A raíz de la entrada en vigor de la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y, posteriormente, de las leyes autonómicas, decretos forales, ordenanzas provinciales y municipales, junto con los distintos reglamentos en la materia, nuestras Administraciones Públicas cuentan con portales de transparencia.

De la frase anterior se puede deducir que se ha realizado un importante esfuerzo jurídico-normativo; sin embargo, este no ha venido acompañado de buenos resultados en términos de efectividad de la transparencia. De manera general, los portales de transparencia no están sirviendo a su fin: que la ciudadanía se forme juicio sobre el funcionamiento de sus instituciones. Sin embargo, este no debe ser un motivo para desesperar, sino para perseverar.

En esta brevísima nota, hoy solo voy a comentar un aspecto que puede parecer secundario, pero que posee mucha potencialidad. Me estoy refiriendo a la actualización de los contenidos de transparencia.

No hace falta defender el caso de la actualización: cuando los contenidos están desactualizados no sirven para casi nada, no animan a que la ciudadanía se implique y reflejan una muy mala imagen de la institución. No tener al día los contenidos es tan malo o peor que no tenerlos.

Ahora bien, en esta nota quiero poner la mirada en otro aspecto un poco más sutil: ¿cómo demostramos que un contenido está actualizado? En la mayor parte de los portales de transparencia existentes, no se ofrece un mecanismo sencillo para saber la antigüedad de la información, su última actualización y si se puede considerar información actual o pasada.

¿Cómo se debería hacer esto? Como en cualquier gestión documental básica, cada activo de información debe mostrar cada cuánto se actualiza y cuál es la fecha de la última actualización. Internamente, esto va a generar una fecha de próxima actualización, la cual disparará una revisión que lleve a mantener, modificar o sustituir ese ítem de información. En todos los casos, la revisión conllevará un cambio en la fecha de última actualización, de manera que quien acceda  no tendrá más que comprobar que la fecha de última actualización es más reciente que la frecuencia señalada. El sistema descrito implicaría una gestión de actualizaciones diferente para cada contenido, pero también cabe implantar un sistema más sencillo que señale una misma periodicidad de actualización de todos los contenidos.

Este es el momento en que viene a nuestra ayuda la metodología MESTA. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, junto con la extinta Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y Calidad de los Servicios, ha elaborado la Metodología de Evaluación y Seguimiento de la Transparencia de la Actividad pública (MESTA), con el objetivo de establecer un método de evaluación único y común en todo el Estado. El Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública de Canarias aplica MESTA para la elaboración del Índice de Transparencia de Canarias (ITCanarias). Gracias a que documenta sus métodos y resultados, podemos aprender de esta buena práctica.

Respecto de la actualización de contenidos, la opción adoptada por MESTA/ITCanarias es la de establecer la práctica de la revisión trimestral de todos los contenidos. Un contenido que se actualice anualmente experimentará revisiones y cambios en la fecha de su última actualización de manera trimestral. Un contenido de actualización diaria se revisará al menos de manera trimestral, pero mucho mejor si se revisa de manera diaria.

Estas son las instrucciones (pdf 3,8 MB) que ofrece ITCanarias:

Datación y actualización. Para este criterio se tienen en cuenta dos fechas. Primero, si el contenido dispone de alguna fecha que permita situar la información en el tiempo (fecha de la información); y segundo, si se ha producido una actualización o revisión de la publicación de modo que el ciudadano tenga garantías de que la información está actualizada y vigente (fecha de publicación). Al menos una de las fechas debe pertenecer a los tres meses anteriores al mes en que el ciudadano realiza la consulta. Esto quiere decir que, a efectos de la evaluación, la información debe actualizarse en marzo, junio, septiembre y diciembre.

¿A alguien le parece excesiva una revisión trimestral? Parece bastante razonable. Es más, una buena parte de esta revisión puede ser automatizada. Ese es el caso del Ayuntamiento de Gavà, el cual actualiza la información económica con frecuencia diaria. Siguiendo técnica estándar de open data, se ha programado una reescritura diaria del recurso junto con una modificación del metadato «última actualización«. Tal como se ve en la imagen, la fecha es la de hoy mismo.

Desde el momento que la transparencia es Ley, no hay excusa que valga. La ciudadanía tiene el derecho a acceder a información actualizada y a saber cuánto de actual es la que le ofrecen. De gran ayuda son herramientas como el catálogo de información pública. Recomiendo seguir de cerca el que está poniendo en marcha el equipo del gran Antonio Ibáñez, en la  Junta de Castilla y León.

En desideDatum estamos trabajando para adaptar MESTA a las distintas normativas autonómicas y locales, al tiempo que proporcionamos métodos y herramientas para automatizar y ayudar a las áreas de transparencia de nuestras Administraciones Públicas.

Planificar y rendir cuentas: dos ruedas que giran al unísono

En el día después de las elecciones municipales, forales y, en muchos casos, autonómicas, toca prepararse para el gran reto de gobierno abierto de estos cuatro años: generalizar la rendición de cuentas de los planes de mandato.

El plan de mandato es el documento que recoge las actuaciones que el equipo de gobierno considera estratégicas para avanzar hacia su visión del municipio. Se estructura en torno a sus grandes ejes de actuación y se concreta en objetivos estratégicos, objetivos operativos y actuaciones para lograrlos, durante los cuatro años del mandato. El plan de mandato hace visible la correspondencia entre los grandes objetivos que persigue el equipo de Gobierno y las actuaciones concretas que se programan.

Aunque parezca mentira, los Gobiernos de nuestros Ayuntamientos y Diputaciones -con algunas señaladas excepciones- no han tenido la costumbre de planificar las actuaciones de su mandato. Por lo tanto, no han adquirido compromisos de actuación claros con su ciudadanía. Esta es la piedra de toque de la transparencia efectiva, la referencia indispensable para el buen gobierno, la puerta de entrada a una participación ciudadana que mejore las políticas públicas.

