Droit Administratif

Pésanteur centralisatrice de l'organisation Administrative Congolaise RDC, Décentralisation impossible ?

noreply@blogger.com (Paul-René LOHATA TAMBWE) — Mon, 05 Jul 2010 18:15:00 +0000

par Prof. LOHATA TAMBWE Okitokosa Paul-René, KIBISWA Naupess, OKONGANDJOVU Lombela

En général, l’histoire de l’administration de notre pays est caractérisée par la domination des autorités centrales sur les autorités locales : malgré le système régionaliste en vigueur dans le pays colonisateur, la RDC est un Etat unitaire et hyper centralisée. Nombre de facteurs permettent d’expliquer cet état de choses, parmi lesquels on peut retenir le poids de la colonisation, l’institutionnalisation du parti unique et de l’idéologie de l’authenticité, la personnalisation du pouvoir ainsi que le poids encore de forces centrifuges qui défavorisent la construction d’un Etat moderne et centripète :

1° Le poids de forces centrifuges

La RDC comme nombre de pays du Tiers-Monde et d’Afrique Noire est confrontée, tous les jours aux forces centrifuges, l’Etat y précédant la nation : Il est difficile d’unifier et de décentraliser à la fois le territoire. La RDC a connu plus d’une fois la violence due aux forces centrifuges notamment entre 1960 et 1965 et entre 1998 et 2003, lesquelles ont entraîné respectivement la fragmentation du pays en quatre ( le Katanga, le Sud-Kasaï, l’Est du Congo et Léopoldville ) et en 6 Etats centrifuges ( territoire occupé par le RCD/Goma ; territoire occupé par le M.L.C ; territoire occupé par le R.C.D K.M.L ; territoire occupé par les Maï-Maï; territoire occupé par le RDC N ainsi que le territoire sous contrôle du gouvernement central de Kinshasa ).

Les responsables politiques (Elite modernisante) ont utilisé et fabriqué le fait ethnique pour accéder ou se maintenir au pouvoir. Bref, le pouvoir central a perdu toute emprise sur les entités locales. Pour ne pas tomber dans le piège du discours officiel qui a exploité politiquement cette situation au cours de la deuxième république, il convient de noter que d’autres éléments ont influencé l’adoption de la centralisation administrative ;

2° La personnalisation du pouvoir

Celle-ci est révélée par l’accroissement des pouvoirs au profit du président à travers notamment :

a) La constitution de 1967, plusieurs fois modifiée ;

b) Le discours officiel de l’authenticité : celle-ci soutient que dans le contexte de la tradition africaine, le chef de l’Etat détiendrait tous les pouvoirs. Dans ces conditions, la gestion entière du pays devrait se réaliser au centre ; même les chefs de l’Etat anti-Mobutistes partagent inconsciemment cette affirmation ;

3° Le poids du passé colonial

On sait que les institutions administratives coloniales ont été très centralisées, toutes les autorités centrales (à l’exception du gouverneur général) vivaient à Bruxelles et dirigeaient le Congo belge à partir de là. Elles ont donc influencé les structures administratives de la deuxième république notamment. Comme le retiendrait G.Timsit, les institutions coloniales servent de « facteur multiplicateur » dans les pays du Tiers – Monde. Cette influence a été manifeste et consciente lors de la deuxième république : MPINGA Kasenda n’a-t-il pas écrit qu’en raison de l’efficacité dont aurait fait preuve lesdites institutions coloniales, la constitution d’un Etat fort et unitaire passe par elles. Il a ainsi encouragé le régime Mobutu qui s’en est inspiré. Il est fort surprenant de constater que ce genre de position ait été prise par un grand idéologue de l’authenticité, idéologie officielle du régime.

Compte tenu de ces facteurs, la RDC est-elle décentralisable ?

La décentralisation dans ces conditions, n’est possible et viable que sous certaines conditions :

- éducation politique et formation d’une conscience nationale ;

- promouvoir l’initiative privée et doter les entités de base des moyens conséquents : la constitution de la 3^ème république a préconisé la retenue des 40% à la source en lieu et place de la rétrocession ;

- démocratisation approfondie de la vie politique locale (recours à l’institution du référendum) ;

- rupture avec la tradition coloniale ;

- la rationalisation de la gestion de la chose publique.

On verra successivement l’administration centrale (I) et les administrations locales (II), avant de passer à la conclusion générale (III).

I. ADMINISTRATION CENTRALE

Contrairement à la thèse de certains juristes comme E.lamy, il existait une seule autorité centrale titulaire du pouvoir exécutif ou administratif à l’époque du Congo belge, et cela particulièrement à partir de 1908 : c’est le roi.

