Am Montag haben die EU-Regierungschefs ihren Fiskalpakt unter Dach und Fach gebracht. Ein größeres Problem dabei ist die Republik Irland, deren Verfassung unbequemerweise immer dann ein Referendum erfordert, wenn neue Souveränitätsrechte an die europäische Ebene übertragen werden.

Dazu kommt, dass der Fiskalpakt in Art. 3 II von den Mitgliedsstaaten verlangt, eine Schuldenbremse in ihre Verfassungen aufzunehmen – und Verfassungsänderungen gehen nach Art. 46 der irischen Verfassung gleichfalls nur per Referendum.

Referenden sind den Diplomaten und Eurokraten aber zutiefst zuwider, erstens weil sie schief gehen könnten, wie beim Lissabon-Vertrag ja schon geschehen, und zweitens überhaupt. Das Resultat ist eine Formulierung in Art. 3 II, die einem einen Knoten ins Hirn macht. Danach soll die Schuldenbremse

take effect in the national law of the Contracting Parties at the latest one year after the entry into force of this Treaty through provisions of binding force and permanent character, preferably constitutional, or otherwise guaranteed to be fully respected and adhered to throughout the national budgetary processes.

Das soll wohl heißen: Ihr müsst das nicht unbedingt in eure Verfassung schreiben, liebe Iren. Ein normales Gesetz reicht, vorausgesetzt, es ist “of binding force and permanent character… or otherwise guaranteed to be fully respected and adhered to…”. Künftige Parlamente, egal wie sie zusammengesetzt sind, sollen nicht einfach sagen können, jetzt haben wir es uns anders überlegt und würden doch lieber die Schuldenbremse brechen. Wäre diese in einem gewöhnlichen Gesetz niedergelegt, könnte das Parlament es einfach ändern. Das soll nicht passieren.

Das kann man schon machen, künftige Parlamente daran hindern, Gesetze mit normaler Mehrheit zu ändern und zu beschließen. Man nennt ein Gesetz, das so etwas kann, Verfassung. Die Briten haben keine, eben deshalb, weil sie bisher sich schlecht vorstellen können, ihr souveränes Parlament irgendwie rechtlich zu binden.

Ich bin sehr gespannt, wie die irische Regierung das hinbekommen will, Art. 3 II des Fiskalpakts zu erfüllen, ohne die Verfassung zu ändern. Zumal eine solches Quasi-Verfassungsrecht außerhalb der Verfassung, das explizit dazu da ist, die Anforderungen eben jener Verfassung zu umgehen, auch dem Supreme Court einleuchten müsste. Damit er nämlich nicht dieses Gesetz einfach für verfassungswidrig erklärt.

Foto: Laura Padgett, Flickr Creative Commons

Parallelen und Entgegensetzungen zum Recht sind stets prekär. Der Gegenbegriff zum Recht ist Nicht-Recht, aber nicht notwendigerweise die Politik. Moral, Ökonomie und vielleicht auch die Kultur gehören ebenso dazu. Ist nun alles, was nach der inneren Logik des Rechtssystems ausgeschieden wird, der Kontext?

Jede Rechtsordnung ist eine politische Ordnung, die sich erst auf diese Weise der Kritik öffnet. Wie das Recht politische Prozesse ermöglicht und Politik durch rechtliche Vorgaben eingerahmt wird, das ist in Rechtsordnungen, wo es eine staatliche Verfassung im traditionellen Sinne nicht gibt, nur schwer zu beantworten. Ein Beispiel liefert die Europäische Union. Verdeutlicht der jüngst beschlossene, aber erheblich entschärfte Fiskalpakt nicht ein Auseinandertreten von Recht und Politik? Wie soll die Kommission auf der Grundlage eines völkerrechtlichen Nebenvertrags die Einhaltung der Haushaltsdisziplin durchsetzen? Brauchen wir ein pragmatischeres, ja vielleicht ein „dekonstitutionalisiertes“ Verständnis von Recht?

Das Insistieren auf dem Recht mag einen deutschen, nach 1945 mehr als verständlichen Sonderweg markieren. Doch auf der anderen Seite unterläuft die von der Bundeskanzlerin ausgerufene „Unionsmethode“ mit dem Rückgriff auf den exekutiven Verhandlungsmodus die demokratische Kontrolle, sei es auf europäischer Ebene, wo das Europäische Parlament außen vor bleibt, sei es auf nationaler Ebene, wo die Kontrolle durch den Bundestag eingeschränkt ist, zumal es an effektiven Informationsrechten der parlamentarischen Minderheit bislang fehlt. Das erschwert eine Politisierung der Rechtsgemeinschaft.

Zu einem anderen „Buhmann“ in Europa: Dass Recht und Politik nicht mehr einfach im Staat zusammenfinden, ist inzwischen weitgehend unstreitig. Das Politische hat seine Exklusivität im Staat verloren. Entkoppelungen sind jedoch ein demokratisches Problem. Deutlich wird das bei der in England diskutierten Frage nach einem demokratischem Vorbehalt (democratic override) für die Befolgung von Urteilen des EGMR. Brauchen wir nicht an Stelle des in Deutschland mit großem Aufwand betriebenen legal constitutionalism ein beherztes Eintreten für einen political constitutionalism? Die Frage scheint im Vereinigten Königreich leichter als in Deutschland bejaht werden zu können. Sie verweist auf die Unterschiede in den politischen Kulturen, in denen die Perspektive auf die „Umwelt“ eingebettet bleibt.

Ulrich K. Preuß behandelt solche Fragen. Er wird nicht müde zu betonen, dass sich hinter den rechtlichen Vereinbarungen in Europa, wie auch immer sie ausfallen mögen, handfeste gesellschaftliche Konflikte verbergen, deren Transnationalisierung die Gefahr heraufbeschwören, dass die ökonomische Krise sich in scharfe Verteilungskonflikte zwischen den europäischen Völkern verwandelt. Preuß, der 1995 nach dem Tod von Eberhard Grabitz die Professur für die rechtlichen Grundlagen der Politik an der FU Berlin übernahm, geht es um das Wechselspiel von Recht und Politik, das sich nicht länger auf die staatliche Ebene konzentriert. In seinen Schriften hat er wichtige Debatten von heute vorweggenommen, sei es mit der Dissertation Zum staatsrechtlichen Begriff des Öffentlichen (1969) die Diskussion um den „Gewährleistungsstaat“ oder mit dem Buch zur Internalisierung des Subjekts (1979) die Kritik an der technokratischen Steuerungsdebatte. Die Verfassung ist für Preuß nicht bloß ein Rechtsdokument, sondern auch – und vorrangig – das Gründungsdokument einer politischen Gemeinschaft, die als Ausdruck politischer Selbstverständigung aber nicht im Nationalstaat aufgeht.

Ein Schlüsselbegriff bleibt für Preuß der Begriff der Souveränität, dessen Wandel nicht als Verfall, sondern als Formwandel des modernen Staates verstanden wird. Der Staat, so heißt es – eine Verwandschaft zum Denken Carl Schmitts andeutend – in seiner Berliner Abschiedsvorlesung aus dem Jahr 2005, scheint

„in der Abenddämmerung seines Daseins angekommen (zu sein) und findet die abgründige Wildheit seiner Kraft, die in der Morgenröte seines geschichtlichen Aufstiegs noch ungebrochen in seiner Souveränität versammelt war, nun durch die juristische Normativität einer globalen Verfassung gezähmt.“

Souveränität ist für ihn ein Modus der Integration einer politischen Gemeinschaft, deren Zweck es ist, die Existenz ihrer Mitglieder und deren Integrität als freie und gleiche Bürger zu schützen. Es ist kein undurchdringlicher Schutzpanzer, sondern ein Verpflichtungsprinzip für die innere Qualität eines Staates, von der auch seine Anerkennung durch die internationale Gemeinschaft abhängig zu machen ist. In der Verarbeitung des 11. September zeigt Preuß ein gewisses Verständnis für die letzte verbliebene, inzwischen verblasste Großmacht USA, wie sein Buch Krieg, Verbrechen, Blasphemie (2002) verdeutlicht.