La rendición de cuentas no es patrimonio de ninguna opción política. Es consecuencia de una manera de gestionar: ordenada, responsable, orientada a objetivos, abierta.

A los gobiernos que la han practicado en esta pasada legislatura les ha ido bien. No me atrevo a  decir que sea un factor determinante para ganar votos, pero al menos no ha influido negativamente y parece que ayuda a asentar la imagen de partido que gestiona bien. Así ha sido el caso de la Junta de Extremadura (cerrada por la JEC),  Vitoria-Gasteiz, San Sebastián, Erandio o Gavà, todos ellos instituciones con las que he tenido el honor de participar en proyectos de rendición de cuentas.

¿Cómo hay que redactar un plan de mandato para poder rendir cuentas ? Aunque habría mucho que decir, baste con una idea mínima. Debe contener tres componentes:

1. Componente discursivo:

El plan de mandato comienza con una descripción de la estrategia en lenguaje natural, orientada a la comprensión de qué metas se persiguen, para resolver qué problemas, mediante qué estrategias y acciones. Este componente discursivo bebe en gran medida del programa electoral -o del acuerdo de gobierno-, pero no es una mera copia. El discurso sobre el plan de mandato se construye mediante compromisos; esto es, hay que expresar las estrategias y acciones como compromisos que adquiere el equipo de Gobierno con la ciudadanía.

2. Componente estratégico:

Debe incluir:

• Definición estratégica (misión, visión y valores)
• Ejes estratégicos que ordenan el conjunto de actuaciones
• Objetivos estratégicos que se persiguen

3. Componente programático:

Elementos mínimos que se recomienda incluir:

• Objetivos operativos: definición de lo que se pretende alcanzar,
• Indicadores de resultado: criterio de éxito de cada objetivo.
• Acciones: las actuaciones a desarrollar para alcanzar los objetivos operativos.
• Indicadores de avance: hitos que señalan el grado de avance de la acciones.
• Responsabilidad política: persona/cargo que lidera.
• Responsabilidad técnica: persona/puesto responsable.
• Presupuesto: previsión de asignación presupuestaria.
• Calendario: fechas durante las que se va a desarrollar la acción.

En la medida en que estos componentes estén presentes, las posibilidad de suministrar información de uso de recursos, avance de proyectos y resultados alcanzados aumenta. Incluso puede fundar un sistema de información inteligente, como el que estamos explorando en algunos proyectos en la actualidad. Igualmente, será importante entender qué demandan distintos tipos de consumidores de esta información.

Como decía, este es el momento de dar un buen salto adelante. En muchos casos, las normas de transparencia ya obligan a programar y dar seguimiento a la acción de gobierno. En todos los casos, la madurez de la gestión pública dicta que quien no lo haga queda anclado en un pasado opaco e ineficiente. Ya sea como mero espectador u ojalá como colaborador desde desideDatum, llega un tiempo emocionante para quienes sentimos pasión por la gestión pública.

Os daré un titular: el modelo de gobierno abierto en tres principios se nos ha quedado corto. Es muy cierto que transparencia, participación y colaboración han funcionado como tres focos de cambio hacia una administración más abierta y más democrática, pero son focos que ya están perdiendo su brillo. La transparencia se está reduciendo a la publicación de un portal de transparencia, la participación se resume en contar con una plataforma online y la colaboración… ¿qué diablos es la colaboración?

Urge recuperar las metas del gobierno abierto. La pregunta más importante es siempre el para qué -que lleva implícita un para quién-, ya que porta muchos más amperios que la pregunta del por qué, la cual suele responderse apelando a alguna mustia obligación legal. Hagamos pues, la pregunta: ¿para qué lanzamos políticas de gobierno abierto?

Para no hacerlo muy largo, vamos a distinguir tres metas:

Confianza y legitimidad: crear un entorno que garantice una actuación ética y responsable y que recupere la confianza de la ciudadanía en sus instituciones públicas.

Buena gestión pública: enriquecer la toma de decisiones y la gestión gracias a políticas basadas en la evidencia, que cuentan con la inteligencia de agentes internos y externos y que construyen aprendizaje gracias a una auditoría social de resultados.

Corresponsabilidad: apoyar el cambio hacia una sociedad que se implica en la construcción de lo común y que toma conciencia de los retos conjuntos que se afrontan.

En resumen, las metas apuntan a tanto a cambios internos en el funcionamiento de la Administración, como a cambios sociales hacia una ciudadanía corresponsable.

La hoja de ruta para el cambio: la estrategia del caracol

Si estamos de acuerdo en este enfoque, la siguiente pregunta cae sola: ¿cuál es el camino para producir estos cambios? ¿Qué debe hacer una administración pública para pasar de un cumplimiento inefectivo de normas de transparencia a una nueva lógica de gobierno que lleve a hacer bien las cosas buenas?

He dibujado el camino sobre una espiral logarítimica, también conocida -y esto me encanta- como espiral de crecimiento. La metáfora es sencilla. El camino no es recto sino que procede en ciclos no cerrados, en los que cada vuelta nos lleva más lejos sobre el plano. A cada vuelta cubrimos más territorio.

La espiral procede de lo más sencillo a lo más complejo. Así, cada posición en la ruta supondría haber transitado las posiciones anteriores. Sé que esto es un poco aventurado, ya que en la realidad nos lanzamos, por ejemplo, a hacer participación sin haber completado el tramo de la transparencia. Por lo tanto, reconozcamos que el camino no se anda una sola vez y que algunos tramos son más frecuentados que otros, un poco como pasa con la GR-228 -el anillo verde de Bilbao.

En todo caso, el orden de los pasos no es meramente decorativo. Este viaje -este viraje- presenta una lógica:

• Los datos son materia prima para poder producir transparencia.
• La transparencia es una práctica que nos abre la puerta a la rendición de cuentas.
• La rendición de cuentas conduce a la participación vía auditoría social.
• La participación hace crecer la legitimidad y facilita los sistemas de integridad.
• La integridad afianza la confianza necesaria para avanzar en colaboración
• La colaboración rompe diques entre los agentes internos y externos
• Las repetidas excursiones por esta ruta afianzan un cambio social.

