While the decision to bring the case to trial undeniably constitutes an unprecedented judicial moment, it cannot be understood on its own. The Lumumba litigation marks a historic step forward in the criminal prosecution of colonial crimes. However, it risks producing the illusion of a legally contained resolution of the colonial past – by individualizing responsibility for a structural crime and offering the Belgian state an opportunity for self-absolution.

A state crime at the heart of international dynamics

The assassination of Patrice Lumumba occurred at a moment of rupture: the independence of the Congo, proclaimed on June 30^th, 1960, formally ended decades of Belgian colonial domination and opened a period of profound instability (Goddeeris et al., 2024; Van Reybrouck, 2014). Quickly, the new state was weakened by both internal and external dynamics: the secessions of the regions of Katanga and South Kasai, political rivalries, and foreign interference in the context of the Cold War (Kounda, 2026; Stroobants, 2026).

In this context, Lumumba emerged as a troubling figure. A defender of a unitary state and a staunch opponent of Western imperialism, he became a target to be eliminated for his ex-colonizer state and its allies. His arrest, transfer to Katanga, and execution on January 17, 1961, took place within a set of events involving Congolese, Belgian, and American actors. His assassination reflects an entanglement of political, ideological, and economic interests (Kiesel et al., 2021; Boisbouvier, 2021; Ramondy, 2020).

Early on, Lumumba transcended his role as a political leader to become a mythic figure and a symbol of anti-colonial struggle. His place in the collective imagination partly explains the importance of the litigation and the strong political significance it still carries today (cf. Africanews, 2026; Grimonprez, 2024; Verbeeck, 2021; Peck, 1991).

A delayed and fragmented judicial process

The judicial proceedings began in 2011, when the Lumumba family filed a criminal complaint with civil-party status before an investigating judge in Brussels against unknown persons and ten Belgian figures (including political and military figures) for their alleged involvement. To circumvent the obstacle of statutory limitations, the complaint characterized the acts as war crimes (Bergsmo et al., 2020; de Clippele, 2024).

The investigation that followed was marked by its length and fragmentation. For more than a decade, it progressed slowly, punctuated by a few significant developments – seizures of evidence, debates over access to archives, and the symbolic restitution of a tooth attributed to Lumumba (Zian et al., 2023).

A turning point came in 2025, when the federal prosecutor requested that the case be referred to the criminal court. At that stage, only one suspect remained alive: Étienne Davignon, a former Belgian diplomat. In March 2026, the pre-trial chamber confirmed the referral, extending it to include crimes related to the murders of Maurice Mpolo and Joseph Okito (Tribunal de Premier Instance Bruxelles fr., 17 March 2026, p. 9). The charges, however, do not concern the murders themselves. Rather, he is accused of the unlawful detention and transfer of a prisoner of war, depriving that prisoner of the right to a fair trial, and subjecting him to humiliating and degrading treatment – all classified as war crimes (Ibid., §8; Van Eeckhaut et Georis, 2025; Rankin, 2026).

Although limited to a procedural stage, this decision signals a turning point: for the first time, a criminal court may rule on the individual responsibility of a Belgian actor in Lumumba’s assassination. A trial could therefore take place in 2027, although the defendant has appealed the referral decision, further prolonging a procedure already exceptional in its duration and complexity.

Between uncertain qualification and contested temporality

This development rests on legal considerations with uncertain parameters. Two central issues run through the proceedings: the qualification of the conflict and the question of temporality.

On the one hand, classifying the acts as war crimes presupposes the existence of an armed conflict. However, the nature of the Congolese conflict of 1960-1961 remains debated. The investigating court adopts a cautious approach: it argues that it cannot exclude that the Congolese conflict can indeed be qualified as an international armed conflict. It does not definitively rule on the matter, leaving this assessment to the trial judge (§§ 2-4).

On the other hand, the issue of limitation periods is central. By arguing that the statutory limitations do not apply to war crimes, as this exception was already recognized as a customary rule at the time of the events, the court follows the reasoning from earlier case law (Bruxelles (Fr.), 2/12/2024, n° 022/AR/262, §§ 66-69). It also refuses to consider the exceptional length of the proceedings to be a violation of the right to be tried within a reasonable time, especially given the complexity of the case (§§ 6-7).

In doing so, the pre-trial chamber confirms its intention to bring the case to trial. The forthcoming proceedings, however, will have to address – as the chamber suggests – issues extending well beyond the usual framework of domestic criminal law. Questions regarding the passage of time and legal qualifications are central to litigations concerning colonial violence (e.g. Stahn, 2025; Fouchard, 2024; Lelieur-Fischer, 2004). In their form, these questions can include classic procedural issues (such as limitation periods, non-retroactivity, or intertemporality); but they also extend more broadly to the very conditions of adjudication: the disappearance of perpetrators and victims, the scarcity of evidence, and the gradual transformation of facts into historical rather than judicial objects (Salvioli, 2021; Bergsmo et al., 2020).

The ambiguities of politico-judicial interactions

The Lumumba case also highlights complex interactions between the political and judicial domains. Judicial seizure and access to the archives of the 2001 parliamentary commission – tasked with determining the exact circumstances of Patrice Lumumba’s assassination –   provides a clear example: their use as evidence in the criminal proceedings has raised tensions regarding the principle of separation of powers (Kounda, 2026).

More broadly, that commission – which acknowledged Belgium’s “moral responsibility” – illustrates the limits of political mechanisms for addressing the colonial past. Having helped establish certain facts, it was also criticized for its approach, seen as too cautious, or even exculpatory (Van Beurden et al., 2023; Bentley, 2016).

The restitution of Lumumba’s tooth in 2022 reveals a similar ambiguity. Initially seized as evidence in the context of a criminal complaint, it was later returned to Lumumba’s family. This return was staged as an affair of state, with official ceremonies in Belgium and the Democratic Republic of Congo, media coverage, and the presence of political representatives, blurring the line between judicial process and diplomatic performance. Yet it remains first and foremost a judicial act, as underlined by the presence of the Federal Prosecutor and his official address on the occasion (de Clippele, 2024; Zian et al., 2023).

These examples show that the trial does not unfold in a purely judicial space: it is shaped by political logics that influence both its scope and its reception.

A judicial moment: between truth production and structural limits

The decision to refer Étienne Davignon to the criminal court constitutes, in many respects, an unprecedented moment. For the first time, a criminal jurisdiction may rule on the responsibility “of a representative of a former colonial power in the assassination of an African independence leader” (Stroobants, 2026; Jus Cogens & ECCHR, 2026). As such, the decision has been described as “historic” enshrining the idea that “the passage of time cannot erase legal responsibility for the most serious crimes” (Rankin, 2026; Belga, 2026). It thus marks a break with decades of impunity, during which neither individuals nor states were truly held accountable (Jus Cogens & ECCHR, 2026).

However, this judicial moment also calls for caution. First, focusing on a single accused – the last surviving suspect – raises a well-known risk: that of constructing a “scapegoat”. Assigning responsibility for a structurally embedded crime to one individual may isolate the event and obscure the broader systemic dynamics that made it possible (Scalia, 2026; Bentley, 2016). The trial could thus be “the tree that hides the forest”, detaching Lumumba’s assassination from the Belgian colonial matrix – without even considering the potentially devastating consequences of an acquittal.

This risk is heightened by the nature of criminal law itself, which does not produce a complete historical truth but rather a situated judicial truth – necessarily fragmentary more than sixty years after the events (cf. Rosoux, 2025). The forthcoming trial will not tell “the history” of Lumumba’s assassination but will instead contribute to the co-writing of its collective memory. This does not diminish its importance. Each step toward the trial takes place in a context marked by strong societal expectations to understand the involvement of the Belgian state in these events. Judicial processes could thus counterbalance the hegemonic and historical narrative of the colonial framework. Yet this dynamic remains ambivalent. The decision not to directly prosecute the charge of assassination may generate disappointment, even if the strategy of the plaintiffs aims above all to shed light on the mechanisms of a state crime and the role of the institutions involved.

From the perspective of victims and their descendants, the implications reach far beyond criminal conviction. As members of the Lumumba family have expressed, the proceedings represent both hope – “a further step toward the truth” – and an ordeal, reopening lives shattered by the assassination (Belga, 2026; Kiesel et al., 2021). Their demand is clear: “the truth, spoken aloud, in the open, and recorded in the archives of justice and history” (Jus Cogens & ECCHR, 2026).

Finally, and above all, the Lumumba trial has to be read from Belgium’s broader relationship with its colonial past. As several studies have shown, the selective recognition of certain atrocities – such as Lumumba’s assassination – can also function as a mechanism of self-limitation, presenting these events as anomalies rather than as direct manifestations of the colonial system (Verleye, 2021; Erpelding, 2021; Bentley, 2016). This logic is explicitly reflected in some political discourses, which distinguish between condemnable “incidents” or “very specific atrocities” and colonialism as a whole (Commission spéciale, 2022). In this perspective, the risk is that the trial may paradoxically contribute to closing the debate by offering a form of state self-absolution without engaging in deeper reflection on the continuities of colonial structures and their enduring effects. The trial should instead serve as a lever – creating a moment conducive to extending the debate beyond the Lumumba case alone, opening a space for negotiation, and bringing the question of a broader settlement back onto the agenda.

Ultimately, the stakes of the trial go beyond the effective condemnation of Étienne Davignon. They lie in the capacity – or failure – of this judicial moment to generate a broader framework of recognition, responsibility, and reparation. For while the Lumumba trial may constitute an important precedent in the criminal adjudication of colonial crimes, it cannot, on its own, exhaust the political, social, and economic demands that the colonial legacy continues to raise. If Samy Manga calls for an end to all “hypocrisy” regarding the reparation of the irreparable, it is also true, as Baldwin put it, that “[p]eople who shut their eyes to reality simply invite their own destruction, and anyone who insists on remaining in a state on innocence long after that innocence is dead turns himself into a monster”.

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It is against this backdrop that Commissioner for Defence and Space, Kubilius, is expected to engineer a genuine European Defence Union. To that end, he has formulated a series of legal questions that ought to be answered. Two of them touch on the pathways to be followed: “Would [it] be impossible to squeeze such a European Defence Union into the existing Treaty on European Union?” And would a “new Intergovernmental Treaty on European Defence Union” be the best approach to get there? In our view, raising these leading questions amounts to answering them.

Politically speaking, differentiated integration is the most promising framework for the “progressive framing of a common defence policy [that] will lead to a common defence” (Art. 42.2 TEU). There are three pathways along which a core group of able, willing, and trustworthy member states can proceed: enhanced cooperation, an updated edition of the “permanent structured cooperation in defence” (PESCO 2.0), and incorporating an intergovernmental agreement à la Schengen into the EU Treaty.

Enhanced cooperation

Enhanced cooperation – the most generic form of differentiated integration – is outlined in Article 20 TEU and Articles 326-334 TFEU. While this mechanism seems more suited for regulatory action, there is no indication that defence policy is excluded. In fact, the exemption of military affairs from enhanced cooperation under the Treaty of Nice was removed with the Lisbon Treaty (and introduced in Art. 329 TFEU). This means that a new form of enhanced cooperation in defence can be created next to the existing PESCO.

This format presents at least three advantages. Firstly, it allows a minimum of nine like-minded states to proceed without being held back by less willing members, ensuring that defence integration progresses among those most committed to it. Secondly, by remaining within the EU legal order, an enhanced cooperation initiative benefits from institutional support through the EU’s diplomatic, operational, and strategic planning resources, thus lending legitimacy and coherence to military cooperation. Thirdly, it may serve as a stepping stone towards broader defence integration, potentially evolving into a common defence capability over time.

On the downside, under Article 329(2) TFEU, the initiation of enhanced cooperation in the Common Security and Defence Policy (CSDP) requires unanimous approval by the Council, including non-participating member states. Secondly, it is generally intended as a mechanism of last resort when all other avenues of EU-wide cooperation have been exhausted. Whether that threshold has in practice been reached is, however, far from obvious. Thirdly, once established, decision-making within an enhanced cooperation framework generally follows the qualified-majority-voting (QMV) rule (Art. 330 TFEU), but military and defence matters falling within the Common Foreign and Security Policy (CFSP) are subject to Article 31(1) TEU, which stipulates that unanimity remains the decision-making rule – even within the enhanced cooperation framework. This could limit the flexibility of an enhanced cooperation defence structure operating, particularly regarding rapid deployment or engagement in military operations. Fourthly, because enhanced cooperation does not create distinct institutional frameworks and must not undermine the functioning of the EU (Art. 20 TEU; Article 327 TFEU), its defence-related activities would still be subject to existing CFSP mechanisms, again reducing flexibility. A separate command and control structure, for instance, might therefore raise questions concerning the institutional balance of the EU. Finally, a parallel military initiative under enhanced cooperation, while feasible from a strictly legal point of view, could conflict with the objectives of PESCO.

On balance, the enhanced cooperation track is riddled with potholes.

PESCO 2.0

Permanent Structured Cooperation (PESCO) is the lex specialis for differentiated integration in defence (cf. Arts. 42(6) and 46 TEU + Protocol 10). Launched in 2017, it provides more space for further refining the CSDP institutional framework. It allows “those member states whose military capabilities fulfil higher criteria and which have made more binding commitments to one another in this area” to cooperate more closely, and functions as a framework for 74 capability generating projects, carried forward by a group of member states.

Helpfully, the EU Treaty prescribes QMV for the establishment of PESCO. From then onwards, decision-making follows the unanimity rule among the participating member states, giving them the possibility to veto any decision – including the launch of new projects. A passerelle exists to move from unanimity to QMV within each individual project, but so far no project leader has proposed this.

What started as the most popular of differentiated integration formats (25 out of 28 member states at initiation) has de facto evolved into a fully integrated policy field governed by unanimity among all EU countries minus one (Malta). EU constitutional law bears down on PESCO in a way that forces decisions towards the lowest common denominator. In practice, this means that even within a formally differentiated framework, more ambitious states remain dependent on the consent of less willing participants. Conversely, the enforcement mechanisms established within PESCO are so light that member states do not feel the urge to meet the expectations that they themselves have helped to raise. After seven years of implementation, only half of the anticipated 26 projects reached full operational capability in 2025, with the other half projected to be ready between 2026 and 2029 (PESCO Strategic Review, 2024). Germany’s initial preference for inclusiveness slowed the maturation of projects; France and other member states might now use the current geopolitical turmoil as an opportunity to establish a more ambitious PESCO 2.0. After all, there is nothing in the Treaties that suggests that the procedure for establishing PESCO has been exhausted by its inaugural use. The only condition is that participating states fulfil the criteria and have made the commitments on military capabilities as listed in Protocol No. 10. Similarly, there is no minimum number of member states that must participate; a qualified majority in the Council suffices to decide on its creation. These are attractive features.

The key question is whether a PESCO 2.0 could function not just as a framework for capability development to raise the operational readiness of (multi)national forces, but as a platform for participating states to create more advanced command structures. Article 2 of Protocol No. 10 provides an opening by stating that participating countries will “bring their defence apparatus into line with each other as far as possible (…)”. This may well include more advanced forms of planning and monitoring higher intensity military operations. While the wording of Protocol No. 10 underscores that PESCO is about strengthening the “deployability” of national capabilities, not the “deployment” of them or the fielding EU military forces, practice suggests that PESCO’s operational scope might be interpreted more flexibly than its textual origins imply. One telling example: two days before Russia’s full-scale invasion of Ukraine in 2022, the council of the Cyber Rapid Response Teams (CRRTs), a PESCO project led by Lithuania, confirmed that it would assist Ukraine in responding to cyber incidents. Since 2022, CRRTs have been deployed on three occasions in Moldova, once in support of EUTM Mozambique, and – despite the territorial boundaries that the Common Foreign and Security Policy normally implies – even inside a member state: Lithuania during the 2024 EP elections (EEAS, EUMS and EDA, 2024). None of the 26 participating states objected, confirming that PESCO extends beyond capability generation to encompass deployment within member states and capacity-building for third states.

This flexible interpretation suits the creation of a PESCO 2.0 as a voluntary defence pillar within the EU, sporting a European Security Council for strategic direction and control, supported by a higher command for the planning and conduct of ‘EU special forces’ performing tasks supplementary to national armed forces, e.g. in the field of cyber defence. Arguably, such projects developed under a PESCO 2.0 would help in progressively framing a common defence policy that will lead to a common defence. That said, the new edition of permanent structured cooperation would also have to ensure that the functioning of the EU and the rights of non-participating member states are not undermined. In particular, it ought not to displace or assume powers that the Treaties allocate to the CSDP as a whole. In other words, any PESCO 2.0 establishing command and control bodies could not decide on CSDP operations.

External differentiated integration

The third pathway leads outside the EU legal framework altogether. Concluding an intergovernmental agreement outside the EU legal framework offers maximal flexibility to defend Europe and deter its adversaries – as long as national constitutional law and EU law are respected (see German Constitutional Court in 2 BvE 4/11, para 100, and CJEU in C-370/12, Pringle) and the ambitions and actions of the group of pioneers do not impede the goals of the CFSP or the powers (explicit and implied) of the EU institutions. It avoids the political and procedural hurdles of EU Treaty reform, PESCO, and enhanced cooperation, and allows willing states to determine the institutional structure, participation rules, and decision-making mechanisms from scratch. Precedents for this model include the 1985 Schengen Agreement, which was incorporated into EU law with the Amsterdam Treaty, and the 2012 Treaty establishing the European Stability Mechanism, which has so far remained outside of the European Union. An alternative route was taken with the Western European Union (WEU), which operated until the Modified Brussels Treaty was terminated in 2011: only elements of that treaty (e.g., the mutual defence clause and the Petersberg tasks for crisis management) were incorporated into the Lisbon Treaty.

Following the third pathway would allow participating states to craft a flexible institutional design of a European Security Council supported by an independent command structure (inspired by or incorporating standing headquarters of Eurocorps and the European Air Transport Command), a dedicated military budget, and a multinational defence force. Cooperation with the EU’s institutions would be allowed, as long as those bodies acted within their treaty mandate. For instance, the Political and Security Committee, the Council of Ministers’ preparatory body composed of member states’ ambassadors responsible for the CFSP/CSDP, could not be transformed into an organ of the new treaty organisation. Similarly, the new treaty would have to avoid introducing dispute-resolution mechanisms that bypass or undermine the autonomy of the EU legal order (see CJEU in C-284/16, Achmea BV, para. 32-37.)

Circumventing the formal financial constraints (Article 41.2 TEU) and unanimity decision-making (Article 42 TEU), such a pillar for European security would preserve the constitutional setup of the EU Treaties while expanding their operational capacity. It would function as a parallel and autonomous mechanism. In theory, such an institution could even be NATO-compatible and made available to NATO if agreed with SACEUR, the Alliance’s highest military commander.

If the longer-term objective were to integrate this external treaty into the EU once the political conditions allow, then the most practical avenue would be for a core group of EU member states to conclude the intergovernmental agreement first among themselves and subsequently include third countries through association agreements – Norway, the UK, and Ukraine.

Each legal avenue for deeper integration faces its own legal constraints. Yet, given the EU’s current challenges, flexibility alone does not deliver a robust strategy. Coalitions of the willing can drive initial innovation, but without institutionalisation remain fragile and reversible. Of the three options, external differentiated integration offers the middle road between providing deeper integration and flexibility, yet solid ground for sustained defence efforts beyond the urgency of the current moment.

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Medel and the Plaumann paradox

The substance of Medel deals with judicial independence in Poland and whether the Council should have approved the Polish Recovery and Resilience Fund in light of several proposed “milestones”. The case was brought as an action for annulment by several associations representing judges and advocating for the independence of the judiciary and the rule of law. In light of the Court of Justice of the EU’s (CJEU) strict interpretation of the standing provisions, the case was also a standing stress-test, as previously discussed on Verfassungsblog.

To bring an action for annulment under Art. 263(4) TFEU, a non-privileged applicant must demonstrate direct and individual concern. The 1963 ruling in Plaumann interpreted this provision very narrowly. The resulting paradox is that the more people are affected by an issue (e.g. the climate crisis), and the more important it is therefore to address a possible illegality, the harder it is to access the court. Consequently, NGOs and individuals seeking to raise public interest arguments have consistently been denied access to the courts. Carvalho, known as the People’s Climate Case, is a recent prominent example. Much has been written on the continuing absurdity of this strict interpretation (see e.g. here for an excellent overview of the Plaumann problem and the flawed arguments that have kept it going).

Following the European Court of Human Right’s (ECtHR) landmark ruling on climate change in KlimaSeniorinnen, where the ECtHR set out a new approach to the standing of associations in the climate context, suggestions regarding the transferability of the ECtHR’s approach to the CJEU gained some traction.

After the General Court declared the action in Medel inadmissible (T-530/22), Medel was the first case to put the standing arguments successfully applied in the KlimaSeniorinnen case to the Court of Justice in an appeal lodged in August 2024. This contribution focuses on the AG’s approach to the standing of associations in light of KlimaSeniorinnen. An analysis of the opinion more broadly can be found in Guillermo Íñiguez’s blog who aptly describes the issues in the case as having “all the makings of an EU law classic”.

Conceptualising collective and individual interest

AG Ćapeta rejected direct parallels with the standing requirements set out in KlimaSeniorinnen (§177). She drew a clear distinction between the ECtHR’s role to protect individual rights and the CJEU’s judicial review role, as well as their respective access requirements (§§179-180). She further considered that any equivalence in rights protected by the ECHR and the Charter of Fundamental Rights only applies to substantial rights, and not the acceptance of procedures (§181).

However, the impact of KlimaSeniorinnen does not end there. Instead, AG Ćapeta considered that “the underlying logic” behind the ECtHR’s approach to standing for associations in the climate context can be taken into consideration when interpreting Art. 263(4) TFEU – even though Medel is not a climate case (§182).

Rather than proposing to overthrow Plaumann or to radically re-interpret it, AG Ćapeta suggested a narrow interpretative extension focused on the conceptualisation of the identity of associations protecting collective interest. She considered such associations to have a distinct interest, separate from those of its members (§186-187). This seems to build upon an argument the association Sáminuorra sought to raise in Carvalho, arguing it should be granted standing on the basis of its “action of a collective defending a collective good” (§91 Carvalho). While this argument was not admissible at the time, as it was raised for the first time on appeal, it seems to have sown the seed for the interpretation AG Ćapeta now proposes (§188). This development may also reflect AG Emiliou’s reasoning in Nicoventures that associations should be granted standing if “the contested measure can have a significant impact on [its core activity], as defined in its statute” (§196).

AG Ćapeta then distinguished two types of associations. First, those that exist to represent the interests of their members where the association’s interest corresponds to those of its members – for example associations representing certain commercial actors or a particular profession. As she puts it “those associations […] would not even be established if it was not for their members” (§189).

Second, associations representing interests that go beyond those of their individual members and are understood as “general societal interests” such as democratic elections, human rights or environmental protection, which “would have a reason to exist even if they had no members” (§190). Put simply, the interests of such associations are bigger than the sum of its parts with this bigger purpose being the entire reason for their existence (§191). This independent identity can easily be gleaned from the statutes and past activities of an association, making it possible to clearly determine what this identity and interest is and to differentiate it from others (§191-192).

According to AG Ćapeta, associations that do not have “their own interests” to defend would still not be able to bypass the lack of standing requirements of their individual members (§193). Consequently, this approach does not derogate from the current Treaty system (§194). Instead, it would recognise the separate interests of associations as such with an identity and related interest separate from the sum of its members.

Ćapeta’s proposal for direct and individual concern

Based on these considerations, AG Ćapeta proposed to interpret the first limb of direct concern for association: “whether the challenged act is a direct source of the effects on the collective interests that the association defends.” (§207) The second limb remains that the challenged act must not leave any discretion to implement it (§208).

For individual concern of an association, she proposed the following test:

“Whether its core interests and activities differentiate it from other associations and from its members in relation to the challenged measure. In that respect, it does not matter that the association at issue is not the only one protecting the collective interests at issue; it only needs to be identifiable through the collective interests that are involved in a case.” (§210)

AG Ćapeta therefore concluded:

“If associations are to have standing in their own right, it must be possible for them to be individualised on the basis of their individual interests, which are in fact collective interests, and which are affected by objectively determined situations.” (§211).

Cautious optimism

AG Ćapeta’s Opinion gives reason for cautious optimism that access to justice for NGOs could be within reach. Her approach and reasoning appear to make it easier for the Court to take the arguably fairly small step that would enable access to justice for associations.

First, unlike previous AG opinions dealing with the Plaumann problem, she did not precede her proposal with an extensive critique of the current approach. She briefly referred to the paradox highlighted in AG Jacob’s Opinion in UPA and that allowing associations access to justice could make up for this “illogical consequence” (§185). Yet, she did not critique Plaumann as such which seems helpful in presenting this line of arguments as an approach consistent with it.

Second, she did not frame the issue as a pure CJEU-only problem but considered that in fact the ECtHR adopted a similarly narrow approach for individual applicants in KlimaSeniorinnen (comparable to Art. 263(4) TFEU) (§183). By framing the standing of individual applicants as a common problem, it seems easier for the CJEU to then draw inspiration from the ECtHR and build on its approach.

Third, while previous proposals could be seen as more focused on tinkering with the test as such, her approach focused on the conceptualization of individual interests. By focusing on the nature of the interest, she did not need to propose a genuine change to the standing test or even a big extension to the current interpretation.

Fourth, her approach of considering associations acting for the collective interest, bigger than the sum of its parts, and therefore with a purpose and specific interest of their own, seems simple and easy to convey, as it goes to the root of the raison d’être of civil society organisations.

Fifth, her approach stays clear of any fears (whether well-founded or not) that a re-interpretation of the CJEU’s standing rules could open the “floodgates” for a large volume of public interest cases brought by individual applicants. Her narrow focus on associations protecting collective interests would thus enable the broadening of access to justice while circumventing actio popularis fears (§169).

Lastly, it may also help that this is a rule of law case with judges themselves at the heart of it. The AG’s recognition that there is a general interest in associations bringing judicial review cases to ensure the legality of the EU legal order (§201), and that this is also one of the modalities for realising participatory democracy at EU level (§164), may just hit home a bit differently than if this was, e.g., a climate case.

Unlike AG Emiliou’s suggestions in Nicoventures, the Court cannot easily dodge the issue of the standing of associations in this case. While AG Ćapeta concluded that the appellants have standing on behalf of their members on two milestones (referred to as F2G and F3G, in line with the annex of the challenged decision; §218-225), she took a different approach for milestone F1G, concerning the strengthening of the independence and impartiality of courts in Poland. In that context, she found that the appellants only have standing in their own name, based on the collective interest that is the core identity and activity of the appellants (§228-234). Therefore, to deal with the admissibility of F1G, it seems that the Court has to engage with AG Ćapeta’s interpretation.

The proposal of AG Ćapeta therefore gives the Court an excellent opportunity to finally address the illogical consequences of Plaumann, on which the Court has insisted for way too long, whilst saving face and doing so without big upheaval. The Court should make use of the elegant off-ramp provided rather than digging its heels in even more deeply.

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Imagine a trans woman arriving at a European border. She’s fleeing persecution. Her documents list a sex marker that doesn’t match her lived identity. There’s no legal gender recognition available to her in her country of origin. When her data enters the system, she doesn’t appear as a trans woman seeking protection. She appears as a data anomaly, a verification failure, a possible fraud flag. She may well receive protection, as trans asylum seekers do get approved. But she’ll have cleared verification checkpoints that couldn’t recognize her. This is not a bug in the system. It is the system actually working as designed, the architecture processing her claim was never built to see her. And in August 2026, the EU will likely certify it as compliant.

The problem that Article 10 cannot see

Article 10 of the EU AI Act obliges providers to ensure that training and validation datasets are “relevant”, “sufficiently representative”, and to the best extent possible, free of errors and complete. But everything turns on what counts as the system’s “intended purpose”. If that purpose assumes a binary, document-driven model of identity – one already embedded in European administrative practice – then excluding trans asylum seekers doesn’t register as a failure. By those internal standards, the dataset works fine.

The binary categorization problem predates AI (Spade, 2015). Administrative logic has long presumed the applicant’s need to be boxed within a rigid sex cluster and to match their identity documents (Currah & Mulqueen, 2011). So, what changes with AI? It’s the scale and automation. Previously, we had the caseworker’s judgement and their ability to contextualize prima facie anomalies, which has now been replaced by automated tools that computationally verify thousands of profiles through opaque internal processes. AI systems do not create discrimination, but they inherit and automate it. And after August 2026, the EU’s compliance seal will legitimize their harm.

AI systems don’t just reflect the world; they actively shape what counts as a recognizable subject, stabilizing the idea of cisgender embodiment as the default condition. Legally, this matters because Article 10 evaluates datasets against their intended purpose. Conceptually, this is cisproduction. Cisproduction operates through three mechanisms in computational systems which we can categorize as exclusion, non-recognition and the making of the subject as unintelligible. Administrative archives that encode sex as binary, biometrically verifiable, and immutable will populate the data found in those systems. Trans asylum seekers from countries that oppose legal gender recognition (LGR) often arrive with documents that misrecognize them and, in some cases, asylum databases cannot register their self-identified name or gender as the official entry. They are absent from training data because data collection systems were never made to properly record them. Even in situations where there is available data, the categories lack sufficient representational variety. Sex is listed as a binary and gender does not always appear as an option. Identity documents are assumed to settle the question. A trans woman, in that schema, shows up as a mismatched record requiring reconciliation or a signal that something’s wrong. The AI system doesn’t just fail to recognize that trans woman but will also produce unintelligibility. The result is that the applicant gets translated into anomalies, flags, inconsistencies. Pieces of data that no longer resemble a person with a protectable claim. From the system’s perspective, nothing has gone wrong. That is precisely the issue. The Regulation doesn’t ask whether the intended purpose itself encodes discriminatory architecture. Only whether the data serves that purpose well. Article 10 compliance will certify as adequate the very exclusions that produce the harm. Under EU constitutional doctrine (Article 52(1) of the EU Charter), limitations on fundamental rights must satisfy proportionality: it must be necessary, employ the least restrictive means available, and impose burdens that are not disproportionate to legitimate aims. But Article 10 makes compliance relative to an “intended purpose”, one that already assumes cisgender subjects as its baseline. Binary sex classification never faces scrutiny as a rights limitation because it appears as a purpose requirement. Trans asylum seekers don’t register as individuals bearing disproportionate burdens but as outside the purpose scope entirely, which limits the ability of those rights to be meaningfully assessed under the EU proportionality test.

Why Article 27 falls short

Looking at the fundamental-rights impact assessments under Article 27 of the EU AI Act brings the same structural limit. These measure performance against an expected baseline. But the issue is that the baseline already assumes the kind of subject that the system was built to recognize. Trans asylum claimants cannot fit that model subject. The architecture that excludes them is the same one that sets the metric. It falls under the configuration of the cisnormative apparatus. We are not referring to a single system or one institution. It is something more distributed: the relational network of legal, technical, administrative practices and also agents as well as discourses which, taken together, work to stabilize cisgender embodiment as the default. The cisnormative apparatus functions as what Foucault called a dispositif, operating across border infrastructures, AI systems, legal categories, databases, credibility assessments. Together they produce a baseline, what might be called cisdefault, the point against which all other identities are measured and found deviant. In European asylum governance, the apparatus does not simply reflect pre-existing bias. It actively constitutes who can appear as a legible subject. Article 27 assessments will return clean results because the harm occurs at a level the assessment cannot register. The apparatus that produces the exclusion is the apparatus that validates the result.

How discrimination becomes output

These systems don’t just operate but also need their determination to be accepted, validated. Cisproduction alone does not explain why these systems persist when their exclusions are documented. The outputs must be recognized as legitimate, neutral, or authoritative, through something that can be framed as cisvalidation. Once the system produces an output, such as a risk score or a match probability, that output circulates through expert reports or internal reviews and gets taken up as neutral. Algorithmic legal laundering is a specific form of cisvalidation: validation through apparent computational neutrality. Ideological claims about who counts as a recognizable gender/sexual identity or what constitutes a credible persecution narrative are catalogued, processed, and converted into the prima facie neutral outputs of a technical system. The structure mirrors financial laundering: contested input enters one end of an opaque process, often described as a black box, then emerges acceptable at the other end. What is laundered is not money but normative judgment.

Caseworkers aren’t reading ideology. They’re reading outputs that present themselves as technical findings. Objective, data-driven and thus hard to challenge. It extends beyond asylum law to welfare adjudication, predictive policing, public health governance. Algorithmic legal laundering can occur wherever a contested political claim enters a model and exits as a technical fact.

Article 47 promises an effective remedy. But that only works if the applicant can know and challenge the reasons for an adverse decision. But when reasons have been laundered through an architecture that does not register the applicant as a recognizable subject in the first place, there are no reasons left to contest. The harm is not in the decision but in the conditions that determine whether a positive decision about this person was possible at all. The analytical distinctions matter here. Algorithmic legal laundering tells us how harm is rendered invisible to legal review – by converting normative content into technical output through cisvalidation. Cisproduction tells us where harm is produced – in the material configurations whereas the cisnormative dispositif tells us what coordinates these operations into a self-reinforcing system. It is a sort of catch-22 where a regulatory regime that sees only the output will continue to certify as compliant the very architectures that produce exclusion.

Finding relief through a CEAS reform

If the AI Act is bound to certify this discriminatory architecture as compliant, where might redress lie? EU constitutional law offers one path: The EU Charter Article 52(1) proportionality review could require that binary sex classification in asylum systems satisfy strict necessity. The issue is that constitutional arguments require sophisticated legal representation, time, and resources that many asylum seekers do not have. A trans woman who is contesting a decision needs law that is accessible to her legal aid attorney, her clinic advocate and, in the absence thereof, to her. A more practical approach could be a revision within the Common European Asylum System (CEAS) itself, specifically the Eurodac Regulation (EU) 2024/1358. Article 13(2) requires that Member States respect the dignity and physical integrity of the person during the biometric procedure. A protocol or a guidance could be established to ensure that claimants with a physical appearance that does not align with the stated sex on their identity document are not entered in the system as “inconclusive” or similar status for additional review. Article 17 currently mandates the collection of “sex” (Article 17(1)(h)) as well as a copy of an identity or travel document (Article 17(1)(j)). That Article could be amended to include a gender identity that is distinct from the assigned sex and, when applicable, to recognize a sex that does not match the identity document as an acceptable recorded status rather than a verification failure. This would also apply to Articles 22 and 23 which cover third-party nationals (Article 22, 23). Neither the EU Charter nor the CEAS path offers an easy remedy. But they reveal how the AI Act missed an opportunity to address the ongoing underlying issue of cisnormative assumptions found in regulatory systems.

What August 2026 actually tests

August 2026 is often framed as a key application date; marking the moment when certain forms of exclusion risk are being formally endorsed. If the EU AI Act is to do meaningful work for the populations who most need it, it must treat cisproduction as a regulatory object, not just an abstract concern. And it must recognize that some harms are not aberrations of automated systems working badly. They are predictable consequences of automated systems working as designed. The transgender asylum seeker is the most legible subject of this argument, but not its only subject. Trafficking survivors, racialized claimants and anyone whose existence sits transversal to the recognized categories built in the asylum infrastructure, stand in a similarly structurally precarious position.