Cependant, à coté de celui-ci, il y avait d’autres autorités centrales mais déléguées. On peut citer le ministre de colonie ainsi que le gouverneur général que l’on trouvait au Congo (Léopoldville) ; le ministre de colonie et le roi vivaient à Bruxelles (centralisation).

En principe, le roi étant le principal détenteur du pouvoir exécutif ainsi que le stipulait la charte coloniale en son article 8 : « le pouvoir appartenait au roi, il est exercé par voie de règlements et arrêté » (Cfr. Code et loi du Congo belge, Piron et Devos page 11) ; c’est pour cette raison qu’une disposition de la jurisprudence coloniale (Cfr. Principe de l’égalité) indiquait que « les cours et tribunaux ne peuvent donner effet aux actes du pouvoir exécutif qui ne sont pas conformes aux décrets royaux ». Certes, le décret dans la conception belge avait force de loi, mais les mécanismes de son élaboration le rapprochaient des actes administratifs décisoires.

Dans le même ordre d’idées, une disposition jurisprudentielle ajoute immédiatement que « lorsqu’une matière est réglée par décret, il n’appartient pas au gouverneur général de légiférer sur ce point par une ordonnance. La nullité de la disposition prise par le gouverneur général entraîne l’application du décret » (cours d’appel d’Elisabethville, 03 avril 1937 et BOMA, 01 septembre 1906, codes et lois du Congo Belge, p2, Cit.).

Même si le roi disposait d’énormes pouvoir, ne sous-estimons pas pour autant ceux de ses collaborateurs. S’agissant du ministre de la colonie, la charte coloniale était catégorique quant au rôle qu’il devait jouer dans la production des décrets royaux. Dans son article 7, on constate ce qui suit : « « le roi exerce le pouvoir législatif par voie de décret. Les décrets sont rendus sur proposition du ministre de colonie… » (Cfr.Ibid.). Dans le même ordre d’idées, il ressort de l’article 9 du même texte fondamental que : « aucun acte du roi ne peut avoir d’effets s’il n’est contresigné par un ministre, qui par cela seul s’en rend responsable ».

Quant au gouverneur général, il était habilité à prendre des actes législatifs pendant les périodes des troubles (comme lors de la deuxième guerre mondiale). Ces actes avaient une validité de six mois. Après cette durée, ces décisions pouvaient être confirmées par les décrets ou les ordonnances du roi, s’il les juge valables.[1]

Ce qui veut dire qu’en temps normal, le gouverneur général agissait par voie de délégation ordinaire. Mais, contrairement à la thèse défendue par E.Lamy, selon laquelle[2], le pouvoir exécutif appartient au roi (arrêté royaux notamment) et au gouverneur général (ordonnances), avant d’ajouter que les deux autorités sont différentes des autorités déléguées comme les gouverneurs de provinces, les commissaires de districts, les bourgmestres et les représentants de chefferies ayant comme étendue le ressort territorial de leur autorité.

DEUX IDEES FONDEMENTALES SE DEGAGENT DE CETTE AFFIRMATION :

1° Le pouvoir exécutif serait détenu par le roi et le gouverneur général ;

2° Une autorité administrative déléguée n’agirait que sur partie du territoire.

Les raisons ci-dessous nous permettent de rejeter cette position :

1° Elle contredit les dispositions de la charte coloniale relatives à l’article 8, que nous avons déjà cité, selon lesquelles, « le roi est titulaire du pouvoir exécutif » ;

2° Si le gouverneur général l’exerce ou il le fait en qualité d’autorité administrative déléguée, conformément à l’article 22 de la charte coloniale, selon lequel : » le pouvoir exécutif ne peut déléguer l’exercice de ses droits, excepté aux personnes ou corps constitués qui lui sont hiérarchiquement subordonnés. Les gouverneurs généraux et dans les territoires constitués par le Roi en vices-gouverneurs généraux (Rwanda – Burundi) exercent par voie d’ordonnance le pouvoir exécutif que le Roi délègue ».[3]

3° Les autorités comme les gouverneurs des provinces, le commissaire de district, du territoire etc n’étaient pas seules qui aient été qualifiées de déléguées. Mais encore, le gouverneur général car le fait d’avoir comme étendue le ressort ou compétence territoriale limitée n’est pas, à notre avis , un critère de délégation de pouvoir : les autorités administratives décentralisées qui sont pourtant limitées territorialement ( chef de collectivité par exemple.) en ce qui concerne leur compétence ne sont pas des autorités déléguées : elles ont leurs pouvoirs propres ; sauf si elles agissent par délégation du pouvoir central sur les compétences de celui-ci : les autorités locales décentralisées ont un double statut.

L’administration centrale du Congo belge a disparu avec l’accession de notre pays à l’indépendance, avant de resurgir sous certains aspects pendant la deuxième république.

