for Foreign Affairs and Security Policy may propose the use of both national resources and Union instruments, together with the Commission where appropriate.”

Like the EDC, the EDU would have clear supranational advantages over WEU 1.0 and WEU 2.0. But unlike the EDC, it would be under the operational command of the Union – not NATO; with majority decisions being taken by the two chambers of the EU legislature instead of a supranational executive (the “Commissariat”). The proposed EDU also acknowledges the continued ability of the Member States to have national armies; and the sharing of military “sovereignty”, an anomaly in the Weberian nation state, would here be another expression of the cooperative federalism that is already a constitutional hallmark of the Union. In contrast to the radical federalism of the EDC, the EDU thus adopts a much more “pragmatic” approach that is – nonetheless – not unprincipled in its choice in favour of a “parliamentary” Union force that is also strategically autonomous from the United States.

Parliament’s EDU will, however, unlike the WEU 2.0 or PESCO 2.0 proposals, require Treaty amendment; and differentiated defence integration may, thus, ultimately still represent the Union’s immediate future. But does this make the EDU a red herring when compared to the idea of reviving the 1952 EDC? No. The EDC is dead; and even if it were not dead, it would be illegal under the existing EU Treaties (and thus require their amendment to become legal); and even if it were not illegal under the EU Treaties, it would be unsuitable in light of what European defence integration should strive for in 2026, namely: external autonomy and internal democracy.

Why should the Member States agree to a supranational EDU? Because they should remember, as after the Second World War (or after the fall of Eastern European communism), that the best way to “rescue” themselves is within a stronger European Union. Indeed, the insight of a great French comparativist still holds true today: “[i]f a republic is small, it is destroyed by a foreign force; if it is large, it is destroyed by an internal vice” (Montesquieu, 131); and to overcome this geopolitical dilemma, smaller states should form a “federal republic” in which internal virtue is combined with external force. That external force needs, today, no longer be an exclusive Union force to protect Europe from a remilitarised Germany. Yet the Union of 2026 must learn to stand on its own feet; and it must stand on them in the present – not the past. For the past is a time that cannot be revived outside one’s imagination – even if one searched very hard.

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A’i Cofán Sinangoe Community, 20th of February of 2026, intercultural legal hearing. Credits: Nixon Andy

The scent of palo santo (Bursera graveolens) still lingered in the air on February 20, 2026, in the A’i Cofán community of Sinangoe, in the Ecuadorian Amazon. That day, three judges from the Provincial Court of Sucumbíos arrived in the territory to hold an intercultural dialogue hearing as part of a protective action filed by the community to demand respect for their ancestral property rights and the allocation of 63,755 hectares of ancestral land.

It was not only about the physical territory, but also about memories, ancestral practices, the transmission of ancestral knowledge, and A’i Cofán ways of “heartfelt thinking” the world that sustain the territory and collective life.

This hearing reveals something deeper than a mere legal proceeding: when the courts move into Indigenous territory, the law shifts its setting and its conditions of production. In this space, not only judges and lawyers are involved, but also community authorities, ritual practices, and plants like the yoco (Paullinia yoco).

Applying Law from a Different Perspective

Intercultural hearings held on-site allow the courts to be “selvadas,” or forested, that is, to open the judicial process to the material realities, textualities, relationships, and authorities that co-produce and co-compose law in Amazonian Indigenous contexts. In other words, the act of “selvar” involves applying the law from the perspective of the forest itself, with the participation of all the entities that comprise it and their own legal systems. Only in this on-site encounter can the tensions and the possibilities for dialogue between state law and Indigenous legal systems become more clearly visible.

In Ecuador, this possibility has a constitutional basis. The 2008 Constitution recognizes the country as a plurinational and intercultural state (art. 1). However, in judicial practice, tensions persist between state law and the legal systems of Indigenous Peoples and Nations.

The hearing in Sinangoe offers a window into how these systems can engage in dialogue when justice is transferred to the territory. On February 20, the day began at 4:00 a.m. with the taking of the yoco plant, a practice that connects with the forest, the spirits, and the memory of the elders. The yoco is not just a plant, but a plant authority that participates in co-governance.

During the hearing, the A’i Cofán traditional authorities performed a harmonization ceremony with ritual elements and the participation of the community, including children, integrating their own practices into the judicial process. Woven baskets filled with chonta palm (Bactris gasipaes) and achiote (Bixa orellana) were placed in the center of the hearing. We shared stinging nettles (Urtica dioica), and burned palo santo to harmonize the spirit. Then Chipiri Tsampi’ma kuirasunde’khu (a group of children, young guardians of the forest) entered, dressed in traditional A’i Cofán clothing, singing to the rhythm of the drums: Who are we? What do we defend? Strength, strength. Guard, guard. The cry of the forest, uuuu.

A Community That Has Already Changed the Jurisprudence

The A’i Cofán community of Sinangoe belongs to an Amazonian Nation whose ancestral territory was declared part of the Cayambe-Coca National Park in 1970 without prior consultation. In 2018, the community achieved a historic victory by successfully annulling mining concessions granted without their consent. Subsequently, the Constitutional Court of Ecuador consolidated this case in ruling 273-19-JP/22, establishing important standards regarding prior consultation, territory, and the Rights of Nature. The Court determined that prior, free, and informed consent is mandatory even when extractive activities are located outside the communities’ territory but may affect them.