What is at stake in August 2026 is not whether the EU regulates AI in asylum. It is whether European law is willing to see the architecture as something it is permitted to reach. The current regulatory framework treats outputs as the object of scrutiny while leaving untouched the infrastructures that determine whose claims can register as claims at all. The requirements in the Regulation regarding the infrastructure’s documentation will mandate additional transparency about the design choices that were made. It just won’t require interrogating whether those choices encode structural exclusion. And because of that, systems that produce exclusion will continue to pass as compliant.

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“There is Trump Derangement Syndrome, I believe that in many respects and I think it’s valid”

Governor Gavin Newsom, The Rest is Politics: Leading, 13:26, March 2 2026 

Recently, a diagnosis has spread through American political commentary. Critics of the administration find themselves accused of suffering from Trump Derangement Syndrome (TDS): an inability to identify or critically think about the actions of Donald Trump or his administration objectively. To talk of the administration as undermining democracy, the rule of law, or the public realm is a mere symptom of TDS, not a diagnosis of the current state of US politics. Some individuals have even begun to self-diagnose with TDS.

TDS is not the first term invented to pathologise the fear of tyranny. Tyrannophobia, the foolish fear of tyranny, has a longer history. Like all phobias, it is an exaggerated sense of fear that is debilitating, making the holder unable to act rationally towards the object. But it is an invention. And like TDS, it is both a form of ridicule but also similarly internalised. The aim is to silence those who raise concerns about emerging authoritarianism by making them figures of fun.

This blog post looks at the emergence of tyrannophobia and the role it plays in constitutionalism and authoritarianism. It then moves to TDS, how it has evolved, and how it is now moving into a new phase of self-diagnosis, in which those who raise legitimate concerns about the direction of the current US administration are couching their language in the possibility of their own ridiculousness.

As I outlined in my book On Tyranny and the Global Legal Order, naming tyranny is one of the first steps in either preventing or dismantling it. When that act of naming is made to seem ridiculous, bad actors are inoculated against both constitutional and political bulwarks that stand in the way of their consolidation of power.

Tyrannophobia

Thomas Hobbes first coined tyrannophobia in his Leviathan.

“So when a Monarchy is once bitten to the quick, by those Democraticall writers, that continually snarle at that estate; it wanteth nothing more than a strong Monarch which neverthelesse out of a certain Tyrannophobia, or feare of being strongly governed, when they have him, they abhorre.”

Hobbes says a lot in this quote. First, the use of phobia suggests an exaggerated fear. Those who suffer from it are silly and not to be taken seriously. Second, their concerns are misdirected because they confuse strong government with tyranny. They are either insufficiently wise or suffer from a debilitating fear that makes their judgement unsound when there is a strong government in place.

According to Hobbes, tyrannophobia leads to divisions, civil war, and a return to a brutish state of nature. Hobbes’ state of nature is, as Montesquieu described, a form of “blind fatality”. For Hobbes, strong government requires tough choices. And it is a binary choice: strong government or chaos. But where is the line between a “foolish” fear and a “real” fear? Hobbes writes that

“because the name of Tyranny, signifieth nothing more, nor lesse, than the name of Soveraignty, be it in one, or many men, saving that they that use the former word, are understood to be angry with them they call Tyrants; I think the toleration of a professed hatred of Tyranny, is a Toleration of hatred to Common-wealth in generall, and another evill seed, not differing much from the former.”

This suggests that any complaint against the sovereign – the state – in how it governs is an act of hatred, it is irrational, it is foolish. For Hobbes there is no space for a fear of tyranny that would not be foolish. Rather, it is disloyal or insincere.

John Locke argued that we can never be secure from tyranny and that vigilance is an absolute necessity. Arendt argues that totalitarianism is always a possibility. Justified fear of tyranny is part of the rationale for constitutional structures such as checks on power, term limits, separation of power, the rule of law, and processes such as impeachment. Impeachment constitutionalised tyrannicide by providing ways to remove individuals from office in extraordinary circumstances. That fear, combined with democracy, forms the foundation of much of liberal constitutionalism. Though constitutionalism alone is insufficient. An active public realm is also necessary. But both require active engagement with the possibility of the emergence of totalitarianism.

Trump Derangement Syndrome

Fear of tyranny is not misplaced; it is not foolish. But the accusation serves a different function. It is a form of ridicule. It may seem trite to quote a Greek play and say nothing much changes. But Aristophanes’ play Wasps has a speech that could easily come out of the current White House Press room.

“Oh, everything is a “tyranny” or a “conspiracy” for you, no matter whether the accusation is of a big or of a small deed! For the last fifty years I haven’t even heard the word “tyranny”, and now it’s way cheaper than salt fish, and its name is tossed from mouth to mouth in the market!”

Coined by Charles Krauthammer, derangement syndrome dates from the Bush Administration and was also used under the Obama administration to describe those who opposed them or who suggested conspiracy theories about them. However, under the Trump administration, this has gone to a new level. In 2025, five Minnesota legislators sought to have TDS categorised as a mental illness that “seriously limits a person’s capacity to function in primary aspects of daily living such as personal relations, living arrangements, work, and recreation.”

“Trump Derangement Syndrome” means the acute onset of paranoia in otherwise normal persons that is in reaction to the policies and presidencies of President Donald J. Trump. Symptoms may include Trump-induced general hysteria, which produces an inability to distinguish between legitimate policy differences and signs of psychic pathology in President Donald J. Trump’s behavior. This may be expressed by:

(1) verbal expressions of intense hostility toward President Donald J. Trump; and

(2) overt acts of aggression and violence against anyone supporting President Donald J. Trump or anything that symbolizes President Donald J. Trump”

In Arizona, a legislator sought to introduce a Bill requiring their health authorities to study TDS. Lawmakers have also proposed a similar bill at the federal level in the US Congress. Neither has been successful. But the mere fact that we have moved into this territory is deeply troubling.

There is a long history of mental health being used as a weapon by authoritarian figures. The pathologisation of tyrannophobia and, thus, of dissent is worrying. The moves to make TDS a legal category of incapacitation fit within that historical practice. TDS embodies the state as a single person so that any criticism of the state is a criticism of the person, here Donald Trump. Being accused of having TDS could then lead to a process that removes those individuals from the public sphere as dangerous to the state. TDS’s embrace by the Trump administration, the self-diagnosis by some, such as California Governor Gavin Newsom, and others, sits alongside a narrative in the media that warns critics of the Trump administration away from any critique that could come within the definition of TDS. This is deeply worrying.

This is for several reasons. First, it distorts the public realm, placing the emphasis on the critics of the administration to censor their own commentary and check it for paranoia, hysteria and the ability to distinguish between so called legitimate policies and what must, in turn, be illegitimate ones. But in this scenario, the definition of legitimacy always lies with the administration. Second, it curtails, delays, and even potentially forestalls acts within the constitutional structure to prevent policies and laws that foreshadow or introduce authoritarian practices. Before any acts can take place, they must prove the person does not have TDS. Third, by self-diagnosing, individuals are acting as if it is reasonable (and not also prejudicial towards those who have a mental illness but have the capacity to engage in political debate) to use an entirely made-up illness within the public realm as if it has bearing on political action. And finally, and most disturbingly, it enables authoritarianism to make its long, slow creep into established practice. Tyranny does not emerge suddenly; it most commonly emerges over a long, slow process.

TDS and Tyrannophobia

Accusations of tyrannophobia/TDS are a way to belittle opponents. If only the feebleminded fear strong government, exercising vigilance becomes foolish. Any actions taken are ridiculous, will make things worse, and may even bring about chaos. TDS can seem like a small issue, part of the public realm of AI memes, social media posts, and a never-ending news cycle where insults and mockery are the norm. However, TDS/tyrannophobia is more than an insult. It is a tool of silencing that paralyses action, including the tools of constitutionalism which were purposefully intended to prevent the advent of tyranny. It is essential that we do not embrace self-diagnosis but also that raising concerns about the dissolution of the public realm and constitutionalism as an essential act of vigilance overtakes the TDS narrative. Naming tyranny is an essential act to prevent its emergence or in starting the process of its removal. TDS is a way to stop that act of naming tyranny from occurring and should be resisted.

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Scenarios are being developed everywhere about what the AfD could do with this power. A major investigative piece has just appeared in Der Spiegel (€). Simulations are being designed, and material is being compiled. Our work in the Thuringia and Justice projects is being picked up and carried forward. Anticipation is building. Yesterday, the Saxony-Anhalt state parliament adopted a comprehensive parliamentary and constitutional reform that will prevent or at least make less likely a whole lot of scenarios, largely in line with the recommendations we developed for Thuringia in 2024 and in the Justice Project in 2025. We were able to contribute a comprehensive expert opinion on that parliamentary reform. In Mecklenburg-Western Pomerania, however, a corresponding reform is apparently failing – as it already did in Thuringia – due to the CDU’s unwillingness.

Thanks to your donations, we can also take a close look at Saxony-Anhalt and Mecklenburg-Western Pomerania ourselves: we have created additional editorial capacity to respond quickly before, during, and after the elections and to make constitutional law expertise available where it is currently needed. Janos Richter, who was already part of the Thuringia and Justice projects, is researching in Saxony-Anhalt and Mecklenburg-Western Pomerania and mobilizing legal expertise. We are consolidating the results in a dedicated Spotlight section on Verfassungsblog, available now and in the future here.

An authoritarian-populist justice ministry in Saxony-Anhalt and/or Mecklenburg-Western Pomerania is a particularly alarming scenario, not least because the justice ministry exercises supervisory authority over the public prosecutors’ offices. The ministry, and at its head the minister, can instruct any prosecutor in the state to open or close investigations, to appeal acquittals or refrain from doing so – in short: the justice minister could, if they wished, turn criminal procedure law into an authoritarian instrument of control. The temptation to deploy this instrument in favour of political allies and against political opponents is powerful in these polarised times, not only under Donald Trump and not only with the AfD.

This so-called external power of instruction has been recognised as a rule-of-law problem for ages, well before the doubts the Court of Justice of the European Union expressed about it in 2019. There is hardly a more well-worn topic in legal policy. Just last week, the German Judges’ Association again called for its abolition. Yet at the very moment the rule-of-law problem would disappear, a democratic-accountability problem would arise: no democratically legitimised politician would any longer have to take responsibility for what the then-independent prosecution service does or fails to do. The minister could wash her hands of it – the same hands that moments earlier typed the number of the lead prosecutor into her phone to informally communicate her wishes and expectations. They may still have a say in promotions, of course. Nor does the villain’s role necessarily always have to be played by politicians. There are enough prosecutors-general in recent European history whose insulation from any democratic oversight does not strike us as a rule-of-law achievement. Or closer to home: suppose an authoritarian government in Saxony-Anhalt or Mecklenburg-Western Pomerania were given the opportunity to appoint a prosecutor-general – appointed for life, equipped with internal power of instruction, virtually irremovable even after the government loses power: Should that person really be subject to no professional oversight at all?

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How do scholars of public international law choose their research methods? 

Share your input in a survey!

Researchers at Leiden University are conducting a new study to develop a better understanding of the methodological landscape in the field of public international law. Researchers in this field are invited to take a short survey. 

The survey takes less than 10 minutes to complete and includes questions about your background, current position, research methods, and publication choices. Your participation in this study is voluntary and can be terminated at any time, for any reason. 

The research team consists of Cecily Rose, Misha Plagis, Johanna Trittenbach, and Nicholas McGuire, and can be contacted at methodssurvey@law.leidenuniv.nl. For more information see here. 

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Any attempt to make democratic and rule-of-law institutions more resilient necessarily leads to a dilemma: whatever one devises to prevent or obstruct abuse opens up new avenues for abuse in turn. The debate often ends at this recognition: acting achieves nothing; it only creates new problems. Better to leave it alone. The premise is correct; the conclusion is wrong.

In the case of the power of instruction, the dilemma lies in the fact that the justice minister issuing instructions is simultaneously both a politician exercising power by sheer will and an administrative official acting within the bounds of law. That is not a bug but a feature. This dilemma cannot be resolved. This does not mean that all efforts to build greater resilience are lost and futile. If one cannot completely eliminate abuse and banish it once and for all – one can at least make it politically more costly.

Instructing prosecutors in individual cases about what they should or should not do is always politically risky for the ministry: it tethers the responsibility for everything to the ministry itself. That is why ministries normally make use of their power of instruction only with great reluctance, such that the rule-of-law problem has mostly appeared manageable in practice. That is also why ministries, when they do want to exert influence, mostly do so informally: as a request to review, as a summons to report, preferably by phone or in direct conversation, as little in writing as possible. Maximum gain in influence at minimal cost in accountability.

This cost is something the federal legislature can and should drive up in cases of abuse, without getting entangled in the dilemma just described. It can do so by requiring justice ministries to be explicit. Want to influence prosecutorial decisions? By all means, suit yourself – but only in writing and with stated reasons. Prosecutors can insist on this. At the very least, this would put it on the record that and why the ministry has intervened.

That does not prevent abuse, but it makes it more costly. And in cases of doubt, that is already enough in most situations to make it unattractive. There was already a draft bill from the Federal Ministry of Justice in 2024 under the coalition government, moving in this direction. Now would be the right moment to take up the issue again. If the federal government wants to do something for Saxony-Anhalt, Mecklenburg-Western Pomerania, and all of us, six months before the state elections: here is its opportunity.

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Editor’s Pick

by JANOS RICHTER

Copyright: Other Press

Already the cover raises the question of where one truly belongs. Two young people, arms around each other, cigarettes in hand – somewhere near a lake perhaps, surrounded by grass – and yet they’ve chosen to lie down on a cast-iron manhole cover, whose pattern will surely leave its imprint on their skin. Nicolas Mathieu’s novel “And Their Children After Them” leaves nearly the same imprint – one of summer heat in rural France in the 1990s, of tristesse, of being young, of growing up.

Over the course of four years, the book follows Anthony and his cousin as they try to find their footing – with themselves, with others, with the world – sometimes failing, but somehow always growing through it. And at the same time, the book is about much more: class divisions, social fault lines, and the quiet cracks between generations. That sounds sweeping, almost as if the book might be one big commonplace. It isn’t. The images are large, the details are fine – and that is what stays with you.

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The Week on Verfassungsblog

summarised by MAXIM BÖNNEMANN

Few CJEU rulings have been anticipated with as much suspense as case C-769/22. Behind the case number lies a dispute that could permanently shift the institutional balance of the European Union: whether the values listed in Article 2 TEU are legally binding and whether the Court can use them to review member state conduct. As many expected, the Court answered in the affirmative, declaring a Hungarian law that stigmatises LGBTIQ+ people incompatible with EU law.

What does the ruling mean for the architecture and legitimacy of the European institutional order? MARTIJN VAN DEN BRINK (EN) argues that in Commission v. Hungary, the Court made above all a political choice. That parts of the EU law discourse refuse to acknowledge the political nature of constitutional adjudication is itself a problem – one that also affects the Court’s own legitimacy. BENEDIKT RIEDL (GER) is equally sceptical of using Art. 2 TEU as a freestanding infringement ground. Value protection that holds, he argues, comes from the constitutional orders that free societies have built for themselves – not from the next CJEU judgment.

That courts can be pulled into politics is also visible in South Korea. On 12 March 2026, a new crime of “legal distortion” entered into force, exposing judges and prosecutors who intentionally misapply the law to up to ten years’ imprisonment. On the very day it took effect, the President’s own attorney filed charges against the Supreme Court Chief Justice under the new provision. NINA M. HART (EN) shows how the offence risks deterring independent judicial reasoning rather than restoring public trust.

The relationship between law and democracy is also preoccupying the Inter-American Court of Human Rights – specifically, whether democracy is itself a human right. Guatemala requested an advisory opinion before the Court; hearings in Brasília in March showed little consensus among states. RODRIGO DA COSTA SALES (EN) explains what is at stake.

Moldova, too, is grappling with the dangers of politicising legal processes. When the ruling majority’s nominee for the Prosecutorial Vetting Commission fell short of the required three-fifths majority, parliament simply lowered the threshold and appointed the same candidate eight days later. TILMAN HOPPE (EN) warns that this move undermines the commission’s independence under Art. 6 ECHR and the credibility of the entire anti-corruption process.

From a flawed process to a potentially flawed constitutional reform: the Spanish government has recently approved a project for a constitutional amendment to protect the right to voluntary termination of pregnancy. The amendment would add a new paragraph to Art. 43, on the right to healthcare. ROSARIO GRIMÀ ALGORA (EN) welcomes the debate but warns that the reform risks creating a “second-class right” with limited protection against future rollbacks.

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Das Justiz-Projekt: Verwundbarkeit und Resilienz der dritten Gewalt
Friedrich Zillessen, Anna-Mira Brandau & Lennart Laude (Hrsg.)

Wie verwundbar ist die unabhängige und unparteiische Justiz? Welche Hebel haben autoritäre Populisten, Einfluss zu nehmen, Abhängigkeiten zu erzeugen, Schwachstellen auszunutzen? Wir haben untersucht, welche Szenarien denkbar sind – und was sie für die Justiz bedeuten könnten.

Hier verfügbar in Print und digital – natürlich Open Access!

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Spain has been grappling with another contested question of bodily autonomy. Noelia Castillo exercised her right to assisted dying, while her father challenged the decision in court, without success. The case illuminates not only Spain’s 2021 ayuda para morir framework but also resonates in Germany. PIA DITTKE (GER) examines the Spanish regulatory framework and draws lessons for Germany, where a legal basis for assisted dying is still absent.

The body and the limits of its legal protection feature in an analysis by JANN MAATZ (GER) on deepfakes and “dark digital twins”. Using artificial intelligence to reduce other people to mere objects of dark, mostly male fantasies of violence shows how bodily boundaries are dissolving. The time has come, he argues, to rethink the protected good of “bodily integrity” from the ground up and extend it to the digital body.

If the body can be threatened digitally, the planet faces threats of a different kind. ALESSANDRA ARCURI and CARL VON MANSBERG (EN) write on the occasion of the first international conference on transitioning away from fossil fuels, which began today, examining the threat that investor-state dispute settlement poses to climate policies. While the Paris Agreement has solidified international commitment to reducing greenhouse gas emissions, empirical research suggests that mitigation measures affecting upstream oil and gas projects could expose states to investor-state dispute settlement claims amounting to as much as USD 360 billion globally. Their proposal: states should assert the right to climate action as a jus cogens norm – which would render conflicting investment treaty obligations void under Art. 64 of the Vienna Convention.

Conflicts of a different kind sometimes arise in public transport. Not everyone can – or wants to – afford a ticket. But those caught repeatedly face potentially severe criminal consequences. On 16 April 2026, the Bundestag rejected two bills – from the Greens and Die Linke – that would have decriminalised travelling without a ticket. PASCALE FETT (GER) shows the social cost of that vote: those prosecuted are overwhelmingly low-income. The offence under § 265a StGB criminalises poverty, not dishonesty, and a civil remedy would suffice.

In some cases, however, the state has resolved to protect the vulnerable – at least in the slaughterhouse industry. When SARS-CoV-2 spread massively through the German meat industry from April 2020, Labour Minister Hubertus Heil introduced a package of workplace protection measures. The key innovation was the Direktanstellungsgebot – a prohibition on subcontracting in core slaughterhouse operations, designed to end the exploitation of mainly Central and Eastern European workers. The Federal Constitutional Court rejected a constitutional complaint against the measure in January 2026. The reasoned decision, now published, shows, according to EVA KOCHER (GER), that the Direktanstellungsgebot can now become part of the broader toolkit of labour protection law.

In Poland, meanwhile, an incident in parliament has caused considerable outrage. An extreme right-wing MP displayed a modified Israeli flag bearing a swastika in place of the Star of David. DOMINIKA BYCHAWSKA-SINIARSKA and ALEKSANDRA GLISZCZYŃSKA-GRABIAS (EN) argue that ECHR free speech protection does not extend to Nazi symbols: the swastika is inseparable from totalitarian domination and racial extermination, and falls outside the bounds of protected political expression in a constitutional order shaped by that legacy.

While questions of freedom of expression have attracted considerable attention in recent years, the protection of academic freedom still remains underexamined. JUSTUS HENKE (GER) turns to university funding and shows that it has functioned in Germany for decades according to an unwritten consensus: agreement on principles, disagreement on details. As that consensus becomes fragile, law is moving into focus. But greater juridification of university funding is not without risks.

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Wahlstation beim Verfassungsblog

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The dangers of juridification were also on our agenda last week, in connection with the question of whether, after an electoral victory in an illiberal constitutional order, the law set by the previous government must always be obeyed. Responding to Barbara Zeller’s call for constitutional disobedience, RAREȘ-DAVID CHIOREANU (EN) argues that the Fundamental Law has procedural validity, however objectionable its content, and that invoking “the will of the people” to justify disobedience mirrors Orbán’s own moves. The tools are cooperation, continuity, and reform.

Speaking of reform: the German federal government’s commission on reforming the Code of Criminal Procedure (StPO) has been tasked with speeding up criminal trials. But NICOLE BÖGELEIN and FRANK WILDE (GER) show that a different reality is largely being overlooked: thousands of people in Germany are convicted without ever appearing before a court. The debate focuses on efficiency and speed but misses the point that rule-of-law deficits can arise not only from too much time but also from too little. Anyone serious about reform must keep both in view.

Reform has also dominated conversation among men of conscription age in Germany in recent weeks. Quietly and without fanfare, the Wehrdienst-Modernisierungsgesetz reactivated a requirement for prior approval of extended stays abroad. FABIAN ENDEMANN (GER) finds that the provision does not reflect careful legislative draftsmanship, but also that it does not warrant the outrage it has generated. JONAS STEPHAN (GER) shows that § 3 Abs. 2 WPflG is not a recent slip but a rushed provision carried forward since the 1960s – with a function that has never been adequately clarified.

After more than a decade of monitoring, individual communications, reports, and an official visit to Mexico, the UN Committee on Enforced Disappearances has now concluded that there are well-founded indications that enforced disappearances have been and continue to be committed in Mexico as crimes against humanity. RODOLFO GONZÁLEZ ESPINOSA (EN) explains the Committee’s findings.

War and peace continue to dominate the conversation about the Middle East. The desire to change Iran’s political system from outside is frequently discussed. Yet the path to meaningful change lies elsewhere, argue THEOCHARIS N. GRIGORIADIS and JOHANNES NIEHOFF-PANAGIOTIDIS (EN).

Change may also be emerging from within rather than without in India, where the Modi government’s Constitution (131st Amendment) Bill failed in the Lok Sabha, the House of the People. ANMOL JAIN (EN) compares this with recent events in Hungary and concludes that in both countries, united opposition – not courts or international pressure – was the decisive constitutional guardrail against backsliding.

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In this spirit: Stay organised, don’t rely too much on the courts, and slide nicely into the weekend.

Yours,

the Verfassungsblog Team

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Überall wird an Szenarien gearbeitet, was die AfD im Fall ihrer Machtübernahme mit dieser Macht alles tun könnte. Gerade ist im SPIEGEL (€) dazu eine groß angelegte Recherche erschienen. Überall werden Planspiele konzipiert und wird Material gesammelt. Unsere Arbeit aus dem Thüringen- und Justiz-Projekt wird aufgegriffen und fortgeführt. Antizipation findet statt. Der Landtag von Sachsen-Anhalt hat gestern eine umfassende Parlaments- und Verfassungsreform verabschiedet, die eine ganze Reihe von Szenarien verhindern oder zumindest unwahrscheinlicher machen wird und die weitgehend auf der Linie der Empfehlungen liegt, die wir 2024 für Thüringen und 2025 im Justiz-Projekt erarbeitet haben. Zu der Parlamentsreform in Sachsen-Anhalt konnten wir eine umfassende Stellungnahme beisteuern. In Mecklenburg-Vorpommern scheitert hingegen eine entsprechende Reform leider offenbar, wie schon in Thüringen, am Unwillen der CDU.

Wir können – Ihren Spenden sei Dank! – auch selbst einen genauen Blick auf Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern werfen: In der Redaktion haben wir zusätzliche Kapazitäten geschaffen, um vor, während und nach den Wahlen schnell reagieren und verfassungsrechtliches Wissen bereitstellen zu können: Janos Richter, der schon beim Thüringen- und beim Justiz-Projekt dabei war, recherchiert in Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern und mobilisiert rechtswissenschaftliche Expertise, wo sie aktuell gebraucht wird. Die Erträge bündeln wir in einer eigenen Spotlight-Sektion auf dem Verfassungsblog. Die finden Sie jetzt und zukünftig hier.

Ein autoritär-populistisches Justizministerium in Sachsen-Anhalt und/oder Mecklenburg-Vorpommern ist nicht zuletzt deswegen ein so besonders furchterregendes Szenario, weil das Justizministerium die Fach- und Dienstaufsicht über die Staatsanwaltschaften führt. Das Ministerium, und an seiner Spitze die Minister*in, kann jede Staatsanwält*in des Landes anweisen, Ermittlungsverfahren aufzunehmen oder einzustellen, gegen Freisprüche Rechtsmittel einzulegen oder genau das nicht zu tun. Kurz: Die Justizminister*in könnte, wenn sie das will, das Strafprozessrecht in ein autoritäres Steuerungsinstrument verwandeln. Die Versuchung, dieses Instrument zu Gunsten bzw. zu Lasten politischer Freunde bzw. Gegner einzusetzen, ist mächtig in diesen polarisierten Zeiten, nicht nur bei Donald Trump und nicht nur bei der AfD.

Dieses sog. externe Weisungsrecht ist als Rechtsstaatsproblem seit Ewigkeiten bekannt, nicht erst seit den Zweifeln, die der Europäische Gerichtshof 2019 daran geäußert hat. In der Rechtspolitik gibt es kaum einen älteren Hut als diesen. Erst letzte Woche hat der Deutsche Richterbund wieder seine Abschaffung gefordert. Im selben Moment, in dem das Rechtsstaatsproblem verschwände, entstünde allerdings ein Demokratieproblem: Für das, was die dann unabhängige Staatsanwaltschaft tut und unterlässt, müsste dann keine demokratisch legitimierte Politiker*in mehr Verantwortung übernehmen. Tut mir leid, damit habe ich nichts zu tun, könnte die Minister*in ihre blütenweißen Hände heben, mit denen sie eben noch die Nummer der ermittlungsleitenden Staatsanwält*in in ihr Handy getippt hat, um ihr ihre Wünsche und Erwartungen ganz informell mitzuteilen. Bei deren Beförderung hat sie ja dann möglicherweise doch immer noch ein Wörtchen mitzureden. Zumal die Schurkenrolle nicht notwendigerweise immer die Politik spielen muss. Es sind aus der jüngeren europäischen Geschichte genügend Generalstaatsanwälte bekannt, deren Abgeschirmtheit gegenüber jeder demokratischen Aufsicht uns nicht unbedingt als rechtsstaatliche Errungenschaft einleuchten würde. Oder closer to home: Angenommen, eine autoritäre Regierung in Sachsen-Anhalt oder Mecklenburg-Vorpommern bekäme Gelegenheit, das Amt des Generalstaatsanwalts zu besetzen, auf Lebenszeit ernannt, ausgestattet mit internem Weisungsrecht und auch im Fall ihrer Abwahl kaum wieder loszuwerden: Soll der dann wirklich keinerlei Fachaufsicht mehr unterworfen sein?

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How do scholars of public international law choose their research methods? 

Share your input in a survey!

Researchers at Leiden University are conducting a new study to develop a better understanding of the methodological landscape in the field of public international law. Researchers in this field are invited to take a short survey. 

The survey takes less than 10 minutes to complete and includes questions about your background, current position, research methods, and publication choices. Your participation in this study is voluntary and can be terminated at any time, for any reason. 

The research team consists of Cecily Rose, Misha Plagis, Johanna Trittenbach, and Nicholas McGuire, and can be contacted at methodssurvey@law.leidenuniv.nl. For more information see here. 

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Demokratische und rechtsstaatliche Institutionen resilient machen zu wollen, führt notwendig in ein Dilemma: Was immer einem einfällt, um Missbrauch zu verhindern oder zu erschweren, eröffnet seinerseits wieder neue Missbrauchsmöglichkeiten. An dieser Erkenntnis endet die Debatte dann oft: Aktiv zu werden bringt nichts, handelt uns nur neue Probleme ein, lassen wir lieber gleich die Finger davon. Die Prämisse ist richtig, die Schlussfolgerung falsch.

Im Fall des Weisungsrechts liegt das Dilemma darin begründet, dass die weisungserteilende Justizminister*in beides in einer Person ist: voluntaristisch Macht ausübende*r Politiker*in und nach Recht und Gesetz handelnde*r Verwaltungsfunktionär*in. Das ist kein Bug, sondern ein Feature. Dieses Dilemma lässt sich nicht auflösen. Was nicht heißt, dass alles Bemühen um mehr Resilienz verloren und vergebens ist. Wenn man den Missbrauch nicht komplett ausschließen und ein für allemal aus der Welt schaffen kann – dann kann man ihn doch zumindest politisch teurer machen.

Die Staatsanwaltschaften im Einzelfall anzuweisen, was sie tun und unterlassen sollen, ist für das Ministerium immer auch politisch riskant: Damit bindet es sich die Verantwortung für alles ans Bein, was schiefgehen kann. Das ist der Grund, warum die Ministerien von ihrem Weisungsrecht normalerweise nur höchst ungern Gebrauch machen, sodass das Rechtsstaatsproblem bisher praktisch zumeist beherrschbar erscheint. Das ist auch der Grund, warum die Ministerien, wenn sie Einfluss nehmen wollen, das zumeist informell tun: als Prüfbitte, als Aufforderung zu berichten, möglichst am Telefon oder im direkten Gespräch, möglichst wenig schriftlich. Maximaler Einflussgewinn zu minimalem Verantwortungspreis.

Diesen Preis kann und sollte der Bundesgesetzgeber für den Missbrauchsfall nach oben treiben, ohne sich in dem besagten Dilemma zu verheddern. Und zwar indem er die Justizministerien zur Eindeutigkeit verpflichtet. Auf die staatsanwaltlichen Entscheidungen Einfluss nehmen? Können sie machen, aber dann schriftlich und begründet. Darauf können die Staatsanwaltschaften bestehen. Damit würde jedenfalls mal aktenkundig, dass und warum das Ministerium interveniert hat.

Das verhindert den Missbrauch nicht, aber es macht ihn teurer. Und das reicht im Zweifel in den meisten Fällen schon aus, um ihn unattraktiv zu machen. Es gab 2024 unter der Ampelkoalition bereits einen Referentenentwurf des Bundesjustizministeriums in diese Richtung. Jetzt wäre der richtige Zeitpunkt, das Thema wieder aufzugreifen. Wenn der Bund etwas für Sachsen-Anhalt, Mecklenburg-Vorpommern und uns alle tun will, ein halbes Jahr vor den Landtagswahlen – hier hätte er Gelegenheit dazu.

Editor’s Pick

von JANOS RICHTER

Copyright: Hanser Verlag

Schon das Cover wirft die Frage auf, wo der richtige Platz ist: Da sind zwei junge Menschen, einander rauchend umarmend, vielleicht irgendwo an einem Badesee, umgeben von Rasen, und sie legen sich ausgerechnet auf einen gusseisernen Schachtdeckel, der mit seinem Muster sicherlich Abdrücke auf ihren Körpern hinterlassen wird. Einen ähnlichen Abdruck hinterlässt das Buch „Wie später ihre Kinder“ von Nicolas Mathieu im Kopf: von der Sommerhitze im ländlichen Frankreich der 1990er Jahre, der Tristesse, dem Jugendlichsein und dem Erwachsenwerden.

Über vier Jahre lang begleitet das Buch Anthony und seinen Cousin, wie sie versuchen, mit sich, mit den anderen und mit der Welt klarzukommen, manchmal daran scheitern, irgendwie aber auch immer daran wachsen. Und gleichzeitig erzählt das Buch von viel mehr: von Klassenunterschieden, gesellschaftlichen Konfliktlinien und den stillen Rissen zwischen den Generationen. Das klingt breit und fast so, als wäre das Buch ein großer Allgemeinplatz. Im Gegenteil: Die Bilder sind groß, die Details sind fein in diesem Buch und das ist es, was den Abdruck im Kopf hinterlässt.

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Die Woche auf dem Verfassungsblog

zusammengefasst von MAXIM BÖNNEMANN

Schon lange ist ein Urteil des EuGH nicht mehr mit so viel Spannung erwartet worden wie in dem Verfahren C-769/22. Hinter dem Aktenzeichen verbirgt sich ein Fall, der das institutionelle Gleichgewicht in der Europäischen Union dauerhaft verschieben könnte – denn es geht um die Frage, ob die in Art. 2 EUV aufgezählten Werte rechtsverbindlicher Natur sind und ob der EuGH auf dieser Grundlage mitgliedstaatliches Handeln kontrollieren kann. Wie von vielen erwartet, bejahte das Gericht die Frage und erklärte ein ungarisches Gesetz, das LGBTIQ+-Personen stigmatisiert, für unionsrechtswidrig.

Über das Ergebnis des Falls freuen sich fast alle; aus dogmatischer Sicht fallen die Reaktionen dagegen etwas verhaltener aus. MARTIJN VAN DEN BRINK (ENG) sieht in Commission v. Hungary vor allem eine politische Entscheidung des Gerichtshofs. Dass Teile des europarechtlichen Diskurses diesen politischen Charakter nicht anerkennen, sei ein Problem – auch für die Legitimation des EuGH selbst. Auch BENEDIKT RIEDL (DE) ist nicht davon überzeugt, Art. 2 EUV als eigenständige verpflichtende Norm zu mobilisieren. Werteschutz, der trägt, komme aus den Verfassungsordnungen, die sich freie Gesellschaften gegeben haben – nicht vom EuGH.

Dass Gerichte in politische Auseinandersetzungen geraten können, zeigt sich auch in Südkorea. Dort trat am 12. März 2026 ein neuer Straftatbestand zur Rechtsbeugung in Kraft. Richter:innen und Staatsanwält:innen, die das Recht vorsätzlich falsch anwenden, riskieren damit bis zu zehn Jahre Haft. Noch am selben Tag, an dem das Gesetz in Kraft trat, erstattete der Anwalt des Präsidenten Anzeige gegen den Präsidenten des Obersten Gerichtshofs. NINA M. HART (ENG) meint, dass der neue Tatbestand die richterliche Unabhängigkeit eher gefährdet als stärkt.

Das Verhältnis von Recht und Demokratie beschäftigt derzeit auch den Interamerikanischen Gerichtshof für Menschenrechte – konkret die Frage, ob Demokratie selbst ein einklagbares Menschenrecht ist. Guatemala beantragte 2024 ein Gutachten. RODRIGO DA COSTA SALES (ENG) erläutert, worum es geht.

Auch Moldaus Antikorruptionsreform sieht sich den Gefahren übermäßiger Politisierung ausgesetzt. Als der Kandidat der Regierungsmehrheit für die staatsanwaltschaftliche Überprüfungskommission die erforderliche Drei-Fünftel-Mehrheit verfehlte, änderte das Parlament kurzerhand die Mehrheitsanforderung und bestellte denselben Kandidaten acht Tage später. TILMAN HOPPE (ENG) warnt: Der Schritt untergräbt die Unabhängigkeit der Kommission nach Art. 6 EMRK und damit die Glaubwürdigkeit der gesamten Antikorruptionsreform.

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Das Justiz-Projekt: Verwundbarkeit und Resilienz der dritten Gewalt
Friedrich Zillessen, Anna-Mira Brandau & Lennart Laude (Hrsg.)