- L’Administration de la première république

La loi fondamentale de 1960 a institué un bicéphalisme ou dyarchie au sein et au sommet de l’exécutif. D’après ladite loi, le président de la république devrait déterminer le « cadre de l’action du gouvernement » et le premier ministre définirait les actions et le programme liés à la gestion[4]. Concrètement, l’article 14 de cette loi disposait que « le pouvoir exécutif appartient au chef de l’Etat sous le contreseing du ministre responsable ». En revanche, « le premier ministre conduit la politique de l’Etat en accord avec le conseil des ministres qu’il préside. Il dirige l’action du gouvernement » (article 36).

Apparemment, le président de la république devrait jouir d’une certaine prépondérance en matière exécutive. Ainsi nommait-il le gouvernement, même si ; celui-ci était responsable devant le parlement (Cfr. Articles 42-46). Il assurait le commandement des forces armées, il disposait d’énormes pouvoirs relatifs aux nominations des membres de la haute administration.

En pratique, le vrai détenteur du pouvoir exécutif était le premier ministre. D’abord, on est dans le régime parlementaire. Ensuite, le premier ministre était majoritaire au parlement ; il ne pouvait pas logiquement être renversé par celui-ci, comme l’affirme Miaille, « la vraie origine de la loi est politique ». Enfin , les décisions administratives qui devraient être signées par le président ne pouvaient être exécutées ou avoir des effets que moyennant contreseing ministériel, or, aucun ministre ( ou mieux la majorité des membres du gouvernement) n’accepterait de contresigner s’il avait reçu des consignes contraires de P.E Lumumba, chef de la majorité et du gouvernement.

Il faut ajouter l’idée que conformément aux dispositions de l’article 36, la conduite des affaires de l’Etat implique le choix des moyens et instruments techniquement et politiquement appropriés : l’application des décisions n’est possible que lorsqu’elle ne contredit pas les objectifs du parti majoritaire au parlement. Même si le gouvernement dispose réellement des seins propres, le problème réside dans la légitimité de ces derniers.

Certes, sur le plan des principes, la constitution du Luluabourg (1964) a renforcé la fonction présidentielle, mais on n’était pas autant sorti du parlementarisme. Le gouvernement, avant d’entrer en fonction devrait être investi (confiance) par le parlement (députés) même si le parlement perd les pouvoirs de censurer un gouvernement qu’il a régulièrement investi ; celui-ci étant devenu responsable devant le président de la république[5], plus encore le parlementarisme est généralement profitable au premier ministre dans une période de cohabitation comme celle que nous avons connue au cours de la première république. Il a fallu attendre la venue de Mobutu au pouvoir pour qu’une rupture avec la loi fondamentale ait vu le jour.

- deuxième République

Comme on vient de l’annoncer, l’administration qui va élire domicile lors de la deuxième république, est une véritable rupture par rapport à la période précédente. Une option délibérée est prise en faveur de la centralisation. Nombre de raisons expliquent ce choix : la crise politique en générale, et les luttes « ethniques » en particulier, ayant abouti à l’affaiblissement de « l’Etat - nation » (balkanisation du Congo (zaïre) en 4 Etats : Kinshasa, Katanga, sud - Kasaï et Stanley ville. L’idéologie de l’autorité particulièrement le thème de culture du chef et la personnalité du président Mobutu [6] ainsi que le poids de la colonisation ont influencé la centralisation. La conjugaison de ces facteurs a donné naissance à un Etat relativement « fort », unitaire et hyper centralisé, et renforcé la centralisation des pouvoirs entre les mains du chef de l’Etat.

Seul titulaire du pouvoir exécutif, le président de la république exerce à la fois le pouvoir du chef de l’exécutif et du gouvernement. Les pouvoirs séparés dans la constitution de Luluabourg et dans la loi fondamentale sont confondus dans ses mains. Comme responsable du pouvoir exécutif, le chef de l’Etat nomme le gouvernement, préside le conseil des ministres et applique les décisions législatives. Comme chef du gouvernement il dirige la programmation générale. L’article 20 de la constitution le déclare clairement en ces termes : « Il détermine et conduit la politique de la nation, il fixe le programme d’action du conseil exécutif national, veuille à son application et informe le conseil législatif de son évolution ».

Par ailleurs, en sa qualité du chef de l’exécutif, l’article 29 du même texte dispose que c’est à lui que revient le pouvoir de nommer et de révoquer les membres du conseil exécutif national,de déterminer les attributions de chacun , ainsi que le pouvoir de fixation des conditions de coordination de l’action de cet organe. Lesdits membres prêtent serment devant lui.

Comme l’a bien fait remarquer E.lamy [7], les pouvoirs présidentiels sont de deux ordres : d’après l’article 27 de la constitution de 1967, révisée en 1974, « le président assure l’exécution des lois et fait les règlements de police et d’organisation interne de l’administration ».