Buen gobierno y gobernanza: que gire la rueda

Nuestro grafo presenta además otro nivel de análisis, que podemos poner en relación con la dicotomía gobierno/gobernanza.

El eje horizontal es el eje de la gobernanza. Reúne los principios que otorgan un papel activo a la ciudadanía por la vía de la transparencia, la participación y la colaboración. Dibuja la formulación más básica de gobierno abierto y su esperanza de un cambio social.

El eje vertical es el eje del buen gobierno. Ordena materias que implican, principalmente, cambios en las prácticas de gobierno. El trabajo es, sobre todo, interno, y se refiere a cómo gestionar y cómo comprometerse con buenas prácticas y conductas que mejoren las políticas públicas.

Un deseo final. Compañeras y compañeros de la innovación pública, activistas sociales que trabajáis por una sociedad mejor, espero que encontréis que vuestro esfuerzo se ve bien representado en esta rueda, que se enfoca alternativamente en mejorar la gestión y aumentar la implicación. Y que me ayudéis a enriquecerla.

La universidad, ya sea pública o privada, se configura organizacionalmente como una burocracia profesional. La burocracia profesional es una de las tipologías organizativas estudiadas por Mintzberg. Se caracteriza porque el poder reside en los productores, en el núcleo operativo. Por lo tanto, los mandos intermedios y el ápice estratégico funcionan como gestores a su servicio, para conseguir que desempeñen su trabajo de la mejor manera posible.

En una burocracia profesional, los profesionales son todos como Messi: el club está a su servicio para que juegue a gusto. Este sería un objetivo devotamente apetecible y existen instituciones que lo incorporan a su ideario, por ejemplo en torno a un nuevo estilo de relaciones. Sin embargo, lo característico de la burocracia profesional es que concede el poder a cada profesional de manera individual, mientras que formulaciones democratizadoras del entorno laboral descienden el poder a los colectivos, al equipo.

Un catedrático tiene libertad de cátedra. Un juez posee autonomía judicial. Un médico tiene libertad de prescripción. En una burocracia profesional, están al mando y gozan de libertad en el ejercicio de su profesión.  La institución que sanciona su actuación no es la empresa u organización pública para la que trabaja, sino su colegio profesional, la reunión de sus iguales. Por lo general, existen procesos de selección y promoción largos y con fuerte aculturación para admitir nuevos miembros de pleno derecho: el MIR, los profesores asociados, etc.

Otros profesionales que trabajan en su entorno carecen de esta libertad. Muchas veces, se les sitúa en estructuras externas: la administración judicial, el PAS, el personal no facultativo.

Los párrafos anteriores pretenden ser meramente descriptivos. Así son estas organizaciones. No valoro su idoneidad a priori.

Como consecuencia de este desequilibrio de poder, las burocracias profesionales  experimentan problemas de coordinación y acostumbran a resistirse al cambio organizativo. El ejercicio de la profesión en la relativa intimidad del aula, de la consulta o del tribunal es lo que realmente importa a estos profesionales, que no suelen mostrar mucho entusiasmo por grandes cambios organizacionales. Cuando hablamos del sector público, la cosa se complica aún más, por la dificultad de ofrecer incentivos al cambio. Por nombrar uno: la capacidad de contratar y despedir en función de la adhesión al cambio.

No obstante, conocemos un caso de enorme éxito: el de la sanidad pública. Con ciertas diferencias entre diferentes servicios autonómicos de salud, en general España goza de excelentes servicios sanitarios, sorprendentemente coste-efectivos, con muy altos niveles de satisfacción. Y para conseguirlo ha habido que realizar cambios estructurales de profundo calado que han precisado de la implicación de los profesionales de la medicina -y tambien de la enfermería, la administración, etc.

Queda, pues, establecido que el cambio en las burocracias profesionales públicas es posible. Se puede.

Pues bien, ahí nos quedan dos instituciones de enormísima importancia donde los cambios no han calado: la judicatura y la universidad. El sistema judicial sigue siendo un elefante con flebitis, con escándalos rutinarios como el de los dilatados plazos hasta que se resuelve un caso. Todo el que haya sufrido prisión preventiva sabe de qué hablamos. Y la Universidad pública… Ay, la Universidad. No sólo se ausenta de los primeros puestos de los rankings mundiales, sino que se regodea en su paralizante endogamia.

Tranquilidad. Yo tampoco tengo la solución. Sin embargo, me permitiréis que acabe esta nota con un apunte en ese sentido.

Quiero hacer notar que el gran pacto profesional en la sanidad pública consistió en profesionalizar la gestión sanitaria. Los profesionales de la medicina siguen siendo soberanos en cada consulta, pero han aceptado que otros profesionales, consagrados a la gestión, se ocupen de asuntos como ordenar el flujo de pacientes, la asignación de casos a diferentes niveles y profesionales, la implantación de sistemas de información, la promoción de protocolos conjuntos entre niveles, la medición de las variables del negocio, etc. Y, muy importante, el sistema ha dedicado un gran esfuerzo a dotarse de profesionales de la gestión, ya sea vía formación o vía contratación.

¿Podemos imaginar algo semejante en la Universidad pública? ¿Y en la justicia? ¿Y que funcione de verdad? No sólo lo podemos imaginar, sino que supongo que habrá incluso algunas buenas prácticas parciales. Os animo a que las comentéis.

Hace tiempo que no escribía en el blog y más aún que no escribía la palabra dialéctica. Hoy vengo con una breve nota sobre la relación entre rendición de cuentas e innovación pública. Spoiler: comienza hablando de las dificultades, pero al final hay boda.

Rendir cuentas puede ser visto como el fortalecimiento del control de gestión mediante la auditoría pública. Por lo tanto, demanda una mejor definición de las estrategias, de las acciones y de los objetivos, al tiempo que impulsa una mayor adhesión al plan operativo, incentivada por la presencia de una ciudadanía capaz de averiguar si hemos cumplido o no el compromiso.