Wie verwundbar ist die unabhängige und unparteiische Justiz? Welche Hebel haben autoritäre Populisten, Einfluss zu nehmen, Abhängigkeiten zu erzeugen, Schwachstellen auszunutzen? Wir haben untersucht, welche Szenarien denkbar sind – und was sie für die Justiz bedeuten könnten.

Hier verfügbar in Print und digital – natürlich Open Access!

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Von einem fehlerhaften Verfahren zu einer möglicherweise verfehlten Verfassungsreform: Die spanische Regierung hat jüngst ein Projekt zur Verankerung des Rechts auf Schwangerschaftsabbruch in der Verfassung gebilligt. Die Änderung würde Art. 43 über das Recht auf Gesundheitsversorgung um einen neuen Absatz ergänzen. ROSARIO GRIMÀ ALGORA (ENG) begrüßt die Debatte, gibt aber zu bedenken: Die Reform droht, ein „second-class right” zu schaffen, das nur begrenzt vor künftigen Rückschritten geschützt ist.

Ebenfalls in Spanien spielt ein weiterer Fall, der uns diese Woche beschäftigt hat. Die Spanierin Noelia Castillo nahm das Recht auf Sterbehilfe in Anspruch – während ihr Vater erfolglos dagegen klagte. PIA DITTKE (DE) analysiert den spanischen Regelungsrahmen zur Sterbehilfe und zieht Lehren für die deutsche Debatte.

Um den Körper und die Grenzen seiner rechtlichen Regulierung geht es auch in einer Analyse von JANN MAATZ (DE) zu Deepfakes und „dunklen digitalen Zwillingen“. Andere Menschen mithilfe von Künstlicher Intelligenz zu bloßen Objekten abgründiger, zumeist männlicher Gewaltfantasien zu machen, zeige, wie sich Körpergrenzen immer weiter auflösen. Höchste Zeit, das Schutzgut „Körper“ grundlegend neu zu denken – und auf den digitalen Körper auszuweiten.

Nicht ganz so neue Bedrohungen stehen im Fokus einer Analyse von ALESSANDRA ARCURI und CARL VON MANSBERG (ENG). Anlässlich der heute beginnenden ersten internationalen TAFF-Konferenz (Transition Away From Fossil Fuels) machen sich die beiden Gedanken über die Bedrohung, die Investor-Staat-Schiedsverfahren für Klimaschutzmaßnahmen darstellen. Denn empirische Studien legen nahe, dass Maßnahmen zur Emissionsreduzierung Investorenklagen von bis zu 360 Milliarden US-Dollar nach sich ziehen könnten. Ein möglicher Ausweg: Staaten sollten das Recht auf Klimaschutz als ius cogens-Norm verankern. Die Folge: Entgegenstehende Investitionsschutzabkommen wären gemäß Art. 64 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge nichtig.

Um Klagen anderer Art geht es bisweilen im öffentlichen Personennahverkehr. Nicht alle können – oder wollen – sich ein Ticket leisten. Wer wiederholt erwischt wird, muss mit teils drastischen strafrechtlichen Folgen rechnen. Am 16. April 2026 lehnte der Bundestag nun zwei Gesetzentwürfe ab, die das Fahren ohne Fahrschein entkriminalisiert hätten. PASCALE FETT (DE) zeigt die sozialen Kosten dieser Entscheidung: Verfolgt werden überwiegend einkommensschwache Personen. Der Tatbestand des § 265a StGB kriminalisiere Armut, nicht Unehrlichkeit – ein zivilrechtlicher Rechtsbehelf würde genügen.

Gesetzgeberischer Schutz für Schwache wurde dagegen in einem anderen Bereich gewährt, und zwar in den Schlachthäusern. Nachdem ab April 2020 SARS-CoV-2 massenhaft in deutschen Schlachtbetrieben ausbrach, legte Arbeitsminister Hubertus Heil ein Arbeitsschutzprogramm vor. Neu war vor allem das Direktanstellungsgebot, das unter anderem den Einsatz von Subunternehmern in der Fleischherstellung untersagte. Das Bundesverfassungsgericht wies eine Verfassungsbeschwerde dagegen im Januar 2026 ab. Die jetzt veröffentlichten Gründe zeigen laut EVA KOCHER (DE): Das Direktanstellungsgebot kann nun Teil des sozialpolitischen Instrumentariums des Arbeitnehmer:innenschutzes werden.

In Polen sorgt derweil ein Vorgang im Parlament für Aufregung. Ein rechtsextremer Abgeordneter zeigte eine israelische Flagge, auf der der Davidstern durch ein Hakenkreuz ersetzt worden war. DOMINIKA BYCHAWSKA-SINIARSKA und ALEKSANDRA GLISZCZYŃSKA-GRABIAS (ENG) argumentieren, dass der EMRK-Schutz der freien Meinungsäußerung nicht für NS-Symbole gilt: Das Hakenkreuz ist untrennbar mit totalitärer Herrschaft sowie Vernichtung verbunden und fällt außerhalb des Schutzbereichs politischer Meinungsäußerung.

Während Fragen der Meinungsfreiheit seit Jahren viel Aufmerksamkeit erhalten, bleibt der Schutz der Wissenschaftsfreiheit weiterhin eher unterbelichtet. Umso besser, dass sich JUSTUS HENKE (DE) der Frage der Hochschulfinanzierung zuwendet. Diese habe in Deutschland jahrzehntelang nach einem ungeschriebenen Konsens funktioniert: Einigkeit in den Grundsätzen, Streit um die Details. Da dieser Konsens nun brüchig wird, rückt das Recht in den Fokus. Eine stärkere Verrechtlichung der Hochschulfinanzierung sei jedoch nicht ohne Gefahren.

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Wahlstation beim Verfassungsblog

Du hast Lust auf eine global führende Debattenplattform, deren Beiträge von Gerichten zitiert, in der Politik gelesen und in der Wissenschaft diskutiert werden? Dann verbringe deine Wahlstation im Rahmen des Rechtsreferendariats mit uns. Alle Informationen findest Du hier.

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Die Gefahren der Verrechtlichung beschäftigten uns auch letzte Woche, und zwar mit Blick auf die Frage, ob nach einem Wahlsieg in einer illiberalen Verfassungsordnung das von der Vorgängerregierung gesetzte Recht stets einzuhalten ist. Als Replik auf Barbara Zellers Plädoyer für Verfassungsungehorsam argumentiert RAREȘ-DAVID CHIOREANU (ENG): Die Verfassung in Ungarn sei ordnungsgemäß zustande gekommen, auch wenn ihr Inhalt bedenklich sein mag. Wer „den Willen des Volkes“ als Rechtfertigung für Verfassungsungehorsam anführt, übernehme die Rhetorik Orbáns. Daher müsse es um Kooperation, Kontinuität und Reform gehen.

Um Reformen geht es auch wieder im deutschen Strafprozessrecht. Die von der Bundesregierung eingesetzte StPO-Kommission soll Verfahren beschleunigen. NICOLE BÖGELEIN und FRANK WILDE (DE) meinen, dass dabei eine andere Realität aus den Augen gerate: Tausende Menschen werden in Deutschland verurteilt, ohne je vor Gericht gestanden zu haben. Die Debatte fokussiert sich auf Effizienz, verkennt aber, dass rechtsstaatliche Defizite nicht nur aus zu viel, sondern auch aus zu wenig Zeit entstehen können. Wer über Reformen spricht, müsse beides in den Blick nehmen.

Und noch einmal Reformen, dieses Mal allerdings mit einem Inhalt, der vor allem Männer beschäftigte. Eher unauffällig hat das Wehrdienst-Modernisierungsgesetz eine Genehmigungspflicht für längere Auslandsaufenthalte reaktiviert (wir berichteten). FABIAN ENDEMANN (DE) meint, dass der Vorgang nicht von gesetzgeberischer Sorgfalt zeugt, aber auch keinen Anlass zur Skandalisierung gibt. Und JONAS STEPHAN (DE) zeigt: § 3 Abs. 2 WPflG ist kein Ausrutscher der aktuellen Reform, sondern ein seit den 1960er-Jahren fortgeschriebener Schnellschuss – mit bis heute ungeklärter Funktion.

Nach mehr als einem Jahrzehnt der Beobachtung, Berichterstattung, Individualbeschwerdeverfahren und einem offiziellen Landesbesuch hat der UN-Ausschuss für das Verschwindenlassen nun festgestellt: Es bestehen begründete Hinweise darauf, dass das Verschwindenlassen in Mexiko als Verbrechen gegen die Menschlichkeit begangen wurde und weiter begangen wird. RODOLFO GONZÁLEZ ESPINOSA (ENG) erläutert die Feststellungen des Ausschusses.

Krieg und Frieden prägen weiterhin die Debatte über den Nahen und Mittleren Osten. Häufig wird der Wunsch diskutiert, das politische System des Irans von außen zu verändern. Doch der Weg zu echtem Wandel liege anderswo, meinen THEOCHARIS N. GRIGORIADIS und JOHANNES NIEHOFF-PANAGIOTIDIS (ENG).

Veränderung könnte sich schließlich auch in Indien von innen abzeichnen. Dort scheiterte ein Versuch der BJP-Regierung, die Verfassung zu ändern. ANMOL JAIN (ENG) vergleicht den Vorgang mit den jüngsten Ereignissen in Ungarn und kommt zu dem Schluss: In beiden Ländern war eine geeinte Opposition – nicht Gerichte oder internationaler Druck – der entscheidende Hebel gegen demokratischen Rückschritt.

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In diesem Sinne: Bleiben Sie organisiert, vertrauen Sie nicht nur auf Gerichte und schreiten Sie in aller Ruhe ins Wochenende.

Ihr

Verfassungsblog-Team

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There is, of course, a sense of irony in the fact that the interpretation is presented as self-evident – a quasi-objective fact that logically follows the wording, context, and origins of the Treaties. If members of the Court had been asked fifteen years ago whether Article 2 TEU is justiciable, they would likely have answered, “Of course not – Article 2 TEU speaks of values, after all” (see the Opinions of AGs Tanchev and Pikamäe). Now, however, their answer to the same question is, “Of course Article 2 TEU is justiciable – it speaks of values, after all”. Indeed, an interpretation that was almost unthinkable not so long ago is now presented to us as beyond question.

The fact is that Commission v. Hungary is a political judgment. I do not necessarily mean this negatively. It is political not just in the sense that constitutional interpretation clearly evolved in response to societal change. It is political because it is constitutional.

Unfortunately, this fact is not sufficiently understood, and worse, often expressly denied by EU lawyers. EU constitutional discourse is plagued by what Jock Gardiner has termed “EU constitutional orthodoxy”. According to this orthodoxy, EU constitutional law is like ordinary law, and its meaning can therefore be ascertained using ordinary methods of legal interpretation. Gardiner rightly claims that “the problem with such orthodoxy is that … its employment can lead to the misdiagnosis of issues and the misidentification of the most effective antidotes and their risks. This is because the EU constitutional order is political and legal in nature”.

The Court’s findings regarding the Commission’s pleas concerning infringements of the various acts of secondary law strike me as generally well-motivated, but its reasoning on Article 2 TEU clearly demonstrates the suffocating grip of EU constitutional orthodoxy. I will therefore focus on this part of the reasoning to illustrate the consequences of not seeing or accepting the political nature of constitutional questions. A clear consequence is that the CJEU acts as a constitutional court without a constitutional compass.

The Futility of Textualism

The shortcomings in the Court’s reasoning cannot be viewed in isolation from the state of the academic debate. Many lawyers have tried to deduce meaning from Article 2 TEU in the most orthodox manner possible, i.e. by examining its wording. Given the ambiguous nature of this provision, it is no surprise that this exercise has been unsuccessful. There are almost as many interpretations of Article 2 TEU as there have been attempts to interpret it. Some argue that only the foundational values in the first clause contain legal obligations, as opposed to the political aspirations in the second clause. Others argue that because the EU is “founded” only on the values listed in the first clause, only these values characterize the “identity” of the EU legal order. A third group, instead, claims that both clauses should be read conjointly, without agreeing on what such a conjoint reading requires. Some take the view that, since Article 2 TEU speaks of values instead of principles, neither clause can be autonomously enforced. Others, in contrast, claim that values serve the same role as principles, or that the values in the second clause inform those in the first, and that either clause is thus justiciable. Indeed, these disparities merely show that orthodox textual readings of Article 2 TEU are a dead end.

Some textualists are unfazed by this concern. For them, the relevant issue is not whether the text supports a certain reading, but that it does not expressly rule out any. According to Christophe Hillion, “the Treaties neither restrain nor exclude the European Court of Justice’s jurisdiction over Article 2 TEU. Had such a restriction been intended, the primary lawmakers would have made it explicit”. Therefore, he believes that the EU may enforce “any failure” to respect Article 2 TEU values through the infringement process. A surprising number of EU lawyers have adopted the same position (see here, here, and here), as has the Court, albeit with some moderation (para 540).

The problem with such reasoning is the huge leap from legality to legitimacy. The fact that a court has the authority to do something (or is not expressly prevented from doing it) does not justify it doing so (as I explain here). In other words, the mere fact that Article 2 TEU does not expressly rule out its independent application in the infringement process does not answer the questions of whether and how it should be invoked. These are not legal questions that can be addressed using orthodox doctrinal thinking, but political questions concerning the appropriate role of the EU judiciary in enforcing the values set out in this provision. Textualism actively obscures these political questions.

EU Constitutional Orthodoxy in Commission v Hungary

The political nature of these questions is clearly demonstrated by the reasoning in both the Advocate General’s Opinion and the Court’s judgment. For reasons of space, and also because the judgment largely follows the Opinion, I will not discuss the Opinion in detail. However, it is worth noting that, midway through her analysis of the justiciability of Article 2 TEU, the Advocate General seemingly demonstrates a refreshing awareness of what is at stake, stating that “basic constitutional principles are often, at the same time, political and legal”. Unfortunately, however, she immediately closes this door, saying in the same paragraph that “the Court of Justice’s defence of those values is not its political choice, but its constitutional task” (para. 215). This is a missed opportunity, because the manner in which this constitutional task is exercised involves important political choices.

Instead, the Advocate General mostly adopts a doctrinal approach to the issue of Article 2 TEU’s justiciability, involving an analysis of the text, context and history of the Treaties. The Court takes the same approach (para 528), which lies at the heart of the problem I wish to analyse. Consequently, neither the question of whether Article 2 TEU is judicially enforceable (paras 520-542), nor the question of what sort of restrictions give rise to a violation of Article 2 TEU (paras 544-564) is convincingly addressed by the Court.

Regarding the first question concerning Article 2 TEU’s judicial enforceability, the Court first considers whether Article 2 TEU establishes legally binding obligations (paras 520-536), before addressing the actual question of whether these obligations are judicially enforceable (paras 537-543). The Court assumes that the first issue essentially answers the second: i.e., that when a provision is legally binding, it automatically falls within the Court’s jurisdiction under Article 19 TEU to enforce these obligations. However, it was never in doubt that Article 2 TEU is legally binding. The question was rather whether the Court can invoke Article 2 TEU outside established procedures that confer binding legal force on this provision. Because of how the Court structures its analysis, it largely evades this crucial question.

Because the Court devotes considerable energy to proving the legally binding nature of Article 2 TEU, its arguments are, if not unconvincing, beside the point. It rightly does not pay too much attention to the wording of Article 2 TEU, which, as we saw above, does not tell us much. Instead, focusing on the context surrounding Article 2 TEU, the Court first observes that “the insertion of that article into the very body of the EU Treaty … tends to support the finding that that provision is binding” (para 532). While this is correct, it proves very little. Article 3 TEU is also part of the body of the EU Treaty, yet we know from the Court’s own case law that this provision cannot be relied upon before a court. Second, the Court cites Article 49 TEU, which makes respect for the values listed in Article 2 TEU a condition for EU membership, together with other provisions that refer to EU values – including Article 7 TEU – as proof of “the legally binding nature of Article 2 TEU”. However, it simply begs the question to state that EU values can be enforced under the accession and Article 7 TEU procedures and that therefore the Court is empowered to enforce these values outside of these procedures.

Least convincing is the Court’s reasoning in paragraph 535 regarding the origins of Article 2 TEU. First, the Court observes that the predecessor of Article 2 TEU (Article 6 of the EU-Nice Treaty) “referred not to the ‘values’ but to the ‘principles’ listed in that article”. If this change from “principles” to values “shows” anything, it shows precisely the opposite of the conclusion reached by the Court, since values are less evidently binding than principles. More problematic, however, is that the Court cites the explanatory notes to the draft Convention on the Future of Europe. These notes justified the introduction of Article 2 TEU on the basis that it would allow Member States to “discern the obligations resulting therefrom which are subject to sanction’” Invoking the explanatory notes of a Treaty that is not being interpreted and never entered into force is bad enough; invoking these notes selectively makes matters considerably worse. The notes explicitly justify the need for a list of obligations in Article 2 TEU by reference to Article 7 TEU. So, if anything, these notes support the conclusion that Article 7 TEU is the exclusive vehicle for enforcing Article 2 TEU.

Not only does the Court’s orthodox approach offer little support for its decision on whether Article 2 TEU is justiciable, but the wording, context, and origins of the provision also fail to support its conclusion on how it must be enforced. While the Court recognises that a separate analysis is needed to establish the criteria for establishing a violation of Article 2 TEU, it adopts two benchmarks that are incommensurable. Initially, it derives a “non-regression” obligation from Article 49 TEU. Accordingly, “a Member State cannot amend its legislation in such a way as to bring about a reduction in the protection of the values enshrined in Article 2 TEU” (para 524). Later, however, it takes the view, similar to the “red-lines” test proposed by the Advocate General, that “only manifest and particularly serious breaches of one or more values common to the Member States may give rise to a finding … that there has been a failure by a Member State to fulfil legally binding obligations under Article 2 TEU” (para 551). This is incompatible with the non-regression principle. As Julian Scholtes has argued, a “red-lines” test would render “non-regression” irrelevant: “if all that matters is whether a constitutional or legislative arrangement crosses the ‘red lines’ posed by Article 2 TEU, there is no need to compare two sets of rules”.

This illustrates that establishing the benchmark by which violations of Article 2 TEU can be identified is also a deeply political matter. Indeed, there are good reasons to think that a red line test is more politically palatable than a non-regression test (which should be abandoned as soon as possible). The Advocate General – who, unfortunately, adopted the same two incommensurable standards too, thereby paving the way for the Court’s mistake – offers two such political reasons. First, a requirement that Member States may not regress on their values unduly curtails the space for the democratic process to resolve value disagreements. Red lines may avoid this problem. As the AG observes, under this benchmark, “the values of Article 2 TEU do not preclude constitutional diversity”, but only establish a minimum that “national constitutional choices cannot trespass” (paras 220-221). Second, the AG believes that a red line may address the objection that the values in Article 2 TEU are too vague to be suitable for adjudication. If the Court would merely “conclude whether a Member State has crossed ‘red lines’ …, it does not need to fill in the content of the values involved any further” (para 212).

We do not have to accept these reasons as fully convincing to see that these are political and not legal justifications for a certain standard. The Court, instead, seemingly unaware of this, arrives empty handed and has no reasons to offer for why the applicable standard should be “manifest and particularly serious breaches of one or more values” in Article 2 TEU.

What would have been the alternative?

What might a constitutionally more sound argument have looked like? There are glimpses of something more credible in the part of the Court’s reasoning where it stresses that, in accordance with Article 49 TEU, respect for the values in Article 2 TEU “is a prerequisite for the accession to the European Union of any European State” (para 521). It is, indeed, a sound argument that Member States are part of “a legal structure that is based on the fundamental premiss that each Member State shares with all the other Member States … the common values contained in Article 2 TEU” (para 522). Of course, it is nonsense that this premise finds support in “the specific and essential characteristics of EU law” such as supremacy and autonomy (para 522), but the premise as such seems sound.

Rather than resorting to dubious legalistic rhetoric, it would be more credible and honest to deliberately politicise this issue when necessary. As a constitutional court, there may be a moment to step in to remedy the possible asymmetry between the importance of the values in Article 2 TEU and the EU’s powers to protect values. It indeed has a role to play in protecting what the Advocate General rightly called the vision of a “good society” as expressed by Article 2 TEU. After all, it is this vision that informs what type of society may partake in European integration.

It would be dishonest to pretend that this conclusion logically follows from the wording, context, and origins of the Treaties. Rather, it is a politically informed choice pertaining to the EU judiciary’s role in safeguarding the EU’s foundational values, but it is not thereby an unconstitutional choice. Constitutional law requires precisely such political choices.

Of course, the Court must still derive some kind of legal authority for its political choices, and these choices must respect the textual limits that the Treaties provide. The question is whether Article 2 TEU provides this legal authority. It might, even if it does not do so as evidently as, for example, Article 19(1) TEU. In my view, however, the more vital question is whether the Court should use its legal authority, if it has any. Enforcing Article 2 TEU was not inevitable; the Court’s hands were not tied by the provision’s wording, context, and origins. In other words, even if legal authority can be derived from Article 2 TEU, the justification for exercising it in Commission v Hungary remains an open question. We need to appreciate this political question to allow for careful and critical reflection on what kind of judicial behaviour is astute in such cases.

The choice to enforce Article 2 TEU was, it seems to me, an entirely unwise one. As Bonelli and Claes warned a few years ago, the case was “high risk, low gain”. It was low gain because there was no need to invoke Article 2 TEU to prove that the Hungarian law violated EU law. It was high risk because, as Mendes recently warned, invoking 2 TEU risks “overburdening the law with expectations and hopes that, alone, or virtually so, it can hardly fulfil”. This alone means that the judgment represents a net loss for EU law. The situation is made worse by the Court’s failure to grasp what is required to adequately address claims of such constitutional magnitude. Under the spell of EU constitutional orthodoxy, it made not only an unnecessary move, but also a controversial one unsupported by adequate motivation.

Seeing the political in EU constitutional law

Some of my claims are likely to make EU lawyers feel uneasy. The belief that the Court’s legitimacy is affected when it makes political choices is so ingrained that lawyers will often go to great lengths to deny that constitutional adjudication is political too. The extrajudicial writings of EU judges are symptomatic of this, as are the positions of some of the leading academic voices in EU value debate. While they often advocate strong normative visions of how Article 2 TEU should be employed, they jump through every possible hoop to cloak these visions in doctrinal terms. Because the impression that the “measures to enforce Article 2 TEU are ideological” (here, p. 88) must be avoided at all costs. Such claims are easily dismissed as misleading and uninformed (see my critique here). However, the ruling in Commission v Hungary illustrates the damage that is done when such ideas become orthodoxy. Without a sound constitutional compass, the Court is sailing blind in uncharted waters. Lawyers who fail to recognise or admit the inherently political nature of EU constitutional law seemingly want the Court to sail blind. This will not save the Court’s legitimacy, but only make it vulnerable to legitimate criticism. After all, as the saying goes, in the land of the blind, the one-eyed man is king.

I would like to thank Julian Scholtes for feedback on an earlier draft.

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Über die andere Seite der Medaille erfährt man jedoch nahezu nichts: Tausende von Menschen landen im Strafvollzug, ohne je vor Gericht gestanden zu haben, d. h. ohne je von einer Richterin oder einem Richter, die oder der sie verurteilt, gesehen worden zu sein. Diese Praxis wirft dabei erhebliche rechtsstaatliche Fragen auf. Wir müssen also auch über die Entschleunigung von Verfahren sprechen. Denn rechtsstaatliche Verfahren brauchen Zeit.

Schnellverfahren sind bereits heute die Regel

Der Strafprozess, der im Zentrum der Kommissionsarbeit stehen wird, ist bei strafrechtlichen Entscheidungen heute die Ausnahme. Der weit überwiegende Teil aller Entscheidungen in Strafverfahren erfolgt ohne Gerichtsverhandlung. Zunächst werden mehr als die Hälfte der „anklagefähigen Strafsachen“ nämlich eingestellt. Dies kann mit oder ohne Auflagen (Bußgeld, gemeinnützige Arbeit) erfolgen. Zu einer Gerichtsverhandlung kommt es nicht.

Bei den übrigen rund 650.000 Fällen pro Jahr kommt es zu einer Verurteilung. Heraus kommt in ca. 85 % der Fälle eine Geldstrafe und in den übrigen Fällen eine Freiheitsstrafe – meist zur Bewährung ausgesetzt. Aber selbst bei einer Verurteilung zu Geld- oder Freiheitsstrafe fand im Jahr 2024 im Bundesdurchschnitt in 61 % aller Verfahren keine Verhandlung statt. Stattdessen griff die Justiz zum Strafbefehl. Beim Strafbefehlsverfahren (§§ 407 ff. StPO) wird dem Beschuldigten ein schriftliches Urteil zugestellt: „Der vorherigen Anhörung des Angeschuldigten durch das Gericht (§ 33 Abs. 3) bedarf es nicht“ (§ 407 Abs. 3 StPO). Sofern kein Einspruch eingelegt wird, kommt es nicht zu einer Verhandlung. Das Verfahren basiert auf einer Geständnisfiktion, man nimmt also an, der oder die Angeklagte wäre geständig und bietet dann – zur schnelleren Erledigung – schriftlich an, welche Strafe herauskommt, wenn die Person keinen Einspruch einlegt. Der Gesetzgeber geht davon aus, dass diejenigen, die nicht geständig sind oder die Strafe als zu hoch ansehen, sich schon melden würden. Dabei stellt er sich aber offenbar hauptsächlich Menschen vor, die mit Beschwerdemacht ausgestattet sind und wissen, wie man mit Behörden und Schriftstücken umgeht.

Die Quote, wie hoch der Anteil der Strafbefehlsverfahren ist, variiert regional. Sie betrifft in hohem Maße Geldstrafen und selten Freiheitsstrafen. So erfolgten beispielsweise in Baden-Württemberg 80 % aller Verurteilungen durch den Strafbefehl (ohne Einspruch). In Berlin ergingen von den Geldstrafen, die in den Jahren 2022 und 2023 abgeschlossen wurden, sogar fast 82 %, über Strafbefehle. Der Einspruch (§ 410 StPO) kann sich auf die Tagessatzhöhe beschränken, in solchen Fällen kann diese schriftlich geändert werden; nur bei Einspruch gegen die Strafe als solche findet eine Verhandlung statt. Dass gegen den Strafbefehl kein Einspruch eingelegt wird, ist die Regel. Nur in 4,8 % der Fälle von Geldstrafen, die per Strafbefehl verhängt wurden, wurde 2020 Einspruch eingelegt;¹⁾ das ist nicht einmal einer von 20 Fällen. Noch seltener führen Einsprüche zu Verhandlungen. In Nordrhein-Westfalen kam es im Jahr 2024 nur in 0,2 % der Geldstrafenverfahren nach einem Strafbefehl durch einen Einspruch noch zu einer Verhandlung.

Gerichtsverhandlungen finden also selbst bei Verurteilungen in einem hohen Maße nicht mehr statt – regional sehr unterschiedlich zwischen 50 und 80 %. Für die Justiz ist das ein sehr effizientes Vorgehen. Für einen Teil der Verurteilten haben Erledigungen ohne Gerichtsverhandlung auch einen großen Vorteil: Sie ersparen sich eine (öffentliche) Gerichtsverhandlung und können im Falle einer Geldstrafe diese weitestgehend anonym per Online-Überweisung begleichen. Es hat jedoch auch eine Schattenseite.

Muss man einen Menschen gesehen haben, um ihn zu verurteilen?

Angesichts der hohen Fallzahlen, mit denen die Staatsanwaltschaften konfrontiert sind, ist gerade das Strafbefehlsverfahren für sie eine ökonomische Vorgehensweise. Insbesondere bei Massendelikten erfolgen in der Regel keine weiteren Ermittlungen. Der Münchner Oberstaatsanwalt Gramm erklärte, dass ein Verfahren wegen Fahrens ohne Fahrschein beispielsweise „mit einem oder zwei Klicks in fünf Minuten“ erledigt sei. Die Staatsanwaltschaft schaut sich die Anklage und das Vorstrafenregister an – mehr ist nicht notwendig, um ein Urteil zu schreiben. In der Regel unterschreibt das Gericht es dann ohne Änderungen. Möchte es nämlich etwas ändern, muss es eine Verhandlung anberaumen (§ 408 StPO) – und dafür ist unter Beachtung der knappen Zeitressourcen in der Regel kein Raum. Insofern ist so die richterliche Freiheit faktisch durch Zeitnöte eingeschränkt und die Staatsanwaltschaft trifft Entscheidungen, ohne dass diese umfassend geprüft werden.

Und die Beteiligung der oder des Angeklagten wird zur Fiktion. Denn ob diese*r ihre oder seine Rechte in dem Verfahren versteht, ob sie oder er den Strafbefehl überhaupt gelesen hat, wird zur Privatangelegenheit. Die beschuldigte Person muss sich dazu nicht äußern oder, wie in Schweden, dem Urteil zustimmen. Der Strafbefehl muss vom Gericht lediglich ordnungsgemäß zugestellt werden. Erfolgt innerhalb von zwei Wochen kein Einspruch, wird das Urteil rechtskräftig und kann vollstreckt werden.

Bei etwa 400.000 strafrechtlichen Verurteilungen pro Jahr findet keine Verhandlung statt. Das urteilende Gericht sieht die angeklagte Person nicht. Es kennt meist nur die Angaben aus der Anzeige sowie das Vorstrafenregister. Die beschuldigte Person hat zwar die Möglichkeit, sich zu äußern – im Rahmen der polizeilichen Vernehmung oder durch einen Einspruch. Sie muss dies aber nicht tun. Ob und in welcher Weise eine Einlassung erfolgt, sollte idealerweise auf Grundlage rechtlicher Beratung entschieden werden. Diese ist jedoch nicht allen Betroffenen gleichermaßen zugänglich.

Eine Waffengleichheit muss man sich leisten können

Aus Sicht der Justiz ist das Strafbefehlsverfahren nur deshalb so effizient, weil sich viele Menschen keine Anwält*innen leisten können. An dieser Stelle wird die Benachteiligung von Personen ohne oder mit geringem Einkommen überdeutlich. Engagierte Anwält*innen gehen frühzeitig mit der Staatsanwaltschaft ins Gespräch, um eine Verfahrenseinstellung gegen Zahlung einer Geldsumme zu erwirken. Studien zeigen, dass Verfahren gegen verteidigte Beschuldigte häufiger eingestellt werden als gegen unverteidigte. Wenn eine Einstellung nicht gelingt, ist meist das nächste Ziel der Verteidigung einen Strafbefehl auszuhandeln, damit die vertretene Person nicht vor Gericht erscheinen muss. Dadurch gelingt es Menschen mit ökonomischen Ressourcen bezüglich ihrer Straftat unsichtbar zu bleiben.

Strafverteidigung ist also hilfreich. Aber man muss sie sich leisten können. Personen, die die Honorare aufgrund ihrer wirtschaftlichen Verhältnisse nicht zahlen können, haben keinen Anspruch auf Unterstützung. Die als Pflichtverteidigung bekannte sogenannte „Notwendige Verteidigung“ (§ 140 StPO) greift in diesen Verfahren überwiegend nicht, da sie in der Praxis grundsätzlich erst ab einer angedrohten Freiheitsstrafe von einem Jahr angeordnet wird. Ohne professionelle rechtliche Vertretung ist eine „Waffengleichheit“ vor Gericht jedoch nicht gegeben. Die juristische Welt hat ihre eigene Sprache, die für Lai*innen unverständlich oder zumindest missverständlich ist. Dadurch bleibt vielen Menschen, insbesondere in prekären Verhältnissen, der Zugang zum Recht verwehrt. Dies betrifft insbesondere Personen, die aufgrund von Suchterkrankungen, psychischen Beeinträchtigungen oder Sprachbarrieren nicht in der Lage sind, Schreiben der Staatsanwaltschaft zu verstehen oder einem Verfahren zu folgen.

Die Rechtspraxis ignoriert massenhaft das Bundesverfassungsgericht

Die schnellen Erledigungen sind nicht nur auf die fehlende anwaltliche Unterstützung zurückzuführen. In einem nur auf Effizienz ausgerichteten Verfahren fallen auch notwendige Ermittlungen unter den Tisch. Folgen hat das vor allem für die Geldstrafe. Zunächst setzt die Staatsanwaltschaft im Rahmen der Strafzumessung die Anzahl der Tagessätze fest. In einem zweiten Schritt bestimmt sie die Höhe des Tagessatzes, um die Geldstrafe an die wirtschaftliche Situation der angeklagten Person anzupassen. Hierzu sind die Einkommensverhältnisse zu ermitteln. Wie sieht die Praxis aus?

In Berlin hat die Amtsanwaltschaft für Alltagsdelikte pro Verfahren im Durchschnitt acht Minuten Zeit. Hat die beschuldigte Person ihre Einkommensverhältnisse nicht schriftlich dargelegt, muss die Staatsanwaltschaft diese nun ermitteln. Dieser Schritt kostet jedoch Zeit und wird deshalb überwiegend nicht durchgeführt. Dies belegen sämtliche Studien der letzten Jahrzehnte. Jana Kolsch hat nach einer Aktenauswertung zuletzt diese Praxis bei Geldstrafen aufgrund von Gewaltdelikten festgestellt. Dabei war nur in knapp 20 % der Fälle das Netto-Einkommen bekannt. In der Regel standen auch keine anderen Informationen zur Verfügung, aus denen die Staatsanwaltschaften zuverlässig auf die Höhe des Nettoeinkommens hätten schließen können.

Das Bundesverfassungsgericht hat diese regelhafte Praxis mehrfach klar abgelehnt. Zwar ist eine Schätzung der Einkünfte gemäß § 40 Abs. 3 StGB zulässig. Diese darf aber nicht allein auf Mutmaßungen beruhen. Stattdessen müsse gelten: „Die Grundlagen, auf welche sich die Schätzung stützt, müssen festgestellt und erwiesen sein sowie im Urteil überprüfbar mitgeteilt werden.“ Das ist auch nachvollziehbar. Es handelt sich nicht um ein rechtsstaatliches Verfahren, wenn es dem Zufall bzw. der Willkür überlassen bleibt, ob ein Tagessatz mit 10 € oder mit 20 € festgesetzt wird. Denn dies bedeutet eine doppelt so hohe Geldstrafe und einen maßgeblichen Unterschied bei der späteren Frage, ob aus der Geldstrafe, weil sie nicht bezahlt werden kann, eine Ersatzfreiheitsstrafe wird.

Geht man aufgrund der empirischen Studien davon aus, dass dies in über der Hälfte der Geldstrafenverfahren der Fall ist, werden jedes Jahr in geschätzt 300.000 Strafverfahren gegen die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts verstoßen.

Was ist die Folge?

Wenn beschuldigte Personen im Verfahren nicht persönlich gesehen werden, können wesentliche, für eine Verurteilung relevanten Merkmale nicht berücksichtigt werden: Niemand nimmt in Augenschein, ob eine psychische Erkrankung vorliegt – etwa im Rahmen einer Schuldfähigkeit. Der Anteil an Menschen mit schweren psychischen Erkrankungen, die sich in Ersatzfreiheitsstrafe befinden, lässt hier einen hohen Anteil vermuten. In der Aktenuntersuchung von Barbara Dunkel zu Wiederaufnahmeverfahren waren in 50% der erfolgreichen Fälle eine unerkannte psychische Erkrankung die Hauptursache für die Aufhebung des Ersturteils. Als Ursache nennt die Autorin hier hauptsächlich das Strafbefehlsverfahren. Auch die Umstände der Tat und die Lebensverhältnisse der Person werden nicht gewürdigt. Ebenso wenig wird die Frage berücksichtigt, welche Auswirkungen eine Strafe auf das zukünftige Leben der verurteilten Person hat.