D’autre part, le président bénéficie des pouvoirs de police, il s’agit des actes présidentiels (ordonnance relative isolée) qui ne sont pas liés par une loi antérieure. L’article 38 de la constitution de 1967 autorisait le président à agir en matière de police (maintien de l’ordre, salubrité et tranquillité publique) ainsi que dans l’organisation interne de l’administration sans être lié par une loi parlementaire ou ordonnance-loi .il peut, cependant, être lié par des dispositions constitutionnelles ou des décisions d’Etat. Il en est ainsi de l’ordonnance n°72/419 du 01 février 1972, portant organisation de certains service du président de la république : « le président de la république, vu la constitution, notamment les articles 20 et 27, ordonne », il s’agit, en fait des actes relativement liés.

En tout état de cause, les pouvoirs présidentiels sont immenses, non seulement parce que le président peut interpréter la loi, mais encore détenait selon E.Lamy un « pouvoir résiduaire » qui lui permettait conformément à l’article 47 de la constitution de modifier après l’avis de la cour constitutionnelle, des dispositions législatives incompétentes, ou qu’il aurait estimé comme telles.

Compte tenu de ces importants pouvoirs, les collaborateurs du président dans le cadre du conseil exécutif ne détiennent pas de pouvoirs propres. « Le chef de l’Etat (de la deuxième république, contrairement à KASA-VUBU) est désormais seul titulaire », écrit Lubadika.

D’abord, il faut souligner que le conseil exécutif n’est pas une autorité administrative mais un cadre où se retrouvent les responsables politico - administratifs. Ce conseil a un double statut. ( cfr. Lubadika in Mpinga et Gould, op.cit) :

1° Il est considéré comme un organe de délibération parce que sous la direction du président de la république, les réunions du conseil aboutissaient à des actes ou décisions administratives (ordonnance, ordonnance-loi, projet de loi) ; on peut à ce sujet se référer à l’article 10 de la constitution de 1967.

2° Mais cette même institution était aussi organe de consultation. Toutes les rencontres de cet organe n’aboutissaient pas à la prise des décisions, le président y prenait des avis consultatifs.

Comme le président de la république est le titulaire du pouvoir exécutif, les commissaires d’Etat étaient considérés comme autorités centrales déléguées qui apportent, selon l’expression de l’ordonnance n°721411, leur concours au président. Ils prenaient des décisions par voie d’arrêté. Les commissaires d’Etat agissaient encore par voie de délégation de pouvoir présidentiel, pour édicter des mesures de détails relatives à l’exécution des actes des autorités politiques et administratives supérieures. Cette situation sera fondamentalement modifiée lors de la période de transition même si le texte de base (ord -loi de 1982) sur l’organisation du territoire ne sera abrogé qu’en décembre 1995, soit près de cinq ans après lancement de la transition. En fait, ce texte n’a été abrogé qu’en 1998, soit un an après la prise du pouvoir par L.D.Kabila.

- PERIODE DE TRANSITION

Malgré la pluralité des textes constitutionnels qui caractérise cette période, qui a vu le jour à partir de 1990 (constitution de 1967 modifié dernièrement en juillet 1990, acte portant dispositions constitutionnelles issus de la CNS en 1992, acte harmonisé du conclave de 1993 et acte constitutionnel de transition), nous ne retiendrons que le dernier texte en vigueur adopté en 1994 (l’acte constitutionnel de transition), en raison notamment du consensus qu’il a suscité. Les traits ci-dessous s’y dégagent.

Le président de la république cesse d’être l’unique titulaire du pouvoir exécutif et administratif. Certes, le principe de légalité lui est favorable, en ce sens que ses actes décisoires dits ordonnances par rapport au décret du premier ministre et à l’arrêté ministériel continuent d’occuper le sommet des normes administratives (cfr. Article 43)- il en est de même dans la constitution de la troisième République adoptée en 2006-. Mais l’affaiblissement dans ses prérogatives réside non seulement dans le fait que ses ordonnances sont « contresignées par le ministre compétent» (article 47), mais encore lesdites ordonnances ne sont plus isolées : il les prend, sur proposition du gouvernement, réuni en conseil des ministres. Il en est ainsi des dispositions de l’article susmentionné et ayant trait aux nominations des hauts fonctionnaires, qui requièrent même un avis conforme du haut conseil de la république – parlement de transition.

Plus encore, le gouvernement, comme lors de la première République « conduit la politique de la nation » (article 75). Il est, en outre, reconnu comme titulaire du pouvoir exécutif et administratif. C’est ainsi qu’il est autorisé à procéder « aux nominations des cadres de commandement autres que ceux visés à l’article 47 du présent acte par le décret du premier ministre délibéré en conseil des ministres et contresigné par le ministre compétent » (l’article 76).

