Caracterizando-se pelo uso inadequado da propriedade imobiliária rural, pela inexistência de limitações jurídicas ao exercício do domínio ou do regime contratual agrário, pela ausência ou ineficácia de normas reguladoras das relações de trabalho, contribuem para existência de um status que, atentatório à dignidade e direitos individuais dos camponeses, bloqueia o processo de desenvolvimento econômico e social do país.

Os traços principais do latifúndio bem nos oferecem uma síntese desse quadro, pelas seguintes razões:

a)  representa um obstáculo à empresa rural, pela escassez de recursos destinados à agropecuária e pelas adversas condições de trabalho nele dominantes;

b)  falta de produção ou produção insatisfatória, mas em detrimento da grande massa de trabalhadores rurais que muitas vezes nem moram nessas terras;

c)  concentração de terra em mãos de pequenos grupos de pessoas, agravando a existência do minifúndios, uma vez que os trabalhadores cuja mão-de-obra utilizam é infimamente remunerada, vivem em imóveis de pequenas dimensões, geralmente situados em terras de baixa produtividade;

d)  em decorrência do seu parco rendimento e baixa renda e, por conseqüência, o consumo dos trabalhadores.

Esses fatos forjam um clima de insatisfação e, muitas vezes, de grave tensão social que provoca a emigração dos trabalhadores na direção dos grandes centros urbanos, em busca de melhores condições de vida e de trabalho. É o fenômeno que se convencionou chamar de “êxodo rural”, mas que, na verdade, dada a coerção dos fatores que sobre ele atuam, representa um verdadeiro “expurgo rural”, ou quando menos, um “êxodo patológico”. Migrando desordenadamente para as cidades, os camponeses exasperam as deficiências ali já existentes como desemprego, sub-emprego, precariedade de habitação, alimentação do meio ambiente, deterioração da qualidade de vida, enfim. Convertem-se, então, em contingentes urbanos marginalizados, sem acesso a benefícios básicos, o que lhes fomenta um ressentimento social e uma indisposição ao regime político, constituindo presa fácil para a exploração demagógica.

Por isso mesmo a estrutura agrária deve ser objeto de uma política agrária, colimando transformá-la ou reformá-la, extirpando os injustos regimes de posse e uso da terra e adequando-os ao processo de desenvolvimento global do país.

A política agrária é uma forma de intervenção do Estado na estrutura agrária, objetivando um ordenamento racional da estrutura e da atividade agrária, mediante a disciplina jurídica das relações desenvolvidas no meio rural ou a elas vinculadas, tendo em vista o progresso econômico da comunidade e o seu bem-estar social.

Nos países desenvolvidos, de economia capitalista, a existência de dois tipos distintos de exploração agrícola, uma familiar, dotada de áreas pequenas e técnicas sumárias de produção e outra do tipo empresarial, utilizando tecnologia moderna e dispondo de amplas superfícies – o que as permite produzir a preços mais competitivos, é também motivo de mal-estar na estrutura de produção.

Nos países socialistas esse mal-estar varia conforme o regime de exploração da terra, seja de pequena exploração individual ou de exploração coletivista. No primeiro caso o mal-estar é conseqüência direta da exiguidade da área destinada á exploração; no segundo deriva da baixa produtividade do sistema que tem de ser compensada através da intensificação do trabalho sobre as glebas individuais.

No que concerne ao regime de trabalho, os países agrupados também apresentam suas peculiaridades. Assim é que, nos países menos desenvolvidos, via de regra, não existe um disciplinamento adequado das relações de trabalho no meio rural ou órgãos de representação, na prática, acaba se revelando ineficaz.

A situação é diferente nos países desenvolvidos de economia capitalista, onde a agricultura se revela organizada nas relações jurídicas que projeta e onde os agricultores dispõem, quase sempre, de fortes entidades representativas de seus interesses (associações, sindicatos, cooperativas etc.)

Os países socialistas, por seu turno, têm a predominância de uma agricultura cooperativada, logo seguida por regimes coletivistas oficiais de produção. Nestes, a atividade agrária é caracterizada por seu baixo rendimento, o que provoca uma deficiente remuneração aos trabalhadores, que em muitos Estados não dispõem sequer de sindicatos para veicular suas reivindicações.

Não existe, a rigor, um modelo de política agrária, pois esta se correlaciona com estruturas agrárias distintas, em países de estágios culturais e econômicos diversos. Disto deflui um pré-requisito lógico à política que se pretende executar: sua adequação às peculiaridades das estruturas a que se destina, condição esta indispensável à fidelidade e eficácia de sua implementação e ao retorno de resultados positivos.