Esto supone un shock cultural de primer orden en el nivel político. Los líderes de nuestras instituciones han crecido con la costumbre de decidir libremente, sin necesidad de explicar mucho. Incluso se llega a identificar la toma de decisiones con el arrojo un tanto suicida de quien desafía al azar. Por eso se frecuenta tanto el verbo apostar, hasta el punto de que todas las decisiones se traducen como apuestas por algo -por la movilidad sostenible, por el empleo juvenil, por la construcción de un nuevo parking. Y, claro, las apuestas siempre son apuestas personales, una ocasión para que alguien se imponga medallas si la cosa sale bien. Y si sale mal, su componente azaroso abre una salida honorable -nadie dijo que fuera seguro el éxito- hacia una responsabilidad light. La rendición de cuentas implica asumir la responsabilidad.

En el nivel técnico, el terremoto cultural no es menor. El funcionario medio, que ya encuentra suficientes obstáculos en la normativa vigente y las supersticiones corporativas, no se muestra excesivamente deseoso de añadir otro control a su burocrática vida laboral. Menos aún cuando viene de un colectivo iletrado en las materias que le atañen: la ciudadanía. Por suerte, siempre queda el recurso al cumplimiento, como compuesto de cumplo y miento, algo que ya aprendieron a hacer cuando el jefe se empeñó en implantar la ISO 9001.

Por fin, encontramos que la ciudadanía, de manera general, no anhela participar como auditor cívico de las políticas públicas. Y es que conlleva aplicar mucho interés, dedicarle esfuerzos y meterse en líos indeseados. Así que los principales voluntarios para auditar a la administración suelen provenir de dos colectivos: la prensa y la oposición, que saludan con más alegría los fracasos que los éxitos.

¿Y cómo es que todavía me llaman para implantar sistemas de rendición de cuentas? Bueno, en muchos casos empieza a ser una obligación, al amparo de normas de transparencia y de buen gobierno. Pero, además, las barreras descritas no bastan para contener la irrefrenable idea de que el camino a la legitimidad pasa por la rendición de cuentas, la cual funge de pieza indispensable para engranar la integridad, la transparencia, la participación, la buena gestión; en definitiva, el buen gobierno. Y la mayor parte de la clase política, del funcionariado y de la sociedad civil realmente quiere avanzar hacia una gobernanza mejor y más legítima. Yo también, por cierto.

O sea, que la rendición de cuentas es bienvenida pese a los miedos que suscita. Ahora bien, al nombrar algunas piezas de buen gobierno que se engranan con la rendición de cuentas, habréis notado que no he nombrado a la innovación pública. De hecho, la relación entre innovación y rendición tiende a problemática. Me explicaré.

La innovación en las administraciones públicas, a diferencia de la que puede darse en algunos servicios especializados, públicos o privados -como la sanidad o la vivienda-, consiste básicamente en proponer visiones movilizadoras dentro de ámbitos organizativos donde se pueda experimentar, compartir conocimiento, involucrar a los usuarios y equivocarse antes de acertar. En este entorno, gestionar la innovación es gestionar la cultura de la innovación.

Una cultura innovadora depende de la adopción de un valor -la confianza radical– y de comportamientos coherentes con el mismo. Y ahí es donde la rendición de cuentas irrumpe de mala manera. No es fácil alimentar una incipiente cultura de innovación, con su tolerancia al error y su preferencia por la flexibilidad y la libertad frente a la planificación estricta, cuando ahí afuera vigila una ciudadanía crítica, que quizá no vaya a ser muy comprensiva con nuestros creativos titubeos. Ya no sólo temeremos al jefe, sino también al cliente.

(Off-topic. Desde que soy autónomo ya no tengo un superior, sino muchos: cada cliente es un jefe).

He prometido un final feliz y no necesito forzar el argumento ya que, realmente, la rendición de cuentas y la innovación no sólo no se restan, sino que pueden sumar y hasta multiplicar. La rendinnovación es posible, aunque horrísona. Todo es cuestión de entender las relaciones dialécticas entre una y otra. He preparado esta breve lista de interacciones positivas que espero me ayudéis a completar:

• La rendición de cuentas proporciona una lista de prioridades sobre las que lanzar programas de innovación.
• La rendición de cuentas participada capacita a ciudadanos para implicarse en procesos de innovación abierta.
• La evaluación de procesos de innovación y, en concreto, la transparencia respecto de las soluciones desechadas, ayuda a fundamentar la decisión tomada.
• La caracterización de una parte de los proyectos como proyectos experimentales permite distinguir entre compromisos de resultado, frente a actividades de exploración.
• La evaluación de procesos de innovación genera un banco de conocimiento utilísimo para el sistema de innovación.
• La libertad necesaria para innovar se equilibra con la otra cara de la moneda: la responsabilidad.

En definitiva, necesitamos considerar al mismo tiempo a la rendición de cuentas y la innovación en la transformación de nuestras organizaciones, para poner ambos elementos en sintonía productiva. Mejor aún, combinados con el resto de elementos de lo que se está empezando a llamar gobernanza inteligente.

Foto: rendición de cuentas con tiza sobre pizarra en el restaurante de Sambucus Cooperativa. Manlleu (Barcelona)

En su día, desarrollé el modelo LUDO como manera de orientarme en esta selva conceptual. Una parte de ese modelo hace uso de las escalas de devolución de poder que llevamos usando desde Arnstein en 1969.

El «espectro de la participación» de la IAPP seguramente es la que más sintetiza sin perder especificidad. Marca 5 grados:

1. Informar
2. Consultar
3. Involucrar
4. Colaborar
5. Empoderar

Características de la consulta

A diferencia de niveles superiores, que suponen un intercambio creativo de conocimiento, el nivel de consulta hace referencia a la mera recolección de la opinión ciudadana, generalmente sin compromiso por parte del poder público de aplicar directamente la opinión mayoritaria. Es un nivel no vinculante, aunque puede llegar a ser muy influyente.