Dans le même ordre d’idées, le parlement affaiblit les pouvoirs présidentiels, au regard notamment de la nomination et de la révocation des membres du gouvernement (articles 78, 79 et 81). Classiquement, soutiendrait le professeur Djelo E.O. il devait régner sans gouverner (cfr. Cours des institutions politiques du Zaïre, U.L.P.G.L de 1995 à 1996). Dans la pratique, le fait que MOBUTU ait disposé de la majorité au parlement, l’autorisait à violer impunément la constitution.

II. ADMINISTRATION LOCALE (AUTORITES LOCALES)

Hormis la première République, l’administration territoriale congolaise est dominée par le pouvoir central. Les entités locales sont dépourvues des compétences propres comme on va le démontrer ci-dessous. Dans la première partie, on a vu que l’essentiel d’importants pouvoirs confiés au centre reviennent en droit et en pratique au chef de l’exécutif. Outre le phénomène de « délégation au sommet », l’administration territoriale congolaise se caractérise par l’inexistence de la base.

- Administration locale coloniale

Au départ, les autorités coloniales ont fait éclater de grandes chefferies traditionnelles préexistantes ; ce qui leur a permis de mettre sur pieds plusieurs sous chefferies petites avant de les doter de l’autonomie[8].

C’est seulement à partir de 1933 qu’elles ont procédé aux regroupements administratifs, ensembles plus vastes dénommés secteurs. « Ce mouvement de réorganisation et de simplification s’est poursuivi jusqu’en 1958 si bien qu’entre ces deux dates et selon P.Demunter, les chefferies passent de 1546 à plus de 3000 et les secteurs de 0 à 523 ».

En réalité, les institutions administratives coloniales étaient plus centralisées que décentralisées, comme le montre bien G.Young : c’est seulement à partir de 1923 que les institutions locales vont naître grâce au décret du 12 janvier 1923, lequel avait créé les « districts urbains » mis en place à Léopoldville dès 1923, ils l’ont été à Elisabethville et Jadotville respectivement en 1942 et en 1943. Mais ces institutions ne concernaient que les membres nommés par le gouverneur, même si avec le temps, les chambres de commerce y étaient représentées[9]. Pour les noirs, l’ordonnance de 1945 a créé une cité « indigène », le comité urbain s’étant opposé à la création des centres extra coutumiers. Mais en 1953, on a divisé la cité (Léopoldville) en plusieurs « zones ». Cependant, le conseil de zone (deux membres librement choisis) n’avaient que des « fonctions consultatives » au niveau de la cité, c’est l’administration qui choisissait le chef de cette entité [10] : bref, il n’y a pas décentralisation.

L’absence des structures véritablement décentralisées est révélée par le défaut de la démocratisation de la vie locale. Ainsi l’article 22 de la charte coloniale rejetait-elle toute possibilité du partage du pouvoir avec les noirs en ces termes, répétons-le : « le pouvoir exécutif ne peut déléguer l’exercice de ses droits, excepté aux personnes ou corps constitué qui leur étaient hiérarchiquement subordonnés…, la délégation du pouvoir législatif est interdite ».

L’idée d’organiser les consultations différemment selon les quartiers (noirs et blancs) avait gagné les autorités coloniales en 1952 : les véritables élections non discriminatoires seront préconisées en 1956. Ainsi, voit le jour l’ordonnance d’exécution du 14 septembre 1957 accordant notamment « le droit d’éligibilité aux personnes de sexe masculin ayant atteint l’âge de 25 ans » ; les femmes congolaises ayant été considérées, dans ces conditions , comme immatures ou métèques. Avant d’arriver à l’application de cette ordonnance, nombre d’obstacles se sont érigés sur la voie de la décentralisation : D’abord on a hésité sur la formule de nomination ou élection du bourgmestre (lequel ne pourrait être qu’un blanc), nommé par l’autorité provinciale, il aurait la main mise et pouvoir de contrôle et véritable tutelle sur le reste des bourgmestres de la ville [11].

La véritable décentralisation interviendra en 1957 (décret du 26 mars 1957) : Les bourgmestres seront désormais élus par le conseil communal, même si les responsables de la cité continueront à être nommés par l’autorité administrative provinciale, le gouverneur de province. Il faut encore, noter un progrès dans le découpage administratif (territorial) : toutes les communes ont le même statut (dimension) même si, en raison de l’effectif (en population) de noirs, les communes de ceux-ci étaient en nombre plus importants que celles des blancs.