Daí porque, mais que tarefa de partidos e políticos, a filosofia de uma política agrária consentânea com os ideais de progresso vigentes em determinados países, é tarefa eminentemente científica, prevenindo-se o empirismo e emulações. Somente o estudo aprofundado de casos e situações, das circunstâncias históricas determinadas potencialidades humanas e pedológicas, aliada à investigação de formas de organização social num sentido mais amplo, da ação inerente aos poderes públicos e instituições privadas, podem permitir a formulação de uma política agrária objetiva e eficaz.

A terra é, por assim dizer, a fonte mater da riqueza nacional; o elemento de onde se extraem os recursos alimentares e outros insumos produtivos oferecendo, basicamente, um duplo efeito: sustentar a população e propiciar ao país, através da exportação de excedentes, as divisas indispensáveis à garantia do processo de modernização.

Isso evidência a magnificência do trabalho humano no meio rural para, em contato com a natureza, fazê-la produzir, ação a que se tem denominado atividade agrária ou, mais modernamente “atividade agrobiológica”.

Essa atividade agrária, por sua vez, pressupõe um conjunto de relações quer materiais, quer formais, conformadoras de estrutura agrária. Fácil de perceber que a atividade agrária vincula o homem ao solo e os homens entre si, no escopo da produção (aspecto material da estrutura) e suscita, simultaneamente um conjunto de relações sociais que são reguladas coercitivamente para manter a ordem e a segurança no desempenho da atividade (aspecto formal da estrutura) e para adequá-la aos fins próprios da política agrária.

As relações materiais terão tanto mais garantia quanto forem adequadas as relações formais, isto é, enquanto estas mais adaptáveis à realidade dos fatos e quanto mais exeqüível for a sua efetivação. Isto significa que as relações formais devem objetivar a disciplina adequada das relações materiais e não só isto, devem encontrar-se aparelhadas por mecanismos jurisdicionais hábeis a promover a eficácia do valor jurídico nuclear do interesse por elas resguardado. Quando há um perfeito ajuste entre relações materiais e formais, isto é, quando o direito oferece respostas adequadas e eficazes aos problemas sociais, econômicos ou técnicos, caracteriza-se uma estrutura agrária normal. Mas é raro que tal ocorra. O comum é um descompasso entre relações materiais e formais, criando situações de mal-estar social e exigindo do poder político um regime jurídico apropriado para as relações decorrentes da atividade agrária.

Claro está que essas relações se encontram de tal sorte co-implicadas e mutuamente interferentes, num processo de interação contínua, a exigir permanentes respostas e adaptações. Um aspecto ilustrativo é o das relações contratuais. Se o ordenamento requeira, a qualquer tempo, o imóvel rural ao arrendatário (homem que trabalha no prédio e que não dispõe de recursos para ser proprietário) torna-se evidente que, em determinado momento, esse agricultor pode ver-se desprovido de condições materiais para subsistir, sendo obrigado a emigrar para a cidade, à procura de qualquer serviço remunerado. Nesta hipótese dessume-se com relação formal (lei) possibilitando a vigência de relação formal de menor hierarquia (contrato) pode afetar as relações materiais, tais como o trabalho da terra e a unidade familiar.

Certas modificações nas relações materiais podem também exigir a promulgação de normas reordenadoras, como as situações provocadas por fatos da natureza (secas, enchentes, geadas, pragas etc.). Nestas circunstâncias em que habitações rurais, cercas, currais, lavouras, pastagens e cartórios de registros públicos, são destruídos, torna-se imperativo uma nova regulamentação jurídica das relações materiais e das formais de menor hierarquia, em caráter emergente e recuperatório da estrutura atingida. Assim podem ser baixadas leis, decretos ou atos normativos, que v.g. determinem a anistia dos débitos, a moratória na execução de contratos privados, a isenção tributária por determinado período, a admissão de elementos de provas subsidiárias de domínio etc.

O professor ANTONINO VIVANCO, da Universidade de la Plata, conceitua a estrutura agrária como “a conjunção de relações sociais, econômicas e jurídicas que surgem em decorrência da atividade agrária e que têm por objeto bens, obras e serviços que, por sua natureza ou destino, são indispensáveis ao desenvolvimento da comunidade rural.

A estrutura agrária possui traços bastante característicos que a distinguem da estrutura urbana, a partir, exatamente, dessa dinâmica integrativa e estabelece um modus vivendi bastante diferenciado. Essas peculiaridades desenvolvem tipos humanos bem particulares, criados na solidão e no isolamento, vivendo na expectativa da regularidade dos ciclos naturais e cultivando, sobretudo, a semente da esperança.