Diese Defizite wirken sich besonders nachteilig auf vulnerable Gruppen aus. Dazu zählen insbesondere Menschen, die in prekären Lebensverhältnissen leben, Personen ohne deutsche Staatsangehörigkeit (ggf. wegen fehlender Sprachkenntnisse), Menschen ohne festen Wohnsitz sowie Personen mit Suchterkrankungen. Diese Gruppen sind überproportional häufig von zu hohen Geldstrafen und Ersatzfreiheitsstrafen betroffen.

Fazit

Das Verfahren zur strafrechtlichen Verurteilung gleicht bereits jetzt einer Autobahn. Rechtsstaatliche Prinzipien werden Effizienzinteressen geopfert. Die Folgen sind sozial ungleich verteilt. Eine weitere Ausweitung dieser Praxis durch die Kommission wäre fatal. Stattdessen sind Maßnahmen zur Entschleunigung und zu mehr Rechtsstaatlichkeit notwendig. Unsere vier Vorschläge lauten:

Bedürftige Personen müssen finanziell unterstützt werden, um Zugang zum Recht zu erhalten.

Das Strafbefehlsverfahren ist so zu ändern, dass die betroffene Person dem Verfahren zustimmen muss.

Bei der Geldstrafe muss eine tatsächliche Ermittlung der wirtschaftlichen Verhältnisse erfolgen.

Für all das benötigt man Zeit. Um diese zu haben, müssen Gerichte von der Beschäftigung mit Bagatelldelikten entlastet werden. Eine Entkriminalisierung des Fahrens ohne Fahrschein (§ 265a StGB), um nur ein Beispiel zu nennen, ist überfällig.

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Auch in dieser Legislaturperiode stand die Debatte um die Entkriminalisierung des Fahrens ohne Fahrschein auf der Agenda. BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN sowie Die Linke hatten im Herbst 2025 jeweils einen Gesetzentwurf vorgelegt. Am 16. April 2026 lehnten insbesondere CDU/CSU, AfD und SPD diese jedoch ab. Sie sind der Auffassung, dass durch den „Freifahrtschein“ ein Gefühl der Ungerechtigkeit aufseiten derjenigen entstünde, die für die Fahrten bezahlen. Außerdem befürchten sie Nachahmungseffekte ebenso wie eine Erosion des Unrechtsbewusstseins.

Obwohl sich die Bundesjustizministerin Stefanie Hubig (SPD) selbst erst kürzlich für eine Entkriminalisierung ausgesprochen hatte, stimmte ihre Fraktion gegen die Entwürfe. Stattdessen wolle die SPD eine gemeinsame Regelung mit ihrem Koalitionspartner, der CDU/CSU, ausarbeiten. Bleibt also doch ein kleines Licht am Ende des Tunnels?

Unrecht des Fahrens ohne Fahrschein

Das Unrecht der Beförderungserschleichung liegt darin, eine Leistung in Anspruch zu nehmen, ohne das geforderte Entgelt zu entrichten. Dadurch entstehen den Verkehrsbetrieben jährlich hohe Einnahmeverluste. Im Unrechtsgehalt ähnelt die Tat dem Ladendiebstahl nach § 242 StGB (vgl. Harrendorf NK 2018, 250 ff.). Kritiker*innen wenden ein, dass die Belastung der Verkehrsbetriebe aufgrund der Anzahl nichtzahlender Passagier*innen deutlich höher sei als die der einzelnen Ladenbetreibenden. Unstrittig ist aber, dass es sich bei beiden Delikten um sog. Bagatelldelikte handelt, also Delikte, bei denen sowohl der Unrechtsgehalt als auch der verursachte Schaden gering sind. Dass sich der Schaden in Fällen der Beförderungserschleichung summiert, darf dabei nicht zulasten der einzelnen Person ohne Fahrschein gehen.

Der Blick auf die soziale Realität verschiebt die Gesamtbewertung zusätzlich. Es sind vor allem sozial und einkommensschwache Personen, die ohne gültigen Fahrschein fahren, weil sie sich kein Ticket leisten können. Gerade in Großstädten kommen oft weitere Belastungen hinzu, etwa Wohnungs- und Arbeitslosigkeit und psychische oder Suchterkrankungen. Der öffentliche Nahverkehr ermöglicht nicht nur Mobilität und gesellschaftliche Teilhabe, sondern auch notwendige Wege zu Behörden oder medizinischen Einrichtungen. Auch der Vergleich zwischen den Verkehrsmitteln zeigt eine Ungleichbehandlung: Wer ohne Fahrschein fährt, macht sich strafbar. Wer hingegen ohne Parkschein parkt, begeht lediglich eine Ordnungswidrigkeit.

Das Problem der Ersatzfreiheitsstrafe

Besonders bei der Strafvollstreckung werden sozial schwache Personen übermäßig hart getroffen. Gerichte verhängen bei wiederholten Taten regelmäßig Geldstrafen, häufig im Wege des Strafbefehls ohne Durchführung einer Hauptverhandlung. Bleibt die Zahlung aus, droht die sog. Ersatzfreiheitsstrafe nach § 43 StGB. Ist die Geldstrafe „uneinbringlich“, müssen Betroffene in Haft. Zwei Tagessätze entsprechen einem Tag Freiheitsentzug. Bis 2024 entsprach ein Tagessatz noch einem Hafttag im Verhältnis 1:1. Erst die Reform unter Bundesjustizminister Marco Buschmann (FDP) hat das geändert.

So landet eine verurteilte Person also doch im Gefängnis, obwohl ein Gericht im konkreten Fall eine Freiheitsstrafe gerade nicht für tat- und schuldangemessen befunden hat. Rund jede zehnte inhaftierte Person verbüßt eine Ersatzfreiheitsstrafe (mit einem internationalen Vergleich etwa Dünkel NK 2022, 253 ff.) – mit erheblichen Kosten für den Staat und gravierenden Folgen für die Betroffenen.

Das System verfehlt dabei seine eigene Logik: Wer kein Geld für ein Ticket hat, kann in der Regel auch keine Geldstrafe bezahlen. Das Existenzminimum sollen Gerichte inzwischen bei Bemessung der Geldstrafe jedenfalls zu 75 % berücksichtigen (Landgericht Leipzig, Beschluss vom 12.06.2025 – 5 Qs 29/25). Die Tagessatzhöhe beträgt dann teils nur wenige symbolische Euro. Doch selbst solche Beträge übersteigen in Härtefällen die finanziellen Möglichkeiten der Betroffenen. Zwar kann die Ersatzfreiheitsstrafe nach Art. 293 des Einführungsgesetzes zum Strafgesetzbuch (EGStGB) durch Erbringung von Arbeitsleistungen abgewendet werden. In der Praxis wird davon aber nur selten tatsächlich Gebrauch gemacht. Grund dafür sind allem voran formale Hürden: Betroffene müssen grundsätzlich eigenständig Anträge stellen. Zwar weisen Behörden Betroffene in der Regel auch schriftlich auf diese Möglichkeit hin. Jedoch überfordert die Bewältigung der Anforderungen viele Betroffene, sodass diese Abmilderung weitgehend wirkungslos bleibt. Vielversprechender wäre eine frühzeitige, persönliche Unterstützung durch die Gerichtshilfe – verständlich, niedrigschwellig und bei Bedarf mehrsprachig. Auch die Vollstreckungsreihenfolge ließe sich anpassen: Nach uneinbringlicher Geldstrafe käme zunächst die Aufforderung, sie durch Arbeit abzuleisten. Art. 293 EGStGB würde damit zum Regelfall. Erst nach Verstreichen dieser Aufforderung würde die Ersatzfreiheitsstrafe als letztes Mittel angedroht und notfalls vollstreckt.

Grundlegend gerät dabei vor allem der Unterschied zwischen Zahlungsunwilligkeit und Zahlungsunfähigkeit aus dem Blick (Länder wie Schweden oder Italien sind da weiter, siehe etwa Dünkel NK 2022, 253 (261); NK-StGB/Albrecht, 6. Aufl. 2023, § 43 Rn. 3). Wer nicht imstande ist, der auferlegten Sanktion nachzukommen, ist auch im Wege der negativen Spezialprävention nicht ansprechbar. Anders ist dies mitunter bei denjenigen, die trotz vorhandener Mittel nicht zahlen. Ihnen gegenüber mag die Ersatzfreiheitsstrafe als „Rückgrat der Geldstrafe“ (Tröndle MDR 1972, 461 (466)) wirken – sie sollte jedoch auf diese Fälle beschränkt werden.

Vorteile und Tücken der Entkriminalisierung

Vor allem mit Blick auf die Ersatzfreiheitsstrafe wird seit Langem gefordert, das Fahren ohne Fahrschein zu entkriminalisieren und aus dem Strafgesetzbuch zu streichen. Stattdessen soll es in das Ordnungswidrigkeitenrecht verschoben werden, wo das Opportunitätsprinzip gilt und als Sanktion eine Geldbuße vorgesehen ist. Soweit so vorteilhaft.

Aber auch eine nicht gezahlte Geldbuße bleibt nicht folgenlos: Mit § 96 OWiG steht die Erzwingungshaft bereit. Anders als die Ersatzfreiheitsstrafe hat sie hingegen keine erledigende Wirkung – wer sie absitzt, muss die Geldbuße anschließend immer noch bezahlen. Die Möglichkeit der Arbeitsleistung sieht § 98 OWiG bislang nur für Jugendliche und Heranwachsende vor; eine Ausweitung auf Erwachsene wäre denkbar. Die Herabstufung zur Ordnungswidrigkeit verschiebt das Problem damit eher, als dass sie es löst. Für diejenigen, die ohnehin nicht zahlen können, kann sich die Lage sogar verschlechtern. Insofern braucht es die ersatzlose Streichung des § 265a StGB.

Straffreiheit ist nicht gleich Folgenlosigkeit

Selbst wenn die Beförderungserschleichung straflos wäre, bliebe sie nicht ohne Konsequenzen. Die Sanktion würde sich aber von der staatlichen auf die privatrechtliche Ebene verschieben. Verkehrsbetriebe erheben bereits jetzt ein sog. erhöhtes Beförderungsentgelt, in der Regel in Höhe von 60 Euro, das sich zur Strafanzeige hinzuaddiert – diese Zweigleisigkeit kommt einer Doppelbestrafung gleich. Bei wiederholten Verstößen drohen zudem Hausverbote durch die Verkehrsbetriebe. Auf zivilrechtlicher Ebene sind die Geschädigten damit bereits mit scharfen Waffen ausgestattet. Der Einsatz des Strafrechts als „schärfstes Schwert“ verlässt dabei das Maß der Verhältnismäßigkeit.

Wackelnder Ladendiebstahl?

Als Argument für die Strafbarkeit der Beförderungserschleichung brachte der AfD-Abgeordnete Tobias Peterka ein Dammbruchargument: Er sieht als nächstes auch die Strafbarkeit des Ladendiebstahls „wackeln“ (Stenografischer Bericht zur 71. Sitzung des Deutschen Bundestages vom 16. April 2026, Plenarprotokoll 21/71, 8602 (C)).

Die Parallelen zwischen dem Fahren ohne Fahrschein und dem Ladendiebstahl sind offensichtlich. Auch beim Ladendiebstahl erfasst die Polizei neben sozial und einkommensschwachen Personen vor allem Jugendliche und Heranwachsende (dazu etwa Fett ZJJ 2020, 366 ff.). Ebenso sticht die Masse an Fällen heraus: Mit 383.096 Fällen im Jahr 2025 zählte der Ladendiebstahl wieder zu den am häufigsten registrierten Delikten überhaupt – nur die einfache Körperverletzung wurde noch öfter erfasst (BKA, Polizeiliche Kriminalstatistik 2025, Tabelle 01, Schlüssel *26*00 und 224000; die Beförderungserschleichung schlägt mit 130.261 Fällen zu Buche, ebd., Schlüssel 515001). Mit Blick auf staatliche Ressourcen würde es sich lohnen, über eine Entkriminalisierung auch an dieser Stelle nachzudenken. Ladenbetreibende fordern schon jetzt zivilrechtlich einen doppelten Wertersatz oder eine sog. „Fangprämie“ und sprechen Hausverbote aus. Folgenlos bliebe also auch der straflose Ladendiebstahl nicht.

Trotzdem hoffen Ladenbetreibende auf die Absicherung ihres Vermögens durch Strafandrohung. Dabei liegt der Schutz ihrer Ware vor Diebstählen in ihrem Einfluss- und Verantwortungsbereich. Technische Maßnahmen zur Überwachung und Sicherung sind da ebenso denkbar wie mehr Personal. Stattdessen verdrängen Selbstbedienungskassen zunehmend das Personal. Durch die ersparten Personalkosten profitieren nicht zuletzt die Ladenbetreibenden. Diese bislang profitable Rechnung inklusive strafrechtlichen „Absicherungsmechanismus“ geht zulasten derjenigen, die faktisch doppelt bestraft werden. Richtigerweise müssten Ladenbetreibende das bewusste Absenken von Zugangs- und Hemmschwellen als unternehmerisches Risiko einkalkulieren. Spiegelbildlich gilt das auch für die Verkehrsbetriebe: Auch sie könnten durch effektivere Kontrollen oder Zugangsbeschränkungen reagieren – aber auch das würde einkommensschwache Personen besonders hart treffen, die zum ÖPNV keine echte Alternative haben.

Erste regionale Schritte in die richtige Richtung

Glücklicherweise wächst stattdessen auch in Deutschland die Anzahl der Städte, in denen Kontrolleur*innen den fehlenden Fahrschein auch bei wiederholten Verstößen nicht zur Anzeige bringen sollen. Wünschenswert wäre es, wenn der Staat diesen Flickenteppich füllen und flächendeckend einen deutlich vergünstigten, idealerweise kostenfreien ÖPNV anbieten würde. Europäische Großstädte wie beispielsweise Belgrad oder Tallinn machen es vor, Luxemburg und Malta sogar im gesamten Land. Auch in Augsburg und Erlangen etwa laufen Pilotprojekte zu kostenfreiem ÖPNV im Stadtgebiet. Jedenfalls sollte der Staat sozial und einkommensschwache Personen mit Sozialtickets ausstatten – unter minimalem bürokratischem Aufwand und mit persönlicher Unterstützung. Erst dann stünden sie bei Fahrtantritt ohne gültigen Fahrschein nicht länger im wahrsten Sinne mit einem Bein im Gefängnis.

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Eine Verfassungsbeschwerde gegen diese Regelung wies das Bundesverfassungsgericht im Januar dieses Jahres ab. Jetzt wurden die Gründe veröffentlicht. Das BVerfG würdigt die Regelung nüchtern als Grundrechtseingriff „von mittlerem Gewicht“, der im Interesse eines wirksamen Arbeits- und Gesundheitsschutzes gerechtfertigt ist. Damit kann das Regelungsmodell „Direktanstellungsgebot“ bzw. „Fremdfirmenverbot” nun Teil des sozialpolitischen Instrumentariums des Arbeitnehmerschutzes werden.

Was bisher geschah

Die Arbeit in der industriellen Tötung und Zerlegung von Tieren ist körperlich und psychisch sehr hart, und die Fleischwirtschaft in Deutschland ist mittlerweile so strukturiert, dass mehrere Marktführer (Tönnies, Vion, Westfleisch und Danish Crown) den Markt dominieren. Die großen Unternehmen setzen seit langem überwiegend auf Beschäftigte aus Mittel- und Osteuropa, die wegen geringer Verhandlungsmacht sehr vulnerabel sind; die Unternehmen haben sich dabei lange von der Verantwortung für die Gewährleistung der gesetzlichen Mindeststandards so weit wie möglich ferngehalten. Dies geschah lange Zeit durch den Einsatz von (Schein-)Selbstständigen, Leiharbeit und die Beauftragung von Subunternehmen.

Die sozialpolitische Debatte konzentrierte sich zunächst auf die niedrigen Entgelte. Ein Branchenmindestlohn, der dann über die Allgemeinverbindlicherklärung nach AEntG auch für die zahlreichen entsandten Arbeitskräfte aus mittel- und osteuropäischen Subunternehmen (z.T. Briefkastenfirmen) gelten würde, kam aber erst 2014 zustande (seit 2024 gibt es keinen Branchenmindestlohn über dem gesetzlichen Mindestlohn mehr).

Die Verantwortungsverschiebung und die Probleme für den Arbeits- und Gesundheitsschutz waren zwar ebenfalls schon seit den 2000er Jahren ein Thema. Aber hier verließ man sich zunächst auf einen „Verhaltenskodex“ der Fleischwirtschaft von 2014 sowie eine daran anschließende Selbstverpflichtung, mit der die Unternehmen sich 2015 verpflichteten, dafür zu sorgen, dass sich bis Juli 2016 sämtliche in ihren Betrieben eingesetzten Beschäftigten in einem in Deutschland gemeldeten sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnis befinden. Dafür wurden dann die bisherigen mittel- und osteuropäischen Werkvertragsunternehmen in deutsche GmbHs umgewandelt, ohne dass sich bei den Arbeitsbedingungen und Unterbringungsstrukturen nennenswert etwas änderte.

Die Suche nach einer angemessenen gesetzlichen Reaktion

Die GSA Fleisch führte dann 2017 eine Bürgenhaftung für die Sozialversicherungsbeiträge ein (§ 3 GSA Fleisch); eine entsprechende Haftung bei Mindestlohnverstößen der Werkvertragsfirmen galt ohnehin bereits aufgrund Mindestlohnrecht. Dies ist bislang das rechtliche Mittel der Wahl gewesen, um die Auftraggeber zu einer stärkeren Kontrolle der Subunternehmen anzuhalten. Sie entfaltet ihre Wirksamkeit aber vor allem im Hinblick auf finanzielle Verpflichtungen.

Wie wenig sie den Missständen in der Fleischindustrie entgegensetzen konnte, brachte eine Studie des Arbeitsministeriums in NRW unter CDU-Minister Laumann im Sommer 2019 an den Tag. Sie stellte bei Kontrollen der Arbeitsplätze in 30 Betrieben der Fleischindustrie mit über 90 Werkvertragsfirmen und 17.000 Beschäftigten fast 9.000 Verstöße fest, darunter Arbeitszeiten über 14 Stunden, versperrte Notausgänge, fehlende Schutzausrüstungen, Verstöße gegen Mindestlohnvorschriften. Nur in zwei von 30 Großbetrieben waren nennenswert eigene Arbeitnehmer:innen in der Produktion beschäftigt.

Als es dann ab April 2020 in und ausgehend von Betrieben der Fleischindustrie zu großen Ausbrüchen von SARS-CoV-2 kam, eine Nachverfolgung aufgrund der Subunternehmer­strukturen praktisch unmöglich war, ging es plötzlich ganz schnell. Das Arbeitsministerium unter Minister Hubertus Heil legte ein „Arbeitsschutzprogramm für die Fleischwirtschaft“ vor, das am 20. Mai im Kabinett beschlossen wurde; das entsprechende Gesetz trat im Januar 2021 in Kraft.

Neu war vor allem das Direktanstellungsgebot. Es schreibt vor, dass ein Betrieb der Fleischindustrie in der Regel nur durch ein einziges Unternehmen als „alleiniger Inhaber“ geführt werden darf (§ 6a Abs. 1, Abs. 3 GSA Fleisch). Die Direktanstellung beim alleinigen Inhaber wird dadurch erreicht, dass alle Formen der „Fremdfirmentätigkeit“ im Kerngeschäft der Fleischindustrie (Schlachten, Zerlegen und Weiterverarbeiten) verboten werden (§ 6a Abs. 2 GSA Fleisch). Das betrifft sowohl die Leiharbeit, die Beauftragung von (schein)selbstständigen Einzelunternehmer:innen als auch sonstige Subunternehmen, die aufgrund von Werkverträgen mit eigenen Arbeitnehmer:innen unmittelbar auf dem Betriebsgelände und mit den Maschinen mit der Fleischherstellung beauftragt sind. Von praktischer empirischer Relevanz waren in der Fleischwirtschaft allerdings nur die Subunternehmerkonstruktionen.

Ein Eingriff von mittlerem Gewicht

Die rechtswissenschaftliche Fachdiskussion wurde vom Direktanstellungsgebot einigermaßen überrascht. Gegenargumente aus der Rechtswissenschaft richteten sich danach vor allem gegen das Verbot der Leiharbeit. Gleich elf Autor:innen fanden sich 2020 zusammen, um zu erläutern, weshalb hier „der falsche Weg zum richtigen Ziel“ gewählt worden sei. Soweit man sich mit dem Verbot von Subunternehmen bzw. Werkverträgen beschäftigte, wurde zum Teil ein „besonders intensiver Grundrechtseingriff“ behauptet und als nicht erforderlich verworfen, weil mildere Eingriffe nicht versucht worden seien – eine Behauptung, die der Regierungsentwurf (S. 19-27) empirisch eigentlich schon hinreichend widerlegt hatte.

Bereits kurz vor Inkrafttreten der Reform hatte das BVerfG einige Eilanträge gegen das Gesetz abgewiesen; die anschließenden Verfassungsbeschwerden eines Wurstherstellungsunternehmers und mehrerer Leiharbeitsfirmen wurden 2022 nicht zur Entscheidung angenommen. In allen Fällen fehlte es dem Gericht an hinreichenden Angaben zur konkreten Betroffenheit, insbesondere dazu, wie weit tatsächlich Leiharbeit oder Fremdfirmen im Kerngeschäft eingesetzt wurden. Im Eilverfahren hatte das Gericht auch dargelegt, dass es die zu erwartenden Nachteile im Falle eines Inkrafttretens des Gesetzes für nicht gravierend genug hielt, um damit das Gesetz und die von ihm geschützten Belange zu stoppen.

Bei dem Unternehmen, das die jetzige Verfassungsbeschwerde eingelegt hatte, hielt das BVerfG demgegenüber die Betroffenheit bezüglich des Einsatzes der Werkverträge für hinreichend konkret dargelegt: „Die Zerlegung von Schweineköpfen ließ sie vor Inkrafttreten des Arbeitsschutzkontrollgesetzes ausschließlich durch Personen durchführen, deren Einsatz ihr nunmehr […] gesetzlich verboten wurde.“

Die Leiharbeit spielte in der Fleischwirtschaft empirisch kaum eine Rolle; das galt auch für das beschwerdeführende Unternehmen. Das BVerfG entschied deshalb nur über das Verbot von Werkverträgen.

Zudem bewertete es lediglich die Berufsfreiheit (Art. 12 GG) eines Unternehmens der Fleischindustrie selbst, nicht die ihrer (früheren) Subunternehmen. In der unmittelbaren Beschränkung der personalwirtschaftlichen Dispositionsmöglichkeit liege ein Eingriff in die „Unternehmensfreiheit“ als Berufsausübungsfreiheit (Rn. 102/103). Es ist ein wichtiges Signal, wenn das Gericht diesen Eingriff explizit nüchtern bewertet: Dieser sei „moderat“ und habe „allenfalls mittleres Gewicht“ (Rn. 136/137).

Von Bedeutung ist dies gerade auch im Vergleich mit der Bewertung der „hochrangigen Belange des Arbeits- und Gesundheitsschutzes“ („überragende Bedeutung“) und der gravierenden Gesundheits- und Sicherheitsgefahren für die Beschäftigten. Es ist erfrischend zu lesen, wie klar und knapp das Bundesverfassungsgericht davon ausgeht, dass Gesundheit nicht so leicht mit Geld aufzuwiegen ist (Rn. 142 ff.). Mehr noch:

„Das grundrechtlich gewährleistete Recht auf körperliche Unversehrtheit kann den Gesetzgeber sogar verpflichten, den Schutz der Beschäftigten vor den gesundheitsschädlichen Folgen ihrer Tätigkeit zu regeln“ (Rn. 118).

Die Erforderlichkeit des Eingriffs

In der Sache ging es am Ende vor allem um die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs. Hier verwies das Gericht nicht nur auf die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers in sozialpolitischen Fragen. Es arbeitet auch heraus, dass das Direktanstellungsverbot die tatsächliche Problemlage genau trifft: Das Verbot der Trennung von Betriebsorganisation und Personalverantwortung schaffe klare Verantwortlichkeiten für die Einhaltung der arbeitsschutzrechtlichen und gesundheitsschützenden Bestimmungen (Rn. 121); es sei legitim, wenn der Gesetzgeber so Schutz und die Erhaltung der Gesundheit der Arbeitskräfte stärker in den ökonomischen Fokus des Betriebsinhabers rücke (Rn. 117). In den Worten des BVerfG:

„Denn einen verfassungsrechtlichen Anspruch darauf, ausschließlich von seinen Arbeitskräften zu profitieren, sich aber nicht mit den aus einem abhängigen Beschäftigungsverhältnis resultierenden Herausforderungen auseinandersetzen zu müssen, gibt es nicht“ (Rn. 141).

Von besonderer Bedeutung ist der Hinweis, dass klare Verantwortlichkeiten „eine Grundbedingung für die Durchsetzung von Rechten“ seien (Rn. 121). Ausführlich begegnet das Gericht damit dem häufigsten Gegenargument: der Annahme, mehr Kontrollen wären ein weniger intensiver und genauso wirksamer Eingriff. Die Verwischung von Verantwortlichkeiten und jederzeitige Austauschbarkeit der Subunternehmen mache in der Vergangenheit einen wirksamen Einsatz von Kontrollen gerade unmöglich und erschwere auch die individuelle Rechtsdurchsetzung der Beschäftigten (Rn. 126 ff).

Die ausgezeichnete Vorbereitung des Gesetzes zeigt sich auch darin, dass zu Eignung und Erforderlichkeit umfangreich empirische Daten vorlagen, auf die das Gericht nun nur verweisen musste – was es ausführlich tut. So zeigte die nach § 8 GSA Fleisch durchgeführte Evaluation, dass die Unternehmen der Fleischindustrie alle vormals auf Grundlage von Werkverträgen Beschäftigten durch Abschluss eines Arbeitsvertrags unmittelbar eingestellt hatten, und dass sich nicht nur Arbeitsbedingungen und Arbeitsschutz der Beschäftigten, sondern auch die Kontroll- und Prüfmöglichkeiten der Behörden verbessert hatten. Der so festgestellten Eignung des Direktanstellungsgebots stellt das BVerfG die Erfahrungen mit früheren Regulierungsversuchen gegenüber: Diese begründeten die Erforderlichkeit des neuen Gesetzes sowie das konkrete Gewicht der gesundheitlichen Belange und machten die gesetzgeberischen Prognosen plausibel (Rn. 126 ff; Rn. 144 ff).

Ein Regelungsvorbild für andere Branchen

Das Gesetz und die empirischen Vorarbeiten dazu waren auf die Fleischindustrie zugeschnitten; dies rechtfertigte die Sonderregelung auch vor dem Gleichbehandlungsgrundsatz. Aber bereits der damalige Bundesarbeitsminister Heil kündigte noch im Jahre 2020 an, er werde nun „Branche für Branche“ genauer schauen, ob vergleichbare Regelungen zielführend wären. Mit der jetzt vorliegenden Begründung des BVerfG kann auch genauer bestimmt werden, welcher Art die Vergleichbarkeit sein müsste: Es müsste um Branchenverhältnisse gehen, in denen durch eine systematische regelmäßige Trennung von Betriebsorganisation und Personalverantwortung der Schutz und die Erhaltung der Gesundheit der Arbeitskräfte aus dem ökonomischen Fokus des Betriebsinhabers rückt.

Auch wenn das BVerfG zum Verbot der Leiharbeit keine Entscheidung getroffen hat, hat es letztlich die Zielsetzung des Direktanstellungsgebots für verfassungskonform erklärt. Ein solches Gebot muss konsequenterweise alle Formen des Fremdfirmeneinsatzes erfassen. Offen ist nur, inwieweit Leiharbeit ausnahmsweise zur Abdeckung saisonaler Auftragsspitzen zugelassen werden sollte. Eine solche Ausnahme sah die Regelung bis März 2024 vor; sie war auf einen geringen Umfang von acht Prozent begrenzt; ihre Fortgeltung wurde auch in der Evaluation des Gesetzes vorgeschlagen.

Seit mehreren Jahren schon wird auch in anderen Branchen über vergleichbare Problematiken diskutiert, insbesondere für Paketbotendienste, landwirtschaftliche Saisonarbeit und Essenslieferdienste. Die Arbeitsminister:innen der Bundesländer forderten erst im November 2025 die Bundesregierung auf, ein Direktanstellungsgebot für plattformbasierte Essenslieferdienste gesetzlich zu verankern (S. 82). Die rechtlichen Hürden sind nach dem vorliegenden Urteil als deutlich niedriger einzuschätzen als es Bundesarbeitsministerin Bärbel Bas anscheinend bisher annahm. Empirische Erkenntnisse darüber, wie sich Plattformunternehmen durch die Nutzung von Subunternehmen zunehmend aus der arbeitsrechtlichen Verantwortung stehlen, liegen jedenfalls vor. Die EU-Richtlinie 2024/2831 zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen in der Plattformarbeit muss ohnehin bis 2. Dezember 2026 umgesetzt sein; es bietet sich an, zur Umsetzung von Art. 3 ein Direktanstellungsgebot zu verankern. Die jetzige Große Koalition hätte da Gelegenheit zu zeigen, dass auch sie wirksamen Arbeitnehmerschutz kann.

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ISDS as a Structural Constraint on Climate Policy

It is increasingly acknowledged that international investment agreements (IIAs) can obstruct the energy transition. Treaties such as the Energy Charter Treaty (ECT), as interpreted by arbitral tribunals, grant extensive protections to investors, including those in the fossil fuel sector. These protections often translate into substantial financial risks for States implementing climate policies. While the Paris Agreement has solidified international commitment to reducing greenhouse gas emissions, empirical research suggests that mitigation measures affecting upstream oil and gas projects could expose States to ISDS claims amounting to as much as USD 360 billion globally. To date, nearly USD 83 billion has already been awarded to fossil fuel investors through arbitral decisions and settlements.

One commonly proposed solution is the termination of investment treaties. Ahead of Santa Marta, Gustavo Petro, the President of Colombia has already announced that Colombia will withdraw from the investor-State dispute settlement system. Yet, terminating treaties faces practical and legal obstacles. Many treaties contain “sunset clauses,” which extend investor protections for up to 20 years after termination. Additionally, with over 3,000 bilateral investment treaties (BITs) currently in force, withdrawal is both time-consuming and politically challenging, albeit a coordinated withdrawal could reduce several obstacles (as illustrated by the EU coordinated withdrawal from the ECT).

Climate Action as Jus Cogens

Against this backdrop, we propose that the recognition of States’ “right to climate action” as a jus cogens norm of international law could be considered a complementary strategy to limit ISDS-driven climate obstruction. If such a right is considered peremptory, investment agreements are either to be interpreted in radically new ways, so as to exclude fossil fuel investors from protection, or be declared (partially) null and void in accordance with Article 64 of the Vienna Convention on the Law of Treaties (VCLT). The jus cogens nature of climate action should categorically be understood as entailing no payment to fossil fuels investors for measures limiting fossil extractivism, such as carbon taxes or fossil fuels phase outs. This is because the very costs of these disputes are the main barrier to climate action. In other words, through the superior hierarchical normativity of the right to climate action, States should be able to break free from fossil investors feigned victimization and their threats to climate policy.

This jus cogens right to climate can be understood as the counterpart to an emerging obligation to act on climate change. Notably, the Inter-American Court of Human Rights, in its 2025 Advisory Opinion on the Climate Emergency (AO-32/25), recognized an obligation to protect the climate as having jus cogens character. While this development is significant and has been considered plausible by authoritative legal scholars, it has not been without criticism. Scholars have pointed out that jus cogens norms are often disregarded in practice, particularly where political incentives for enforcement are weak. Moreover, States may resist the recognition of environmental peremptory norms due to concerns about sovereignty.

The introduction of a right to climate action addresses some of these concerns. Unlike obligations, which are typically invoked against States in judicial or quasi-judicial forums, rights can be mobilized by States themselves. In the context of ISDS, this distinction is crucial. A jus cogens right to climate action could serve as a legal defense, enabling States to justify regulatory measures that would otherwise trigger liability under investment treaties.

Doctrinally, this right can be grounded in the principle of self-determination, which has a widely accepted jus cogens status (and is included in the non-exhaustive list of jus cogens norms by the International Law Commission). In light of the overwhelming scientific consensus on anthropogenic climate change and its existential implications, the ability of States to safeguard a habitable environment becomes intrinsic to their capacity for self-determination. Climate change-caused emergencies such as sea-level rise, heavy rains, desertification, or droughts are already causing food insecurity, forced displacement, and a fundamental alteration to the environmental conditions that are necessary preconditions to pursue choices about economic, social, or cultural development.

Climate mitigation policies—such as phasing out fossil fuels, imposing carbon taxes, or revoking extraction permits—are thus not merely regulatory choices but expressions of a fundamental legal entitlement.

State practice and opinio juris further support this development. Increasingly, investment treaties include provisions affirming the State’s “right to regulate,” often explicitly referencing environmental protection and climate action. Additionally, submissions to the International Court of Justice in the proceedings to its Advisory Opinion on climate obligations reveal broad recognition of the normative importance of climate protection.

Restoring Regulatory Space

Importantly, understanding climate action as a jus cogens right may enhance both sovereignty and enforceability. States facing arbitration lodged by fossil fuels investors would have a tangible incentive to invoke this right, as it could shield them from substantial financial liability. In an era marked by renewed emphasis on sovereignty and the strategic use of ISDS by fossil fuel interests, such a doctrinal tool could rebalance the relationship between investment protection and public policy. Crucially, the right to climate action empowers States to pursue essential climate policies, bolstering sovereignty and the right to self-determination. Rather than exposing the fragility of international law, it provides a pragmatic mechanism for aligning legal frameworks with urgent global priorities.

The jus cogens right to climate action is not a panacea. It will not eliminate all tensions between contemporary economic policies and climate governance. Yet, it represents a meaningful step toward an international legal order in which the pursuit of collective survival—preserving life on Earth—is not hindered by prohibitive legal and financial constraints.

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Schöne neue Welt

Die Illusionen der „Deepfakes“ werden zu (neuen) Wahrheiten, von denen man nie wusste, dass sie welche sind. Denn anders als Bilder, die schon seit langer Zeit täuschend echt manipuliert werden können, waren audiovisuelle Medien bislang ein Evidenzgarant. Wann immer jemand in meiner damaligen Sportgruppe von einem neuen PR („Personal Record“) berichtete, hieß es immer kollektiv: „Video or it didn’t happen!“ Wer kein Video von seiner neuen Bestleistung vorlegen konnte, musste sie beim nächsten Training unter Beweis stellen. Es war ohnehin meistens kurios, wenn ein Video des PR noch nicht in den sozialen Medien mit Hashtags wie #hardworkpaysoff hochgeladen wurde. Wir haben nur geglaubt, was wir sehen und hören konnten. „Deepfakes“, also KI-generierte Videos, sind im Begriff, diesen Evidenzfaktor des audiovisuellen Mediums nicht nur zu entwerten, sondern vollständig zu beseitigen: Alles kann „Wahrheit“ oder „Illusion“, „Real“ oder „Fake“ sein.