En dépit de cette situation, les belges étaient toujours, plus représentés, au sein du conseil urbain, car les groupes d’intérêt à qui, il revenait le pouvoir de choisir des représentants étaient en majorité blanche, il s’agit du principe de la parité de fait,<<>>. [12]

S’agissant de réformes rurales, le décret de 1957 a été exécuté par l’ordonnance d’application du 29 mai 1958.[13] :

· Organisation des élections directes ou indirectes pour désigner les responsables de toutes les circonscriptions ; pour les secteurs, les chefs devraient désormais être élus pour une durée de 10 ans et non plus nommés à vie par les autorités administratives ;

· « Les chefs de groupement » qui composaient les secteurs, étaient « membres d’office » de ceux-ci, comme les « anciens » à l’égard des chefferies. Malgré ce progrès, ces reformes ont moins intéressé la population congolaise : l’idéologie de l’indépendance étant devenue très attractive.

- Administration locale de la première République (1960-1965)

De 1960 à 1965, l’organisation territoriale issue de la loi fondamentale, premier texte constitutionnel du Congo indépendant, était très décentralisée ; il s’agissait en fait d’un fédéralisme « implicite ». Les entités fortement décentralisées étaient dirigées par les organes politiques (assemblées provinciales) et exécutifs (président de province) dotés d’énormes pouvoirs. En revanche, les échelons inférieurs comme les districts et les territoires ont conservé leur statut administratif déconcentré.

Il ne faut pas cependant surestimer les pouvoirs obtenus par les provinces. Certes, elles étaient dotées d’une personnalité juridique avec autonomie de gestion, mais le centre disposait d’énormes pouvoirs.

L’institution de commissaire d’Etat (équivalent du préfet en France) prévue dans la loi fondamentale devrait être interprétée dans ce sens, il devrait représenter le pouvoir central en milieu local, même si en pratique, cette institution n’a pas vu le jour. Plus encore, une cour constitutionnelle avait été prévue, pour connaître des conflits ou litiges opposant le centre et les gouvernements provinciaux ; elle n’avait pas non plus vu le jour.

Mais le mouvement de l’autonomisation des provinces s’est accéléré non seulement politiquement (cfr. « Fragmentation du Congo à la suite de la crise de 1960 »), mais encore juridiquement : d’abord en 1962 (suppression de six provinces) et ensuite en 1963 (naissance de 21 provinces).

Ensuite, en 1964 c’est comme pour sortir des influences belges qu’une nouvelle constitution appelée <<>> sera adoptée en janvier 1964. celle – ci ressemble, cependant, pour ce qui est de la politique territoriale, à la foi fondamentale sur les listes des pouvoirs centraux et provinciaux, même si à partir de 1964 le fédéralisme devient explicite.

Les traits ci-dessous se dégagent de la constitution de Luluabourg :

- Abandon de l’idée d’un représentant du pouvoir central (commissaire d’Etat) mais les services fédéraux échappaient à l’autorité provinciale ;

- Institution d’une cour constitutionnelle pour connaître notamment les litiges opposants le centre aux provinces.

Malgré la forte décentralisation (fédéralisme) consacré dans le texte en étude, le pouvoir central a conservé un certain nombre de pouvoirs significativment, symboliques et souverains : la gendarmerie (armé), la sûreté, la police (voir même provinciale) relève dudit pouvoir.

Quant aux finances, Young retient que le pouvoir central fixe le montant de contribution fiscale et la percevait aussi : droit des douanes, impôts sur les revenues de société. « Le gouvernement central avait aussi le droit de lever des droits d’accise et les taxes de consommation concurremment ». D’après la constitution, les provinces recevaient 50% des taxes à l’exportation minière. Si une province devait recevoir subsides fédéraux (ce qui serait inévitable étant donné le peu de pouvoirs de province en matière fiscale), le gouvernement central avait droit de regard sur le budget provincial ou du moins sur les postes de ce budget auxquels iraient lesdits subsides. Hormis ce domaine et celui de la sécurité, cette période a connu des entités fortement décentralisées (fédéralisme).

- Deuxième République : administration locale

Sur les pouvoirs locaux, lors de la deuxième République, on peut se référer à l’introduction générale de cet article. Rappelons tout simplement qu’il n’y a pas existé d’entités locales véritablement décentralisées.

Certes, en 1978, une loi sur la décentralisation a été adoptée, sous la contrainte des guerres du Shaba : ce qui a fait que les élus locaux désignaient, au second tour, en leur qualité de grands électeurs, les autorités exécutives, en leur sein, mais cette possibilité leur a été retirée :

La loi portant organisation territoriale, administrative et politique de 1982 a confié désormais discrétionnairement, cette compétence, au président de la république même si son choix (nomination) devait porter sur une personnalité élue, faisant partie du conseil municipal notamment : Le tout dans la logique monopartiste. La raison officielle de ce revirement n’ayant été que l’instabilité politique qui a gagné les entités décentralisées. Cela est comparable à la situation qui prévaut dans les provinces depuis 2006 où nombre de gouverneurs et leurs gouvernements sont tous les jours menacés par les assemblées provinciales. Cela s’explique par l’inexpérience de la démocratisation à la base et la logique du champ politique inspirée par les comportements qui ont élu domicile au centre. Pour y mettre fin, il faut développer une campagne d’éducation politique ; de plus, instituer le référendum à la base pour les questions ayant trait notamment à la motion de censure.