So schwer eine konstitutionelle Weltordnung auch zu entwerfen ist, so unbestreitbar erweise sich schon heute die Europäische Union, wenn auch eigenwillig verfasst, als eine politische Gemeinschaft. Sie leidet auch nicht an einem strukturellen Öffentlichkeitsdefizit, wie in den europaweiten Auseinandersetzungen in der Finanz- und Schuldenkrise erkennbar wird. Hinzu kommt, dass sich in der Union die sozialen und kulturellen Bedingungen demokratischer Verfasstheit nicht einfach staatsanalog rekonstruieren lassen. Ohne sich von den alten Begriffen des Staatsrechts und der politischen Theorie zu verabschieden, begibt sich Preuß, der Konstitutionalisierungsidee erkennbar näher stehend als der Governance-Perspektive, auf die Suche nach dem Politischen in der EU. Wird die föderale Struktur der Union als „Bund“ erkannt, so ergeben sich daraus Konsequenzen in der heute immer stärker als existentiell für das Überleben der EU empfundenen Demokratiefrage. Die europäische Demokratie basiert auf den intakt bleibenden Strukturen der Mitgliedstaaten. Sie kann es nur in verschränkter Form geben.

Die Verfahren sind im Kern durchaus vorhanden. Woran es fehlt, ist die Einsicht in politische Defizite. Defizite, die ganz unterschiedliche Ursachen haben, in Deutschland aber auch darin liegen könnten, Recht als Ersatz für die gebotene Politisierung – und das heißt: Demokratisierung der Entscheidungsprozesse – zu begreifen. Weit davon entfernt, hierfür allein die Bereitstellung von Verfahren für ausreichend zu halten, heißt es bei Preuß:

„Die Verschiedenheit der in der EU präsenten historischen Erfahrungen, politischen Kulturen, Mentalitäten, sozialpolitischen Modelle und nicht zuletzt auch volkswirtschaftlichen Rahmenbedingungen kann nur in politischen Diskursen präsent und produktiv gemacht werden. ‚Politisch‘ kann nur meinen: demokratisch. Und Demokratie in Europa erfordert die Existenz von Institutionen, Verfahren und eines moralischen Klimas, durch die die Bürgerinnen und Bürger der verschiedenen Mitgliedstaaten ermächtigt und ermutigt werden, für Antworten auf die Frage zu streiten, wie sie als Fremde in einem multinationalen politischen Gemeinwesen, in dem sie zugleich auch Bürger sind, ihr politisches Leben organisieren wollen. Dies ist die demokratische Frage Europas am Beginn des 21. Jahrhunderts.“

Und er schließt vor dem Hintergrund der intergouvernementalen Verzerrungen des europäischen Projekts, ähnlich wie Jürgen Habermas in seinem jüngsten Essay zur Verfassung Europas:

„Eine Politik, die die demokratische Dimension einer Krisenbewältigung ignoriert, ist nicht nur nicht auf der Höhe des europäischen Projekts, sondern auch zum Scheitern verurteilt. Gewiss, mehr europäische Demokratie wird nicht geradewegs die gegenwärtige Krise der EU lösen. Aber ohne mehr Demokratie wird sie gänzlich unlösbar bleiben.“

Es bleibt zu fragen, ob in eine breite Verfassungsdiskussion eingetreten werden sollte, wie es Preuß mit einer neuen Verfassung für das wiedervereinigte Deutschland 1990 gefordert hat. Die Anrufung der verfassunggebenden Gewalt des Volkes ist so abwegig nicht. Im Lissabon-Urteil (2009) hat das Bundesverfassungsgericht die Aktivierung des Art. 146 GG, wenngleich bezogen auf die Schaffung eines kaum erwünschten europäischen Bundesstaates, ins Spiel gebracht. Der Politisierungseffekt wäre enorm, auch wenn es „nur“ um die Diskussion und Revision der – vom Zweiten Senat selbst formulierten – Integrationsschranken des Grundgesetzes ginge. Wer, wenn nicht Preuß, sollte über die Chancen und Risiken eines neuen Grundgesetzes zur Schärfung der politischen Verantwortung Deutschlands für Europa etwas sagen können? Vergegenwärtigen wir uns den im internationalen Vergleich erstaunlich geringen Stellenwert, den law and politics hierzulande einnimmt, zählt Preuß zu den wenigen Wissenschaftlern, die sich dieser Dimension im Kern ihres Denkens angenommen haben.

Ulrich K. Preuß, der als Richter des Bremer Staatsgerichtshofs kürzlich verabschiedet wurde, erhält heute die Ehrendoktorwürde durch die Universität Bremen zu ihrem 40-jährigen Jubiläum.

Foto: (c) Ostkreuz / Maurice Weiß

The story of legal education and legal thought is a story of reformation and revolution, full of drama and tragedy, high hopes and empty promises. On this blog, I have recently sketched the current debate in the US. In a pointed posting, Christoph Möllers has outlined the scientific core of legal scholarship here, and the interrelations between law, politics, economy and society have been discussed there.

Roberto Mangabeira Unger (Harvard Law School) has posted a thought-provoking talk on the topic – great food for thought for legal minds and political animals, be they authors, bloggers, commentators or readers. Unger states that legal thought and legal education are ready for revolution. See why. And how.

By PETER LINDSETH

As usual, things are moving so quickly in the Eurozone crisis that pressing controversies one day seemingly become old news the next.  In the lead up to this week’s EU summit, for example, Germany caused a stir by calling for the appointment of an external commissioner with the power to veto the Greek budget because of Greece’s inability to meet its budgetary commitments.  We’ll see where that leads, but outrage in Athens was the predictable result. The Greek finance minister reportedly said: ‘Whoever puts before a people the dilemma of choosing between financial assistance and national dignity disregards basic historical lessons’.  In the overheated world of contemporary Eurozone commentary, one observer called the proposal ‘Anschluss economics’.

But as readers of this blog well know, Germany has its own worries about the Eurozone crisis and what it portends for that country’s own historically hard-won democracy.  These worries arguably animate, for example, the recent jurisprudence of the German Federal Constitutional Court, as some of my earlier posts have outlined.  From the German perspective, recourse to Eurobonds as a means of addressing the crisis (in which other member states might add to Germany’s debt obligations without a vote of the national parliament) would almost certainly be seen by the Court as a violation of the Bundestag’s historical control over the national purse, and therefore also an affront to the democratic identity of the German constitution.

These two contrasting (Greek and German) expressions of concern over the fate of national democracy in the face of the current crisis, however, are suggestive of a deeper challenge for European integration.  I am referring not merely to the Eurozone’s seeming lack of financial solidarity among its member states—that, in fact, is merely a symptom.  Rather, I am speaking of the notorious lack of a coherent ‘demos’ for the EU as a whole—what we academics have long called the ‘no-demos problem’.

This label refers to Europe’s failure (as yet) to develop a fully autonomous and strongly-legitimated supranational identity akin to a national identity, one capable of sustaining the sort of supranational solidarity and mutual financial discipline that the current debt crisis may well demand.   The polity to which integration currently corresponds—‘Europe’—does not (as yet) understand itself as sufficiently cohesive to legitimize the EU in a recognizably ‘democratic’ and ‘constitutional’ sense.  As Joschka Fischer put it in his famous Berlin speech in May 2000 on Europe’s constitutional future, European governance has long been understood, not without cause, as a largely ‘bureaucratic affair run by a faceless, soulless Eurocracy in Brussels’.  This lack of autonomous democratic legitimacy is now making itself felt in the Eurozone crisis.