Digitale Körper

In dieser dunklen Welt der „Deepfakes“ können digitale „Körper“ echter Menschen von vielen missbraucht und verletzt werden: zumeist ohne Kennzeichnung, dass es sich um einen synthetischen Inhalt handelt. Der „Fortschritt“ im Bereich der Informationstechnologien löst die Grenzen des menschlichen Körpers immer weiter auf, indem Körper- und Sinnesfunktionen (auch) von technischen „Dingen“ übernommen werden (können). Die Körpergrenzen verschieben sich von der analogen in die digitale Welt. Mit der Expansion des Körpers ins Digitale expandiert auch ein Teil seiner Persönlichkeit, ist doch der Körper nach einem Wort des Bundesgerichtshofs die „Basis der Persönlichkeit“.

Aus diesem Grund müssen wir uns fragen, ob es noch zeitgemäß oder sozialadäquat ist, an starren Demarkationslinien von „Haut und Schädeldecke„ festzuhalten. Sollte der körperliche Rechtsgüterschutz nicht sinnvollerweise ausgeweitet werden? Vielleicht ist es an der Zeit, unter dem „Schutzgut ›Körper‹“ nicht mehr nur noch den lebenden Menschen als „Einheit“ zu verstehen. Die Integration und Ausbreitung digitaler Körper erfordern eine grundlegende Neubewertung der (rechtlichen) Körper- und Persönlichkeitsgrenzen, um einer sich wandelnden Identitätswahrnehmung der Menschen gerecht zu werden, die schon längst nicht mehr in der alteuropäischen Moderne leben. Wenn „täuschend echte“ Gewaltexzessvideos kursieren, die Menschen in ihrer leiblich-seelischen Integrität verletzen, ist rechtliche Innovation gefragt: Der Schutz des „Körpers“ muss auch in der digitalen Welt gewährleistet werden.¹⁾

Körperteile und -substanzen

Dass sich die Körpergrenzen (auch in der Welt des Rechts) verschieben, ist keine neue Entwicklung und wurde sogar von der höchstrichterlichen Rechtsprechung erkannt. So entschied der Bundesgerichtshof bereits im Jahr 1993, dass entnommene Substanzen des Körpers noch zum Schutzgut „Körper“ gehören – selbst dann, wenn sie diesem nicht wieder zugeführt werden, sondern ausschließlich extrakorporal eine Funktion erfüllen sollen. Die entnommenen „Bestandteile [bilden] auch während ihrer Trennung vom Körper aus der Sicht des Schutzzweckes der Norm mit diesem weiterhin eine funktionale Einheit“ (BGHZ 124, 52).

Die entnommenen Körperteile und -substanzen teilen also das rechtliche Schicksal des Körpers. Wird etwa ein abgenommener Finger verletzt, der nach der Behebung einer Fehlfunktion dem Körper wieder zugefügt werden soll, handelt es sich bei dieser Verletzung während der Trennungsphase um eine Körper- und nicht um eine Eigentumsverletzung. Der Körperschutz hängt seit der Entscheidung also buchstäblich nicht mehr am „seidenen Faden“, als handele es sich beim menschlichen „Körper“ um „etwas natürlich Vorgegebenes mit festen Grenzen, als eine in seiner schieren Materialität überhistorische Referenz, an der sich das Recht zu orientieren habe“, wie es Vagias Karavas formuliert.²⁾ Das mag einem zwar banal vorkommen, wurde und wird in der Rechtswissenschaft aber noch immer anders gesehen.

Aus der Entscheidung folgt vor allem, dass die Vernichtung entnommener Körpersubstanzen eine Körperverletzung darstellt. Das gilt auch für eingefrorene Eizellen oder eingefrorenes Sperma, obwohl diese dem Körper offenkundig nicht mehr zugeführt werden sollen. Den Rechtsgüterschutz an die „neuen biotechnologischen Wirklichkeiten“ (Malte Gruber) anzupassen, an die funktionale und lokale Expansion des Körpers und seiner Gefährdungspotenziale, ist die Aufgabe eines biotechnologisch aufgeklärten Rechts.

Das ausgelagerte Gehirn

Viel alltäglicher ist eine andere körperliche Expansion: Wir lagern heutzutage Teile unserer Persönlichkeit oftmals (oder nur noch) auf informationstechnische Systeme, sprich Laptops, Smartphones usw. aus. Wenn diese Speichermedien zu einem Abbild unseres physischen und psychischen Innenlebens werden, indem sie widerspiegeln, was uns bewegt und ausmacht, werden diese Medien zu einem „ausgelagerte[n] Gehirn“ (Hoffmann-Riem)³⁾, eben einem ausgelagerten „Teil des Körpers“ (Hassemer)⁴⁾.

Das Bundesverfassungsgericht entwickelte im Jahr 2008 zum Schutz dieses ausgelagerten Körperteils aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht ein „Grundrecht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme“. Der Mensch überträgt einen Teil seiner persönlichen Innenwelt auf das digitale System, das diesen Ausschnitt der Persönlichkeit „als digitale Bibliothek“ bewahrt (BVerfGE 120, 274). Das neue Grundrecht schützt dann diese psychische Assoziation von Mensch und Maschine. Die heimliche Infiltration der digitalen Innenwelt des Menschen, verletzt eben nicht nur das informationelle Selbstbestimmungsrecht des Menschen, „grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden“ (BVerfGE 65, 1) oder das bloße System als gegenständlich verkörpertes Eigentum persönlicher Daten. Sie verletzt vielmehr Persönlichkeitsrechte, genauer: die physischen und psychischen Expansionen des Menschen und seines Körpers.

Digitale Körperverletzung

Aus diesen Gerichtsentscheidungen lassen sich Rückschlüsse auf einen angemessenen Umgang mit Verletzungen digitaler Körper ziehen. Eine Verletzung des digitalen Zwillings, des digitalen Körpers durch „Deepfakes“, die zugleich einer Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden, tangiert nämlich sowohl den Körper als auch die Persönlichkeit des Menschen. Der digitale Zwilling agiert in der medialen Welt als eine Art Stellvertreter des menschlichen Körpers und verfängt sich dabei in diesem begrifflichen Spannungsfeld aus bloßem Substitut und umfassendem Repräsentanten des Menschen (unabhängig davon, ob das von dem betroffenen Menschen gewollt ist oder nicht). Er tritt aber nicht in derselben Raum-Zeit-Dimension an die Stelle seiner analogen Form, sondern existiert ausschließlich als digitaler Körper in einer digitalen Welt. Nur in diesem digitalen System kann er den Menschen ersetzen, nicht in der physischen Realität, in der sich sein analoges Pendant befindet. Als Repräsentant steht er eben für den analogen Körper. Der digitale Körper vergegenwärtigt den Menschen mittelbar und ist dabei weder der eigene Körper des Menschen noch diesem vollkommen fremd.

Das Virtuelle ist aber auch keine unkörperliche Bezugswelt mehr, die der analogen Welt fern ist, sondern beschreibt eine parallel erfahrbare Umwelt durch zwei in gegenseitiger Abhängigkeit bestehende Entitäten. Der digitale Zwilling wird zu einem integralen Bestandteil seiner analogen Form und damit zu einer Erweiterung des menschlichen Körpers. Deshalb kann es auch nicht mehr nur noch um den Schutz des analogen Körpers vor einem „unbefugten, weil von der Einwilligung des Rechtsträgers nicht gedeckten Eingriff in die Integrität der körperlichen Befindlichkeit“ gehen (BGH NJW 2013, 3634). Es ist vielmehr geboten, parallel dazu ein umfassendes Schutzkonzept für den digitalen Körper zu entwickeln, das ihn und damit letztlich den Menschen in hybrider Formeffektiv, aufgrund seiner asymmetrischen Verbundenheit mit dem analogen Körper, vor wesentlichen Beeinträchtigungen schützt.

Die erlittenen Beeinträchtigungen, extremen mentalen Belastungen und Traumata, die Opfer von „Deepfakes“ schildern, verdeutlichen, dass es nicht sinnvoll ist, die Beziehung eines Menschen zu seinem digitalen Zwilling in die herkömmliche Subjekt-Objekt-Dichotomie des Rechts zu zwängen. Das analoge körperliche und psychische Wohlbefinden ist in diesen Fällen so eng mit der Integrität des digitalen Körpers verwoben, dass eine Trennung in „natürliche Person“ und „Sache“ und damit auch die Abbildung der Beziehung zwischen dem Menschen und seinem digitalen Zwilling in einem bloßen Eigentumsverhältnis unangemessen erscheint. Ganz zu schweigen von einer ausschließlichen Verletzung von Bild- und Datenrechten. Außerdem erweist sich der über den Begriff der „Sache“ vermittelte Eigentumsschutz als nutzlos, wenn Körperdaten „körperlos“ und in Clouds gespeichert werden. Der Mensch, dessen Interessen dann tatsächlich beeinträchtigt sind, wird in der Regel nicht diejenige Person sein, die eine Eigentumsverletzung an ihrem Datenträger geltend machen kann.

Ausblick

Gehört die Selbstbestimmung des Menschen über seine leiblich-seelische Integrität nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts „zum ureigensten Bereich der Personalität“, muss unter den geänderten technologischen Bedingungen auch die digitale Integrität des menschlichen Körpers in diesen Schutz einbezogen werden. Für eine Verletzung dieses Schutzguts kann es nicht darauf ankommen, dass sich ein tatsächlicher Gesundheitsschaden am analogen Körper manifestiert. Daher ist es von wesentlicher Bedeutung, den Schutz des digitalen Körpers unabhängig von physischen Schäden des Menschen zu konzipieren, um den komplexen Wechselwirkungen zwischen analogem und digitalem Wohlbefinden sowie dem Vertrauen der Rechtsträgerin in den Schutz der Integrität und Vertraulichkeit ihres digitalen Körpers gerecht zu werden.

Der einfachgesetzliche Schluss aus dem verfassungsrechtlichen Schutzgebot muss lauten, dass eine wesentliche Beeinträchtigung des digitalen Körpers – ohne tatsächlichen Gesundheitsschaden – ausreicht, um den zivil- und strafrechtlichen Tatbestand einer „Körperverletzung“ zu erfüllen und eine Schadensersatzpflicht auszulösen. Das sprengt auch nicht die Grenzen des Wortlauts, sondern erfasst innerhalb dessen auch die digitale Welt, in der wir längst leben. Der Begriff „Körper“ wird in diesem Sinne zum normativen Fixpunkt des Schutzes der personalen Selbsterweiterungstechnik des Menschen der digitalen Welt. Es kann heute nicht mehr nur noch um den Schutz des einen Körpers des Menschen gehen, der an „Haut und Schädeldecke“ beginnt und endet. Wir müssen die zwei Körper des Menschen schützen. Meine Körper gehören mir und Deine Dir.

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Iran’s Islamic Republic has been conditionally integrated into the global economic system since 1979, primarily as a result of its relatively poor political relations with its Near Eastern neighbors, as well as its relations with the United States and the European Union. This stands in stark contrast to the previous situation before 1979: Iran and the now much debated straits of Hormuz were one of the main trading routes between Europe, the Arab World and India. Iran’s closeness to Russia after the latter’s conquest of Central Asia, and China, and its placement within networks considered revisionist of the current geopolitical order, have prevented the establishment of a successful development model. Such a situation contributes to the crisis within Iran today and helps define the nature of any potential reforms that may emerge after the war.

Dual structure

Any reform scenario for Iran that limits itself to macroeconomic stabilization or postwar reconstruction misses the core of the problem. The crisis of the Islamic Republic is not just the consequence of sanctions, military pressure, or diplomatic isolation, but the outcome of a political economy that has institutionalized duality as a principle of government. Iran is governed simultaneously by elected and unelected institutions, by parliamentary representation and clerical tutelage, by formal ministries and informal power centers. This dual structure has not only weakened state capacity, but it has also prevented the emergence of a productive economy. Any serious reform in subsidies, taxation, finance, foreign investment, labor markets or industrial competition threatens not only vested economic interests, but also the ideological core of the regime itself. Iran has therefore developed a system of selective adaptation rather than full-scale transformation, a system of resilience without prosperity. This is the result of a long-term development, too (longue durée).

The first imperative of reform is therefore a shift in economic policy in the direction of fiscal and distributive restructuring. Iran cannot generate a viable path of growth if it continues to rely on generalized subsidies, politically mediated credit and a weak tax system. Energy subsidies in particular have functioned not as an instrument of social justice, but as a mechanism of political postponement, masking inefficiencies and buying temporary social peace at the cost of investment, competitiveness, and fiscal coherence. At the same time, abrupt subsidy elimination would reproduce social conflict. What is needed is not radical liberalization, American style reforms, but a gradual sequenced transition toward a social market economy or a market socialism model, in which the provision of subsidies is accompanied by strategic compensation schemes, banking reform and industrial opening. In the absence of such sequencing, reform will appear as elite redistribution at the expense of the middle class.

Bonyads

Within this context, the reform of the bonyads is also crucial. Bonyad is the Persian equivalent to the all present (in Islamic countries) system of pious foundations, called vaqf or (in the Maghreb) habs. The Shahs of Iran utilized this Islamic institution (with Byzantine origins) as a counterbalance against wealthy Iranian landowners, a strategy that has been also used by German Emperors. The intricate web of claims surrounding a bonyad (usually an institution like a mosque or madrasa) has been a central topic of debate for Islamic jurists since their earliest texts. As a result, the vaqf and bonyad systems form a foundational structure that characterizes large components of both the historical Ottoman and Iranian economies. It involves the exemption of land tenure from regular taxation and property inheritance. As Cizakci has shown, this system permeates all Near Eastern Economies since their foundation. No serious transformation of the Iranian economy can take place with such a large part of economic activity remaining embedded in institutions of political privilege and weak accountability. The bonyads emerged first during the Safawid dynasty in Iran (16. – 18. century) as a tool of the Shah to make formerly Sunni Iran predominantly Shii and as a counterpart to the zamindar, traditional competitors with the monarch in economic power. With 1979, they developed into revolutionary instruments of redistribution, moral authority, and social welfare. However, over time they became central pillars of a para-state extractive regime, where ideological proximity has been translated into economic advantage. Their exceptional status has distorted competition, undermined transparency, and blocked the formation of a functional economic system in Iran. To leave them untouched would mean to preserve precisely the type of institutional fragmentation that has rendered the Islamic Republic economically inefficient and politically unaccountable. Their reform should not necessarily begin with abolition (as in Turkey), because that would ignore their embeddedness in the social fabric of the republic, but with outsider privatization and the maintenance of an ownership and control minimum by the government. Their assets, budgets, and corporate structures should be subject to parliamentary auditing, competition rules, and disclosure requirements. Without the transformation of the bonyads from opaque ideological conglomerates into accountable economic institutions, the Iranian economy will remain trapped between state centralization and para-state privilege. This weakness of the Central government was already the background for the demise of the Safawid dynasty, whose study is crucial for understanding modern Iran.

Parliament

Yet economic reform alone cannot succeed if the constitutional hierarchy of the system remains intact. The deeper problem of the Islamic Republic is that the parliament has never been the central space of state sovereignty. After 1905, the constitutional revolution (enqelab e mashrute), the elected chamber (majles) exists, but today it does not govern on equal terms with the religious establishment. It legislates under supervision, represents under limitation, and deliberates within boundaries established by unelected institutions. This hierarchy between clerical tutelage and parliamentary representation has prevented not only democratic consolidation, but also coherent state capacity, because no elected government can fully commit to reform when the main decisions are not taken within its premises. This permanent quarrel continues the antagonism during the Pahlawi dynasty (e. g. Mosaddeq). It should be noted that Reza Shah, the founder of the last dynasty, was elected by the parliament (and Mosaddeq voted against him). A truly representative system would therefore require a constitutional order, where the parliament becomes the primary site of lawmaking and executive accountability. At the same time, the religious establishment should be repositioned into a consultative, moral, or symbolic function rather than a superior constitutional authority.

A referendum

This is why a referendum on the Islamic Republic itself becomes essential. Such a referendum should be understood as a constituent act that addresses the foundational question of sovereignty in Iran. Does the country wish to remain organized as an Islamic Republic in the present sense, that is, as a polity where republican institutions operate under clerical supremacy? Or does it seek a new constitutional settlement in which religion remains socially and historically central, but no longer monopolizes the state and its institutions? Only such a referendum can break the cycle in which every reform is blocked by the unresolved contradiction between popular representation and religious guardianship. At the same time, the referendum could also work as a global economic signal toward domestic business groups, the diaspora, and foreign investors. A constitutional referendum would, therefore, function not only as a democratic mechanism of legitimation, but also as a precondition of economic credibility. It would correct the older referendum after the 1979 revolution.

The external reorientation of Iran must follow from this domestic restructuring. The Islamic Republic has survived through geopolitical balancing, sanctions evasion, and selective integration into Russian and Chinese economic networks. Nevertheless, this is not a long-run development strategy that can be implemented without repression. A postwar Iran cannot indefinitely organize its economy around discretionary oil rents, shadow financial channels and protected monopolies. What is required is a plural and strategic reintegration into the world economy, in which access to Western capital, technology, and finance is combined with diversified trade relations and a domestically anchored developmental strategy.

Towards stabilization

The future of Iran depends not on a simple change of leadership, but on the dismantling of the political-economic core that has defined the Islamic Republic since 1979. The reform of the bonyads, the constitutional subordination of clerical hierarchy to representative government, and the organization of a referendum on the republic itself are crucial conditions of stabilization. Only then can reconstruction move beyond survival mode and take the form of a new developmental compass. To underscore these processes is also a task for Academia – while in Germany many chairs on Iranian studies have been abolished or are nowadays busy but with grammatical questions.

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In Moldova, this independence is now at stake: the ruling majority of Parliament lowered the threshold for appointing members to a simple majority. What may appear to be a technical adjustment points to something more fundamental. Read in light of the ECtHR’s case law on Poland’s contested justice reforms, the new Moldovan threshold risks undermining the Commission’s independence under Article 6 ECHR and, unfortunately with it, the legitimacy of the vetting process itself.

A gatekeeper against partisan capture

Half of the vetting commissions’ members are international experts nominated, inter alia, by the European Union. Since 2016, the ECtHR and the Venice Commission had already endorsed similar mechanisms in Albania and Ukraine. While they are an essential integrity tool, there is a risk that these commissions are “misused to eliminate politically ‘undesirable’” officeholders (CDL-AD(2023)005 § 26). Therefore, the laws establishing the three commissions foresaw that Parliament could appoint members only with the votes of “3/5 of the elected deputies” (Art. 6 Law 252/2023). The provision ensured that a single political majority could not control such a “radical” – and thus delicate – reform.

On 26 February 2026, instead of the necessary 61, 53 deputies voted to appoint the new international vetting member proposed by the ruling majority for the Prosecutorial Vetting Commission. Never before (or after) did a proposal fail in the plenary – the result of all opposition parties forming an unparalleled alliance.

If the threshold does not fit, make it fit

Instead of picking another international expert from the list of six candidates, the ruling majority quickly amended the law and lowered the threshold for appointing international members of vetting commissions to a simple majority (new para. 5-1 of Art. 6 Law 252/2023). Eight days later, on 6 March 2026, the plenary appointed the initially proposed member by a simple majority of 53 votes. On 9 March 2026, the Constitutional Court refused to suspend the legal amendment, referring to a lack of “irreparable consequences” (42a/2026).

EU representatives reacted critically to the amendment, as did an unusual alliance of Moldovan civil society organisations. Pushed by the European Union, the Moldovan Parliament asked the Venice Commission for an opinion on the lowered threshold.

The role of the Prosecutorial Vetting Commission

The Prosecutorial Vetting Commission (hereinafter: the Commission) has two functions: first, vetting candidates for office (new prosecutors, promotions, new members of the prosecutorial self-governance body); second, vetting sitting prosecutors. If this Commission “decides on the determination of someone’s” rights (tribunal) as per Art. 6 ECHR, the appointment of its members needs to be in line with the ECtHR’s case law.

The role of the Commission is stronger when vetting candidates for office: The Commission’s “decision on failing the integrity evaluation constitutes a legal basis not to allow the candidate to the elections or competition” (Art. 13 Law 26/2022; Art. 21 Law 252/2023). It has no immediate disciplinary effect and is thus more comparable to that of a prosecutorial self-governance body selecting prosecutors to official positions than a disciplinary body administering sanctions such as dismissals. Art. 6 ECHR also covers the “right to a lawful and fair promotion procedure” (Bara, § 58); therefore, the Commission must be independent.

For vetting of sitting prosecutors, the Commission’s role is weaker: It only adopts a “report”. Based on this report, the prosecutorial self-governance body – now with new members after the first round of vetting – takes the final decision on whether the judge or prosecutor should be dismissed (Art. 18 para. 5 Law 252/2023). Still, the term “report” is somewhat euphemistic. The Commission’s role is not only to “ascertain and record facts which might subsequently be used as the basis for action by other competent authorities” (Fayed § 61). The Commission rather “concludes” and publicly “proposes” passing or dismissal of prosecutors through a report that it “issues”, and which, if disagreeing, the prosecutorial self-governing body must formally “reject” (Art. 18 III b Law 252/2023); if rejected, the (independent) Commission “resumes” its work.

In addition to these legal aspects, de facto, the Commission “may weaken the role” of the prosecutorial self-governing body (CDL-AD(2023)005 § 28): First, only the Commission has the specialisation and the manpower to analyse a vast amount of financial data over a time span of more than 12 years for each prosecutor. Second, the Commission’s hearings and the overall results (integrity: yes/no) are available online and potentially prejudge the vetted prosecutor in the public’s eye. Third, the additional credibility of international experts on the Commission – who are detached from local politics – challenges the prosecutorial self-governance body to “dare” deviating from the Commission’s finding. As of 3 April 2026, the prosecutorial self-governance body had deviated in 4 out of 23 cases.

All in all, Art. 6 ECHR applies to both aspects of integrity vetting: denying candidates appointments and promotions, or recommending the dismissal of sitting prosecutors.

A delicate influence

A central feature of an independent judiciary is to be detached from the parliamentary majority. To this end, “the means by which its members have been appointed” should not be “capable of giving rise to legitimate doubts […] as to the imperviousness of that court to external factors, in particular as to the direct or indirect influence of the legislature” (CJEU C-585/18, § 171). The ECtHR echoed this finding almost verbatim (“undue influence of the legislative”, Reczkowicz, § 276), contrasting a simple parliamentary “majority” with a 3/5-threshold (§ 176).

The ECtHR has also underlined the “extraordinary nature of the vetting process” (Xhoxhaj, § 297): As an exception, vetting commissions can dismiss life-tenure judges based only on “serious doubts” about their integrity (CDL-AD(2023)005) with the burden of proof partially on the judge. This calls for even stronger independence of vetting bodies than for ordinary judicial councils.

While “tribunals” in the sense of Art. 6 ECHR usually consist of life-tenure judges, international members of vetting commissions are consultants, and their next assignment may be perceived as depending on “good behaviour” – towards internationals who nominate them and towards state bodies who select and appoint them. If judges had to live from one temporary contract to another, the ECtHR would hardly call this “independent” (CDL-JD(2008)002 p. 4). In its judgements on Albania, the ECtHR could not yet assess this issue, as the vetting commission had no international members. By contrast, several international members in Moldova and Ukraine applied for and worked for more than one vetting commission.

Commission secretariats ruled by the majority?

Another aspect has received little attention so far: the Secretariat, which is the “operational backbone” of each vetting body, providing “critical […] analytical support”. International members of vetting commissions are “blind” if they do not understand the local language: They see only what their local assistants or local commission members identify for them in thousands of data sets. Trust-based relations with individual staff whom they can instruct at their own discretion are essential.

In general, there are more staff than members in vetting bodies. The Moldovan Prosecutorial Commission calculates “two analysts and one legal advisor” to be necessary per member. The Moldovan Law 252/2023 delegates human resources beyond the Commission’s reach (Art. 9 Law 252/2023) without any word on the Commission’s role in hiring or firing staff, and without the right of members to determine their own assistance. The absence of such a right significantly reduces the independence of international members. In two out of the ten vetting commissions I have assisted, the commission majority or the financing international project hired or dismissed staff against the will of individual or several members. The ECtHR has not yet had to review the aspect of staff support, as all decisions so far are about the Albanian vetting commission with only national members.

Conclusion

Several question marks remain as to whether the Moldovan Prosecutorial Vetting Commission is still an independent tribunal. This is a pity: judicial vetting is a very promising tool. If vetting is to remain a credible rule-of-law instrument in Moldova and beyond, the legitimacy of commission members must rest on more than a bare parliamentary majority. The Moldovan legislator should honour the support in millions of EU taxpayers’ money by adhering to European standards. In the context of Albanian vetting, the ECtHR already found a violation of Article 6 ECHR because a sitting member of the vetting commission had been appointed in violation of domestic law (Cani, § 116). The ECtHR might have to look at the issue of vetting “tribunals” again, this time from the perspective of independence – and based on a case from Moldova.

The author would like to thank Vera Devine and David Wellstein for their comments on a draft of this article. Disclosure: The author was a member of one vetting commission in Ukraine and was nominated as a member to four more commissions in Moldova and Ukraine, but not to the Prosecutorial Commission subject of this article.

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Yet this remedy risks deepening the very crisis it purports to address. By criminalising contested legal interpretation and factual analysis, the new offence recasts appellate disagreement as evidence of potential wrongdoing and invites strategic complaints against judges. Instead of restoring trust, it accelerates judicial politicisation and deters independent reasoning, thereby undermining the judiciary’s role as a democratic safeguard.

Background on the crime of “legal distortion”

On 24 February 2026, three judicial reform proposals (사법개혁 3법), favoured by President Lee Jaemyung and the Democratic Party, were introduced in the plenary session of the National Assembly of Korea. These sought to expand the Constitutional Court’s jurisdiction to hear constitutional complaints against court judgments, increase the number of Supreme Court justices from 12 to 24, and criminalise “legal distortion”.

The push for criminalising “legal distortion” in Korea is relatively new. It gained momentum after investigations in 2019 into three Supreme Court justices accused of abusing their authority by interfering in lower court trials. Following President Lee’s election in 2025, his government and the ruling Democratic Party formally introduced the proposed criminal offence.

The judiciary opposed the reform. Both the Supreme Court’s National Court Administration and numerous chief judges expressed concerns about the law’s impact on judicial independence and the rule of law. Despite the controversy, the National Assembly adopted these laws on 26 February 2026, and they entered into force on 12 March 2026.

Eroding public trust in the judiciary

The crime of “legal distortion” risks further eroding public confidence in the judiciary. Two distinct mechanisms are at work: one arising from how the law is already being used, the other from how it is designed.

The first is immediate politicisation. On the very day the law entered into force, President Lee’s attorney filed criminal charges against Supreme Court Chief Justice Cho Hee-dae and Justice Park Young-jae. The complaint alleges that they deliberately distorted the law to revive a case against the President concerning alleged violations of election law in 2021. As supporting evidence, it claims that the justices failed to properly review the court file when deciding whether to reopen proceedings after a lower court had dismissed the case.

This high-profile dispute is not an isolated incident. Since the law took effect, multiple complaints against members of the judiciary have followed, accompanied by threats against judges during court sessions. As one member of the Korean judiciary stated, “we’ve been hit by a hit-and-run vehicle and are in a coma.”

Without anticipating the outcome of these pending proceedings, they already point to a shift in how political actors and the broader public engage with the judiciary. The more frequently politicians and litigants in politically sensitive cases accuse judges of bias or even criminal conduct, the more public trust is likely to erode. This dynamic is not new in Korea, but the offence of “legal distortion” may well accelerate it.

The second mechanism is a structural “chilling effect” – rooted in the law’s own design. The offence applies in three circumstances: when a judge applies or fails to apply a law despite knowing its requirements were not met, in order to benefit or harm another person; and when a judge knowingly destroys or conceals evidence for the same purpose. Importantly, the crime does not apply to “reasonable” legal interpretations.

This exception raises more questions than it resolves. The law offers no definition of what qualifies as “reasonable,” leaving no clear threshold for when a judge’s interpretation falls within the scope of the offence. It is therefore genuinely difficult to predict when a judge’s conduct might become the subject of criminal proceedings.

The elements of the offence are also difficult to establish. Intent, in particular, will often be challenging – if not impossible – to prove: direct evidence of a judge’s motivation will rarely exist. As a result, proceedings will likely compel judges to scrutinise the reasoning and interpretive choices of their colleagues. Such scrutiny is not unusual in appellate review, where higher courts routinely reassess how lower courts interpret and apply the law. What distinguishes “legal distortion” from ordinary appellate oversight is the aim: whereas appellate review seeks to ensure the reasonable interpretation of the law, a criminal prosecution under this offence requires a court not only to identify an alleged error but to infer why a judge reached a particular conclusion.

The uncertainties compound further. Even if a judge’s interpretation were deemed “unreasonable” – and thus potentially subject to criminal proceedings – it remains unclear whether, or how, that “unreasonableness” could be used to prove an unlawful intent to harm or benefit another person. The relationship between interpretive error and criminal motive is simply undefined.

The case initiated by President Lee’s attorney exemplifies this problem directly. It may require a judge to reassess the documents before the Supreme Court with a view to inferring the justices’ intentions from the file alone – without statutory guidance on what counts as unreasonable. Yet, it is widely accepted in law that most fact patterns and legal terms can reasonably sustain more than one interpretation. Without a clear standard, distinguishing a mistaken judgment from a deliberate distortion may be impossible in practice.

Taken together, these uncertainties point in one direction. When judges cannot predict whether a good-faith interpretive choice might expose them to criminal liability, the pressure to decide defensively – or to avoid certain cases altogether – becomes real. That pressure operates regardless of intent, which is precisely what makes it structurally corrosive. Public confidence in the judiciary and a judge’s ability to decide cases free from external interference are cornerstones of judicial independence. By creating an environment in which judges are increasingly targeted for the substance of their judgments, the crime of “legal distortion” may directly undermine both.

Limiting democratic resilience

Undermining judicial independence is problematic not only in itself but also because of its broader repercussions. Courts become less effective at countering threats to democracy once their independence is compromised, because decisions from a judiciary that the public no longer trusts are less likely to be viewed as legitimate. Judgments that lack legitimacy are less likely to be respected. Efforts to challenge executive or legislative abuses of power are therefore less likely to result in meaningful constraints. For Korea, a democracy under pressure, actions that even unintentionally weaken the judiciary must be assessed against this wider risk.

Democracy has only truly flourished in Korea since the constitutional reforms of 1987. Its long-term trajectory remains debated. The last decade alone illustrates both the fragility of Korean democracy and its dependence on robust public institutions. In 2016, Park Geun-hye was impeached for abuse of power and coercion. The Constitutional Court found that the misuse of presidential office “damages the essence of the principles of popular sovereignty and representative democracy.” Less than a decade later, Yoon Suk Yeol declared martial law in an effort to consolidate his power. Again, in its judgment to remove Yoon from office, the Constitutional Court stressed that the executive’s abuse of power was “seriously endangering the stability of the democratic republic.”

That Korea has weathered these overt challenges to its democratic order is remarkable. The impeachment of two sitting presidents and their subsequent imprisonment testifies to the force of public resistance. It also speaks to the need for strong institutions that will check future abuses of power. Against this background, adopting a law that is likely to further destabilise the Korean judiciary appears not merely imprudent but counterproductive.

Concluding thoughts

Strengthening public trust in the Korean judiciary is a legitimate and pressing concern, and broader debate on how to achieve it is both welcome and necessary. However, the crime of “legal distortion” is not the answer, and its adoption comes at a considerable cost.

The stakes extend beyond the judiciary itself. At a moment when political polarisation is intensifying, and democracy is the subject of growing public contestation, further eroding judicial independence risks weakening one of the institutional pillars on which Korea’s democratic resilience depends. A judiciary perceived as subject to political pressure is ill-equipped to serve as a check on power – precisely when such checks matter most.

The ruling party presents itself as a defender of democracy. If that commitment is sincere, it ought to reconsider its support for legislation that may ultimately do more to hollow out democratic institutions than to strengthen them.

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Back to liberal democracy?

TISZA’s landslide victory last Sunday is a remarkable performance of a new party. It reveals the Hungarian population’s exasperation with corruption and European isolationism. The election results also bring hope that Hungary will emerge from “illiberalism” as a liberal democracy. Through the new 2012 Fundamental Law (with subsequent amendments), the FIDESZ government created a system that will outlive its reign and hinder the ability of any future government – even with a two-thirds majority. This prompts the question of how to deal with the “illiberal” institutions and how to go about the underlying Constitution. Apart from reforming or fully replacing it, Barbara Zeller argues that one should disobey it if its material core is not in compliance with liberal principles. She bases her claim for constitutional disobedience on two arguments: a political and a legal one.

The political dimension of constitutional disobedience

The political argument is twofold: the Constitution is not legitimate enough and “the people” do not want it anymore. Hence, it is justified to disobey the Constitution.

Based on the premise that democratic legitimacy is the normative right to act on behalf of the people, the Hungarian Fundamental Law is legitimate and must, thus, be obeyed. Democratic legitimacy arises only where a decision can be traced back to the will of the people which it most basically expresses in elections (p. 30 f.). While the enactment process of the Fundamental Law raised many problems by restricting participation rights of the political minority, these restrictions within a liberal-democratic framework do not lead to the complete loss of legitimacy. For, there is a difference between weakened and non-existent legitimacy. While consultation processes and public relations can increase the legitimacy of a decision, they cannot forge it on its own. Even if one were to argue that the new Constitution created a system which could not vest legitimacy (p. 35 f.) to its decisions, this does not apply to the Fundamental Law itself, as it was enacted under the old (liberal-democratic) rules: FIDESZ won the 2010 election fairly, defeating the unpopular socialist MSZP government and gaining a two-thirds majority. This electoral victory allowed it to pass a new Constitution without having to compromise.

Furthermore, basing the political argument on “the will of the people” is – to put it mildly – dangerous. Every authoritarian state leader – including Orbán himself – frequently bases their decisions of the supposed will of the people which only they can channel. The argument does not fit into the classical discussion about legal positivism and legal naturalism. It does not derive the applicability of the Constitution from a moral obligation – be it God-given or lying in the human nature – but bases it on a diffuse normative character of the parliamentary election: the Constitution should be disobeyed because “the people” do not want it anymore. This understanding undermines, however, the democratic principle that the minority must submit to the majority while the majority abides by the rules. A Constitution cannot be automatically invalidated because the voters elected a candidate willing to change or repeal it – be it, supposedly, for the better. The Hungarian Fundamental Law is valid (p. 27 with further references) because it was adopted in accordance with the constitutionally foreseen procedure. It will remain in effect until it is amended or repealed in a similar procedure.

Furthermore, intertwining “the will of the people” with the electoral result and the question of constitutional validity does not and cannot set a clear democratic standard, inevitably leading to an arbitrary application of the law. While it is true that the democratic standard guaranteed by the old Constitution was “higher” than the one ensured by the new one, this does not lead to the right to disregard the Fundamental Law. First, this assessment is subjective in nature. Especially because the new Constitution is formally democratic, encompassing common regulatory techniques. The question raised is, therefore, not if the Constitution is liberal but if it is upheld as such. Second, disobeying creates a legal vacuum, underlining the arbitrary nature of constitutional disobedience. As the old Constitution is not in effect anymore, it is unclear to what (democratic) standard to refer. One cannot claim the Constitution erodes the rights it itself must constitutively provide.