Toda a atividade desenvolvida no meio rural implica na existência de fatos e atos que engendram relações materiais, ordenadas juridicamente por relação formais. Para prevenir sérias disfunções na estrutura, estas relações devem estar correspondentemente ajustadas o que requer, dentre outras manifestações, a apropriada regulamentação jurídica do regime dominial, das relações contratuais, da comercialização da produção etc.

VIVANCO aponta as deficiências que podem ocorrer na estrutura agrária:

a) deficiências nas relações materiais (falta de execução de obras, de serviços etc.);

b) deficiências nas relações formais (falta de regulamentação jurídica apropriada para o regime dominial, contratual, policial etc.);

c) deficiências nas interrelações, ou seja, na vinculação entre ambas (ausência de normas reguladoras de relações entre proprietários de terras e trabalhadores em terrenos deficientemente cultivados etc.).

Essas deficiências, em seu conjunto, geram desajustes nas relações estruturais agrárias, criando um círculo contíguo de perturbações de toda ordem (políticas, econômicas, sociais, técnicas etc.) e atingindo a totalidade da comunidade nacional.

Existem casos de perturbações circunscritas a determinados setores ou grupos, acarretando inconvenientes mais ou menos generalizados. Mas se a administração se omite ante essa realidade e descura de enfrentar os problemas latentes, pode a mesma chegar a um ponto de ruptura ou saturação em que irrompem forças reprimidas exigindo, por meio de atos de força, transformações bruscas no ordenamento jurídico. É a este estado de tensão que se dá o nome de “questão agrária”, representada pelo acúmulo de deficiências estruturais. A resposta pode ser dada pela reforma agrária, através de modificações operadas com respeito à ordem jurídica fundamental ou com a revolução agrária, em que essa ordem é fulminada, estabelecendo-se relações de fato até a instituição de novo regime político e jurídico.

Em termos concretos, uma estrutura agrária pode conduzir duas deformações básicas: excesso de concentração fundiária (muita terra em mãos de poucos), ou excesso de divisão (muita gente com pouca terra). Estas, por sua vez, podem provocar uma série de deformações contínuas referentes às condições de uso da terra, à preservação dos recursos naturais, às relações de trabalho no meio rural, dentre inúmeras outras. Daí porque se identifica a natureza de uma estrutura agrária considerando fundamentalmente dois aspectos: o regime dominial (dimensão das explorações e graus de parcelamento) e o regime de trabalho (disciplina jurídica das relações contratuais: estatuto dos empresários e dos trabalhadores rurais). Os dados fornecidos por estes dois indicadores vão revelar, segundo ROLANDE GADILLE a adaptação ou inadaptação das estruturas: inadaptação às condições sócio-demográficas ou econômicas, e mais ainda, em muitos casos, à evolução destas condições.

Qualquer que seja o regime político, esta inadaptação revela ao nível dos homens uma espécie de “mal-estar agrário” gerado pela impossibilidade que têm adquirir, em dimensões adequadas, terra para o seu trabalho ou ainda pela consciência de sua incapacidade técnica e ou financeira para obter, com sua exploração, um nível de vida condigno.

Certas deficiências nas relações materiais (má adaptação dos tipos de cultura às terras disponíveis, dificuldades de escoamento da produção) podem contribuir a um desajustamento da estrutura e fomentar, ao lado de fatores mais determinantes (regiões superpovoadas ou de elevada densidade demográfica) um estado de tensão social rural.

A insatisfação que resulta de falhas ou deformações estruturais e conjunturais se manifestam de diferentes formas, consoante o estágio e o regime político dos distintos países. Assim é que, nos países menos desenvolvidos, ela se caracteriza por um desequilíbrio espacial (representado pelo desnível sócio-demográfico) ou funcional (inadequada utilização dos fatores de produção, provocando baixo rendimento econômico).

Esses desajustes operam efeitos diretos nas relações de poder e ensejam o aparecimento de uma grande classe de trabalhadores rurais dependentes dos senhores de terra que exercem um domínio autocrático sobre pessoas e coisas. ERNST FEDER observa que a autocracia é um aspecto fundamental do regime latifundiário, sobretudo latino-americano. O latifundismo é um sistema de poder. Uma fazenda é normalmente uma empresa autocrática. O poder do fazendeiro se exerce sobre toda a comunidade que se localiza no latifúndio ou perifericamente, em função dele.

Em países como o Brasil, de estrutura agrária dualista (latifundiária-minifundiária) esse estado de insatisfação tende a agravar-se cada vez mais, representando um sério perigo à integridade da própria estrutura sócio-política.