A European demos need not define itself in linguistic, religious, ethnic, racial or any other purportedly ‘organic’ or ‘pre-political’ terms—that would be dangerous and unacceptable.  But, for better or worse, a European demos must still define itself historically.  This species of historical legitimacy builds on more than merely legal and technocratic foundations—indeed, on more than what Max Weber called ‘the directly economic disposition of goods and services’.  Rather, it must be grounded in what Weber described as a ‘particular pathos’ and ‘enduring emotional foundations’ derived from a history of ‘common political struggle’.

The devastating legacy of extreme nationalism, war, and genocide in Europe in the first half of the twentieth century did much to propel the integration process forward in the second half.  But that devastating experience, along with the seeming benefits of the integration process itself (its so-called ‘output legitimacy’), have proven insufficient to create a sense of an autonomous European demos capable of self-rule through supranational institutions ‘constituted’ for this purpose.  Hence the limitations on supranational solidarity that one now senses in the Eurozone crisis.

Even as many aspects of governance have, over the last half-century, been otherwise denationalized, indeed ‘Europeanized’, the same has not occurred in the realm of political culture, at least not to the same extent.  Europe continues to suffer from a disconnect between the scope of its (actual or needed) supranational power, and the scope of its autonomous supranational legitimacy. In the realm of political culture, the institutions of representative government within the nation-state have thus retained their central role in terms of democratic and constitutional identity, as both the Greek and German perceptions of the current crisis seem to suggest.

All this points to the fact that, like any form of essentially delegated governance (akin, say, to delegation to an administrative agency on the national level), supranational governance in the EU or the Eurozone is legitimate for certain purposes but not others—unless Europeans are prepared to change fundamentally their understanding of what democratic self-government means, or where it is located.  The recent examples from both Greece and Germany suggest an ongoing and potentially deep resistance to full-blown integration, even as both countries are acutely aware that the current crisis almost certainly demands ‘more Europe’.

Whenever we talk about the legitimacy of integration in whatever form, we must always ask the question ‘legitimate for what?’  It is one thing for a member state to delegate authority to a supranational process to harmonize regulatory standards in various domains (important a task though that may be).  It is quite another to denationalize the power over the national purse in an indeterminate way, as a means of saving a common currency whose initial design and implementation may well have been so flawed.

As the Italian political scientist Stefano Bartolini presciently warned in 2005 (that is, well before the onset of the current crisis), ‘the risk of miscalculating the extent to which true legitimacy surrounds the European institutions and their decisions . . . may lead to the overestimating of the capacity of the EU to overcome major economic and security crises’. Unfortunately, the Eurozone crisis is, sadly, proving to be a case in point.  Monetary union depended implicitly on the capacity of supranational bodies (most importantly the ECB, but also national governments collectively) to undertake certain policy steps that they simply lacked the autonomous legitimacy to take.  Resistance, foot-dragging, and push-back are the inevitable result.  The ‘no-demos problem’ is thus not merely an object of academic debate.  Rather it has real bite, and it may still impede the resolution of the crisis.

To resolve the current crisis, it is becoming increasingly likely that significant sacrifices in terms of traditional understandings of constitutional democracy on the national level may well be required.  The resolution of the crisis will, in other words, require more than merely economic or financial concessions.  Rather, it may also ultimately require deep and possibly painful political-cultural adjustments in prevailing understandings of democratic self-rule.

These adjustments may demand, in the end (at least for many Europeans), several steps further in the integration process than they are currently willing to go, precisely because of the lack of a common European demos.  Then the Euro will fail.  Or—and this too is possible—the need to retain the common currency, one which perhaps should never have been established in the first place but whose dismantling now is too costly and unpredictable to contemplate, may ultimately control the outcome.  But one can only guess how enduring the regime that emerges from such functional demands will be.  We must simply wait and see.

Peter Lindseth is a professor for international and comparative law at University of Connecticut and currently a fellow at the American Academy in Berlin.

This post was originally posted on EutopiaLaw.com and is reposted here with thanks.

Foto: Radio Nederland Wereldomroep, Flickr Creative Commons

Aber wer das glaubt, unterschätzt die Ausdifferenziertheit der Karlsruher Rechtsprechung dramatisch. Tatsächlich ist nämlich das Gegenteil der Fall: Dann ist die Beschwerde unzulässig.

So könnte man eine heute veröffentlichte Kammerentscheidung des Bundesverfassungsgerichts zusammenfassen, der mich sehr in meinem Glauben darin bestärkt, dass das Verfassungsrecht ein Feld voller Rätsel und Wunder ist.

Der Ratschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats ist aber weniger unerforschlich, als es den Anschein hat. In dem Fall hatte ein Sexualverbrecher dagegen geklagt, dass die Aussetzung seiner Reststrafe zur Bewährung und der anschließenden Unterbringung in der geschlossenen Psychiatrie wieder aufgehoben wurde. Bedingung der Aussetzung war, dass der Mann in ein bestimmtes Männerwohnheim einzieht. Das war aber gar nicht bereit, ihn aufzunehmen.

So kann man mit dem Freiheitsanspruch eines Menschen, der nur durch Gerichte eingeschränkt werden kann, nicht umspringen, fand auch die Kammer: Ob jemand eingesperrt wird oder nicht, darf nicht davon abhängig gemacht werden, wie sich Dritte verhalten. Dies hätten die Gerichte nicht einmal als Problem erkannt, geschweige denn richtig gelöst.

Und folgt nun daraus, dass ihre Urteile aufgehoben und den Grundrechten des Beschwerdeführers zur Geltung verholfen wird? Mitnichten. Denn die Gerichte hätten, indem sie über diese Grundrechte gar nicht groß nachgedacht hatten, zuallererst womöglich dessen Grundrecht auf rechtliches Gehör verletzt. Und das wiederum hätte der Beschwerdeführer durch eine Anhörungsrüge zuerst mal beim zuständigen OLG geltend machen müssen. Somit habe er den Rechtsweg nicht ausgeschöpft.

Die Anhörungsrüge ist einst vom BVerfG überhaupt erst ins Leben gerufen worden: 2003 befand es, das Rechtsstaatsprinzip sei verletzt, wenn jemand, der sein Recht auf rechtliches Gehör verletzt sieht, damit nicht zuerst dorthin gehen kann, wo das Problem überhaupt entstanden ist – zum zuständigen Instanzgericht nämlich. Das BVerfG war es leid, Feuerwehr zu spielen in Fällen, wo der Instanzenzug als Korrekturmöglichkeit für unvertretbare Urteile nicht funktionierte.

In dem jetzigen Fall hatte der Beschwerdeführer aber gar nicht sein Recht auf rechtliches Gehör ins Feld geführt, sondern ganz andere Grundrechte. Das ficht die Kammer aber nicht an:

Entscheidend ist allein, ob bei objektiver Betrachtung eine Korrektur der von ihm gerügten sonstigen Grundrechtsverstöße durch die Erhebung einer Anhörungsrüge möglich gewesen wäre.

Dabei beruft sich die Kammer auf zwei weitere Kammerentscheidungen aus dem Jahr 2011, eine aus dem Ersten, die andere aus dem Zweiten Senat.

Das ist sehr fürsorglich, den Beschwerdeführer in dieser Form an ein Grundrecht zu erinnern, das er selbst von allein gar nicht als verletzt empfand. Aber natürlich hat es auch allerhand für sich, die von den Strafgerichten eingebrockte Suppe nicht selbst auslöffeln und die Entscheidung verantworten zu müssen, ob dieser Mann nun freigelassen wird oder nicht.

Foto: Rajiv Patel, Flickr Creative Commons

By PAUL KILDEA

Amending the text of the Australian Constitution has been described as a ‘labour of Hercules’. It has been changed just eight times since Federation in 1901 (out of 44 attempts) and has remained unaltered for more than three decades. But a thawing of our famously ‘frozen’ Constitution may be just around the corner. On 19 January 2012 a government-appointed panel of experts recommended that the Constitution be amended to give recognition to Aboriginal and Torres Strait Islander peoples. It is likely that a referendum will be held on the subject some time in 2013.