The legal dimension: interpretation rather than disobedience

The second point turns to a normative approach and bases the obligation to constitutional disobedience in the Constitution itself. Since the Hungarian Constitution explicitly refers to democracy and the rule of law in Article B and the National Avowal, this would be enough to justify disobeying the illiberal part of the Constitution.

However, this argumentation does not present a normative standard for “democracy” and it does not count the provisions which are to be disobeyed, because it cannot. The Hungarian Basic Law formally satisfies recognized democratic standards; it encompasses regulation techniques present in other countries considered to be fully developed democracies. It is, thus, not a question of compliance with the Constitution, but how to implement its norms in practice. For Constitutions are no rigid instruments. They unfold their legitimate effect only through interpretation (p. 160).

For example: Pursuant to Article R Sec. 3, the Basic Law is to be interpreted inter alia in accordance with the National Avowal, the introductory text to the Basic Law. While its vastness and superficiality provide questionable normative weight, it served as a gateway to shaping the Hungarian legal system to the autocratic and “illiberal” one it is today. In the same way, it can also help to reverse it. Since it not only refers to “illiberal values”, but also to democracy, freedom, and human dignity, it can serve as a means of liberalizing the Constitution without disobeying it. The argument expressly sees this doctrinal tension. It is, therefore, unclear why it concludes that disobeying constitutional provisions is legally required. As almost everything in law, most constitutional norms are relative to each other. It is a question of interpretation, of drawing the line between interfering interests – not of validity per se.

While I agree that referring to European Law to solve this issue is a doctrinally convincing way of liberalizing the “illiberal”, I disagree regarding the outcome: even if conventional constitutional interpretation reaches its limits, the next step is not disobedience but turning to European law.

First, Hungary – as any other EU Member State – is bound by the EU Treaties. It has been argued that an EU-friendly interpretation of the Constitution is possible, so that EU law prevails in case of conflict. This line of argument refers not only to the rules regarding the normative hierarchy (Articles Q, R, T), but also to the National Avowal mentioned before.

Second, referring to Article 2 TEU is the key to providing a normative standard regarding democracy. As the argument rightly refers to the jurisprudence of the CJEU, Article 2 TEU is not only a political statement but also encompasses legally enforceable values with concrete obligations. While the judicial and the executive branch can simply – regarding the supremacy of EU law – leave certain provisions unapplied or interpret them in accordance with EU law, the legislative branch is required (para. 180 f.) to repeal provisions in contradiction with it. Surely, this might lead to the non-application of certain provisions of the Constitution or to reform obligations. This is, however, not constitutional disobedience, as the argument tried to frame it, but – even if similar – exactly the result of the constitutionally mandated transfer of sovereign rights to the EU and submission to the EU Treaties.

Finally, there is no need to disregard the Basic Law as it is possible to interpret it in a liberal democratic way. Not breaking with the past but utilizing it for the democratic reconstruction increases the normative legitimacy of the Fundamental Law, completing the flawed legislative process, and building on Hungary’s history of liberalizing through constitutional reform.

Conclusion: law is only the starting point

In the end, the biggest challenge Péter Magyar faces with his electoral victory is not finding an innovative way of interpreting the Constitution or disobeying it but working with the institutions he does not control. The Constitutional Court, the Supreme Court (Kúria), and the Presidency (to name a few) are controlled by loyalists who – in the past – ensured unobstructed governance. This institutional background alone does, however, not justify abandoning the Constitution altogether, as the overwhelming electoral victory grants the incoming government the power to change the Constitution. Pursuant to Article S Section 2, a new Constitution can be enacted with a two-thirds majority – a majority TISZA won. The first step should, therefore, be to attempt cooperation. Only in case of sustained obstruction should the incoming TISZA government resort to amending the constitutional framework. But even in this case, this can be achieved within the existing framework – no constitutional disobedience necessary.

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Das 2021 vom ungarischen Parlament verabschiedete Änderungspaket zu mehreren Kinderschutz-, Werbe- und Medienrechtsakten untersagt die Darstellung oder „Förderung” von Homosexualität und einer Abweichung der Geschlechtsidentität vom bei der Geburt zugewiesenen Geschlecht in Inhalten, die Minderjährige erreichen können, etwa im Schulunterricht, in der Werbung oder in audiovisuellen Medien. Die Kommission hat 2022 nach Art. 258 AEUV Klage erhoben.

Das Urteil stützt sich auf sechs Klagegründe. Jeder einzelne der ersten fünf – Verstöße gegen die Audiovisuelle Mediendiensterichtlinie, die E-Commerce-Richtlinie, die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV und Dienstleistungsrichtlinie), die Datenschutz-Grundverordnung, die Grundrechtecharta – genügt bereits für sich, um das Gesetz für unionsrechtswidrig zu erklären. Die dogmatisch umstrittenste Frage liegt jedoch im sechsten Klagegrund – und wurde vom EuGH weitreichend beantwortet: Erstmals bejaht das Gericht einen eigenständigen Verstoß gegen Art. 2 EUV, eine Norm, die die Werte aufzählt, auf denen die Union ruht. Generalanwältin Ćapeta hatte diesen Weg in ihren Schlussanträgen (EU:C:2025:408) bereits vorgezeichnet. Damit baut das Gericht die Reichweite seiner Wertejudikatur erheblich aus und verschiebt die Statik des europäischen Verfassungsverbunds zulasten der Mitgliedstaaten. Das kann weder dogmatisch noch legitimatorisch überzeugen.

Die übergangene Grenze der Einzelermächtigung

Die Verselbständigung von Art. 2 EUV begegnet strukturellen Einwänden, die sich aus dem Gefüge des Primärrechts selbst ergeben. Die Norm benennt Werte, aber keine Beachtungspflichten; die sachbereichsunabhängige Wertedurchsetzung ist im Primärrecht an das politische Verfahren des Art. 7 EUV geknüpft. Aus beidem folgen drei Grenzen für den Rückgriff im Vertragsverletzungsverfahren. Der Gerichtshof adressiert keine von ihnen ernsthaft.

Die erste Grenze ist das Erfordernis eines Sachbereichsbezugs. Sie ergibt sich aus einem Dreiklang des Primärrechts: Art. 5 Abs. 2 EUV verlangt für jedes Tätigwerden der Union eine Zuständigkeitsübertragung; Art. 51 Abs. 1 GRCh konkretisiert dies für den Grundrechtsbereich mit dem Erfordernis, dass es um die „Durchführung des Rechts der Union” geht; Art. 7 EUV verortet die sachbereichsunabhängige Wertedurchsetzung im politischen Verfahren beim Europäischen Rat. Ohne diese Grenze würde Art. 2 EUV zum allgemeinen Wertevorbehalt, der jede innerstaatliche Maßnahme unabhängig von einer Kompetenzübertragung am Maßstab der Unionswerte messbar machte; das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung verlöre seine operative Funktion.

In Rn. 542 konstatiert der Gerichtshof, Art. 7 EUV sei nicht abschließend. Das wird der teleologisch-systematischen Grundentscheidung der Norm aber nicht gerecht, denn sie verortet die Wertedurchsetzung bewusst beim Europäischen Rat als Institution, die die Mitgliedstaaten vertritt. Dass die Norm nur schwer zu mobilisieren ist, ist kein Zufall. Ihre hohen Hürden sind nicht Ausdruck eines gesetzgeberischen Versehens, das richterlich zu korrigieren wäre, sondern Form der Werteverteidigung selbst. Bezeichnend ist, dass der Gerichtshof noch 2022 in der Konditionalitätsentscheidung selbst formuliert hat, der Unionsgesetzgeber dürfe Verfahren zum Schutz der Werte nur einführen, sofern sie sich sowohl nach Zweck als auch nach Gegenstand von Art. 7 EUV unterscheiden. Der Zweck – die repressive Sicherung eines Grundwerts – ist hier derselbe. Die Differenz liegt allein in Tatbestand und Rechtsfolge.

Die zweite Grenze ist das Erfordernis einer konkretisierenden Verpflichtungsnorm, mit der Art. 2 EUV kumuliert werden muss. Ein Vergleich mit Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV – der Norm, an die der Gerichtshof seine Wertejudikatur seit der Rechtssache Associação Sindical dos Juízes Portugueses (ASJP) anknüpft – macht den Grund sichtbar. Dort verpflichten sich die Mitgliedstaaten ausweislich des Wortlauts, „die erforderlichen Rechtsbehelfe” zu schaffen. Art. 2 EUV fehlt jede vergleichbare Selbstverpflichtung. Die Werte sind Auslegungshilfe für eine konkretisierende Verpflichtungsnorm, aber keine eigenständige Eingriffsgrundlage. Von ASJP bis zu den Polen-Verfahren hat der Gerichtshof Art. 2 EUV dementsprechend nie isoliert herangezogen, sondern stets als Auslegungshilfe für eine Konkretisierungsnorm mit eigenem Verpflichtungsgehalt.

Die dogmatische Verschiebung, die mit dem vorliegenden Urteil erfolgt, ist kategorial. Bis dahin hat der Gerichtshof Art. 2 EUV stets nur in Verbindung mit einer anderen, eigenständig verpflichtenden Norm – etwa Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV oder einzelnen Charta-Rechten – als Auslegungshilfe für diese herangezogen. Im vorliegenden Urteil stellt er den Verstoß gegen Art. 2 EUV erstmals als eigenständigen, im Tenor gesondert ausgewiesenen Klagegrund fest. Eine Norm, deren Verletzung separat tenoriert wird, ist jedoch nicht mehr nur Auslegungshilfe, sondern Prüfungsmaßstab.

Die dritte Grenze betrifft die Reichweite einer solchen Kumulation. Da Art. 2 EUV seinen Verpflichtungsgehalt nur aus einer Konkretisierungsnorm beziehen kann, darf auch ihre Aufladung nicht zu einem Gehalt führen, der über das hinausgeht, was diese selbst vorsieht – sonst wird sie zum Mechanismus der Kompetenzerweiterung. Genau das geschieht hier: Der Gerichtshof leitet aus den festgestellten Grundrechtsverletzungen einen zusätzlichen, eigenständigen Art.-2-Verstoß ab, obwohl der Verpflichtungsgehalt der herangezogenen Charta-Rechte mit deren Feststellung bereits erschöpft war.

Die selbstgesetzte Schwelle

Ist damit also jeder Grundrechtsverstoß zugleich als Werteverstoß rügefähig? Der Gerichtshof zieht in Rn. 551 eine Schwelle ein, die sich in ihrer Formulierung derjenigen des Art. 7 Abs. 2 EUV annähert („schwerwiegend und anhaltend”). Das klingt nach Maß, ist dogmatisch aber prekär. Sie steht nicht im Vertrag. Der Gerichtshof hat sie selbst formuliert, und er wird sie selbst auslegen. Was „offenkundig” und „besonders schwerwiegend” ist, entscheidet sich nicht am Wortlaut einer Vertragsnorm, sondern an der Subsumtion im Einzelfall durch den Gerichtshof. Für den vorliegenden Fall begründet er die Schwellenüberschreitung mit drei Erwägungen (Rn. 553 bis 556): das koordinierte Gesamtpaket diskriminierender Maßnahmen, die stigmatisierende Verknüpfung mit Pädophilie im Gesetzestitel, die Förderung einer „sozialen Unsichtbarkeit” einer Personengruppe. Das sind ernsthafte Befunde. Sie tragen die Annahme eines qualifizierten Verstoßes. Sie bilden aber noch keinen Maßstab, an dem künftige Fälle gemessen werden könnten, ohne dass der Gerichtshof ihn jeweils neu zieht.

Hinzu kommt ein institutionelles Problem. Die Schwelle nähert sich funktional Art. 7 Abs. 2 EUV an, ersetzt ihn aber nicht. Es entsteht eine Parallelstruktur: zwei Verfahren, zwei Schwellen, zwei Rechtsfolgen – eine politisch, eine richterlich ausgesprochen. Welches Verfahren greift, ist keine Frage des Vertragstextes mehr, sondern eine Frage der prozessualen Initiative – und am Ende der Auslegung durch den Gerichtshof. Die Vertragsgeber haben die Beurteilung der Wertekonformität bewusst beim Europäischen Rat verortet; bereits der Beitrittsprozess nach Art. 49 EUV obliegt den Mitgliedstaaten. Die sachbereichsunabhängige Wertedurchsetzung ist mitgliedstaatlich strukturiert. Das Urteil neutralisiert diese Struktur faktisch, indem es einen zweiten, richterlich verwalteten Weg eröffnet.

Art. 4 Abs. 2 EUV als abgeleitete Größe

Die folgenreichste Passage steht aber an anderer Stelle. Ungarn hatte sich auf Art. 4 Abs. 2 EUV berufen, also auf den Schutz der nationalen Verfassungsidentität. Der Gerichtshof antwortet in Rn. 562 mit einem Satz, der das Gefüge des europäischen Verfassungsverbundes verschiebt: Art. 4 Abs. 2 EUV schütze nur eine Konzeption nationaler Identität, die mit den Werten des Art. 2 EUV in Einklang stehe.

Dieser Satz kehrt ein Verhältnis um, das bisher als Gegengewicht verstanden wurde. Art. 4 Abs. 2 EUV war primärrechtliche Klammer, nicht abgeleitete Klausel. Er verlangte vom Unionsrecht, die Verfassungsidentität der Mitgliedstaaten zu respektieren – gerade auch dann, wenn diese von unionalen Maßstäben abweicht. Er ist, zusammen mit Art. 6 Abs. 3 EUV, einer der primärrechtlichen Permeabilitätspunkte, über die die mitgliedstaatlichen Verfassungsordnungen in das Unionsrecht einwirken. Die Norm drückt damit aus, dass die Unionsrechtsordnung eine abgeleitete ist, deren Substanz aus dem verfassungsrechtlichen Fundus der Mitgliedstaaten stammt. Unterschiedlichste mitgliedstaatliche Verfassungsgerichte haben diese Eigenständigkeit der Identitätsklausel in den vergangenen zwei Jahrzehnten herausgearbeitet und gegen Durchgriffsansprüche verteidigt.

Was fehlt: die verfassungsvergleichende Rückbindung

Mit dieser Engführung korrespondiert eine zweite, eng verwandte Auslassung. Art. 2 Satz 2 EUV enthält eine Feststellung, die das Urteil nicht aufnimmt: Die genannten Werte sind allen Mitgliedstaaten gemeinsam. Das legt es nahe, Art. 2 EUV nicht autonom-unionsrechtlich, sondern aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen zu füllen – in einer Parallele zu Art. 6 Abs. 3 EUV, der für die Grundrechte als allgemeine Rechtsgrundsätze ausdrücklich diesen Weg geht. Die Werte verdichten sich dort zu einem einklagbaren Gehalt, wo sich ihre Konturen in den Verfassungsordnungen der Mitgliedstaaten übereinstimmend finden. Auch im Rahmen von Art. 2 EUV hätte es sich angeboten, dass der Gerichtshof prüft, ob ein Mitgliedstaat durch missbräuchliche Maßnahmen Grundsätze verletzt, die sich in allen oder jedenfalls der überwiegenden Zahl der mitgliedstaatlichen Verfassungen finden.

Doch der Gerichtshof geht einen anderen Weg: Er leitet die Werte des Art. 2 EUV nicht induktiv aus den mitgliedstaatlichen Verfassungen ab, sondern entfaltet sie deduktiv aus der Norm selbst. Das ist der kürzere Weg und derjenige, der dem Gerichtshof die größere Deutungshoheit sichert. Es ist auch der, der die Norm von ihrem Legitimationsgrund entkoppelt. Die Werte der Union gelten nach Art. 2 Satz 2 EUV, weil sie den Mitgliedstaaten gemeinsam sind. Wo diese Rückbindung unterbleibt, schwebt die Werteauslegung über den Ordnungen, aus denen sie hervorgegangen sein soll.

Legitimation und Institutionengefüge

Der EuGH ist ein vertraglich begründetes Organ, dessen Kompetenzen auf der begrenzten Übertragung mitgliedstaatlicher Hoheitsrechte beruhen. Seine demokratische Legitimation vermittelt sich ausschließlich über die Ketten, die aus den mitgliedstaatlichen Demokratien in die Union hineinreichen – und auch diese Ketten bestehen nur, soweit Hoheitsrechte übertragen worden sind. Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 EUV beschränkt den Rechtsprechungsauftrag auf „die Auslegung und Anwendung der Verträge”; Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV bindet den effektiven Rechtsschutz an „die vom Unionsrecht erfassten Bereiche”. Die legitimatorische Begrenztheit des Gerichtshofs ist im Vertragstext verankert.

Eine Ausdehnung seiner Judikaturbefugnisse geht nicht nur zu Lasten der Mitgliedstaaten, sondern auch zu Lasten des Unionsgesetzgebers, dem die operative Ausgestaltung weit gefasster Werte im Institutionengefüge primär obliegt. Der Konditionalitätsmechanismus nach Art. 322 Abs. 1 lit. a) AEUV ist ein Beispiel dafür, wie Werteschutz im Wege des politischen Kompromisses austariert wird. Wenn der Gerichtshof diese Funktion durch richterliche Setzung teilweise übernimmt, verschiebt er das institutionelle Gleichgewicht auch nach innen.

Werteschutz und politischer Wandel

Die Kritik an der Wertejudikatur ist keine Kritik am Anliegen der Werteverteidigung. Die Stigmatisierung, die das ungarische Gesetz betrieben hat, verdient die klare Bezeichnung, die der Gerichtshof ihr gibt. Aber die Bilanz der wertejudikativen Interventionen ist schlechter als ihre dogmatische Expansion suggeriert. Die polnische Justizreform wurde nicht durch Luxemburg zurückgenommen, sondern durch die Rechtsprechung nur verzögert und an anderen Stellen durch neue Maßnahmen umgangen. Den Wendepunkt brachte die Abwahl der PiS-Regierung 2023 und – auf anderer Ebene – die Zurückhaltung von Finanzhilfen aus dem Aufbaufonds. Das ungarische Anti-LGBTIQ-Gesetz wird durch dieses Urteil formal für unionsrechtswidrig erklärt, politisch aber durch die Mehrheit beseitigt werden, die die ungarischen Wähler am 12. April 2026 geschaffen haben. Werteschutz, der trägt, kommt aus den Verfassungsordnungen, die sich freie Gesellschaften gegeben haben. Aus ihnen – nicht aus dem nächsten Urteil des EuGH – stammt der Boden, auf dem die Union ruht.

Der bessere Weg

Um die Statik des europäischen Verfassungsverbundes stabil zu halten, hätte der Gerichtshof auch einen anderen Weg einschlagen können, der enger an den Verträgen und den mitgliedstaatlichen Verfassungsordnungen entlangführt. Er hätte das Gesetz an den fünf anderen Klagegründen messen können, die bereits für sich zu demselben Ergebnis führen. Wenn ihm an einer wertedogmatischen Aussage lag, hätte er Art. 2 EUV als Auslegungshilfe für die herangezogenen Konkretisierungsnormen verwenden können, ohne ihn zum eigenständigen Prüfungsmaßstab zu erheben. Er hätte die Bindung an die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen nach Art. 2 Satz 2 EUV und in Parallele zu Art. 6 Abs. 3 EUV methodisch fruchtbar machen können, Art. 4 Abs. 2 EUV als eigenständige Klammer stehen lassen können und die Verortung der sachbereichsunabhängigen Wertedurchsetzung bei Art. 7 EUV respektieren können, statt eine Parallelstruktur zu schaffen.

Der Weg, den der Gerichtshof stattdessen einschlug, mag mit Blick auf das Ergebnis verschmerzbar sein. Für den europäischen Verfassungsverbund könnten die Folgen jedoch weitreichend sein. Dass der Gerichtshof über die Vereinbarkeit mitgliedstaatlicher Politik mit dem Unionsrecht entscheidet, ist nicht neu. Neu ist der Maßstab: Die gemeinsamen Werte werden nicht mehr aus den Verfassungsordnungen der Mitgliedstaaten abgeleitet, sondern aus Art. 2 EUV selbst entfaltet. Diese Deutungshoheit über den Wertemaßstab liegt von diesem Urteil an beim Gerichtshof – und seine Reichweite bestimmt er selbst.

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“Public authorities shall guarantee women’s right to voluntarily terminate their pregnancy under conditions of real and effective equality, with all the necessary provisions and services for that exercise.”¹⁾

While the discussion of constitutional reform is welcome, the current amendment falls short of its promises.

Legal status of abortion in Spain

Abortion in Spain is both a crime and a fundamental right. This contradiction is not unique, as abortion is regulated through criminal law in most countries. Only under specific circumstances, women and providers are exempt from criminal liability. Pregnant women who consent to or procure their own abortion outside the cases legally permitted, as well as third parties who procure abortions, are liable to a criminal penalty (articles 145 and 145 bis of the Criminal Code). Non-consensual abortions carry higher criminal sanctions (art 144 Criminal Code).

The conditions under which abortion can be accessed in Spain are established in the 2010 Organic Law on Sexual and Reproductive Health and the Voluntary Interruption of Pregnancy (LO 2/2010). Prior to this law, abortion was only permitted on three grounds: when there was a grave risk to the life or to the physical or psychological health of the pregnant woman, when the pregnancy was a result of rape, or when the foetus had grave physical or mental anomalies. LO 2/2010 sought to provide a new regulation of abortion based on the progress in the social and legal recognition of women’s autonomy and the legislative trends in neighbouring countries (preamble, LO 2/2010).

LO 2/2010 significantly expanded access to abortion by permitting abortion on request during the first 14 weeks, and thereafter based on medical grounds that diverge depending on the gestation age. Up to 22 weeks of gestation, it is permitted when (i) there is a grave risk to the life and health of the pregnant woman, and requires a medical report from a specialist doctor different to the one who will perform the abortion; or when (ii)  the foetus has a grave anomaly, requiring a favourable report from two specialist doctors different from the one that will procure the abortion. At any stage of gestation, if (iii) there are foetal anomalies incompatible with life, requiring a report of a specialist doctor different to the one who will perform the abortion, and (iii) if there is an extremely grave and incurable foetal illness, confirmed by a committee of doctors. As such, while abortion is available on request within the first 14 weeks, after this period, access to abortion becomes a cumbersome process, dependent on the opinion of doctors, and not on the needs and perceptions of the pregnant woman.

In all these cases, the abortion procedure must be practised by a specialist doctor, in a health centre accredited for this purpose, and women need to express informed and written consent.

In 2023, the Spanish Constitutional Court confirmed the constitutionality of this law. More notably, the Court held that abortion is a fundamental right, protected under the fundamental right to physical and moral integrity, in connection with dignity and the free development of the personality (STC 44/2023). This is considered a positive right that requires action from public authorities (derecho de carácter prestacional) and, since the right is not explicitly included in the constitutional text, it takes the shape of a right of legal configuration (derecho de configuración legal). The characterisation as a right of legal configuration means that not all infringements on abortion involve a breach of the fundamental right, but only those that directly breach the protected part of the right. The Court held that this will happen when there is a breach of the legal provisions (i) guaranteeing that a woman can decide freely, with full knowledge and other elements necessary to make such a decision, and (ii)  ensuring that the service of the abortion is provided respecting women’s rights (see STC 78/2023, FJ 5). Requiring a woman to travel to a private clinic from one autonomous community to another (in this case, from Murcia to Madrid, which is 400 km away), without any justification, was found to be a breach of the fundamental right to abortion (STC 78/2023, FJ 7).

Amending the Spanish Constitution

Under the Spanish Constitution there are two amendment procedures. The first procedure, which is the one that will be followed by this amendment, requires the approval from 3/5 members of both chambers (article 167 Constitution). There is a second heightened procedure when the whole constitution is to be revised, or when specific sections are to be amended, including the one containing fundamental rights. This procedure requires a super-majority (2/3 from each chamber), the dissolution of both chambers, a second vote, and a referendum (article 168 Constitution). Thus, the sections protected under this second procedure are almost unamendable. The few amendments to the Spanish Constitution so far have followed the former procedure.

The heightened protection from amenability of some sections is due to these being considered core to the Constitution. Fundamental rights are not only protected by a heightened amendment procedure, but by other guarantees. Some of these guarantees include a preferential and summary procedure in ordinary courts and a constitutional protection through a constitutional writ (amparo); they do not require the existence of any law for individuals to claim them; and any regulation of fundamental rights has to be developed through an “organic law” which requires an absolute majority for its approval, modification and derogation and must always respect the fundamental right essential content.

The most recent discussions on enshrining the right to abortion started after France included it in its own constitution. The political party SUMAR (in the coalition government) suggested following France’s example, but the PSOE (the other party in government) initially rejected this proposal, precisely alleging that modifying the fundamental rights section in the constitution required a super majority that would not be possible to achieve in the current Parliament. Eventually, both parties agreed to introduce the amendment as part of the chapter on guiding principles of social and economic policy (Chapter 3, Title I), which does not need to follow the heightened amendment procedure. The proposal has already been approved by the State Council and Council of Minister, and it seems it will be discussed in Congress shortly.  However, it is uncertain whether the proposal will pass, as per the current composition of Parliament, it will require the votes of the Popular Party whose leader has previously rejected the amendment.

In the press conference introducing this amendment, the Minister of Equality provided several reasons to support this amendment, namely  (i) to protect the right to abortion from a possible backlash, including by reinforcing the jurisprudence of the Constitutional Court, (ii) for coherence purposes, as a democratic state that embraces human rights, equality and women’s rights, and (iii) to ensure that there is an effective and real implementation of the right to abortion.

A second-class right

The main problem with the current proposal is that it is not included as part of the section on fundamental rights, but in the chapter on guiding principles of social and economic policy.  These principles are not fundamental rights, and thus not protected by the guarantees explained in the previous section. These principles do inform the legislator, judicial practice and public authorities, yet these may only be relied on in ordinary courts in accordance with what the pertinent law regulates them. This means that they require a law to be implemented – and not necessarily the heightened organic law – and are rights developed by legislation (Article 53.3 Constitution).

Thus, the proposed amendment will not necessarily add the promised shielding against a possible backlash. As a principle, future legislators may be able to mould the right. Itziar Gómez Fernández has argued that the sole way to properly incorporate the right to abortion is as a fundamental right, and I could not agree more with such an argument. Any other form of introducing abortion is a bittersweet win: it is a second-class right, without the guaranteed protections against that possible backlash, and it also falls short of the promised recognition of equal citizenship stature. Of course, the problem is that the inclusion of such a right under the fundamental rights section requires such a cumbersome procedure that it is hard to achieve.

Finally, the amendment, per se, will not impact the real and effective implementation of abortion.  Obstacles to abortion are numerous, including conscientious objection, the limited public centres providing abortions, the regional disparity, the lack of available information, the limited access to self-managed abortion and finally, the persistent stigma around abortion, which in fact is probably a common denominator for these obstacles. There are already provisions in LO 2/2010 to address some of these obstacles, yet they still persist and are not fully implemented. Likewise, coordination with autonomous communities is also required, especially regarding the provision of public services of abortion. Implementation of the current LO 2/2010 cannot be achieved by a constitutional amendment, but requires regulations, protocols, policies and coordination among territorial entities and institutions to ensure that abortion is real and effective for all women.

The needed changes

Despite the shortcomings of this proposal, it does create an opportunity to start a discussion on the extent to which the current configuration of abortion is working. Hopefully, politicians and civil society organisations can catapult this momentum to start a much-needed conversation about the conditions under which we want access to abortion to occur in 2026 Spain. 16 years after LO 2/2010 was introduced, and as the Constitutional Court rightly pointed out, the society has significantly changed, including on the status of women and society’s views on abortion.

There is also a growing corpus on international human rights law, and significant research and public health data evidencing that some of the ways abortion is regulated in Spain is still based on preconceptions of abortion as a dangerous procedure that always requires specialised medical intervention and certified health centres, as well as the existence of gender stereotypes through the criminalisation of consensual abortion. The WHO Abortion Care Guideline(2022), for instance, recommends the decriminalisation of abortion – that is, the removal of the crime from the Criminal Code – and the concurring opinion of justice Balaguer Callejón in STC 44/2023 already hinted at how a reform on the decriminalisation of consensual abortion might be constitutional. There is also growing evidence that a broader range of healthcare providers can procure abortions in some cases, as well as evidence that self-managed abortion within specific time frames is safe, and provides privacy and calm to women that other procedures do not.

These are just some thoughts on how to contribute to a new abortion reform that leaves aside gender stereotypes, flawed preconceptions on abortion and complies with the WHO Guideline.  It is, of course, a difficult reform, but so is any constitutional amendment.  As such, even if the amendment proposal falls short of its promises or is not approved, it is important for both civil society and politicians to catapult such a momentum to start a needed conversation of what is the legal configuration of abortion that we need and want, and how this can be more in line with women’s rights, WHO standards, and enhance women’s equal citizenship stature.

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Das überrascht bei näherem Hinsehen kaum. Die Genehmigungspflicht ist kein Produkt der aktuellen Reform, sondern eine Regelung mit Geschichte. Mitte der 1960er Jahre in das Wehrpflichtgesetz eingefügt, wurde sie seither fortgeschrieben, ohne dabei je grundlegend überarbeitet zu werden. Eine rechtshistorische Spurensuche deckt auf, warum uns der aktuelle Eklat eigentlich nicht hätte überraschen sollen und warum er weniger ein Ausrutscher als ein verspäteter Konflikt ist.

Wehrpflicht im demokratischen Rechtsstaat

Gemessen an der Geschichte des modernen Kriegswesens ist die Wehrpflicht der Bundesrepublik Deutschland eine zivilisatorische Meisterleistung. Die Heere der europäischen Fürstenstaaten stillten ihren Bedarf an Soldaten lange ungezügelt und ohne klare Regeln. Werbeoffiziere zogen mit Trommeln und leeren Versprechen durch das Land. Wer sich weigerte, wurde notfalls gewaltsam rekrutiert. Im 19. Jahrhundert löste die allgemeine Dienstpflicht diese Praxis ab. Sie erfand das „Kämpfen (und Sterben) für das Vaterland“, indem sie den Militärdienst mit Vorstellungen von Ehre und staatsbürgerlicher Pflicht verband. Zwei Weltkriege zeugen davon, was Nationen „unter Waffen“ anrichten, wenn sie über ihre Bürgerinnen und Bürger nahezu unbeschränkt verfügen.

Die Väter und Mütter des Grundgesetzes zogen die richtigen Lehren aus dieser Entwicklung. Artikel 26 verbietet die Vorbereitung und Führung eines Angriffskrieges. Artikel 4 Abs. 3 schützt das Gewissen des Einzelnen: „Niemand darf gegen sein Gewissen zum Kriegsdienst mit der Waffe gezwungen werden.“ Der Kalte Krieg sorgte dann sehr schnell dafür, dass diese verfassungsrechtlichen Schranken realpolitisch relevant wurden. Bereits 1950 begann die Debatte über die Wiederbewaffnung Westdeutschlands. 1955 wurde die Bundeswehr gegründet – als Armee von (damals noch ausschließlich männlichen) Staatsbürgern in Uniform. Dieses Leitbild der „inneren Führung“ sollte militärische Notwendigkeiten mit demokratischen Maßstäben verbinden.

In diesem Konzept spielte die Wehrpflicht eine zentrale Rolle. Sie diente nicht nur der Personalgewinnung, sondern fungierte – idealerweise muss man sagen – als Schnittstelle zwischen Armee und Gesellschaft. Das Wehrpflichtgesetz, das 1956 in Kraft trat, bemühte sich darum, zwischen personalpolitischen Erfordernissen und demokratischen sowie rechtsstaatlichen Werten zu vermitteln. Musterungsausschüsse mit zivilen Beisitzern entschieden über die Tauglichkeit der Rekruten, über den Zeitpunkt der Einberufung oder die Befreiung vom Wehrdienst. Wer den Kriegsdienst verweigerte, stellte sich vor einem weiteren Ausschuss der berühmt-berüchtigten Gewissensprüfung. So entstand ein System, das staatliche Zugriffsbefugnisse begrenzen und zugleich organisatorisch handhabbar machen sollte.

Auf Spurensuche

Das Wehrpflichtgesetz von 1956 regelte Auslandsreisen und ihre Genehmigung noch nicht. § 3 bestimmte allein Inhalt und Dauer der Wehrpflicht und legte die bis heute geltenden Altersgrenzen fest: 45 Jahre für Mannschaften, 60 Jahre für Offiziere. Das Gesetz unterschied außerdem drei Arten der Wehrpflicht: Grundwehrdienst, Wehrübungen und den unbefristeten Wehrdienst im Verteidigungsfall (§ 4). Ergänzend sah es im Rahmen der Wehrüberwachung eine Meldepflicht vor (§ 24). Änderungen des ständigen Aufenthalts oder des Wohnsitzes sowie Abwesenheiten von mehr als acht Wochen mussten innerhalb von sieben Tagen beim Kreiswehrersatzamt angezeigt werden.

Längere Auslandsaufenthalte wurden offensichtlich nicht als Problem wahrgenommen für die Organisation des Wehrdienstes. § 1 des Gesetzes unterwarf alle männlichen Deutschen mit Vollendung des achtzehnten Lebensjahres der Wehrpflicht – und zwar unabhängig davon, wo sie sich aufhielten (Abs. 1). Eine Ausnahme galt nur für Personen mit dauerhaftem Aufenthalt im Ausland, „wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, daß sie beabsichtigen, ihren ständigen Aufenthalt im Ausland beizubehalten“ (Abs. 2). Wer diesen Tatbestand für sich mit Erfolg in Anspruch nahm, bei dem ruhte die Wehrpflicht. Eine vollständige oder gar dauerhafte Befreiung bedeutete das nicht, wohl aber eine erhebliche Erleichterung: Weder drohten Ermittlungen wegen Fahnenflucht, noch musste bei kurzfristigen Aufenthalten im Inland mit unmittelbaren Zwangsmaßnahmen gerechnet werden.

Die „Erfindung“ der Genehmigungspflicht

Kaum ein Jahrzehnt später, im Jahr 1965, tauchte ein erster Vorläufer der heutigen Norm im Wehrpflichtgesetz auf. In § 3 Abs. 2 hieß es nun:

„Wehrpflichtige, die einem aufgerufenen Geburtsjahrgang angehören, haben eine Genehmigung des zuständigen Kreiswehrersatzamtes einzuholen, wenn sie den Geltungsbereich dieses Gesetzes länger als drei Monate verlassen wollen“.

Diese Genehmigungspflicht galt allerdings nur „ohne daß die Voraussetzungen des § 1 Abs. 2 vorliegen“. Anders gesagt: Wer sich ständig außerhalb der Bundesrepublik aufhielt, bei dem ruhte nicht nur die Wehrpflicht, er war auch von der Genehmigungspflicht befreit.