- Première Transition

Malgré le fédéralisme institué par l’Acte portant dispositions constitutionnelles issu de la conférence nationale souveraine de 1992, l’ordonnance-loi de 1982 a demeuré, elle ne sera abrogée qu’en 1995. C’est ainsi qu’un autre texte appelé « loi portant décentralisation territoriale, administrative et politique de la république du zaïre pendant la période de transition » sera adopté par le HCR-PT en date du 21 décembre 1995, conformément aux recommandations de l’Acte Constitutionnel de la Transition en son article 104.

Cette nouvelle loi présente des points de ressemblance et de différence avec celle qui la précède. Nous reprenons ici les grandes lignes de notre communication faite au colloque organisé par la faculté de droit de l’U.L.P.G.L., portant sur la loi n°95/005 du 21 décembre 1995. Ce colloque s’est tenu en août 1996 à Goma.

· Rupture et avancées.

Avancées

La loi n°95/005 du 21 décembre 1995 comprend un certain nombre d’avancées par rapport au texte de 1982 : (Ord-loi 006 du 25 février 1982).

- Renforcement du contrôle des organes délibérants sur les organes exécutifs, ce contrôle peut déboucher même sur le renversement de ceux-ci. En réalité, l’organe délibérant n’est pas en bonne position pour le faire, étant dépourvu du pouvoir effectif de désignation des membres du collège exécutif (Cfr.infra) ;

- Instauration d’une gestion collégiale par les organes des entités décentralisées, il s’agit d’une initiation au partage et à la dépersonnalisation du pouvoir, la concentration chère à la deuxième république peut ainsi être découragée ;

- Suppression de la hiérarchie exercée par le ministre de l’intérieur sur les entités décentralisées, au profit de la tutelle. Cette mesure permet la « normalisation » de la technique de la décentralisation car il n’est pas convenable que le centre continue , comme on le faisait lors de la deuxième République, d’exercer un contrôle permanent sur les entités décentralisées dans les matières qui relèvent de leurs compétences ;

- Enfin, la multiplicité du nombre d’entités décentralisées : ainsi, la zone rurale considérée comme déconcentrée ou simple circonscription administrative dans la loi de 1982 a acquis la qualité d’entité décentralisée.

Reculs

Malgré ces avancées relatives, la loi en étude demeure centralisatrice à plusieurs égards ; ce qui annule les quelques avancées susmentionnées et nous conduit à admettre l’idée que la loi portant décentralisation n’existe pas.

- D’abord, les exécutifs à tous les niveaux des entités « décentralisées » échappent en ce qui concerne leur légitimité (désignation) aux organes délibérants correspondants.

- Le pouvoir de désignation revient au gouvernement, au collège exécutif régional pour les entités inférieures et surtout aux deux familles politiques : la centralisation.

- Prenons l’exemple de la désignation des autorités exécutives les plus grandes de l’administration régionale ; d’après l’article 28 de la loi en étude, « le gouverneur et le vice-gouverneur sont nommées conformément à l’article 47 de l’acte constitutionnel de transition. A cet effet, ils sont présentés par chacun de deux familles politiques. C’est seulement pour les membres moins importants de l’exécutif (désignés conformément à l’article 76 de l’A.C.T) que l’article 29 prévoit un avis de conseil régional. Mais, même ici il ne s’agit que d’un avis consultatif, l’avis conforme n’est requis nulle part.

Il est vrai que politiquement le conseil régional est composé des membres issus de deux familles politiques qui ont le pouvoir de présenter les membres du collège exécutif, mais n’oublions pas que les deux familles ne constituent nullement des institutions « instituées ».

C’est pourquoi ; la loi ne s’adresse pas à elles pour exercer un contrôle politique officiel sur les membres du collège exécutif mais aussi au conseil régional. Plus encore, le comportement des dirigeants de partis politiques qui composent lesdites familles politiques sera centralisateur, au moment de la désignation des autorités exécutives (comme à d’autres occasions) en ce sens que la logique du fonctionnement de tout parti politique est centralisatrice et oligarchique.[14]

C’est pour tenter de cacher cette réalité que les anciens dirigeants des pays socialistes ont inventé un principe insolite appelé « centralisme démocratique ». Le caractère centralisateur des partis politiques sera d’autant plus inévitable que leurs dirigeants nationaux vivent tous à Kinshasa. Privé du pouvoir effectif de la désignation des membres de l’exécutif collégial, l’organe délibérant correspondant risque, grâce à l’institution de contrôle, d’empêcher le premier de travailler, il s’agit d’une attitude de récupération du pouvoir de désignation perdu ou lui privé par la loi.