Whether this referendum succeeds or not will depend on whether the government can put together a package of reforms capable of attracting broad support, and how well it addresses perennial process challenges around public education and engagement. In this post I outline the recommendations made by the panel in its report, and then suggest some steps that should be taken to strengthen Australia’s approach to constitutional reform process – the ‘how’ question, as Tom Hickman put it so neatly in his recent post on this blog.

The need to give constitutional recognition to Aboriginal and Torres Strait Islander peoples has been debated on and off for decades. The most recent push began in August 2010 when the Gillard Labor government pledged to hold a referendum on the subject as part of a political deal with the Greens and Independent MPs, whose support enabled the government to retain power. In December 2010 the government appointed a panel of experts to conduct a community consultation process on the issue, and to report on options for reform. The panel had a diverse membership, featuring representatives from all major political parties as well as Indigenous, business and community leaders. After releasing a discussion paper, the panel conducted a public engagement program that included 250 consultations across urban, rural and remote locations (including targeted consultations in Indigenous communities), the collection of 3,500 submissions and the maintenance of an online presence through its website, Facebook and Twitter. After analysing public input and seeking legal advice on its draft proposals, the panel compiled its report.

In the report the panel makes four recommendations for constitutional amendment: the removal of two ‘race’ provisions; the creation of a new head of power with respect to Aboriginal and Torres Strait Islander peoples; the inclusion of a prohibition on racial discrimination; and the insertion of a provision recognising Aboriginal and Torres Strait Islander languages.

The first of these is the least contentious, and currently holds cross-party support. It is widely felt that part of giving constitutional recognition to Indigenous peoples is removing those provisions that contemplate discrimination against them (as well as other peoples captured by the term ‘race’). To this end, the panel recommends the repeal of section 25, which contemplates that State Parliaments can disqualify certain people from voting on the basis of their race. While not in operation now, it was a live provision in the decades following Federation when States denied voting rights to Indigenous peoples. Its presence in a modern constitution has been described as ‘odious’.

The panel also recommends the removal of the ‘race power’, a head of power (in section 51(xxvi)) that gives the national Parliament power to make laws with respect to ‘the people of any race for whom it is deemed necessary to make special laws’. This provision has an unsavoury genesis, having been included in the Constitution for the express purpose of supporting discriminatory laws against what one of the framers called ‘the people of coloured or inferior races’. However, by the time Indigenous peoples were brought within the power in 1967, there was a strong public feeling that the national Parliament should only use the power for positive purposes, such as alleviating disadvantage. In the decades since, it has been used to support beneficial laws, such as those giving protection to sacred sites. Nonetheless, the panel recommended its removal out of a view that a provision framed around the concept of ‘race’ has no place in a modern constitution.

The panel’s second recommendation concerns the insertion of a new section 51A that gives the national Parliament the power to make laws ‘with respect to Aboriginal and Torres Strait Islander peoples’. In effect, this replaces the ‘race power’ with a head of power specific to Indigenous peoples. This is, in part, a matter of necessity: if the ‘race power’ were simply removed, certain laws that are currently supported by it (including native title and heritage protection laws) would have no constitutional basis and the subjects of those laws would revert to the States. For this reason, the panel only supports the repeal of the ‘race power’ if it is replaced by a new section 51A.

The contentious aspect of the proposed section 51A is the panel’s recommendation that the description of the head of power be preceded by a ‘statement of recognition’. This statement, which appears as a type of ‘preamble’ to the head of power, provides four types of recognition to Aboriginal and Torres Strait Islander peoples: it recognises their status as the first occupants of Australia; it acknowledges their continuing relationship with their traditional lands and waters; it expresses respect for their continuing cultures, languages and heritage; and it acknowledges ‘the need to secure [their] advancement’. This last phrase has attracted attention in media debate. The panel included it with the intention of limiting the head of power – specifically, to guard against the possibility that the national Parliament might use it to pass laws detrimental to Indigenous peoples. The need to do this arises from a 1998 High Court decision that left open the possibility that the existing ‘race power’ could be used to support both beneficial and detrimental laws. But in the past two weeks, there has been debate among constitutional lawyers as to whether ‘advancement’ is too vague a term, and some have noted that such words have been used in the past to justify laws that harmed Indigenous peoples. There is also a question over whether including symbolic language in the body of the constitution will create uncertainty in interpretation. More broadly, some worry that the inclusion of a word like ‘advancement’ will not be supported at a referendum as many voters will see it as about giving Indigenous peoples ‘special treatment’, a potent and divisive theme in Australian political debate.

The panel’s third recommendation has also attracted early opposition from some quarters. It involves the insertion of a new section 116A that would operate as a prohibition on racial discrimination. It would provide that ‘[t]he Commonwealth, a State or a Territory shall not discriminate on the grounds of race, colour or ethnic or national origin’, except where a given law or measure is for the purpose of ‘overcoming disadvantage, ameliorating the effects of past discrimination, or protecting the cultures, languages or heritage of any group’. Protection against racial discrimination already exists in national and State legislation, but the panel’s proposal would remove its existing vulnerability to subsequent legislative override. This recommendation has been welcomed by many commentators, who argue that it is consistent with Australia’s contemporary values and international obligations, and point to the existence of similar prohibitions in the constitutions of Canada, South Africa and India. But it has attracted criticism from some conservative commentators, who argue that the categories of ‘race, colour or ethnic or national origin’ are too broad and will give rise to unpredictable interpretive consequences. Others have referred to the proposed reform as a ‘one-clause bill of rights’, a potentially resonant criticism in a nation that has tried and failed several times to introduce constitutional and statutory charters of rights.

The panel’s final recommendation is the insertion of a new section 127A concerning the recognition of languages. It would, first, recognise English as the national language of Australia and, second, recognise that the Aboriginal and Torres Strait Islander languages were ‘the original Australian languages, a part of our national heritage’. The panel has described the first limb as ‘simply acknowledg[ing] the existing and undisputed position’, while seeing the second limb as providing ‘an important declaratory statement in relation to the importance of Aboriginal and Torres Strait Islander languages’. It is not intended to give rise to any substantive rights or obligations. Perhaps surprisingly, there has been little public debate about this recommendation so far, but this is liable to change. One issue that is likely to be discussed is whether the first limb serves any real purpose, and whether the declaratory nature of the second limb renders it more suitable for inclusion in the statement of recognition in proposed section 51A.

Overall, the panel has provided the Gillard government with a substantial package of reform proposals. Just over a year ago, some wondered whether the panel would limit its recommendations to symbolic forms of constitutional recognition, such as the assertion of values and aspirations in a preamble. However, the panel has shown itself to be more ambitious than this. Its report lays the foundation not only for a vigorous legal debate about different forms of constitutional recognition, but also for a wider public debate about the building of relationships between Indigenous and non-Indigenous Australia, and the combating of racial discrimination.

An obvious question at this point is whether the constitutional reforms recommended by the panel have any chance of succeeding. Certainly, the Australian Constitution sets a high bar for change: a proposed amendment must attract the support of an absolute majority of both Houses of the national Parliament, followed by the approval of a ‘double majority’ at a referendum – that is, a majority of voters nationally, plus a majority of voters in at least four of the six States. The referendum record tells us that few proposals clear this hurdle; in fact, 36 out of 44 reform attempts have failed. Whether the suggested reforms regarding Indigenous recognition buck the trend will depend largely on whether cross-party support can be maintained, and whether the Gillard government commits the necessary resources to engaging and informing the public, and making a coherent case for change.