Junto con ese carácter no vinculante, se da otra característica esencial: la consulta se realiza en un contexto de baja interrelación entre los participantes. No hay un diseño para la creación y el consenso. La red resultante aparece como fuertemente centralizada, en torno a relaciones de los participantes con el convocante de la consulta -pero no entre ellos- y frecuentemente unidireccionales. El verbo consultar se conjuga en voz pasiva.

Cuando se da un debate rico y bien informado en la comunidad de participación, con aportaciones originales y construcción de consensos, no estamos hablando de consulta, sino del nivel 4 de colaboración, de cocreación. Por supuesto, puede ser que en un proceso así de rico haya un momento consultivo, que hay que entenderlo como parte de un proceso mayor.

A diferencia de otros niveles de participación, la consulta exige cierta representatividad, ya que no trata de encontrar nuevas ideas, sino de conocer la opinión colectiva sobre un asunto. Por lo tanto, nos enfrentamos a los problemas de validez y fiabilidad de toda investigación social.

Cuándo hay que consultar

Un proceso participativo que se mueva sólo en un grado de consulta no debería ser vinculante, excepto en asuntos muy poco complejos. Con esto no quiero decir que la consulta sea débil y haya que sustituirla por niveles superiores. Cada proceso y cada momento exigen diferentes intensidades en la escala participativa. Ya sea por la conflictividad del asunto, por la características de los destinatarios o por economía de recursos, la mera consulta puede ser la respuesta más adecuada a un caso concreto.

Por cierto, no olvidemos que estos niveles son acumulativos. Por lo tanto, una buen consulta precisa de una buena información. No se pueden saltar escalones. Quienes son consultados deben contar con suficiente información previa como para entender las reglas del juego y para haberse formado juicio sobre el asunto que se consulta.

El para qué de las consultas

Tengo la impresión de hemos empezado a sacralizar las consultas, despojándolas así de objetivos claros y de proporcionalidad en los medios. El objetivo de una consulta debería ser alguno de estos:

• Entender las necesidades y las expectativas de colectivos concretos, como input de las políticas públicas.
• Pulsar las preferencias sociales para contribuir al diseño, a la toma de decisiones y a la comunicación.
• Evaluar la satisfacción de los destinatarios de las políticas y los servicios.

La primera pregunta de diseño de un proceso consultivo debería ser “¿para qué?”. ¿Qué aportación va a suponer el resultado de la consulta? ¿Se integra en un proceso de toma de decisiones? ¿De qué manera?

Métodos científicos de consulta

Una vez que conocemos el para qué, toca diseñar una consulta que sea costoefectiva; esto es, que consiga el resultado con uso de los medios necesarios de la manera más económica posible. No hablo sólo de dinero, sino también del grado de molestia que provocamos en la ciudadanía.

Por otra parte, la consulta debe realizarse en condiciones aceptables de validez y fiabilidad. No estamos pidiendo ideas, cada una de las cuales puede ser válida por sí misma, sino una agrupación de voluntades.

Visto así, el método imbatible sigue siendo el demoscópico. Diseño muestral, aplicación de encuestas y valoración estadística, acompañado o no de técnicas cualitativas.

Sé que acabo de enfriar el café con leche. ¿Qué estoy diciendo, que los sondeos de opinión son la mejor manera de efectuar una consulta ciudadana? Pues casi. Son la manera de conocer la opinión de un colectivo con cierta precisión.

Escucha activa

La escucha activa pretende lo mismo que los sondeos de opinión, pero de manera automatizada y continua, mediante el análisis de big data de las redes sociales y quizá de alguna otra fuente.

La escucha activa afronta problemas muestrales. Pocas veces puede presumir de contar con una muestra representativa. En el mejor de los casos, cuando los colectivos destinatarios son muy activos en redes, puede aproximarse a la fiabilidad de una buena encuesta.

Por lo tanto, debemos tener muy claro el para qué de la escucha activa. Me parece muy útil para alimentar la estrategia y la práctica de la comunicación en redes. También como espacio para detectar posibles problemas o ideas en grado de hipótesis, que habrá que contrastar posteriormente,

Consulta online

La aplicación de herramientas de votación y similares afronta aún mayores problemas muestrales. Las “like” que recogemos, o cualquier otra expresión de acuerdo o desacuerdo, binaria o graduada, no pueden entenderse casi nunca como representativas de la opinión de un colectivo. Simplemente, no se pueden agregar con fiabilidad.

Se suele hablar en este caso de participación individual. Correcto, pero la consulta de opinión se dirige justamente a lo contrario, a la agregación fiable. Por lo tanto, será útil para otros fines.

Otras externalidades y riesgos

Planteado el problema, no querría saltar a una conclusión precipitada. ¿Debemos hacer equivaler la fase de consulta a la investigación sociométrica? Desde luego que no.

Los métodos no científicos de consulta pueden defenderse por otras externalidades:

• Fidelización: el hecho de poder expresar la opinión provoca mayor identificación con un una marca, un proyecto, un sitio web.
• Didáctica: la información acompañada de interacción ayuda a que los mensajes lleguen y se entiendan mejor.
• Gestión de crisis: la recogida de una opinión muy polarizada en un momento concreto dispara una alarma que habrá que atender.
• Fase cualitativa: la recogida de opinión online puede entenderse como la fase cualitativa previa a un estudio más profundo.
• Aculturación: la facilidad de opinar contribuye a asentar una cultura de la participación, dentro y fuera de las Administraciones.

Ahora bien, cuidado con estos riesgos:

• Manipulación: tratar de hacer pasar por participación lo que no lo es, o incluso sesgar la consulta sabiendo qué colectivo va a apoyar las propuestas que me interesan.
• Horror vacui: pintar estrellas y dedos hacia arriba para rellenar espacios en una página web, con intención decorativa.