Dass der Gesetzgeber die Genehmigungspflicht ausgerechnet Mitte der 1960er Jahre „erfand“, war kein Zufall. Der Ost-West-Konflikt erreichte nach dem Mauerbau 1961 und der Kuba-Krise 1962 seinen vorläufigen Höhepunkt, während der Personalbedarf der Bundeswehr stetig zunahm. Gleichzeitig machte der wachsende Wohlstand die Bevölkerung mobiler. Und Berlin bot ein attraktives Ausweichquartier für alle, die dem Dienst entgehen wollten, denn im Westen der geteilten Stadt galt das Wehrpflichtgesetz nicht.

Entsprang die Neuregelung also einem neuen Problembewusstsein? Zunächst wohl nicht: Der ursprüngliche Gesetzentwurf der Regierung Erhard sah eine Genehmigungspflicht gar nicht vor (Bundestagsdrucksache 04/2346, S. 2, 12). Die Regierung wollte lediglich § 1 Abs. 3 verschärfen: Wer den Einberufungsbescheid bereits im Briefkasten hatte, sollte sich der Wehrpflicht nicht mehr durch einen Umzug entziehen können.

Erst im Verteidigungsausschuss fiel dann auf: Was war mit denjenigen, die schon vor der Einberufung ihren ständigen Aufenthalt wechselten? Die Lösung: Eine Genehmigungspflicht muss her, damit den Kreiswehrsatzämtern nicht die Kontrolle über ihre Wehrpflichtigen entglitt. Eine intensive Debatte über die grundrechtlichen Implikationen dieser Entscheidung hat es im Ausschuss offenbar nicht gegeben. Ein CDU-Mitglied berichtete beiläufig: „Die in dieser Bestimmung enthaltene Genehmigungspflicht ist eine Wehrüberwachungsmaßnahme, die in erster Linie die Fälle umfasst, in denen der Wehrpflichtige seinen vorübergehenden Aufenthalt im Ausland oder in Deutschland außerhalb des Geltungsbereichs des Wehrpflichtgesetzes nimmt.“ (Bundestagsdrucksache 04/3039, S. 2).

Warum der Gesetzgeber diesen Zweck nicht einfach über die ohnehin bestehende Meldepflicht (§ 24) erfüllte, obwohl sie weiterhin im Gesetz stand, bleibt ungeklärt. Vieles spricht aber dafür, dass die Einführung der Genehmigungspflicht ein legislativer Schnellschuss war. Nur wenige Jahre später sah sich die Große Koalition unter Kurt Georg Kiesinger gezwungen, die Norm zu präzisieren. Doch anstatt Klarheit zu schaffen, wurde es nun erst richtig kompliziert.

Der Umfang des § 3 Abs. 2 verdoppelte sich nahezu, weil zahlreiche Details hinzukamen. Zunächst wollte der Gesetzgeber die Ausnahme von der Genehmigungspflicht auf „Auslandsdeutsche“ beschränken. (Gesetzentwurf mit Begründung: Bundestagsdrucksache 05/3770, S. 5). Jetzt mussten die Voraussetzungen des § 1 Abs. 2 „bereits“ vorliegen. Diese Ergänzung ließ aber Interpretationsspielraum. Musste man vor dem 18. Geburtstag oder vor dem Musterungstermin im Ausland leben?

Weiterhin stellte der Gesetzgeber fest, dass jede Verlängerung eines Auslandsaufenthalts eine neue Genehmigung erforderte. Schließlich ergänzte er „aus Gründen der Rechtssicherheit“ Kriterien für die Einzelfallprüfung: Wer auf absehbare Zeit nicht mit einer Einberufung zu rechnen habe, dem sei die Genehmigung für diesen Zeitraum zu erteilen. Außerdem war zu prüfen, ob die Versagung der Genehmigung eine „besondere – im Bereitschafts- und Verteidigungsfall eine unzumutbare – Härte“ darstellte.

Weil es mittlerweile erste Urteile des Bundesverwaltungsgerichts gab, fühlte sich der Gesetzgeber genötigt, auch den § 1 Abs. 3 noch einmal anzupacken. Fortan galt: Wer ohne die erforderliche Genehmigung seinen ständigen Aufenthalt „aus dem Geltungsbereich dieses Gesetzes“ verlagere, bei dem ruhe die Wehrpflicht nicht (Satz 2).

Ein Ausflug in die Rechtspraxis

§ 3 Abs. 2 war jetzt eine der umfangreichsten Regelungen im Wehrpflichtgesetz und eingebunden in ein komplexes Geflecht aus Verweisen und Bedingungen. Der Versuch, den ursprünglichen „Schnellschuss“ durch Detailreichtum auszumerzen, strapazierte die Vorschrift bis an ihre Grenzen. Im Zweifelsfall mussten deshalb die Gerichte klären, was der Gesetzgeber hölzern formuliert hatte.

Im August 1973 etwa trat ein Mann aus Neuwied, Jahrgang 1951, seinen Grundwehrdienst an. Wenige Wochen nach seinem Einrücken dämmerte ihm: Er lebte seit Jahren in Berlin, wieso also tat er sich das an? Sein Antrag auf Entlassung aus dem Wehrdienst scheiterte. Er klagte dagegen und verlor (BVerwG VIII C 70.74): Da er vor dem Umzug nach Berlin keine Genehmigung eingeholt hatte, ruhte seine Wehrpflicht nicht. Er blieb Soldat.

Ein 1969 tauglich gemusterter Hamburger zog in die Niederlande, ohne die Behörden zu informieren. Ein Verfahren wegen Fahnenflucht stellte die Staatsanwaltschaft ein, doch 1973 erreichte ihn ein neuer Einberufungsbescheid. Den anschließenden Prozess gewann er (BVerwG 8 C 62.76). Da er seinen ständigen Aufenthalt wenige Wochen vor Inkrafttreten der Änderung im Wehrpflichtgesetz 1969 verlegt hatte, griffen die neuen Regeln nicht. Das Kreiswehrersatzamt durfte ihn nicht länger mit Post behelligen.

Wie genau ein ständiger, zumal dauerhafter Aufenthalt begründet wird, beschäftigte die Gerichte intensiv. Studien- oder Ausbildungsorte etwa reichten dafür nicht aus. Solange der Wehrpflichtige seinen Lebensmittelpunkt nicht erkennbar anderswohin verlagert hatte, bleibe er rechtlich an den Wohnort der Eltern gebunden (BVerwG 8 B 10.94).

Noch skurriler wurde es bei den Einzelfallkriterien. 1979 kaufte ein junger Mann nach der Musterung eine Farm in Kanada. Das Kreiswehrersatzamt reagierte kreativ und zerstückelte seinen Dienst. Er sollte ihn in fünf Blöcken zu je drei Monaten ableisten. Nachdem er den ersten Block absolviert hatte, beantragte er eine dauerhafte Ausreisegenehmigung. Das Amt lehnte ab und gewährte stattdessen befristete Genehmigungen – passgenau für die Pausen zwischen den Dienstblöcken. Der Mann klagte und verwies auf seine einsame Farm, volle Getreidesilos und das Risiko von Einbrüchen während seiner Abwesenheit. Das Bundesverwaltungsgericht blieb hart: Der Kläger könne seine Pflichten an eine Hilfskraft delegieren (BVerwG 8 C 64.84). Der Auswanderer blieb also wehrpflichtig.

Die verpasste Debatte

Man könnte nun pragmatisch argumentieren: Hätten die Betroffenen es nicht besser wissen müssen? Die Wehrpflicht greift tief in Grundrechte ein, doch der Gesetzgeber bemühte sich stets um Härtefallregelungen. Außerdem ist der Wehrdienst lebenspraktisch planbar: Mit 18 die Musterung, dann der Dienst. Erst danach beginnt das selbstbestimmte Leben.

Diese Sichtweise führt aber weg vom eigentlichen Problem: Ist eine allgemeine Genehmigungspflicht für Auslandsaufenthalte ein angemessenes Mittel, um Wehrdienstflucht zu verhindern? Pragmatiker mögen einwenden, alles sei halb so wild. Denn es gibt (bisher) keine Hinweise darauf, dass die Kreiswehrersatzämter zwischen 1965 und 2011 mit Reiseanträgen geflutet wurden. Ist die Genehmigungspflicht aber dann überhaupt ein geeignetes Mittel?

Bezeichnenderweise blieb eine öffentliche Debatte darüber bislang aus. Nach dem Kalten Krieg schrumpfte die Bundeswehr. 1994 reformierte die Regierung Kohl deshalb das Wehrpflichtgesetz. Dabei passte man § 3 Abs. 2 an die neuen Bedingungen an. Jetzt griff die Genehmigungspflicht sogar ab dem 17. Lebensjahr. Im Verteidigungsausschuss monierte die Oppositionspartei SPD, die Regelung könne „eine umfangreichere Meldepflicht bei Verlassen des Bundesgebietes“ begründen (Bundestagsdrucksache 12/7623, S. 4), doch die CDU wiegelte ab: Das sei nicht beabsichtigt und werde „administrativ“ geregelt. Die Wehrerfassungsvorschriftvom 23. Januar 1995 bestimmte das Genehmigungsverfahren aber nicht näher. Eine Chance zur Diskussion verstrich ungenutzt.

Dieses Spiel wiederholte sich am Ende der Umbauphase der Bundeswehr. 2011 setzte die Regierung Merkel die Wehrpflicht aus. Man baute einen „juristischen Schalter“ in § 2 WPflG ein: „Die §§ 3 bis 52 gelten im Spannungs- oder Verteidigungsfall.“ (Wehrrechtsänderungsgesetz 2011, Art. 1). Damit blieb der gesamte Kriegsdienst-Apparat im Standby-Modus, jederzeit reaktivierbar durch einen einfachen Federstrich.

Die Moral von der Geschicht‘ – ein Schnellschuss hält, was er verspricht

So gesehen war eigentlich vorprogrammiert, was Ende 2025 passierte. Die Regierung Merz legte den „Schalter“ kurzerhand wieder um und ein sechzig Jahre alter „Schnellschuss“ war zurück – mit all seinen Fallstricken. Angesichts der sicherheitspolitischen Lage sieht es nicht danach aus, als würde sich das Thema Wehrpflicht in Bälde von selbst erledigen. Umso dringender ist es, die öffentliche Debatte endlich nachzuholen. Wir müssen nicht nur über das große Ganze reden, sondern gerade über die vermeintlichen Details – auch wenn diese unter den normativen Sedimenten aus 70 Jahren Wehrpflichtgesetz vergraben liegen.

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Political speech that shocks, offends or disturbs

The starting point is straightforward. Parliamentary speech enjoys heightened protection because legislatures are central arenas of democratic contestation. Political expression, particularly on matters of war, state violence, and foreign policy, is thus the central core of the protection under the ECHR (Lingens v. Austria, paras 41–42). The Strasbourg Court has consistently emphasized that freedom of expression is especially important for elected representatives, who speak not only as individuals but as participants in public self-government (Castells v. Spain, paras 42–43). Accordingly, the Court has been particularly cautious regarding sanctions imposed on parliamentarians for statements made in political debate (Karácsony and Others v. Hungary paras 137–139; Jerusalem v. Austria, paras 36–40). However, this elevated level of protection is not absolute. Parliamentary immunity and the constitutional value of uninhibited debate do not transform every expressive device into legitimate democratic speech.

This point is too often obscured in public discourse. One may defend the broadest possible space for political criticism of Israel – including criticism framed in severe moral and legal terms – without endorsing the public display of a swastika in a parliament. The latter is not merely an intensified form of rhetoric. It introduces into democratic debate a symbol that, in Europe, is inseparable from totalitarian domination, the racial extermination of the Jewish people and persecution of other minorities, and the destruction of constitutional democracy itself.

Importantly, the Court has never treated its pro-speech jurisprudence as a blanket authorization for all forms of political symbolism. In a distinct line of cases, it has made clear that expression connected to the denial, rehabilitation, or normalization of Nazism occupies a fundamentally different position under the Convention.

In Garaudy v. France, the Court held that Holocaust denial and revisionism are contrary to the fundamental values of the Convention and therefore fall outside Article 10 protection. Although sometimes read narrowly as confined to denialism, this interpretation is unduly restrictive. The underlying constitutional logic is broader: the Convention does not require neutrality toward expression that undermines the post-war normative settlement upon which European public order rests.

A similar logic is evident in Nix v. Germany, where the Court declared inadmissible a complaint concerning a conviction for the public use of symbols associated with unconstitutional organizations after the applicant posted a photograph of Heinrich Himmler on his blog. Although the applicant claimed anti-extremist intent, the Court accepted that the use of Nazi symbolism could legitimately be sanctioned, given Germany’s historical experience and the need to protect democratic order and public peace. The key point is not that every such use is automatically punishable, but that claims of metaphor, criticism, or contextual distancing do not confer automatic immunity.

This broader constitutional intuition is also reflected in the Court’s treatment of Holocaust-related analogies and trivialization. Strasbourg has repeatedly signalled that instrumentalizing the memory of the Holocaust for unrelated political causes raises serious concerns under the Convention, particularly where it distorts the meaning of Nazi crimes or degrades the memory of victims. Expressions such as “Holocaust on your plate” (PETA v. Germany) in the context of animal rights advocacy, or “Babycaust” in anti-abortion campaigns (Hoffer and Annen v. Germany), have been treated as breaching one of the few remaining taboos in contemporary European public culture. While the Court’s jurisprudence is not entirely linear, it clearly does not support the view that Nazi imagery and comparisons constitute merely one rhetorical resource among

Nazi symbolism is not just another political metaphor

This is where certain contemporary defences of the Polish incident fall short. They rely on an undifferentiated appeal to “free speech” and the familiar claim that democracy must tolerate even the most offensive political gestures. That argument is incomplete. While democracy must tolerate a wide range of expression, it need not treat all symbols as constitutionally equivalent. There is a qualitative legal and moral difference between radical criticism of state conduct and the normalization of Nazi symbolism as an argumentative shortcut. The swastika is not merely a visual intensifier; within the European legal imagination, it signifies the total negation of human dignity and democratic order.

Under Polish law, the incident also falls within the potential scope of criminal liability, and the Public Prosecutor’s Office has already initiated relevant steps. Article 256 of the Polish Criminal Code criminalizes, inter alia, the public promotion of a fascist or other totalitarian system, as well as incitement to hatred based on nationality, ethnicity, race, or religion. Accordingly, the public display of Nazi symbolism in a parliamentary setting cannot be reduced, in legal terms, to mere provocation or emphatic metaphor. Whether the threshold of criminal liability is met in a specific case depends on a careful assessment of context, form, and communicative meaning. Nevertheless, the relevant point is clear: such conduct cannot plausibly be regarded as lying comfortably outside the domain of punishable expression. This reinforces the constitutional argument. Irrespective of the ultimate criminal law determination, the claim that such expression merits strong protection under freedom of speech standards is exceptionally weak.

At the EU level, the legal framework is not identical, but it points in a similar direction. The Court of Justice has consistently recognized freedom of expression as a foundational value of the Union, now protected under Article 11 of the Charter of Fundamental Rights (Connolly v. Commission, Case C-274/99 P, paras 39–43; Schmidberger, Case C-112/00, paras 79–82). At the same time, EU law does not proceed on the assumption that all forms of political expression are equivalent. The Union is founded on the values enshrined in Article 2 TEU, including human dignity, equality, and respect for human rights. In areas such as audiovisual regulation, non-discrimination, and the fight against racism and xenophobia, EU law accepts that expression may be restricted where it undermines these foundational commitments. The Framework Decision on combating certain forms and expressions of racism and xenophobia by means of criminal law exemplifies this constitutional orientation.

Public institutions as agora

The current debate over parliamentary speech also has a broader institutional dimension. Across Europe, contestation is intensifying not only over what may be said within parliamentary spaces, but also over who may access those spaces and under what conditions. This context lends significance to the pending EU litigation in Demblon v. Parliament, which reportedly concerns an entry ban imposed by the European Parliament following a protest in the visitors’ gallery. Although not directly concerned with Nazi symbolism, the case reflects a broader convergence between questions of speech, access, protest, institutional security, and the permeability of representative institutions. This broader perspective should prompt greater, not lesser, caution in distinguishing legitimate democratic disruption from the introduction of totalitarian symbols into parliamentary discourse. A commitment to openness does not entail neutrality toward symbols of Nazism.

Determinants of counterspeech

In its recent judgment in Mortensen v. Denmark, the European Court of Human Rights afforded robust protection to speech used as response to far-right and anti-Muslim agitation in public debate. It situated the impugned statement within their political context and accepted that forceful condemnation of hatred may serve democratic values. In other words, anti-hatred counterspeech, including in its militant memory spectrum, may function as a tool of militant democracy. While the judgment is significant, it does not imply that every extreme analogy employed in political conflict falls within the protection of freedom of expression. Rather, it affirms that democratic societies must safeguard robust counterspeech against hatred, an importantly distinct proposition.

However, militant democracy framework does not extend to the use of Nazi symbols as tools of contemporary parliamentary rhetoric and condemnation. The distinction is not merely formal; it goes to the structural foundations of democratic constitutionalism in Europe. Counterspeech may defend democracy by exposing and condemning exclusionary ideologies. Nazi symbolism, by contrast, embodies the historical memory of democracy’s destruction. The former can contribute to public reason, even when harsh. The latter corrodes it.

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The legal question arises because, although democracy is deeply embedded in the Inter-American system, the American Convention on Human Rights does not explicitly recognize a right to democracy. This creates a central legal and conceptual problem: how should democracy be understood within the Convention, and what is its normative status within international human rights law?

This post advances a straightforward answer: democracy should be recognized as a human right within the Inter-American system. This is not because such recognition would represent a conceptual leap, but because it reflects what the system already does in practice. At the same time, even if the Court ultimately stops short of recognizing democracy as an autonomous right, the central issue will remain whether it articulates clear and enforceable obligations to protect democratic governance.

A foundational principle of the Inter-American system

Democracy occupies a central place in the broader Inter-American legal order. The Charter of the Organization of American States (OAS) identifies the promotion and consolidation of representative democracy as an essential purpose of the system and affirms that the political organization of States must be based on its effective exercise (art. 2 b and 3.d). It links democracy to broader objectives such as development, social justice, and the elimination of poverty, and establishes collective mechanisms to respond to interruptions of democratic order. In parallel, the Inter-American Democratic Charter affirms that the peoples of the Americas have a right to democracy and that governments have an obligation to promote and defend it (arts. 1, 2 and 3).

The Inter-American Court has also consistently interpreted political rights within a democratic framework, emphasizing that the organization and exercise of public power must comply with democratic principles under the Convention. In doing so, it has brought core elements of democratic governance within the scope of international legal obligations. As Judge Eduardo Ferrer Mac-Gregor emphasized in his concurring opinion in Gadea Mantilla v. Nicaragua, the Democratic Charter reflects an inter-American opinio juris on democracy and cannot be reduced to a political declaration but rather expresses a pre-existing normative commitment that must be given full effect (par. 81).

Democracy therefore already operates within the Inter-American system as a principle, an objective, and a source of obligations, even if it is not explicitly formulated as a right in the American Convention itself. The question before the Court is whether this existing normative structure should now be recognized explicitly as a right.

The public hearings held for this Advisory Opinion in Brasília in March this year illustrated the absence of consensus among States. Regional nations, including Brazil, Paraguay, Uruguay, and Mexico, acknowledged the intrinsic relationship between democracy and human rights but stopped short of recognizing democracy as an autonomous right. The hearings reflected a broader regional debate: there is widespread agreement that democracy and human rights are deeply interconnected, but uncertainty remains as to whether democracy should be treated as a right protected under international law or as a normative framework that enables the protection of other rights.

The Court’s response will therefore not only clarify the legal status of democracy, but may also shape how the Inter-American system responds to democratic erosion, institutional breakdowns, and disruptions of constitutional order.

Democracy Is Not Only Elections

One of the most important contributions of the Inter-American system has been to define democracy in substantive, institutional terms. Democracy is not limited to elections. Elections are a necessary condition, but they are not sufficient (Yatama v. Nicaragua, paras. 192–199). Democracy also requires institutional limits on power, the protection of minorities, and independent institutions capable of controlling political authority (Advisory Opinion 28/21, par. 78).

Building on this understanding, the Inter-American Court has relied on the Inter-American Democratic Charter to define the content of democracy. Since López Lone et al. v. Honduras (par. 92) the Court has understood that Articles 3 and 4 of the Democratic Charter set out the essential elements and fundamental components of representative democracy, a position also endorsed by the Inter-American Juridical Committee. These provisions show that democracy encompasses a broader institutional framework that includes respect for human rights and fundamental freedoms, access to and exercise of power in accordance with the rule of law, periodic, free and fair elections based on universal suffrage, political pluralism, and the separation and independence of powers, as well as transparency, probity, governmental accountability, freedom of expression and of the press, and the constitutional subordination of all state institutions to civilian authority and the rule of law (para. 84) .

This understanding is reflected both in normative instruments and in the Court’s jurisprudence. Through its case law on political rights, judicial independence, and institutional checks and balances, the Court has progressively transformed democracy from a political concept into a legal concept within the Inter-American system. This transformation is central: once democracy is understood in legal and institutional terms, it becomes capable of grounding rights and corresponding obligations.

This institutional understanding is particularly important in contemporary contexts of democratic erosion. In many countries, democratic breakdown no longer occurs through abrupt ruptures such as coups or the suspension of elections. Instead, democratic institutions are gradually weakened from within. Courts may be captured, prosecutors instrumentalized, electoral rules manipulated, and independent media restricted, while formal electoral processes continue to exist. Under a purely electoral definition of democracy, many of these dynamics would fall outside the scope of international human rights law, even though they fundamentally undermine democratic governance.

The Court’s jurisprudence reflects this broader institutional conception. In Gelman v. Uruguay , it emphasized that democracy cannot be reduced to majority rule expressed through elections but requires institutional limits on power and the protection of fundamental rights (paras. 239–241). This understanding was further developed in the Advisory Opinion on indefinite presidential re-election, where the Court concluded that indefinite re-election is incompatible with democratic principles because democracy requires alternation in power, separation of powers, and institutional constraints on authority (paras. 72–79 and 83–90). By addressing issues such as re-election as matters of democracy and human rights, the Court treated the structure of political institutions and the concentration of power as falling within the scope of international legal scrutiny.

Similarly, in Chavarría Morales v. Nicaragua, the Court emphasized that political rights cannot be analyzed in isolation from the democratic system as a whole. Practices such as the disqualification of candidates, manipulation of electoral processes, or the use of state institutions to exclude political opponents do not merely affect individual rights; they can undermine the democratic order itself. Through this jurisprudence, the Court has gradually developed an understanding of democracy as a legal framework that can be protected through human rights law (paras. 87–100). Recognizing democracy as a right would consolidate this trajectory rather than alter it.

Taken together, these developments show that, within the Inter-American system, democracy is understood not only as a mechanism for selecting governments, but as a legal and institutional framework designed to organize and limit political power. This understanding is central to the present debate, because the question of whether democracy is a human right cannot be addressed without first clarifying its legal content.

This leads to a second question: how does the Inter-American Court recognize new rights within the Convention?

The Recognition of Autonomous Rights in the Americas and Beyond

The possibility of recognizing democracy as a right must be understood within the Court’s broader jurisprudence on autonomous rights. The Court has consistently held that the Convention is a living instrument and that its interpretation must evolve to ensure the effective protection of human dignity. On this basis, it has recognized several rights through interpretation, including the right to informational self-determination, the right to identity, the right to a healthy environment, and the right to care.

This process does not follow a rigid formula, but a consistent pattern. The Court examines whether there is normative recognition of the right in international law, including treaties and the practice of human rights bodies; whether the right is reflected in domestic legal systems across the region; and whether recognizing the right is necessary to ensure the effective protection of existing rights under the Convention.

Democracy fits squarely within this methodology. First, democracy is increasingly treated in international law not only as a contextual standard, but as a concept with normative content. Core universal instruments such as the International Covenant on Civil and Political Rights and the Universal Declaration of Human Rights require that restrictions on rights be justified as “necessary in a democratic society.” This formulation is not incidental. It positions democracy as the benchmark against which the legitimacy of State action is assessed, making it a structural condition for the exercise of rights. This understanding is reinforced by broader international practice, including the Vienna Declaration and Programme of Action, the Millennium Declaration, and the 2030 Agenda for Sustainable Development, all of which explicitly recognize the interdependence of democracy, human rights, and the rule of law.

Within the Latin American and Caribbean region, democracy has evolved beyond a contextual standard. The Inter-American Democratic Charter explicitly recognizes that the peoples of the Americas have a right to democracy and that governments have an obligation to promote and defend it. This recognition is not merely declaratory. The Charter links democratic breakdown to human rights violations and enables individuals to invoke violations of democratic order within the system.

Additional regional instruments reinforce this normative framework. The Andean Charter on the Promotion and Protection of Human Rights, the Ushuaia Protocol on Democratic Commitment, and various regional agreements treat democracy as an essential element of legal and institutional legitimacy. Even trade agreements incorporate democratic principles as binding conditions, demonstrating that democracy functions as a normative standard across different areas of international law.

Second, comparative regional practice supports this development. The African human rights system has developed detailed legal standards on democratic governance and constitutional order. The African Charter on Democracy, Elections and Governance establishes obligations relating to institutional design, political pluralism, and the prohibition of unconstitutional changes of government (art. 3). These obligations have been judicialized. In Actions pour la Protection des Droits de l’Homme v. Côte d’Ivoire, the African Court examined the independence of an electoral commission (page 31). Through this jurisprudence, core components of democracy have been treated as matters subject to human rights adjudication. The Inter-American Court has frequently relied on such comparative developments.

Third, national constitutional jurisprudence across the Americas provides particularly strong evidence of recognition. Courts in Colombia have developed the concept of a right to democracy with multiple dimensions, including participation and control of power. The Constitutional Court of Peru has recognized a right to live in a democratic order. Courts in Argentina, Brazil, and Mexico have protected democratic functioning through decisions on political participation and institutional integrity, while Guatemala’s Constitutional Court has intervened to safeguard democratic order. Across the region, democracy is treated not only as a principle, but increasingly as an object of judicial protection.

Finally, recognizing democracy is necessary to ensure the effective protection of human rights. A fragmented approach that protects only discrete elements such as elections or freedom of expression is insufficient to address structural threats. Many contemporary challenges arise from the gradual erosion of institutions rather than isolated violations. Recognizing democracy as a right would allow the Inter-American system to address these systemic dynamics, clarify State obligations, and intervene before the collapse of rights protection.

Conclusion

The Advisory Opinion requested by Guatemala places the Inter-American Court before one of the most consequential institutional questions it has faced in recent decades. The issue is not simply how to define democracy, but how democracy operates within the Inter-American human rights system and what obligations States have in relation to it.

The question before the Court is often framed as a choice: whether democracy should be understood as a means for the protection of human rights or as a right protected under the Convention. This distinction has important implications. If democracy is treated only as a means, democratic institutions are protected indirectly through individual rights. If it is recognized as a right, the dismantling of democratic institutions could itself constitute a violation of human rights, even before specific individual rights are affected. By defining more precisely what democracy requires in legal terms, the Court would allow earlier identification of institutional deterioration, before it becomes clear-cut rights violations. This shifts the system from reacting to completed breaches toward addressing emerging democratic erosion, strengthening its preventive role.

The better reading, however, is that democracy should be recognized as a right. This would not mark a rupture with existing doctrine, but rather make explicit what is already embedded in the system’s normative structure, jurisprudence, and practice. Although advisory opinions are not formally binding, they carry such interpretive weight that, in practice, they shape the content of states’ obligations and are later applied and enforced by the Court and by domestic authorities.

At the same time, the central issue does not ultimately depend on this classification. What matters most is whether the Court clarifies the obligations of States to protect democratic governance. Whether democracy is framed as a right or as a structural principle, the key legal consequence should be the articulation of clear obligations regarding institutional checks and balances, political participation, and the prevention of the concentration of power.

From this perspective, recognizing a right to democracy would represent a natural continuation of the Court’s existing jurisprudence. At the same time, even if the Court concludes that democracy is not an autonomous right but rather a means to guarantee human rights, the Advisory Opinion would remain highly significant. The Inter-American system already protects many of the elements that constitute democracy. The critical question is whether these elements will continue to be addressed in a fragmented way, linked to different rights, or whether the Court will systematize them as part of a broader obligation to protect democratic order as such.

Ultimately, the most important contribution of the Advisory Opinion may not be the formal recognition of a new right, but the clarification of the legal framework governing democracy itself. The central question is therefore not only whether there is a right to democracy, but whether international human rights law can effectively protect democratic institutions before their erosion results in the collapse of rights protection.

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The Hungarian Case: How Unity Became the Weapon

Hungary’s descent into competitive authoritarianism is well-documented. Since returning to power in 2010, Orbán used his successive parliamentary supermajorities to rewrite the constitution, pack the courts, subordinate the media, and redesign the electoral rules in ways that entrenched Fidesz’s structural advantage. Beyond the institutions, Orbán was also able to capture the “minds and imagination of the people”. The mixed-member majoritarian electoral system that emerged from the 2011 reforms provided that 106 of the 199 seats in the National Assembly are elected by first-past-the-post in single-member constituencies, with the remaining 93 allocated by the closed list proportional representation using the D’Hondt method. The system was intentionally designed to generate structural disproportion by allowing the largest party to harvest disproportionate seat bonuses when facing a fragmented opposition. As one pre-election analysis noted, the opposition needed to win by at least a 4-5 percent vote margin to win a majority. Such were the mathematics of a system engineered for incumbency.

Understanding this, the broader opposition landscape underwent remarkable consolidation ahead of the April 2026 election. Rather than contest individually and split the vote across 106 constituencies, several smaller opposition parties withdrew from the race entirely, explicitly endorsing Tisza as the strongest vehicle for defeating Fidesz. The Hungarian Socialist Party, one of only two parties from the post-communist transition still active, announced its withdrawal, saying that the electoral system amounted to “legalised cheating” that could only be overcome by uniting behind a single opposition candidate. This, of course, in no manner implied ideological affinity among the several opposition parties. Instead, it reflected strategic clarity, which is critical for defeating an incumbent under a system built towards retaining power.

Péter Magyar and the Tisza party were, in many ways, an improbable vehicle. Magyar had been a Fidesz insider, affiliated with the party until a high-profile rupture in 2024 over a presidential pardon scandal involving the cover-up of child abuse. He was not a figure of the traditional left, and Tisza ran as a pro-European, centrist, anti-corruption party rather than an ideologically coherent bloc. But as political analyst Zsuzsanna Vegh observed, Magyar managed to unite an ideologically diverse coalition—not of parties but of voters—by focusing on policy responses, hitting a moderate tone, and restoring a sense of agency to the electorate. Daniel Kovarek has termed it as the creation of an “ideologically heterogeneous coalition of protest voters”. In essence, a successful counternarrative was built, though engaging in what István Benedek has termed “transformative repolarization”, that managed to draw away the “soft supporters”.

The results of such a unity were historic. After the final count of the votes, Tisza secured 141 seats on nearly 53 percent of the vote, enough for the two-thirds supermajority that Orbán had himself mandated in the 2011 constitution as the threshold for constitutional amendment. Fidesz was more than halved, to 52 seats. Turnout reached more than 77 percent, which is a record in post-communist Hungarian history. The constitutional design that Orbán had deployed as a tool of entrenchment ultimately became the very instrument of his removal, wielded by the opposition he had spent years trying to divide.

The Indian Case: Hiding Behind Women’s Reservation

To understand why the Constitution (131st Amendment) Bill, which was introduced along with the Delimitation Bill 2026, was both consequential and contested, one must grasp the fifty-year constitutional history it sought to unwind. The 42nd Constitutional Amendment of 1976 froze the allocation of Lok Sabha (the House of the People) seats among states based on the 1971 Census. The ostensible reason was that southern states, which had more aggressively pursued the population control mandate, risked being electorally punished for their success by losing seats to northern states whose populations had grown faster. The freeze was initially set to last until after the first census following 2000. The 84th Amendment of 2001 (See Article 82 of the Constitution) extended it until the first census after 2026, reinforcing the logic of protecting states that had successfully stabilised their populations. I have written at greater length on how this history of constitutional design intersects with partisan benefit elsewhere on this blog.

The 131st Amendment Bill proposed to expand the Lok Sabha from 543 to 850 seats, ostensibly to operationalise the 33 percent women’s reservation introduced by the 106th Constitutional Amendment of 2023. The framing was carefully chosen. The Women’s Reservation Act had been passed unanimously in 2023 but remained contingent on a delimitation exercise following the next census, meaning it would lie dormant for years. The 131st Amendment sought to delink that reservation from the census requirement and trigger delimitation immediately, using the 2011 census data. The government presented this as an urgency in the service of women. The opposition read it, quite accurately, as something else entirely.

The BJP is a party whose support base is concentrated largely in northern and central India. A delimitation exercise recalibrated to 2011 population data, in a house expanded to 850 seats, would increase the proportional weight of high-population northern states at the expense of the South. The government’s repeated oral assurance that all states would receive proportional seat increases, preserving their current share, was not written into the bill. The text of the Constitution Amendment Bill instead provided that Parliament would decide by simple majority which census to use and when to conduct delimitation, effectively removing the constitutional constraint that had protected southern states for five decades. An oral assurance from a government with an absolute parliamentary majority is, of course, no assurance at all; it dissolves the moment political arithmetic or necessities change.

Moreover, given that the 2026–27 census was already underway, the decision to use 2011 data was a political choice, not a technical necessity. The South’s fear was concrete as under one projected scenario, Uttar Pradesh’s (a state where the BJP is currently dominant) seats could rise from 80 to 140 while Tamil Nadu’s (a state where the BJP has never won) would increase only from 39 to 51, fundamentally altering parliamentary arithmetic in ways that would benefit the BJP’s geographic strongholds for a generation.

The opposition stood united against this amendment. At the voting, 298 votes were cast in favour and 230 against, well short of the 352 required for a two-thirds majority of members present and voting. While the Home Minister, in his reply to the debate, repeatedly accused the opposition of denying representation by reservation to women, an argument that collapses under scrutiny, given that the Women’s Reservation Act had already been notified and brought into force on 16 April 2026, the day before the vote. The reservation was always an operative law; what the government sought to accelerate, through constitutionally dubious means and without securing a renewed federal compact, was the delimitation exercise that would reshape the political map of the country. The united opposition did not oppose women’s reservation. It opposed a delimitation exercise engineered to lock in northern dominance, dressed in the language of gender justice.

Constitutional Design and Its Discontents

These two episodes, read together, illuminate something important about democratic resilience that is often obscured by the emphasis on courts and formal accountability institutions. Constitutional design is quite important and not neutral. In Hungary, Orbán’s 2011 constitution contained the seeds of his undoing—the supermajority threshold he wrote to entrench himself became the mandate that ousted him. In India, the freeze on delimitation that was originally a protection for southern states became the constitutional constraint that the opposition invoked to block a partisan reshaping of parliament. Design choices made in one political moment become resources or constraints in another.

Both cases also confirm something that empirical work on democratic backsliding has begun to document more rigorously: the electoral system is the terrain that directs how political battles are shaped and fought, and thus, is central to understanding why institutions and constitutional actors behave in a certain manner. Orbán redesigned Hungary’s constituencies to favour Fidesz’s rural base, eliminated the two-round runoff that had previously required coalition-building, and used the winner compensation mechanism to amplify the seat bonus of the largest party. The opposition learned from this and adapted its behaviour to them. Rather than banking on securing an opposition alliance around an ideological convergence (something that took place, quite unsuccessfully, during the 2022 election), the 2026 opposition developed a rational response to a system designed to punish fragmentation. It shows how, in addition to laying down the rules of who secures political power, constitutional design also shaped the behaviour of the actors.