The challenges of public education and engagement loom particularly large. The panel ran an impressive program of national consultations but, given resource and time constraints, it was only ever going to be capable of reaching a relatively small proportion of the Australian population. The next stage of the process involves widening the debate to a ‘mass’ public of 22 million people: raising awareness, sparking interest, improving understanding, and prompting input. It is this aspect of constitutional reform that Australia has never handled particularly well. This is perhaps reflected in the fact that the primary tool of public education prior to a referendum is a confusing and adversarial campaign pamphlet that half of the population tosses away without reading. It was a laudable innovation when it was first introduced in 1912; a century later, the nation’s referendum machinery is creaking and in need of reform. To draw on Tom Hickman again, it is time that we began to focus more intensely on the ‘how’ question.

The panel was alert to this, and recommended that the government implement ‘a properly resourced public education and awareness program’ in the lead up to the referendum. This is a sensible suggestion, but my feeling is that we need to start getting more specific about how this can be achieved. An obvious starting point for Australia is to focus on producing better quality information materials and to distribute them through all available media, including social networking sites. To avoid the perception that government is tweaking the message, an independent body could be appointed to oversee all education and engagement activities. This body could also serve as a watchdog on public debate, requiring that basic standards of accuracy be met by campaign organisations receiving public funds.

What else? A modern constitutional reform process should also involve a variety of fun and engaging community activities. Gone are the days when we were limited to dull town hall meetings. Iceland showed this definitively last year when it ‘crowdsourced’ the drafting of its new constitution, inviting citizens to join experts in an online dialogue about proposed reforms. Alongside online innovations, deliberative forums such as citizens’ assemblies and citizen juries have an important role to play. Their model of face-to-face discussion gives participants a rich learning experience and a sense that they have made a real contribution to national debate, while also helping to raise awareness across the community.

More mundanely, government should look to community groups and NGOs to help carry the load. It could establish a grants program to support the grassroots initiatives of worthy organisations interested in advancing public education and engagement. In the current reform process this would ideally include the many cash-strapped organisations that serve remote Indigenous communities. Additional resources could also be made available to the National Congress of Australia’s First Peoples and Reconciliation Australia, which are certain to play a pivotal educative role as the process unfolds.

These suggestions do not amount to a comprehensive program for strengthening constitutional reform process in Australia. But they would be steps in the right direction. The panel’s report makes clear that this constitutional moment is of great national significance, and it deserves an approach to process to match. It should be participatory, educative and inclusive – and well-resourced. The payoff will come in the form of a popular process capable of building genuine consensus around the constitutional recognition of Indigenous Australians.

Dr Paul Kildea is a Lecturer in the Faculty of Law at the University of New South Wales, and Referendums Project Director at the Gilbert + Tobin Centre of Public Law

This blog post was originally posted on UK Constitutional Law Group’s Blog and his reposted here with thanks.

Foto: John McGerr, Flickr Creative Commons

By  MARK SOMOS

Last week’s “Athenian Legacies: European Debates on Citizenship” was an unusually thought-provoking conference. The technical thoughts were professionally and well-provoked,  and the setting prompted unbidden reflections. It’s hard to think of a better place than Athens to discuss topics like assumptions about human nature in constitutional law, ingroup-outgroup formation, contested and reassertive circles of family, tribe, village, state and federation, or the asynchronous imperatives to gradually form and suddenly rally a citizenry. The papers rolled on, and we strolled between sessions, talking and admiring the overwintering fruit trees.

One palpable and recurring theme was the nature and meaning of the conference itself. Our hosts, whose generosity was superb and elegant throughout, told us repeatedly how difficult it was to stage the event, and that its success is a testimony to Greece’s continued ability to function and do the necessary great things. Though cynicism and misanthropy are the staples of my trade, our hosts were entirely right.

Crises are opportunities, as PR men and insurance ads agree. Stability is the ignorants’ illusion and crisis is the norm, any historian will tell you, laws evolve in the breach, and Jefferson, Jacques Roux, Kropotkin and other fans of extra-legal crises present them as the engine of society’s wholesome dialectic. But how can you tell a crisis? Surely it ranks with “democracy,” “ethical standards” and “inflation-proof” as one of the most routinely abused buzzwords that bear the load of our public discourses’ all-pervasive ambiguity. Without context it’s unclear who does the judging, who is being judged, what goals came under threat. Yet its utility diminishes as its clarity rises. Without context it grabs and holds attention as well as “emergency,” and like emergency, it unites us in a search for solutions. The vaguer the crisis, the louder the clarion call. Every solution begins with a scapegoat, a “them” to our “us,” with both identities expanding and contracting according to demand. Lone greedy traders, financial institutions, the financial system, war-mongers, the embedded military-industrial complex, the short-termism of professional politics, the manipulative rich, the irresponsibly indebted poor, the ageing, the young, the North, the South, the BRICs, the PIGs, overpopulation, bad cholesterol and the yuan. In most speech acts, “crisis” came to mean “look!”, which obviously one is already doing. But is it a bad thing to keep “crisis” a vague and shifting signifier, help us examine one by one the elements of our joint and compressed lives, an aide-mémoire for a nascent global citizenry? If it’s possible to judge crisis, Athens is the place for it.

Cynicism, another Greek gift and, as mentioned, my default approach, comes easier to political than to legal philosophy. The latter seems constructive even at its most critical. Ceteris paribus, variations on even the extreme position that “legal order is not contrary, but supportive of injustice, inequality and crisis,” be it applied to parts like constitutional, corporate, international law, or to law as a whole, still assume that agents are potent, and intentions matter. Legal theory’s optimism seems ineradicable, as it cannot easily accommodate the possibility that speech acts are irrelevant. Political philosophy, by contrast, can happily entertain both extreme, and low-key but chronic skepticism, despite the luridly uncritical and naive positions it occasionally offers on the redeeming potential of collective deliberation, economic interdependence, civic education, or historical/scientific progress.

But while it’s easy to be or not to be a Cynic under Athenian citrus trees, it seems impossible to become one. The sun makes laughter at one’s ambition and others’ authority, and delight in meaningful achievements, equally contagious. I go to Greece at least once a year, wearing different hats. Friends, conferences, research, recovery, sight-seeing. I visit different parts, stay for varying durations. That may be why I find it hard to tie its identity to things one could not find elsewhere, especially where the ancients had colonies. Prima facie, EU membership further reduced distinctions, like currency. Race is no less problematic a foundation for national or state identity than it is in France, Norway, Spain or the UK. The Orthodox Church’s influence on politics and education, or the Macedonian Alexander’s place in Greek history, are cherished irritants that frame my conversational partners’ view of Greek identity as the evolving debate, without stale taboos, that it was meant to be. Yet Greek identity is undeniably clear, at least to a visitor. Greece is an idea. Rather, it’s a way of publicly debating ideas, which is why 1822 seems like a link and not a resurrection. What is remarkable is how the ideas kept in public debate are not limited to self-definitions, given the tempestuous transformations of the Constitution, forms of government, party system and other institutional features. For our Greek hosts, to talk about Europe is part of talking about Greece, and vice versa. Europe blaming Greece, and Greece blaming Europe, remove not an iota from this rule. Greeks, if anyone, easily handle the notion that it’s every interesting entity’s nature to separate and challenge its parts, be it the soul, the European Union, or the ghost of European Communitarianism.

Compared to my last visit, the most noticeable changes are the proliferation of bicycles and Anglophones, and the everyday affluence of iPhones and dress. Unbidden, my colleagues remark the same. A German colleague adds that he won’t go shopping as he planned, they clearly don’t need his injection. He gives an excellent paper on Kultur, Bildung and aesthetics in Schiller, and Humboldt’s Limits of State Action. An American colleague talks about Werner Jaeger as part of a non-Straussian Greek ideal by disillusioned Weimar émigrés to the US, followed by a paper on Tönnies, and what Gemeinschaft and Gesellschaft owes to his view of ancient Greece and Nazism. Papers on Renaissance views and adaptations of Greek ostracism, Sparta’s meaning for Eastern European state-builders, human capacity and citizenship in the American and French Revolutions, Greek-inspired twentieth-century revisitations of rhetoric, and current cosmopolitan citizenship and supra-state constitutionalism flow seamlessly from the first few sessions on Plato, Aristotle, and ideologies and practices of ancient democracies and republics. There is no jarring or irrelevant paper, and the double reflection, on the technical content and on its relevance to the day, is sustained by the same Athenian air that the Enlightenment idolised and breathed.