Consultas más ricas

La consulta puede formar parte de un proceso más rico, puede ser parte de una escalón superior en la escala del IAPP. En este caso, la agregación de opiniones se produce en un espacio deliberativo, donde los participantes no sólo opinan, sino que aportan, donde -y esto es lo más importante- interactúan entre ellos y cambian de opinión.

Cuando nos encontramos en un caso de cocreación, hemos podido tomar un estudio de opinión como input del proceso, y quizá se plantee otro estudio al final que corrobore las decisiones tomadas. Sin embargo, en el entre tanto, en el desarrollo del proceso, es mejor no hacer cristalizar la opinión de los participantes, sino dejarla abierta al debate y a la construcción del consenso.

Conclusión

Este artículo sólo trata de ayudar a aclarar el complejo campo de la participación, deslindando la consulta ciudadana, cuya finalidad es agregar opiniones, de otros niveles de participación. Espero que sea de alguna utilidad y que me ayudéis a completarlo con vuestras aportaciones.

El caso es que estoy justo empezando el libro «La Democracia en Europa», de Daniel Innerarity (gracias a Mikel Cabello por el regalo) y me he encontrado con unas páginas donde se explica esta idea de manera clara y precisa, desde el punto de vista de la legitimidad. Como parte de mi propio proceso de digestión, parafraseo su argumentación y aporto algo. Será una breve glosa: recomiendo acudir al original.

La legitimidad es el Santo Grial de nuestro tiempo. Básicamente, hemos inventado el gobierno abierto para taponar esta herida en el costado de nuestras instituciones, para restañar el déficit de legitimidad. El caso es que la legitimidad puede venir de varias fuentes y dar lugar a propuestas no solo variadas, sino incluso contradictorias.

Innerarity juega en su texto a la dialéctica entre dos concepciones de legitimidad: la de la democraticidad y la del resultado. Yo añadiré una tercera: la del procedimiento.

• La democraticidad apunta a la legitimidad del gobierno del pueblo, que actúa en el input de las políticas mediante la expresión de preferencias y la toma de decisiones. Es una orientación populista.
• La legitimidad del resultado apunta a un gobierno para el pueblo, al output de las políticas, a la efectividad que genera valor público y mejora el bienestar ciudadano. Es una orientación tecnocrática.
• La legitimidad procedimental se refiere al buen hacer, bajo el imperio de la ley, con integridad y objetividad, con transparencia. Es una orientación burocrática.

Las tres son fuentes relevantes de legitimidad o, en negativo, su ausencia genera déficits de legitimidad. Queremos el gobierno del pueblo, para el pueblo y con exquisito cumplimiento legal. Hay que señalar, asimismo, que ninguna de las tres fuentes en solitario garantiza que el resto ocurra. De manera señalada, la exquisitez democrática y el control legal no garantizan por sí mismas los buenos resultados.

Innerarity, en este punto, viene a decir que la oposición populismo/tecnocracia simplifica en exceso el asunto y que se debe apuntar a soluciones que resuelvan ambas partes del problema. No se trata de reemplazar la autoridad por la iniciativa popular, ni tampoco de fiarlo todo a unos expertos que trabajan bajo parámetros de transparencia. Pues bien, este gobierno del pueblo y para el pueblo se encarna en la rendición de cuentas cuando se ve acompañada de lo que Innerarity llama «exigencia popular de resultados», y que yo suelo llamar auditoría social.

De hecho, una rendición de cuentas practicada ante una ciudadanía implicada no sólo sirve para que los cargos públicos tomen responsabilidad ante los resultados, sino que supone la mejor provocación para iniciar otro ciclo deliberativo en un marco de mucha mejor información y de corresponsabilidad ciudadana. La cuadratura del círculo es posible.

El hecho de poner el foco en la rendición de cuentas participativa no quiere decir que el resto de componentes del buen gobierno queden arrumbados. Al contrario, los ordena en relación al proceso de adquisición de corresponsabilidad. Así, la integridad, la buena gestión, la transparencia y la participación se ponen en juego en un tablero que no nos es extraño, hacia una meta que compartimos: hacer bien las cosas buenas.

Sin embargo, esta dialéctica entre dos términos resulta demasiado simple para orientar estrategias a los retos que se plantean a gobiernos y administraciones hoy en día. Los principios del gobierno abierto, sumados a las prácticas de la innovación no bastan para alcanzar el valor que se pretende en términos de integridad, buena gestión, transformación digital, profundización democrática, corresponsabilidad ciudadana.

En un post anterior, explicaba que es el momento de pasar del gobierno abierto al buen gobierno, como esquema más inclusivo orientado a «hacer bien la cosas buenas«. Hoy vamos a dibujar el campo del buen gobierno, tratando de entender:

• De qué piezas se compone
• Qué fases hay que seguir en cada una de esas piezas
• Qué relaciones existen entre las piezas.

Por falta de tiempo, sólo haré una introducción muy somera, consciente de que no todas las fases son coherentes y de que faltan por trazar muchas relaciones. La intención es, todavía, inspirar y no sentar cátedra. A quienes asististeis a Novagob2017 os presenté un esquema parecido a este:

Piezas que componen el buen gobierno y fases dentro de cada una de ellas:

1. Integridad
   1. Valores
   2. Códigos de conducta
   3. Mecanismos de prevención
   4. Órganos de garantías
   5. Régimen sancionador
2. Buena gestión
   1. Modelos y conocimiento experto
   2. Planificación
   3. Gestión de proyectos / de servicios
   4. Evaluación
3. Buena información
   1. Gestión de activos de información
   2. Administración que responde
   3. Oferta multicanal
   4. Sistema de atención ciudadana
4. Transparencia efectiva
   1. Datos abiertos
   2. Publicidad activa
   3. Gráficos interactivos
   4. Rendición de cuentas
   5. Auditoría social
5. Participación ciudadana
   1. Mapeo de destinatarios
   2. Información para empoderar
   3. Consulta sobre necesidades
   4. Deliberación sobre soluciones
   5. Cocrear política pública
6. Colaboración
   1. Entorno para el intraemprendizaje
   2. Colaboración interadministrativa
   3. Partenariados público-privados
   4. Innovación social
7. Innovación Pública
   1. Mapeo de necesidades
   2. Adquisición de conocimiento
   3. Creatividad y prototipado
   4. Transformación digital
   5. Nuevas soluciones