In November 2021, judges of the Constitutional Court held an intercultural Amazonian hearing on the community’s territory. More than 300 leaders of Indigenous Peoples and Nations participated in a process that sought a national precedent on free, prior, and informed consent linked to self-determination and the Rights of Nature. It was a true legal minga, an act of listening that opened a historic opportunity to interpret rights on-site.

Despite these precedents, formal recognition of the ancestral territory remains pending. For this reason, the community filed a new constitutional action to demand the adjudication of its territory.

The Territorial Map as a Source of Own Indigenous Law

One of the fundamental issues discussed at the hearing on February 20, 2026, was who has the authority to determine the dimensions of the community’s territory and under what conditions.

Between 2018 and 2021, Kuirasunde’khu (Indigenous guard) carried out a territorial mapping process. They walked through the rainforest to record rivers, sacred sites, and memories passed down by elders. The result was a map with nearly 5,000 points documenting the ancestral territory.

But for the community, this map is not simply a technical instrument: it is a collective legal act. The rivers, the sites of yagé (Banisteriopsis caapi) ceremonies, the stories of grandparents, and the places inhabited by spiritual beings are all part of this map: slopes, mountains, sacred places, and beings like Atiambi a’i, Kukuya, Vajos, and Kuankuas.

In this sense, mapping is not merely describing the territory, but rather creating legal rights. In the Amazon, borders have historically been fluid, and the movement of rivers and wildlife is an integral part of this living territory. Consequently, territorial mapping must be understood from an ecosystemic and intercultural perspective, as part of the communities’ own legal rights and Law, and fundamental for the formalization and granting of property titles.

A’i Cofán Community of Sinangoe, February 20, 2026, Holger Quenamá Coordinator Kuirasunde’khu explaining the territorial mapping. Credits: Nixon Andy

The jurisprudence of the Inter-American Court has recognized that the ancestral possession of Indigenous Peoples, who existed before the creation of nation-states, constitutes a title of full ownership, and what corresponds to the States is its formalization and registration.

From an anthropological perspective, mapping allows us to show how Indigenous Peoples conceptualize territory within their cosmologies. In Sinangoe, mapping expresses a relational understanding where humans, animals, plants, rivers, mountains, and spirits are all part of a living territory. After all, “there are no straight lines in nature.” The territory is also recognized through sounds: bird songs, the buzzing of insects, the flow of rivers, and even the presence of spirits. It is a sensory and relational mapping that cannot be interpreted using the same parameters as conventional state cartography.

As Australian Indigenous jurist Christine Black has pointed out, Indigenous law is a living jurisprudence expressed through song, ceremony, storytelling, dance, and the relationship with the land. The law emerges from the territory. Within this framework, the taking of yoco, nettle, face painting, and the voice of Kuirasunde’khu (Indigenous guard), along with territorial mapping, constitute the expression of this living jurisprudence.

Setting Jurisprudence from the Heart A’I Cofán

In the Amazonian intercultural hearing, listening to and “heartfelt thinking”, the law continues to establish living jurisprudence, grounded in what some have called a “constituent power of nature.” The very performance of the hearing transforms what counts as evidence and who can speak. In this space, entities from the plant world also participate. The evidence was not limited to the materiality of the paper: the map was accompanied by plants present, by lines drawn on bodies, and by an illustration of a tree and fish that embodies the creation myth of the Amazon basin.

When intercultural hearings take place in a specific territory, another form of horizontality emerges. What is often questioned in other courts – who has expertise or what evidence is valid – takes on a different dimension here.

Children also participated (Chipiri Tsampima Kuirasundekhu). They not only spoke, but also sang about the ancestral territory their grandparents had walked. Then they presented the judges with a map they had painted themselves: the rivers where they bathe and play, the paths they have traveled, and the stories they have heard from their elders.

Amazonian Indigenous Peoples and Nations such as the Siekopai, Waorani, and Shipibo-Conibo of Peru, along with various amici curiae, supported the case through interventions and expert opinions. However, representatives from the Ministry of Environment and Energy participated virtually, refusing to hold an intercultural dialogue on-site. As one community member pointed out, this decision was perceived as disrespectful: “When you talk about the territory, you have to come to the territory, walk through the forest, listen to the river, and look the community in the eye.” As another community member expressed, “Are they afraid of the yoco or the nettle?” In this sense, they refused to “selvar” the law, failing to uphold the constitutional obligation of intercultural dialogue.

What is at stake is not just a territorial delimitation, but self-determination, the legal security of ancestral territory and the exercise of one’s own rights in the face of extractive threats.

While awaiting the court’s decision, the A’i Cofán community of Sinangoe continued to walk their territory, listened to the voices of the rivers and teaching children to care for the rainforest. Because there is something that cannot be learned in a courtroom: the land is not a piece of paper; the land is spirit, it is home, and it is life. And as long as the forest lives, the A’i Cofán community of Sinangoe will stand firm, caring for and defending life and territory. May more legal professionals be inspired to bring the forest into the courts.

The Provincial Court of Sucumbíos ruled on the 28th of May in favour of the A’i Cofán community of Sinangoe to get their land titles in 30 days. The act of mapping was mentioned as one of the key elements in favour of a positive ruling as an “ethnographic tool capable of showing how Indigenous Peoples conceptualize the place inside of their cultural systems and cosmologies”.

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