The 3 am walk to the bus stop on Syntagma leads past democratic monuments covered in graffiti, their layers impossible to date and disentangle. I ride to the airport talking with African and Asian immigrants, feeling not slightly enriched by facts, but renewed in my lost faith in Europe, in debate, and the value of uncynical reflection.

Mark Somos is a historian, lawyer and political philosopher. In 2011-2012, he is a Rechtskulturen Fellow at Humboldt-Universität zu Berlin.

This post was originally posted on UK Constitutional Law Group’s Blog and his reposted here with thanks.

On the 26^th of November 2011, the Supreme People’s Court of China (SPCC) announced the first set of ‘guiding cases’: two civil law cases and two criminal cases.  This marks the establishment of the guiding cases system in China.  What is a guiding case?  A guiding case is a judgement selected by the SPCC from judgments already handed down by courts – both lower level courts and the SPCC itself.  Once the judgment has been selected by the SPCC as guiding case, the lower courts in the Chinese legal system are then required to take account of it.   This introduces something comparable to, but distinct from, the Common Law doctrine of precedent into the Chinese system, and may lead to a profound shift from previous practice.  Generally speaking, China has adopted the model of a civil law legal system, without a doctrine of precedent.  This is because, in part, the primacy of the National People’s Congress, the principle legislative body in China, is taken to exclude a doctrine of precedent.  Only the National People’s Congress can create law.  If the Courts can make law in their judgments through the interpretation of legislation, such interpretation would encroach upon the sovereignty of the NPC.  As this note will explain, the solution of the ‘guiding case’ attempts to preserve this feature of the Chinese Constitution, whilst giving some power to shape the law to the judicial branch.

Art. 2 of the Work Rules in Regard to Guiding Cases (Work Rules) provides a definition of the type of case that may be chosen by the SPCC as part of the guiding case system.  The judgment of the guiding case must be already in force, that is, it must have already been decided by a court, and the case must possesses at least one of the following features: (1) the case has received broad social attention, (2) the legislation applied in the case itself has been drafted in very broad terms, (3) the type of dispute is a paradigm, (4) the case raises difficult, complicated, or new issues, (5) or, finally, a case that does not fall within any of the former four but nevertheless merits a guiding function.

Four guiding cases

 Four judgments were chosen by the SPCC in the first round of the guiding case system.

Centaline Property Agency Ltd. China. Shanghai v. Tao Dehua concerned a disputed brokerage contract arising in the dealing of second-hand properties.  This judgment held that a property sale contract is invalid if the purchaser who has committed to a brokerage contract tries to exclude the agent who organised the deal and buy direct from the seller.  The Court allowed an exception to this rule where the same housing stock information had been released by more than one agency – in this instance, the purchaser is entitled to deal with the one who offers the lowest price and best service.  The Court aimed to protect the lawful rights and interests of the brokering agency, promote the healthy development of brokering service market, maintain the dealing in good faith, encourage fair competition among brokering agencies, enhance the quality of service, and protect consumers’ lawful rights and interests.

The second case is Wu Mei v. Meishan Xicheng Paper Co., Ltd. of Sichuan Province.  It deals with legal effect of settlement agreements signed by the parties outside of the court over a disputed contract of sale.  The Court held that if the litigants have reached a settlement agreement before the judgment is delivered in the trial of second instance, the settlement agreement is binding.  If one party does not perform the settlement agreement or performs it partly, the other side can appeal to the court to enforce the judgment given in the trial of first instance.  In this way, the freedom of disposing the object in issue enjoyed by litigants has been respected, whilst those rules of abiding by the agreement reached have been emphasized and the authority of the first court’s judgment has been preserved.

No. 3 guiding case PAN Yumei and CHEN Ning, A Bribe-Accepting Case concerns corruption, expanding the offence to include some new situations: the position of civil servants who receive bribes indirectly by being registered as a co-founder of a company without contributing anything to its establishment, or who receives bribes directly but either does not act on those bribes or subsequently returns the money.  Such indirect means, or delayed honesty, does not affect the verdict of corruption.

The last decision of WANG Zhicai, An Intentional Homicide Case concerns death sentence reprieves.  In this case the defendant had murdered the victim after she refused his offer of marriage.  The defendant was initially sentenced to death by the Higher People’s Court.  But all death sentences cases must be reviewed by SPCC before execution.  After the SPCC reviewed his case, the murderer was awarded a reprieve.  Because the killing was undertaken in a moment of passion, the death penalty was not appropriate. Considering the emotion of victim’s family, SPCC also decided that para. 15 of the 8^th amendment of Criminal Law is applicable in the case which requires a minimum tariff of twenty years for murder.  The SPCC explained why this case was significant.  On three occasions the SPCC cited the importance of the role of the criminal law in achieving social harmony.  The emotions of the victim’s family and other ordinary people should be considered by the court.  Whilst the death sentence should be commuted, the murderer would still be subject to severe punishment.

Three steps to establishing the guiding case system.

The SPCC has been preparing for the introduction of a guiding cases system for a very long time. The guiding cases system was first announced in the 2^nd Five-Years Reform Outline for People’s Court (2004-2008) (2^nd Reform Outline) on the 26^th of October 2005.  The aim of this reform was to ensure the unified application of legislation, using a system of guiding cases to produce coherence between courts.  Proposal Number 13 of the 2^nd Reform Outline says:

 “Establishing and improving the guiding cases system:  Recognising the role that guiding cases can play in unifying the application of legislation – by directing the lower courts’ operation, enriching and developing their jurisprudence and so on – the SPCC shall lay down the decisions in regard to guiding cases system, and shall determine the standard for, and the process of, cases selection, the way to release guiding cases and guiding rules and so on.”

The Work Rules was issued by the SPCC on the 26^th of November 2010.  It may be seen as the second step to the establishment of the guiding cases system.  The Work Rules specify the mechanism through which the guiding cases are selected.  The SPCC is the only body with authority to determine which cases should be guiding cases and to promulgate them (Art. 1 of the Work Rules).  Based on Art. 3 of the Work Rules, a Guiding Cases Affairs Office (GCAO) has been set up, which is an office of the SPCC.  The GOAO is in charge of selecting and investigating guiding cases.  All the divisions of SPCC can recommend cases to GCAO directly, but other bodies can also suggest cases to the GCAO.  The Higher People’s Courts (HPC) and the Liberation Army Military Court (LAMC) can recommend cases to GCAO after HPC or LAMC’s judicial committee discusses their significance.  The Intermediate People’s Court (IPC) and Basic-level People’s Court (BPC) only can recommend cases to GCAO indirectly via referral through their superior courts.   Individuals may recommend any case which they think should be guiding case to the Court which delivered that case.  After selection by GCAO, the GCAO then reports its opinions on the merits of the case to the Judicial Committee of SPCC which will finally decide which one should be guiding case.