He marcado en rojo la fase de cada elemento donde creo que habría que poner énfasis ahora mismo, donde las carencias son más llamativas. En cinco de siete casos, se trata de la fase inicial. Muchas administraciones están avanzando con entusiasmo, pero sin bases firmes. Es quizá especialmente llamativo el caso de los sistemas de información: la mayor parte de las instituciones no cuentan con un mero inventario de activos de información, lo que lastra cualquier iniciativa dependiente de datos, como pueden ser: datos abiertos, rendición de cuentas, o transformación digital.

De la mano de Globernance, he tenido el sumo placer de colaborar en la fase previa de redacción de una norma de buen gobierno con la Diputación Foral de Gipuzkoa, donde hemos manejado un esquema no muy diferente. Creo que iremos viendo cómo las administraciones más avanzadas van confluyendo hacia un modelo de buen gobierno, que ponga en relación estrecha los medios y los fines. Espero acompañaros en ese viaje.

]]> https://eadminblog.net/2017/10/24/buen-gobierno-piezas-fases-y-relaciones/feed/ 7 Captura de pantalla 2017-10-24 a las 10.04.01 alorza https://eadminblog.net/2017/10/20/lo-que-aprendi-sobre-gestion-del-cambio-en-la-egb/ https://eadminblog.net/2017/10/20/lo-que-aprendi-sobre-gestion-del-cambio-en-la-egb/#comments Fri, 20 Oct 2017 18:00:10 +0000 http://eadminblog.net/?p=4592 Recién clausurado el congreso Novagob 2017, voy a compartir una reflexión que se ha desarrollado por los pasillos entre sesiones. Abro paréntesis previo para aplaudir a organización y participantes por conseguir catalizar tanto talento en estos días. Cada año, un poco mejor.

En la comida de hoy, Toñi Monteagudo me hablaba de «la burbuja Novagob» para reconocer que existe otro mundo mayor y más áspero fuera del campo de sueños de la pequeña secta de la innovación pública. Hay que tener presente esa otra realidad cuando volvamos a nuestras instituciones con las mejillas arreboladas de buenas intenciones.

En estos dos días y medio hemos recibido una avalancha de mensajes positivos, motivadores, buenistas. ¿Quién puede quedar que no desee el triunfo del gobierno abierto? ¿Qué funcionario se opondría a un cambio a todas luces necesario? ¿Quién teme al fracaso, cuando sabemos que nos da la oportunidad de aprender? En cada cuaderno hemos registrado una serie de eslóganes que convencerán al más resistente.

Sin embargo, a partir de mañana nos dolerá un poco la tripa por si el lunes nos está esperando el o la de siempre para preguntar con sorna si era necesario ir a Tenerife a por innovación, que vaya excusitas nos buscamos para cambiar la oficina y la familia por la playa. (Un consejo: no entres al trapo, no expliques que en La Laguna no hay ni sol, ni playa).

Lamentablemente, trasladar directamente de Novagob a nuestras instituciones los mismos argumentos, con el mismo lenguaje, va a provocar, en más de un caso, antes rechazo que conversión. No es fácil transmitir la emoción que hemos sentido. ¿Qué hacer entonces? ¿Atesoramos en nuestros corazones las estimulantes vivencias como poemas leídos a escondidas? ¿Cómo podemos contagiar algo del virus innovador al sector resistente? Por debajo de la euforia congresual he percibido también llamadas de socorro, que comprendo perfectamente.

Dejad que os cuente cómo resolvía yo esto en la EGB. Hasta los 14 años, era un niño flaco y pálido, soñador y pacífico y, lo peor de todo, un cerebrito en toda regla. Dicho de otra forma, carnaza para los tiburones, blanco fácil para los abusones, en aulas con más de cincuenta varoncitos cada una. Sin embargo, no sufrí prácticamente de acoso escolar, gracias a unas reglas de conducta que guardé en todo momento:

1. No presumir de listo. No enseñar las buenas calificaciones. Quitarles importancia.
2. No juzgar a los demás. No llamar cazurro al cazurro.
3. Anudar lazos de identidad común que me situaran en el mismo bando, en un único bando.
4. Presentar un frente común al enemigo. En este caso, el profesorado.
5. No ser un ángel a tiempo completo. Aportar mi cuota de transgresión.
6. Entender qué necesitaba el otro y proporcionárselo, en relaciones de mutua utilidad.
7. Plantarme sólo en los escasos asuntos en los que merecía la pena ser intransigente.
8. Jugar aceptablemente al fútbol.

Sospecho que las siete primeras reglas pueden adaptarse provechosamente el entorno laboral de nuestras administraciones cuando el ambiente no es suficientemente favorable, ante los indiferentes y resistentes, ante los malotes.

Propongo echar mano de una gestión del cambio oportunista e incluso paradójica que reconozca que todas las posiciones de sujeto son respetables, ya sean favorables o resistentes y que son acordes a unas creencias y experiencias determinadas que no estamos legitimados para desestimar. Nosotros mismos no somos mejores, de hecho somos bichos raros. Debemos luchar por formar un solo equipo con los demás, con una única identidad, no una división entre el bien y el mal. Debemos confiar en el equipo al que pertenecemos. Y debemos estar atentos para aprovechar las oportunidades que se presentan para empujar en nuestra dirección, con discreción, con humor, sin puntillismo excesivo y dejando que las medallas se las coloquen otros.

Estas ideas y otras más positivas forman el sustrato de mi libro «Intraemprendizaje Público«.