O desenvolvimento do capitalismo engendrou, em todo o mundo, a apropriação individual da terra. A colonização se exerceu freqüentemente com a expropriação das terras pertencentes às populações indígenas, quase sempre deslocadas para terras de qualidade inferior. A expansão ocidental fez-se acompanhar de um processo de expropriação-apropriação e por um fenômeno de concentração de terra em mãos de classes privilegiadas. Na América Latina o processo começa nos séculos XV e XVI, e na África e Ásia se encontra estreitamente vinculado com a expansão da chamada “agricultura de plantação”.

Mesmo com condições posteriores à área, nunca seguidas, as grandes explorações agrícolas e pecuárias predominaram formando uma mentalidade latifundista com sérias conseqüências para o Brasil nos séculos posteriores. A terra foi considerada, a partir das concessões sesmarias, como um bem patrimonial do qual viriam o poder político e o prestígio sócio-econômico do proprietário. Na prática a teoria funcionou, o senhor de engenho tomou-se nobre, apenas dirigindo e nunca se envolvendo diretamente com qualquer trabalho manual.

Sendo a terra elemento gerador de prestígio, não se obedeceu à regra estabelecida para a concessão das sesmarias. Logo se verificou o monopólio da terra, com a acumulação de varias sesmarias na mesma família.

Foram suspensas as sesmarias, pelo então Príncipe Regente D. Pedro na sua concessão pela Resolução de 17 de Junho de 1823, ficando como conseqüências a formação de propriedades latifundiárias, a mentalidade latifundista, o monopólio das melhores terras ribeirinhas, forma de produção agrícola sem os processos de aumento de produtividade de melhoria tecnológica, sistema predatório de uso dos recursos naturais renováveis e a consolidação do prestígio do grande proprietário.

Suspensa a concessão das sesmarias, ingressou o Brasil no chamado “regime de posses”. Sem uma legislação que disciplinasse o problema das terias devolutas do Império, vigorou, até a nossa primeira Lei de Terras em 1850, o simples apossamento de terrenos para a exploração agrícola e pecuária.

Pelo regime das posses, o posseiro primeiro explora a terra e, depois de benfeitorizá-los, legaliza sua ação pelo reconhecimento estatal da situação. Vigora ainda hoje com relação, primeiramente, às terras devolutas e agora também às terras particulares (Lei nº 9.696 de 10.12.1981).

Extinto o regime das sesmarias e iniciando o das posses, desde logo caracterizam-se perfeitamente os dois tipos de exploração da terra: a grande propriedade e a propriedade familiar.

Já se levantavam vozes autorizadas – como a de José Bonifácio – nessa época, contra a estrutura fundiária que imperava no pais, graças a deturpação da finalidade da concessão de sesmarias e à implantação do sistema econômico de exploração da terra, aliado ao trabalho escravo.

Finalmente em 18 de Setembro de 1850, foi sancionada a primeira lei das terras devolutas do Império e sobre as que eram possuídas por títulos de sesmarias, sem preenchimento das condições legais, bem como por simples título de posse mansa e pacífica. Determinava, ainda, que medidas e demarcadas as devolutas, fossem elas cedidas a título oneroso, assim para empresa particulares, como para empresas particulares, como para o estabelecimento de colônias de nacionais e estrangeiros.

Suas características principais forma a proibição da aquisição de terras devolutas por outro título que não fosse o da compra (não seriam concedidas gratuitamente), despejo de posseiros de terras devolutas por particulares que nelas tivessem efetuado derrubada ou posto fogo, estabeleceu o conceito de terras devolutas, a revalidação das sesmarias, legitimação das posses, identificação das terras devolutas, registro de Vigário, medição e divisão dos lotes e autorizou o governo a criar a Repartição Geral das Terras Públicas.

Com a República, tivemos a Constituição Federal de 1891. E nesta, o art. 64, passando para o domínio dos Estados, as minas e as terras devolutas situadas em seus respectivos territórios. Com isto, buscaram as unidades da nova Federação propiciar a todos o acesso à terras, em especial por meio da propriedade familiar, em projetos estatais de colonização, fato que também não deu grande resultados, em sua generalidade.

Muitos fatores haviam feito surgir profunda mudança nas estruturas agrárias e fundiárias da nação.

A reforma agrária deveria permitir aos trabalhadores sem terra, mas com possibilidades de serem empresários rurais familiares, o acesso à terra própria, o que era muito difícil na época. Ainda permitiria diversificar a produção agropecuária nacional. E, finalmente, só pela reforma agrária poder-se-ia combater frontalmente o latifúndio e o minifúndio, a fim de obter o País uma estrutura fundiária e uma estrutura agrária equilibradas.