The third step toward the new system was taken by the SPCC by issuing an order to lower courts on 20^th of December 2011.  This order made two points.  The first part seeks to ensure that all the courts accurately understand the guiding spirits, the ratio, of the four cases.  This part sets out the four cases and specifies the guidance provided by each case.  The second part requires that the lower courts should bring the guiding cases into play, setting out the duties of the lower courts in the guiding case system.  In particular, the Supreme Court limits the capacity of the Higher People’s Court to promulgate guiding cases.  By referring to the guiding cases system, the HPC may release some cases to guide its lower courts, but may not use ‘guiding cases’ or similar phrases to avoid confusing the cases announced by HPC with cases announced by SPCC.  This measure introduces a limited form of something like a hierarchy of judicial precedent into the system.  Both the SPCC and HPC have some power to pick cases that influence lower courts, but the decisions of the SPCC are given higher legal status than those of the HPC.  Following this order, the guiding cases system has been established in China

The nature of guiding case

The guiding cases system established in China is different from the Common Law understanding of precedent.  Guiding case and precedent are different, not only in their expression but also in their nature.  Art. 7 of the Work Rules provides that all courts should refer to guiding cases when they adjudicate similar cases – but  this is the only provision that concerns the effect of guiding cases.  Guiding cases must be referred to by the lower court, but they are not, in themselves, authoritative.  In other words, the ratio decidendi of guiding cases cannot be the legal ground of the lower court’s judgment, but it can be cited as a reason for explaining the judgment.  The possible legal bases of judgment are not expanded: the text of the Codes is still the only binding legal authority.  The judgment of guiding case is more like an interpretation of specific provisions, through which the higher courts clarify vague provisions and fill in legal loopholes.

The differences between the guiding case system and precedent are rooted in the constitutional settlement contained in the Constitution of China.  The National People’s Congress (NPC) enjoys complete sovereignty.  Courts in China have no power to review primary legislation or secondary legislation, let alone the power to change or modify legislation.  Thus, under the Constitution of China it is impossible for the judges to make law, whilst law-making is the essence of the Common Law tradition.  Guiding cases system is a judicial reform, but any reform must still be accord with this constitutional settlement.  For this reason, the SPCC created a guiding case system instead of precedent which, crucially, does not formally empower the SPCC to change or develop the law.  This constitutional concern might be another reason why the SPCC avoided using the sensitive word precedent in setting out the new system.

Challenges of the new system

The new system attempts to secure the advantages of both the Common Law and civilian systems.  The guiding cases system may bring some benefits to China’s legal system, perhaps by enhancing the faith of the masses in the judiciary, but it is a radical departure for the judiciary in China.  The first challenge is how the lower courts will use the guiding cases.  Some commentators are worried that the judges may try the cases mechanically.  There is no detailed guideline of how to determine which guiding cases to follow and precisely what significance these cases should be given, a lack of guidance which increases the practical difficulties for a judiciary that has been trained in the context of civil law.  Normally judgments handed down by Chinese courts are very brief, and this is also true of the judgments of the four guiding cases.  Thus, there is actually not much content in the judgments for the lower courts to referred to.

The selection of the guiding cases has also been criticized.  Some cases that are more typical and more significant than the four handed down have not been selected to be guiding cases.  The HPCs recommend 20 cases in total to the SPCC, but only four were selected.  This demonstrates that the SPCC is being very cautious in the beginning.  Furthermore, the guiding cases system will not extend to interpretations of the Chinese Constitution.  The Constitution of China only can be interpreted by the Standing Committee of NPC, the legislature, and cannot be adjudicated on by the judges.  Therefore, there are no judicial decisions on constitutional law in China.

Finally, there is a tension inherent in the new system.  As analyzed previously, law-making by judges is constitutionally impossible.  It might be argued that the judges are only interpreting the legislation in the judgments – but it is impossible to avoid creation when judges interpret legislation.  The creative aspect of interpretation may be translated into a familiar word: law-making.  Under the surface of the guiding case system is a potential challenge to the constitutional settlement.  To avoid this happening, judges may write judgments more rigidly than before, for example adopting the approach of rigid Originalism to interpret the legislation.  But if the interpretation very mechanical how will the guiding cases succeed in play a guiding role?

Ruiyi Li is a post-doctoral researcher at the Law School of Tsinghua University, China.

Wenn das Parlament die Exekutive unter den Bedingungen eines freien Mandats, Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG,  kontrollieren soll, dann dürfen seine Abgeordneten allenfalls in extremen Ausnahmefällen durch die Exekutive überwacht werden, etwa um ein Parteiverbotsverfahren vorzubereiten. Dies gilt umso mehr, wenn die Auswahl der Überwachten so seltsam ist wie im vorliegenden Fall, in dem gerade Abgeordnete betroffen waren, die als Reformer gelten. Die Vorstellung, man könne jeden Abgeordneten einer Partei überwachen, die zumindest auch verfassungsfeindliche Mitglieder hat (so das Bundesverwaltungsgericht), zieht den Befugnissen des Verfassungsschutzes keine Grenze. Besonders abwegig ist die Überwachung von Abgeordneten, denen die Parlamentsmehrheit das Vertrauen ausgesprochen, etwa durch die Wahl zur Vizepräsidentin des Parlaments oder zum Obmann im parlamentarischen Kontrollgremium. Eine saubere Lösung müsste neben einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage ein Verfahren vorsehen, in dem das Parlament selbst eine Überwachung von Abgeordneten genehmigt. Auch wenn es in der Linkspartei weiterhin alte und neue Freude autoritären verfassungsfeindlichen Denkens geben mag, und selbst wenn der Verfassungsschutz die Befugnis hätte, Abgeordnete zu überwachen: Zu erwarten wäre in jedem Fall,  dass die Behörden ihre Kompetenzen gegenüber Abgeordneten nicht ohne Not ausschöpfen und Respekt vor dem demokratischen Mandat aller Abgeordneten zeigten. Einen Gefallen haben sich die Behörden in keinem Fall getan: Wenig spektakuläre Erkenntnisse bezahlen sie mit einem weiteren Reputationsverlust.

Nun muss das Bundesverfassungsgericht die Verfassung vor dem Verfassungsschutz schützen.

Von FILIP BUBENHEIMER

Die fünf Richter des senegalesischen Verfassungsrates werden selten von Presserummel und übermäßiger internationaler Aufmerksamkeit bei der Arbeit gestört – doch die Entscheidung, die sie an diesem Sonntag verkünden, dürfte zu den folgenreichsten Urteilen zählen, die afrikanische Verfassungsrichter in diesem Jahr fällen werden: Erlaubt der Verfassungsrat dem Präsidenten Abdoulaye Wade gegen den Wortlaut der Verfassung, bei den Wahlen am 26. Februar für eine dritte Amtszeit zu kandidieren, könnte der Senegal schwere Unruhen erleben und Westafrika einen wichtigen Stabilitätsanker verlieren. Während Diplomaten in Dakar an ihren Krisenplänen tüfteln, mischen ausländische Verfassungsrechtler fleißig als Gutachter in dem seit Monaten andauernden Streit zwischen dem Lager des Präsidenten und der Opposition mit.

Ein 85-Jähriger hat noch nicht genug

Viele Autoren nennen es „die afrikanische Krankheit“: Alternden Staatsoberhäuptern gefällt ihr Amt so gut, dass sie gerne länger bleiben wollen, als es die Verfassung erlaubt. Manche mögen sich für unverzichtbar halten, andere haben Angst, nach Ende ihrer Amtszeit wegen Korruption oder anderer Vergehen im Amt verfolgt werden oder auch ohne eigenes Verschulden vom politischen Gegner schlecht behandelt zu werden. Wie sich mit einer Verfassungsänderung eine Amtszeitbegrenzung aus dem Weg räumen lässt, haben etwa Idriss Déby im Tschad, Omar Bongo in Gabun, Yoweri Museveni oder Paul Biya in Kamerun demonstriert – und viele andere Präsidenten haben es versucht.