Tranquilidad, que las oportunidades llegan, aunque no al ritmo que nos gustaría. Entre tanto, seguimos soñando y aprendiendo con nuestros correligionarios novagobers. Un abrazo.

Nota: me disculpo de antemano ante los que habéis sufrido auténtico acoso escolar o laboral. No pretendo frivolizar el horror.

Áreas de buen gobierno

No os sobresaltéis. Con este eslogan pretendo reírme de mí mismo y de la tendencia que tenemos algunos a lo que Quevedo llamaría remudar vocablos. Y, sin embargo, «remudar vocablos es limpieza«. Cada tanto, merece la pena revisar nuestra visión y  redibujarla. A veces, incluso rebautizarla. Renovemos la pasión, que la vida es corta.

Los que llevamos un tiempo trabajando en materia de gobierno abierto, sentimos cierta preocupación al ver con qué frecuencia se toman sus tres ejes –transparencia, participación y colaboración– como productos que hay que fabricar, sin entender el por qué ni el para qué. Las administraciones avanzan a golpe de imperativo legal y de programa electoral más que de celebraciones del valor público alcanzado.

Con esta lógica, veo ayuntamientos que establecen métricas como las siguientes:

• Número de expedientes de solicitud de información resueltos
• Número de ítems de publicidad activa publicados
• Número de conjuntos de datos abiertos
• Número de consultas participativas
• Número de participantes en procesos de participación
• Porcentaje del presupuesto en presupuestos participativos

En todos los casos, se considera que cuanto más, mejor, lo cual no es necesariamente cierto.  Si pregunto por el impacto que esperan obtener, me suelen citar la disminución de la corrupción, una mayor legitimidad pública, el fortalecimiento de la democracia y otros de este tenor. ¿No sentís que hay un salto abismal entre indicadores de resultado e impactos previstos? El gobierno abierto, separado de otros elementos de gobernanza, se mueve en el vacío.

Manuel Villoria es uno de los estudiosos que ha propuesto ampliar el campo de juego y volver a un concepto más antiguo, el del buen gobierno. El problema es que la etiqueta buen gobierno no tiene una definición estricta a la que asirnos y en diferentes textos se le asigna diferente contenido. Así, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno no contiene una definición del término, pese a estar presente en su propio nombre. El título II, donde se habla de buen gobierno, lo refiere a una serie de normas de conducta para los altos cargos de la Administración, de manera que se ajusten a unos criterios de buena gestión y eviten conductas que afecten a su objetividad o que les lleve a enriquecerse de manera ilegítima. Por lo tanto, se trata de una concepción orientada a integridad pública y a la lucha contra la corrupción.

Volviendo a Manuel Villoria, él maneja un concepto más amplio, que sitúa «entre la integridad institucional y la innovación democrática». De esta manera, buen gobierno sería

«aquel que promueve instituciones formales (normas y reglamentos) e informales (lógicas de lo apropiado en cada organización pública) que fomentan la transparencia, la rendición de cuentas, la eficacia, la coherencia y la participación» [i].

Buen gobierno engloba y pone en relación:

• Integridad profesional y objetividad institucional
• Planificación y evaluación de planes y de políticas públicas
• Gestión innovadora
• Apertura de datos
• Transparencia y acceso a la información
• Rendición de cuentas
• Participación y colaboración ciudadana.

¿Cuál es el hilo conductor que da una lógica conjunta a estas disciplinas que antes estudiábamos por separado? Hay acuñada una expresión afortunadísima: «hacer bien la cosas buenas«. Planificamos, transparentamos, participamos, innovamos… para funcionar mejor y para alcanzar metas más acertadas.

No conozco bien el origen de esta expresión. Yo la he escuchado en labios de mi admirada Koldobike Uriarte y la he leído en publicaciones relacionadas con el «Libro Blanco de Democracia y Participación Ciudadana» del Gobierno Vasco. Felicidades al autor o autora, sea quien sea. Ahora es de todos.

¿Buen gobierno es la mejor manera de llamar a esta visión más inclusiva de los retos de los gobiernos del siglo XXI? No lo sé. Como decía, no existe un amplio acuerdo sobre esto.  La palabra gobernanza – y sus variantes gobernanza pública, buena gobernanza, gobernanza colaborativa– también ha sido propuesta como concepto que agrupe la idea de hacer bien las buenas cosas. Así, el Libro Blanco de la Gobernanza Europea propone este término como paraguas para cinco principios acumulativos:

• «apertura: las instituciones europeas deben otorgar más importancia a la transparencia y a la comunicación de sus decisiones;
• participación: conviene implicar de forma más sistemática a los ciudadanos en la elaboración y aplicación de las políticas;
• responsabilidad: es necesario clarificar el papel de cada uno en el proceso de toma de decisiones para que cada agente concernido asuma la responsabilidad del papel que se le ha atribuido;
• eficacia: deben tomarse las decisiones a la escala y en el momento apropiados, y éstas deben producir los resultados buscados;
• coherencia: las políticas que la Unión Europea lleva a cabo son extremadamente diversas y necesitan un esfuerzo continuo de coherencia».

Lo cierto en que gobernanza es un término que pocos sabrían definir con precisión y diferenciarlo de otros cercanos. Mientras no surja un mejor término, yo me quedo con «buen gobierno», con minúsculas; esto es, hablamos de «buena gobernación», no de «buen Gobierno», que nos llevaría a otro campo más político.

Ayer tuve ocasión de reflexionar sobre las piezas que compondrían un programa de buen gobierno en la Administración local, de la mano de la Federación Andaluza de Municipios y Provincias. Pero eso da para otro artículo, cuando junte tiempo para escribirlo. Prometido.

ACTUALIZACIÓN: Promesa cumplida. El post: Buen gobierno: piezas, fases y relaciones.

[i] Villoria Mendieta, Manuel: «El buen gobierno, entre la integridad institucional y la innovación democrática», en Revista Democracia y Gobierno Local. Núm. 20, 2013, pág. 5.