Concluding Remarks: The Last Guardrail

There is a recurring tendency in academic and public commentary on democratic backsliding to locate the last line of defence in courts or in what is sometimes called the “fourth branch”. The assumption is that institutional design, properly conceived, can hold even when politicians fail. The evidence from Hungary, India, Poland, Turkey, and elsewhere tells a different story. These institutions are typically the first to fall. Courts are packed, election commissions are staffed with loyalists, and regulatory bodies are defunded or restructured into submission. The Orbán government spent sixteen years demonstrating, methodically, that institutional capture is not difficult once a supermajority is in hand. India’s own record on judicial independence under sustained executive pressure is well-catalogued.

We need to stop fetishising courts and fourth-branch institutions as the guardians of last resort. They fall. They fall too often, and too soon. The record shows that what has actually arrested democratic erosion, including in Poland in 2023, in Hungary in 2026, and now, at a smaller but significant scale, in India’s Lok Sabha, is political resistance. It is parties that choose to set aside individual advantage, electoral systems that can be turned against their designers when the opposition has the discipline to exploit them, and people who turn out in record numbers because they have decided that the vote still means something.

Both episodes should be read as arguments for taking opposition politics seriously as a constitutional function. Parties don’t belong only to political science; they are also integral to the proper understanding and working of constitutional law. Before the government formation stage, a united opposition can prevent the accession to power of forces that would otherwise govern authoritatively. However, if such leaders manage to form governments, a united opposition can deny even entrenched governments the supermajority thresholds that constitutional amendment requires and pose many other frictions in the legislative chamber, as the Indian and other cases aptly demonstrate. The opposition is not merely the government-in-waiting. It is, in the most literal sense available to democratic theory, the check. It is the most versatile and the most resilient of the guardrails because, unlike courts, it cannot be appointed out of relevance.

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Wo über Wissenschaft entschieden wird

Deutschlands Hochschulen erhalten jährlich etwa 42 Milliarden Euro an öffentlichen Mitteln. Diese werden in drei Arenen verteilt, die bislang durch Deliberation funktionieren.

Die erste Arena sind die Landesparlamente. Sie entscheiden über die Grundfinanzierung der Hochschulen. Mit Hochschulgesetzen regeln sie Autonomie und Governance, über Hochschulverträge bzw. Zielvereinbarungen sowie leistungsorientierte Mittelvergabe steuern sie Prioritäten. Deliberation zwischen Politik, Wissenschaft und Verwaltung ist auch hier die Regel.

Die zweite Arena ist die GWK, in der Bund und Länder über Programme nach Art. 91b GG entscheiden. Hier handeln sie die großen Bund-Länder-Vereinbarungen aus: den Pakt für Forschung und Innovation mit rund 12 Milliarden Euro, den Zukunftsvertrag Studium und Lehre mit gut vier Milliarden Euro, die Exzellenzstrategie mit 533 Millionen Euro jährlich. Das Besondere: In Hochschulfragen müssen gem. Art. 91b Abs. 1 S. 2 GG alle zustimmen.

Die dritte Arena ist das Bundesministerium für Forschung, Technologie und Raumfahrt, das außerhalb von Art. 91b GG eigene Projektförderungen und Sonderprogramme unterhält – etwa drei Milliarden Euro jährlich. Diese Programme beruhen meist nur auf Förderrichtlinien, nicht auf Gesetzen.

Diese Arenen funktionieren durch Aushandlung. Der Konsens: Wissenschaftsfreiheit ist Grundwert, Details sind verhandelbar. Doch dieser Konsens ist fragil.

Wenn der Konsens bricht

Die jüngsten Umfragen zeichnen ein beunruhigendes Bild: Die AfD steht bei über 20 Prozent bundesweit, in einigen ostdeutschen Ländern bei über 30 Prozent. Erstmals seit Gründung der Bundesrepublik könnte bei den anstehenden Landtagswahlen eine explizit wissenschaftsfeindliche Partei¹⁾ maßgeblichen Einfluss auf die Hochschulpolitik gewinnen und in die Wissenschaftsfinanzierung eingreifen. Schon heute zeigt sich, wie verwundbar das System ist – und zwar auch ohne Populisten. Klamme Kassen zwingen Hochschulen aktuell bundesweit zu drastischen Sparmaßnahmen: Wiederbesetzungssperren, Kürzungen von bis zu zehn Prozent der Etats, Streichung von Professuren und Studiengängen. Diese Kürzungen sind nicht ideologisch motiviert, sondern haushaltsbedingt. Aber sie zeigen: Die Haushaltshoheit erlaubt faktische Steuerung, ohne dass sie die verfassungsrechtliche Schwelle erreicht. Hochschulen müssen selbst die schmerzhaften Entscheidungen treffen, welche Fächer, welche Professuren, welche Studiengänge sie kürzen. Was passiert, wenn – z.B. nach der Landtagswahl in Sachsen-Anhalt im Herbst – eine Landes- oder Bundesregierung diese Entscheidungen nicht mehr aus Haushaltszwängen, sondern aus politischer Überzeugung trifft?

Die Bedrohungen lassen sich in drei Zeithorizonte gliedern. Kurzfristig, binnen sechs bis zwölf Monaten, sind Programme ohne gesetzliche Grundlage gefährdet. Das Professorinnenprogramm etwa beruht als Bund-Länder-Programm nur auf einer Verwaltungsvereinbarung nach Art. 91b GG. Der entscheidende Satz nahezu jeder Förderrichtlinie lautet: „Ein Anspruch auf Gewährung der Zuwendung besteht nicht.“ Ein einfacher Bundestagsbeschluss im Rahmen des Bundeshaushalts könnte solche Programme streichen – ohne Zweidrittelmehrheit, ohne Verfassungsänderung. Noch brisanter: Das Einstimmigkeitsprinzip der GWK mit Blick auf Hochschulprogramme bedeutet, dass ein einzelnes Land jede Neuverhandlung blockieren könnte.

Mittelfristig, binnen ein bis drei Jahren, greift die Haushaltshoheit der Länder. Mit einfacher Mehrheit können Landtage Hochschuletats kürzen oder Zielvereinbarungen neu verhandeln. Über leistungsorientierte Mittelvergabe lassen sich unliebsame Forschungsrichtungen gezielt schwächen – welche das sind, hängt von der jeweiligen politischen Agenda ab. Formale Verbote sind nicht nötig, denn finanzielle Ausdünnung reicht. Bei 90 Prozent Befristung des promovierten wissenschaftlichen Personals würde ein Einstellungsstopp das System binnen weniger Jahre personell aushöhlen.

Langfristig öffnet sich ein kritisches Zeitfenster. Den Zukunftsvertrag können die Beteiligten ab 2028 kündigen (Kündigungsfrist fünf Jahre), die Exzellenzstrategie ab 2027 (Kündigungsfrist zwei Jahre). In den Neuverhandlungen könnte man Gleichstellungsziele streichen, Diversity-Verpflichtungen abschaffen und Förderprioritäten verschieben. Die jeweils zuständigen Landesministerien könnten – je nach rechtlicher Ausgestaltung – Hochschulräte politisch besetzen und Genehmigungsvorbehalte bei Berufungen instrumentalisieren.

Beispiele aus dem Ausland zeigen, wie rasch das gehen kann – und dass alle Disziplinen betroffen sein können. Ungarn brauchte nur 20 Monate, um die Central European University zum Umzug nach Wien zu zwingen. Betroffen waren nicht nur Gender Studies, sondern auch Rechtswissenschaften, Politikwissenschaft und Soziologie. Florida eliminierte binnen vier Monaten sämtliche Diversity-Programme an staatlichen Hochschulen und schränkte die Lehrfreiheit in Biologie und Geschichte ein. Die Türkei entließ nach dem Putschversuch 2016 innerhalb von zwei Jahren 6.000 Akademiker aus allen Fachbereichen. Das Muster ist stets ähnlich: Nicht spektakuläre Verbote, sondern forcierte Auszehrung durch Mittelkürzungen und administrative Schikanen – und keine Disziplin ist per se geschützt.

Das Recht als letzte Bastion

Wenn politische Deliberation nicht mehr funktioniert, weil die Beteiligten Grundwerte nicht teilen, kann Verrechtlichung schützen. Die Idee, die Jürgen Habermas in seiner Diskurstheorie des Rechts entwickelt hat: Rechtliche Bindungen ersetzen politische Aushandlung, wenn der kommunikative Konsens bricht.²⁾ Das deutsche Recht hält dafür drei Schutzebenen bereit – doch jede hat Grenzen, und die entscheidende Schwachstelle liegt dort, wo Verfassungsrecht und Haushaltshoheit aufeinandertreffen.

Erstens: Verfassungsrechtliche Verankerung. Art. 5 Abs. 3 GG schützt „alle auf wissenschaftlicher Eigengesetzlichkeit beruhenden Prozesse, Verhaltensweisen und Entscheidungen bei dem Auffinden von Erkenntnissen, ihrer Deutung und Weitergabe“ (BVerfGE 35, 79, Rn. 128). Daraus folgt die Verpflichtung, dass der Staat für funktionsfähige Institutionen für einen freien Wissenschaftsbetrieb sorgen und den in der Wissenschaft Tätigen Teilhabe an öffentlichen Ressourcen gewähren muss (BVerfGE 111, 333, Rn. 153). Pauschale, politisch motivierte Mittelkürzungen bestimmter Forschungsrichtungen wären regelmäßig unverhältnismäßig. Sie liefen auf eine inhaltliche Steuerung wissenschaftlicher Tätigkeit hinaus, die nach den Maßstäben des BVerfG wissenschaftsinadäquat ist (vgl. BVerfGE 111, 333, Rn. 171, 174).

Doch hier liegt die Achillesferse: Die Haushaltshoheit erlaubt den Parlamenten Kürzungen, solange sie die Funktionsfähigkeit des Wissenschaftsbetriebs nicht strukturell gefährden. Die strukturelle Gefährdung wissenschaftsadäquater Entscheidungsprozesse müssen die Hochschulen und andere Betroffene erst nachweisen. Einzelne Kürzungen reichen hier nicht. Viele kleine Kürzungen können kumulativ die Funktionsfähigkeit aushöhlen, ohne dass sie die verfassungsrechtliche Schwelle erreichen. Eine Regierung muss keine Fächer verbieten, sie kann sie schlicht unterfinanzieren. Denn Art. 5 Abs. 3 GG schützt vor inhaltlichen Eingriffen, aber nicht vor finanzieller Auszehrung, solange sie den Wissenschaftsbetrieb nicht strukturell gefährdet.

Zweitens: einfachgesetzliche Absicherung. Hochschulgesetze können Wissenschaftsfreiheit konkretisieren, Finanzmittel verstetigen und wissenschaftliche Selbstverwaltung garantieren. Zugleich liegt hier auch die Grenze: Änderungen erfordern zwar parlamentarische Mehrheiten und öffentliche Debatten, was die politischen Kosten ideologisch motivierter Eingriffe erhöht, aber eine entschlossene parlamentarische Mehrheit kann auch Hochschulgesetze umschreiben.

Drittens: Verwaltungsvereinbarungen. GWK-Vereinbarungen sind verwaltungsintern bindend und erfordern für Änderungen, die im Schwerpunkt Hochschulen betreffen, die Zustimmung des Bundes und aller Länder. Exzellenzstrategie und Zukunftsvertrag sind zwar unbefristet, die Beteiligten können sie aber ab 2027 bzw. 2028 kündigen. Das schafft Planungssicherheit, aber die Kündigungsklauseln zeigen: Bei politischem Willen sind Ausstiege möglich.

Verrechtlichung schützt vor Willkür, erzwingt Öffentlichkeit, erhöht politische Kosten und ermöglicht gerichtlichen Schutz. Doch sie ist kein Allheilmittel. Parlamentarische Mehrheiten können Gesetze ändern, Verfassungsänderungen sind mit Zweidrittelmehrheit möglich, und Gerichte können anders entscheiden als erhofft.

Die Kosten der Verrechtlichung

Verrechtlichung hat ihren Preis. Jahrzehntelang gewachsene Aushandlungsprozesse, Vertrauen zwischen Politik und Wissenschaft, Kompromissfähigkeit und Flexibilität – all das geht verloren, wenn man Verhandlungen durch Klagen ersetzt.

Schwerer aber wiegt die Politisierung des Rechts. Wie Basil Bornemann in seiner Analyse der Rolle des Bundesverfassungsgerichts zeigt: Entscheidungen über die Hochschulfinanzierung machen Gerichte zu politischen Akteuren. Das Bundesverfassungsgericht müsste entscheiden, ob eine Mittelkürzung für Genderforschung verfassungswidrig ist, Verwaltungsgerichte müssten Zielvereinbarungen prüfen. Richter statt Parlamentarier entscheiden über Wissenschaftspolitik. Die klassische Kritik am „Gouvernement des juges“ – der Herrschaft der Richter – wird laut.

Damit verbunden ist ein Demokratiedefizit. Verfassungsrichter sind zwölf Jahre im Amt, ohne Rechenschaftspflicht gegenüber Wählern, ohne Abwählbarkeit. Ihre Entscheidungen sind endgültig. Gewiss: Gerichte schützen Minderheiten gegen Mehrheiten, Grundrechte gelten auch bei ungesicherter allgemeiner Zustimmung. Aber auch Gerichte können Wertekonflikte nicht vollständig auflösen, sodass Mehrheitswille und Minderheitenschutz oder Parlamentssouveränität und Verfassungsbindung regelmäßig in ein Spannungsverhältnis geraten, was zugleich das Wesen einer lebendigen Demokratie ausmacht.

Schließlich geht Flexibilität verloren. Rechtliche Bindungen sind starr, erschweren Anpassungen, hemmen Innovation. Verrechtlichung schützt insofern, zugespitzt gesagt, Wissenschaftsfreiheit durch Einschränkung der Wissenschaftsfreiheit: weniger Autonomie in der Aushandlung, mehr rechtliche Vorgaben, weniger Vertrauen, mehr Kontrolle.

Wie viel Recht notwendig ist

Die Verrechtlichung muss aber auch gerechtfertigt sein, schließlich gibt es auch andere Mittel, um die Wissenschaftsfreiheit zu schützen. Organisierter Protest mobilisiert Öffentlichkeit, funktioniert aber nur bei empfänglichem Publikum. Internationale Solidarität hat begrenzte Wirkung auf nationale Finanzierung.

Wann die Verrechtlichung das Mittel der Wahl ist, hängt vom Szenario ab. Bei Populisten in der Opposition reicht Protest. Bei Populisten in Landesregierungen braucht es präventive Verrechtlichung auf Landesebene – Hochschulgesetze stärken, Haushaltshoheit begrenzen. Bei Populisten in der Bundesregierung muss man Art. 91b GG vorbeugend ändern: Einstimmigkeitsprinzip lockern, Mitfinanzierungsverpflichtung garantieren. Bei Populisten mit Zweidrittelmehrheit hilft auch Verrechtlichung nicht mehr – Verfassungsänderungen sind möglich.

Entscheidend ist das Timing. Die Verrechtlichung muss vor der Machtübernahme erfolgen, danach ist es zu spät. Schutzmaßnahmen kann man nur implementieren, solange Regierungen wissenschaftsfreundlich handeln. Sobald wissenschaftsfeindliche Kräfte Einfluss gewinnen, werden sie kaum Reformen unterstützen, die ihre eigene Macht begrenzen. Das System muss sich gegen Bedrohungen wappnen, die politisch nicht akut erscheinen, administrativ aber längst möglich sind.

Wenn es zum Ernstfall kommt, sind juristische Auseinandersetzungen wohl unvermeidlich. Hochschulen werden um die angemessene Ausstattung durch ihre Träger streiten müssen, etwa hinsichtlich der Ausfinanzierung bestehender Verträge und Beamtenstellen. Hier liegt ein unterschätztes Potenzial: Laufende Arbeitsverträge und Beamtenverhältnisse begründen rechtliche Ansprüche, die man nicht einfach durch Haushaltskürzungen beseitigen kann. Hochschulen könnten klagen, dass ihre Träger die Finanzierung bestehender Stellen sichern müssen. Doch das wird vor allem kleinere Hochschulen überfordern. Die nötige juristische Expertise aufzubauen, übersteigt ihre Kapazitäten. Hier werden schlagkräftige Interessenorganisationen – Hochschulrektorenkonferenz, Wissenschaftsrat, Gewerkschaften, Fachgesellschaften – unverzichtbar. Sie können Musterklagen führen, Rechtsgutachten finanzieren, koordinierte Strategien entwickeln. Verrechtlichung ist keine Einbahnstraße in die Ohnmacht, sie eröffnet vielmehr auch Handlungsoptionen, wenn die Institutionen sich darauf vorbereiten.

Das Dilemma annehmen

Das Dilemma der Verrechtlichung auf Kosten deliberativer Prozesse lässt sich nicht auflösen. Verrechtlichung kann Zeit kaufen, die Organisation von Widerstand erleichtern, politische Kosten erhöhen. Aber sie ersetzt demokratische Deliberation durch gerichtliche Kontrolle und macht Gerichte zu Akteuren in wissenschaftspolitischen Konflikten. Solange der Konsens über Wissenschaftsfreiheit als Grundwert besteht, sollte Deliberation Vorrang haben. Wenn dieser Konsens bricht, kann Verrechtlichung schützen – aber nur, wenn sie rechtzeitig erfolgt.

Wie viel deliberative Kultur sind wir bereit, zu opfern, um wie viel Wissenschaftsfreiheit zu schützen? Diese Frage erfordert eine Abwägung im Einzelfall und die Bereitschaft, die Kosten beider Optionen zu tragen. Doch in aller Unerfreulichkeit stecken auch Handlungsoptionen: organisierte Gegenwehr, juristische Expertise, institutionelle Solidarität. Die Wissenschaft ist nicht wehrlos, wenn sie sich rechtzeitig wappnet.

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§ 3 Abs. 2 WPflG und seine Geschichte

§ 3 Abs. 2 Satz 1 WPflG verpflichtet männliche Personen nach Vollendung des 17. Lebensjahres, eine Genehmigung des zuständigen Karrierecenters der Bundeswehr einzuholen, wenn sie die Bundesrepublik für länger als drei Monate verlassen wollen. Die Norm wurde 1965 als § 3 Abs. 1a WPflG a.F. eingeführt (BT-Drs. IV/3039, S. 2). Die Genehmigungspflicht galt von 1965 bis zur Aussetzung 2011 und war in dieser Zeit nicht auf den Spannungs- oder Verteidigungsfall beschränkt.

Im Urteil vom 22. September 2004 (6 C 1.04) unterscheidet das BVerwG zwischen der formellen Genehmigungspflicht (Sätze 1 und 2) und dem materiellen Genehmigungsanspruch (Sätze 3 und 4). Der Verstoß gegen die formelle Pflicht führt nicht zum Verlust eines etwaigen materiellen Anspruchs auf Genehmigung. Die Genehmigungspflicht soll verhindern, dass „ohne vorherige wehrbehördliche Prüfung Wehrpflichtige ins Ausland wegziehen und dadurch die Wehrüberwachung und die Heranziehung zum Wehrdienst mindestens erschweren“ (Rn. 22). Diese Zweckbestimmung legt das BVerwG schon seit den 1970er Jahren zugrunde (BVerwGE 54, 241 (248)). Im Jahr 2005 wurde die Bußgeldbewehrung ersatzlos gestrichen, weil ein Verstoß keine „gravierende Regelverletzung“ darstelle (BT-Drs. 15/4485, S. 35; BGBl. I S. 1106).

Die Genehmigungspflicht im System des WDModG

Vielfach war in den letzten Tagen zu lesen, die Genehmigungspflicht sei „sinnfrei“ reaktiviert worden. Das macht es sich allerdings zu einfach. Es setzt voraus, dass die Norm ohne verpflichtenden Wehrdienst keinen Sinn und Zweck hätte. Dagegen spricht zunächst, dass der Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drs. 21/1853, S. 65) § 3 als erste Norm in der Aufzählung der Friedenszeit-Vorschriften in § 2 Abs. 3 WPflG n.F. benennt und also durchaus bewusst reaktiviert hat. Tatsächlich könnte die Aufnahme des § 3 in den Friedenszeit-Katalog des § 2 Abs. 3 im System des WDModG auch eine Funktion haben. Die Gesetzesbegründung benennt als erstes ihrer drei Ziele die „Erreichung eines verbesserten Lagebildes über den Personalumfang der Wehrpflichtigen“ (BT-Drs. 21/1853, S. 2). Dieses Lagebild soll gerade schon in Friedenszeiten gewonnen werden: „Mit der Wiedereinführung der Musterung soll ein konkreteres Lagebild ermöglicht werden, wie viele Wehrpflichtige wirklich für einen Wehrdienst zur Verfügung stehen“ (S. 3). Die digitale Erfassung über § 15 WPflG liefert nur Inlandsadressen. Wer ins Ausland geht, ist weder vom Lagebild erfasst noch für die Musterung erreichbar. § 3 Abs. 2 soll diese Lücke schließen, indem er den Wehrpflichtigen verpflichtet, vor der Ausreise das Karrierecenter zu informieren. Das BMVg hat diesen Zusammenhang und diese Lesart im April 2026 selbst ausdrücklich bestätigt: „Hintergrund und Leitgedanke dieser Regelung ist eine für den Bedarfsfall belastbare und aussagekräftige Wehrerfassung. […] Wir müssen für den Ernstfall wissen, wer sich ggf. längerfristig im Ausland aufhält.“ Dass die Gesetzesbegründung § 3 Abs. 2 nicht im Einzelnen erörtert, ist daher kaum Indiz für eine versehentliche Reaktivierung der Norm in Friedenszeiten. Sie fügt sich vielmehr in das Gesamtsystem der Wehrerfassung ein.

Allerdings hat der Gesetzgeber den Wortlaut der Norm unverändert aus dem alten System des verpflichtenden Wehrdienstes übernommen, in dem Musterung, Einberufung und Grundwehrdienst einen direkten Zusammenhang bildeten. In der Systematik des reformierten Gesetzes ist dieser Zusammenhang nun aufgelöst. Die Musterung beginnt zwar 2027, die verpflichtende Einberufung ist aber nur möglich, wenn das Parlament dies beschließt. Das wirft Auslegungsfragen auf, die der Gesetzgeber geschaffen hat, indem er den alten Wortlaut unreflektiert und unverändert übernommen hat.

Die Allgemeinverfügung vom 9. April 2026

Als Reaktion auf die öffentliche Empörung hatte das BMVg bereits Anfang April angekündigt, die Genehmigungspflicht durch Verwaltungsakt auszusetzen. Am 9. April 2026 hat es diese Ankündigung umgesetzt und eine Allgemeinverfügung auf Grundlage des § 3 Abs. 2 Satz 5 WPflG erlassen (BAnz AT 16.04.2026 B3). Darin wird Folgendes angeordnet: „Männliche Personen, die der Genehmigungspflicht nach § 3 Absatz 2 Satz 1 WPflG unterfallen, werden allgemein von dieser Genehmigungspflicht ausgenommen. Einer vorherigen Antragstellung oder individuellen Genehmigung bedarf es nicht.“ Begründet wird die Ausnahme damit, dass „ohne einen verpflichtenden Wehrdienst jede beantragte Genehmigung zu erteilen“ wäre, „da nicht mit einer Heranziehung zu rechnen ist“. Damit verweist die Begründung auf Satz 3, wonach „[d]ie Genehmigung [zu erteilen] ist für den Zeitraum […], in dem die männliche Person für eine Einberufung zum Wehrdienst nicht heransteht.“ Die Allgemeinverfügung tritt am 17. April 2026 in Kraft. Die Genehmigungspflicht ist damit erstmal vom Tisch. Die Rechtsfragen sind aber auch mit dieser schnell gestrickten Allgemeinverfügung nicht weniger geworden.

Was bedeutet „Heranstehen“ zur Einberufung?

3 Abs. 2 Satz 3 WPflG ordnet an, die Genehmigung sei „für den Zeitraum zu erteilen, in dem die männliche Person für eine Einberufung zum Wehrdienst nicht heransteht“. Nach ständiger Rechtsprechung ist „Heranstehen“ „mit Blick auf den für ihn in Betracht kommenden nächstmöglichen Einberufungstermin“ zu beurteilen (BVerwGE 59, 23 (26)). Da derzeit keine Einberufung stattfindet, scheint die Sache einfach: Niemand steht zur Einberufung heran, also besteht ein gebundener Genehmigungsanspruch.

Eine andere Lesart wäre allerdings möglich. Das BVerwG hat in der Entscheidung von 2004 den Zweck der Genehmigungspflicht über die Einberufung hinaus definiert: „Hält der Wehrpflichtige sich zu Studienzwecken im Ausland auf, so werden Bemühungen der Wehrersatzbehörden, ihn der Musterung oder – im Falle der Einberufung – der Truppe zuzuführen, wesentlich erschwert“ (6 C 1.04, Rn. 22). Mit der Genehmigungspflicht soll also nach der Rechtsprechung des BVerwG nicht nur sichergestellt werden, dass sich Wehrpflichtige nicht der Einberufung entziehen, sondern dass auch der Musterung nichts im Wege steht. Der Kläger in diesem Verfahren hatte sich schon der Musterung entzogen. Gleichwohl bejahte das Gericht das „Heranstehen“. Die Wehrersatzbehörden hätten die Musterung aktiv betrieben und den Kläger – hätten sie ihn als tauglich befunden – in absehbarer Zeit einberufen. Das ist allerdings Konjunktiv. Daran zeigt sich, dass die Frage, wann jemand zur Einberufung heransteht, schon nach der alten Regelungssystematik nicht ohne die Musterung zu beantworten war.

Daraus ergibt sich heute eine Diskrepanz. Einerseits soll derzeit niemand einberufen werden. Der Wortlaut von § 3 Abs. 2 Satz 3 WPflG scheint insoweit die verpflichtende Einberufung (§ 21 WPflG) zur Voraussetzung zu machen. Andererseits wird die Musterung 2027 verpflichtend wieder eingeführt. Und nimmt man die Gesetzesbegründung und die teleologische Linie des BVerwG zusammen, könnte die Norm auch den Wehrpflichtigen meinen, dessen Tauglichkeit für eine Einberufung zunächst festgestellt werden soll. Danach könnten Wehrpflichtige durchaus schon vor der Einberufung, nämlich mit der Musterung, „heranstehen“. Durch die Reaktivierung der Wehrerfassung soll gerade ein Lagebild vor der Einberufung erstellt werden. „Zur Einberufung heranstehen“ lässt sich daher auch so verstehen: Heransteht, wer sich im Prozess befindet, der auf eine mögliche Einberufung zielt, wozu auch die Feststellung der Tauglichkeit durch die Musterung gehört. Tatsächlich steht diese Lesart mit dem Wortlaut nicht im Widerspruch. So bedeutet „heranstehen“ auch „zur Verfügung stehen, bereitstehen“. „Heranstehen zur Einberufung“ muss insoweit nicht zeitlich, sondern kann auch funktional verstanden werden. Für diese Auslegung würde nicht zuletzt auch die Gesetzessystematik sprechen. Denn nach § 3 Abs. 1 WPflG stellen Musterung und Einberufung einheitliche Wehrpflichtobliegenheiten dar. Schließlich gibt nur diese Lesart von § 3 Abs. 2 Satz 3 WPflG der Genehmigungspflicht im neuen System eine tatsächliche Funktion.

Der Allgemeinverfügung ist nun allerdings zu entnehmen, dass das Verteidigungsministerium eine andere Auffassung vertritt. Solange der verpflichtende Wehrdienst ausgesetzt sei, stehe im Sinne des § 3 Abs. 2 Satz 3 WPflG kein Wehrpflichtiger zur Einberufung heran. Die Musterung fällt nach dieser Auffassung nicht darunter.

Verhältnismäßigkeit der Genehmigungspflicht

Folgt man der engen Lesart des BMVg, entsteht jedoch ein Verhältnismäßigkeitsproblem. In Friedenszeiten besteht zwar auf dem Papier eine Genehmigungspflicht nach Satz 1, aber zugleich ein gebundener Genehmigungsanspruch nach Satz 3. Die Genehmigung ist stets zu erteilen, in Friedenszeiten darf die Behörde die Genehmigung nicht verweigern. Damit hätte die Genehmigungspflicht faktisch nur noch eine Informationsfunktion. Dann aber drängt sich eine Auskunftspflicht als milderes Mittel auf.

Das BVerfG verlangt, dass „Art und Umfang der staatlichen Kontrolle […] der tatsächlichen Situation, für die sie geschaffen wird, adäquat sein“ müssen (BVerfGE 20, 150 (15)). Wo eine Auskunftspflicht dem Informationsinteresse der Behörde genügt, ist eine Genehmigungspflicht dann wohl unverhältnismäßig. Selbst wenn man der Genehmigungspflicht einen marginalen Wirksamkeitsvorsprung zugesteht, kann es „an der Angemessenheit […] fehlen, etwa wenn ein milderes Mittel zur Verfügung steht, dessen Wirksamkeit nur wenig geringer ist“ (BVerfGE 163, 107 (135)). Es spricht also einiges dafür, dass eine Auskunftspflicht den Zweck der Wehrerfassung – nach der Auslegung des BMVg – ebenso erfüllt hätte. Und dies, ohne den Anschein eines Ausreiseverbots zu erwecken.

Der Umfang von Ausnahmen per Allgemeinverfügung

Auch in Bezug auf die Allgemeinverfügung stellen sich Fragen. Ist sie überhaupt das richtige Instrument, um die Regelung auszusetzen? Eine Allgemeinverfügung nach § 35 Satz 2 VwVfG setzt einen einheitlichen Regelungsanlass voraus. Sie regelt nicht abstrakt-generell, sondern knüpft an ein „einzelnes reales Vorkommnis“ an, das „einheitlich den Charakter“ der Maßnahme bestimmt (vgl. BVerwGE 12, 87 (90 f.)). Die Rechtsform mag tragfähig sein, wenn man den einheitlichen Anlass – die gegenwärtige Nichteinberufung – als ausreichend konkret ansieht. Zweifel bleiben aber, weil die Allgemeinverfügung keinen zeitlich begrenzten Sachverhalt regelt, sondern einen rechtlichen Dauerzustand, und damit Merkmale einer Rechtsnorm aufweist. Selbst wenn man die Rechtsform akzeptiert, ist damit noch nicht gesagt, dass die Allgemeinverfügung auch inhaltlich gedeckt ist: Trägt § 3 Abs. 2 Satz 5 WPflG, der das BMVg ermächtigt, „Ausnahmen von der Genehmigungspflicht zuzulassen”, eine generelle Ausnahme aller Normadressaten?

Es stellt sich etwa die Frage, ob Satz 5 nur für gruppenspezifische Dispense ermächtigt. Beispielsweise erfasste die Bekanntmachung, die das BMVg 1965 auf Grundlage von § 3 Abs. 2 Satz 5 a. F. WPflG erlassen hatte (BAnz Nr. 83 v. 5.5.1965, VMBl. S. 245; BVerwGE 54, 241 (18)), nur bestimmte Personenkreise und nicht die Pflicht als solche. Der Wortlaut ist allerdings denkbar weit: „Das Bundesministerium der Verteidigung kann Ausnahmen von der Genehmigungspflicht zulassen.“ Der Formulierung ist insoweit nicht zu entnehmen, dass das BMVg die Ausnahmen auf bestimmte Personengruppen begrenzen muss.

Bemerkenswert ist allerdings, dass die aktuelle Verfügung des BMVg weder befristet noch bedingt ist. Die Einschränkung „ohne einen verpflichtenden Wehrdienst“ steht nur in der Begründung, nicht im Tenor. Ob eine solche unbeschränkte Ausnahme vom Wortlaut des Satzes 5 gedeckt ist, ist nicht nur fraglich. Es ist auch handwerklich einmal mehr unglücklich. Denn wenn das BMVg die Genehmigungspflicht wieder einführen will, muss es die Allgemeinverfügung förmlich widerrufen (§ 49 Abs. 2 VwVfG). Eine auflösende Bedingung nach § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG, etwa eine Formulierung wie „solange kein Gesetz nach § 2a WPflG ergangen ist“, hätte das vermieden.

Vorbehalt des Gesetzes

Dahinter steckt auch die grundsätzlichere Frage nach dem Gesetzesvorbehalt. Darf die Exekutive eine gesetzlich angeordnete Pflicht durch ministeriellen Akt vollständig aufheben? Die Wesentlichkeitsrechtsprechung des BVerfG verlangt, dass der parlamentarische Gesetzgeber „alle wesentlichen Entscheidungen” selbst trifft (BVerfGE 49, 89 (76)). Mit seiner kategorischen Formulierung des Tenors hat das BMVg dagegen schlicht die Genehmigungspflicht durch Allgemeinverfügung zurückgenommen. Diese vollständige Rücknahme einer gesetzlichen Pflicht, die in Grundrechte eingreift, dürfte eine wesentliche Entscheidung sein. Dagegen hätte eine einfache auflösende Bedingung klargestellt, dass nicht die Genehmigungspflicht – als solche – aufgehoben wird, sondern beispielsweise nur so lange, wie der verpflichtende Wehrdienst ausgesetzt ist.

Die Skandalisierung lenkt von Rechtsfragen ab

Die Empörung über § 3 Abs. 2 WPflG als vermeintliches Ausreiseverbot war in der Sache unbegründet. Die Regelung ist nicht weitreichender als vor der Aussetzung der Wehrpflicht, und die Allgemeinverfügung vom 9. April 2026 hat die Genehmigungspflicht bis auf Weiteres suspendiert. Die eigentlichen Rechtsfragen liegen tiefer: bei der Verhältnismäßigkeit einer Genehmigungspflicht, die in Friedenszeiten keine Versagungsmöglichkeit kennt und für die eine Auskunftspflicht als milderes Mittel genügt hätte; bei der Reichweite einer Allgemeinverfügung, die einen rechtlichen Dauerzustand regelt und damit Züge einer Rechtsnorm trägt; die zudem wohl auch die Grenzen der Ermächtigungsgrundlage überschreitet; und beim Vorbehalt des Gesetzes, der eine vollständige Suspension der Genehmigungspflicht dem Parlament hätte überlassen müssen. Dass es eine Lesart des Normtextes gegeben hätte, die einige dieser Probleme überwunden hätte, fällt angesichts der nun ebenfalls verunglückten Allgemeinverfügung kaum noch ins Gewicht.

Bedenklich ist jedoch nicht nur dies, sondern auch, dass sich die Empörung nicht nur gegen das BMVg richtete, das den Gesetzentwurf verfasst hat, sondern gegen das parlamentarische Verfahren als solches. Dieses habe eine viel zu weitreichende Regelung der Regierung durchgewunken, weil sie „offenbar niemandem aufgefallen“ sei, heißt es etwa. Kritik, die auf Delegitimierung abzielt, begleitet die Wehrpflichtdebatte von Anfang an: Erst wurden der Regierung im Vorfeld des Gesetzes unlautere Absichten unterstellt, nun wird dem Parlament vorgehalten, Autoritarismus und DDR-Verhältnisse herbeigeführt zu haben, ein Vorwurf, der bei aller berechtigter Kritik an der handwerklichen Unzulänglichkeit zurückzuweisen ist.

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