Auch der 85-jährige Abdoulaye Wade hat nach zwei Amtszeiten und fast 12 Jahren als Präsident noch keine Lust auf Ruhestand – er strebt eine dritte Amtszeit von sieben Jahren an.  Zwar scheint Artikel 27 der senegalesischen Verfassung diesen Plan nicht zu erlauben: „Die Amtszeit des Präsidenten der Republik beträgt sieben Jahre. Das Mandat kann ein einziges Mal erneuert werden.“ Doch Wade bemüht sich noch nicht einmal um eine Verfassungsänderung, stattdessen argumentiert er mit dem Rückwirkungsverbot: Die aktuelle senegalesische Verfassung trat im Jahr 2001 in Kraft, Wades erste Amtszeit begann aber im Jahr 2000 – sie dürfe daher nicht mitgezählt werden, vielmehr sei sein zweites, nach einer mittlerweile wieder rückgängig gemachten Verfassungsänderung nur noch fünfjähriges Mandat ab 2007 eigentlich sein erstes Mandat im Sinne der aktuellen Verfassung.

 Die Macht der Straße und die Macht der Argumente

Damit hätte Wade vielleicht noch den ein oder anderen Oppositionellen überzeugen können, seine Kandidatur hinzunehmen – würde der Präsident nicht so unverhohlen zeigen, dass ihm alles daran liegt, sich selbst und seinen Clan an der Macht zu halten. Eine besonders originelle Verfassungsänderung versuchte Wade im Juni vergangenen Jahres: Neben dem Staatsoberhaupt sollte bei der Präsidentschaftswahl nun auch ein Vizepräsident gewählt werden, der bei Tod oder Rücktritt des Präsidenten automatisch aufrücken würde – in den Augen vieler Bürger eine Karrieregarantie für den Präsidentensohn Karim Wade. Außerdem sollte für den Sieg bei der Präsidentschaftswahl eine relative Mehrheit von 25 Prozent der Stimmen im ersten Wahlgang genügen – angesichts der zersplitterten Opposition eine lösbare Aufgabe für Wade. Aus diesen Plänen wurde aber nichts: Oppositionsparteien und Bürgerrechtsgruppen organisierten Massendemonstrationen gegen Wade. Nach ersten Ausschreitungen und Zusammenstößen mit der Polizei zog der vom Volkszorn überraschte Wade sein Vorhaben zurück.

Auch der Streit um die dritte Kandidatur Wades könnte am Ende durch die Macht der Straße entschieden werden. Doch das Regierungslager und die Opposition beharken sich auch in der juristischen Arena: Beide Seiten bemühen sich zu zeigen, dass der Verfassungsrat nur in ihrem Sinne entscheiden kann. Als vermeintlich neutrale Experten werden vor allem französische Verfassungsrechtler aufgefahren. Gegen Wades Kandidatur gutachtete etwa Professor Guy Carcassonne, für Wades Kandidatur stiegen unter anderem die Professoren Michel de Guillenchmidt und Jean-Yves de Cara in den Ring – die beiden letzteren waren sich auch nicht zu schade, in einer Fernsehdebatte die Seite des Präsidenten gegen zwei senegalesische Juraprofessoren zu verteidigen. Zwei weiße Männer, die den Senegalesen erklären, warum ihre Verfassung ihrem greisen Präsidenten eine weitere Amtszeit erlaubt: Eine an Absurdität kaum zu überbietende Szene, die bei vielen Kommentatoren einen neokolonialen Beigeschmack hinterließ.

Im Kern ein Rückwirkungsstreit

Im Wesentlichen argumentieren die Verteidiger einer dritten Amtszeit mit dem Rückwirkungsverbot: Das sei schließlich ein fundamentales Rechtsstaatsprinzip und könne, wenn überhaupt, nur durch eine ausdrückliche Bestimmung durchbrochen werden. Mit der Verfassung von 2001 habe sich ein „changement de régime“, ein fundamentaler Wandel des institutionellen Rahmens vollzogen, etwa vergleichbar mit dem Übergang von der vierten zur fünften französischen Republik. Die neue Verfassung könne aber, sofern dies nicht ausdrücklich vorgesehen ist, nicht an Tatbestände anknüpfen, die unter der alten Verfassung geschaffen wurden.

Die Gegenseite bestreitet zunächst, dass es sich überhaupt um einen Fall von Rückwirkung handelt: Die Amtszeiten unter der alten Verfassung von 1963 mitzuzählen ändere ja nicht die Rechtslage vor Inkrafttreten der Verfassung 2001. Und selbst wenn doch von Rückwirkung gesprochen werden könne, sei die nur dort verboten, wo der Bürger vor staatlichen Freiheitseingriffen und rechtlicher Unberechenbarkeit geschützt werden müsse: Die Aussicht des Präsidenten, in Zukunft noch einmal antreten zu können, sei kein schutzwürdiges Vertrauen.

Eine weitere Facette erhält der Streit durch Artikel 104 im Abschnitt „Übergangsbestimmungen“ der Verfassung von 2001: „Der amtierende Präsident der Republik übt sein Amt bis zum Ende seiner Amtszeit aus. Alle anderen Bestimmungen dieser Verfassung sind auf ihn anwendbar.“ Der tautologisch formulierte erste Satz bedeutet: Die Verkürzung der Amtszeit des Präsidenten von sieben auf fünf Jahre, die mit der Verfassung von 2001 eingeführt wurde, hat noch keine Auswirkung auf die im Jahr 2000 begonnene Amtszeit von Abdoulaye Wade – sie endete, von niemandem ernsthaft bestritten, im Jahr 2007. Streitig ist aber, wie der zweite Satz auszulegen ist: Gegner der dritten Kandidatur sehen sich durch Artikel 104 darin bestätigt, dass die Bestimmung über die maximale Zahl der Mandate auf jeden Fall auch die Amtszeit von 2000 bis 2007 einschließt. Einige Befürworter argumentieren umgekehrt: Dass die Verfassung nur in Artikel 104 S. 1 ausdrücklich auf die erste Amtszeit Bezug nehme, bedeute, dass die Verfassung in allen anderen Fragen diese Amtszeit unberücksichtigt lassen wolle.

Wenig Vertrauen in den Verfassungsrat

Gerade die eher kreativen Argumente für die Verfassungsmäßigkeit einer dritten Kandidatur kommen bei vielen Bürgern ausgesprochen schlecht an:  „Rechtsverdreher“ und „Jurasöldner“ seien Juristen, die sich solche Argumente ausdenken würden. „Nimm die Finger von meiner Verfassung“ lautet ein beliebter Slogan der Opposition. Auch dem Verfassungsrat vertrauen nur wenige – denn alle Richter wurden von Wade selbst ernannt, neulich spendierte der Präsident ihnen noch eine Gehaltserhöhung. Außerdem ist keiner der Richter ein ausgewiesener Verfassungsrechtler. Deshalb gehen die meisten Oppositionellen fest davon aus, dass der Verfassungsrat Wades Kandidatur zulässt – oder sich aus Verfahrensgründen für unzuständig erklärt.

Dabei hat auch die Opposition ein eher fragwürdiges Verständnis richterlicher Unabhängigkeit: Mit ihrer Ankündigung, eine Bestätigung der Kandidatur auf keinen Fall hinzunehmen und der Aufforderung an den Verfassungsrat, im Sinne des Friedens im Senegal zu entscheiden, treibt sie die Richter in die Enge – mit kühlem Kopf zu entscheiden, dürfte ihnen schwer fallen. Falls der Verfassungsrat am Sonntag wider Erwarten Wades dritte Kandidatur blockieren wird, wäre das auf jeden Fall ein starkes verfassungspolitisches Signal für ganz Afrika: Die Verfassung kann sich gegen machtversessene Präsidenten wehren.

Update: Das Urteil fällt nicht erst am Sonntag, sondern schon am Freitag.#

Update: Das Verfassungsgericht hat die dritte Amtszeit für Wade freigegeben.

Filip Bubenheimer studiert Jura und Politikwissenschaft in Berlin und war kürzlich mit einer Kolleg-Gruppe der Studienstiftung zu Verfassungsentwicklungen und Governance-Strukturen in Afrika für ein studentisches Austauschprojekt im Senegal.

Foto: Gwenaël Piaser, Flickr Creative Commons