En revanche, l’exécutif risque de vouloir ignorer les organes délibérants, n’émanant pas de lui. Il obéirait plus aux partis politiques (ou familles) qu’au conseil régional, lequel en tant qu’institution officielle développera des intérêts propres et différents de ceux des familles politiques ; ce qui peut occasionner une grande instabilité comme au niveau national. Cette situation concerne également des entités administratives « décentralisées autres que régionales ». Les organes délibérants n’ont aucune emprise (désignation) sur le conseil exécutif. Les membres de ceux-ci sont désignés ou reconnus par le conseil exécutif régional sur présentation de deux familles politiques. Pour les collèges exécutifs de la ville (art.79), du territoire (art.99), et de la collectivité (art.118) non seulement que l’exécutif échappe aux organes délibérants, mais encore, les institutions de décentralisation n’émanent pas du peuple.

Ensuite, la démocratisation de la vie locale est absente. Tous les organes politiques et exécutifs ne procèdent pas des élections, ce qui veut dire que le peuple local n’a pas été consulté. Deux forces politiques appelées « familles politiques » se sont unilatéralement substituées au peuple ; rien ne montre que celui-ci ait mandaté celle-là d’agir en son nom. Le grand critère ou condition politique de la décentralisation subit ici une grande entorse.

Certes, la loi est claire en disposant que les élus locaux de 1989 dirigent les entités locales décentralisées, la seule condition étant d’intégrer de façon paritaire les deux familles politiques (encore une entorse au principe démocratique de liberté politique). L’article 6 de cette loi l’exprime bien en ces termes, s’agissant par exemple de la composition du conseil régional :<<>> :

a) Des membres de l’ancienne assemblée régionale de 1989 ;

b) Des anciens conférenciers ou non conférenciers aux prorata du nombre des délégués de l’autre famille politique de la catégorie au liftera a ;

c) Toute fois, le conseil régional des régions n’ayant pas organisé les élections municipales ni locales de 1989 est composé de manière paritaire à raison de deux délégués par les deux familles politiques parmi les anciens conférenciers ou non conférenciers.

Le haut conseil de la république parlement de transition en prend acte. Ces dispositions posent des problèmes à la fois juridiques et politiques. Sur le plan juridique, les élus locaux de 1989 l’ont été dans le cadre de la loi de 1982. Celle-ci ayant été abrogée en 1995, lesdits élus perdent également la légitimité et la légalité. Ils auraient le droit de travailler pendant cette période de transition si le texte de 1982 n’a pas été abrogé, même si le problème de la constitutionnalité dudit texte se poserait encore. Il faut ajouter l’idée qu’en démocratie le respect du mandat (durée) est la règle.

Politiquement, les élus locaux de 1989 relèvent d’une logique différente et contradictoire de celle de la période de transition : le monopartisme d’abord s’est appuyé sur la cooptation et la censure partisane des candidats par le biais du comité central. Il n’est pas légitime que des personnalités « élues » dans un contexte comme celui-là soient appelées à diriger en ce moment où le pluralisme s’installe.

Enfin, l’effacement du local et la logique étatique au cœur des entités « décentralisées ».

La loi n°005 du 21 décembre 1995 portant décentralisation a été conçue conformément à la logique centripète. C’est justement le contraire de la logique décentralisatrice qui est par essence centrifuge. Les institutions locales y sont calquées sur le modèle des institutions centrales. Nombre des dispositions contenues dans l’ACT ont été imitées. C’est ainsi que l’idée que le pouvoir doit être partagé par les « deux familles politiques » est à maintes fois reprise dans la loi sur la décentralisation de 1995, en ce qui concerne notamment la composition paritaire des organes délibérants, le pouvoir de désignation des membres des organes délibérants (art.6) et des membres du collège exécutif (art.47) pour ne citer que des dispositions relevant de la région et ville (ce qui est aussi valable pour les autres entités).

Selon l’article 12, « le conseil régional est dirigé par un président désigné par l’une de deux familles politiques autres que celle à laquelle appartient le gouverneur de région » de même que celle de l’article 47 selon lesquelles, « le conseil urbain se compose de manière paritaire de deux délégués par commune désignés par les deux familles politiques parmi les membres de l’ancien conseil de ville…toutefois, en cas de rupture d’équilibre, la famille politique sous représentée procède à la désignation d’autres délégués aux prorata du nombre des délégués de l’autre famille ». Ces articles sont respectivement la reprise des dispositions de l’article 78 de l’ACT et de son préambule : le premier ministre, Il est présenté après concentration avec la classe politique par la famille politique à la quelle n’appartient pas le chef de l’Etat…Quant au préambule, on retient ceci :<<>>.

Enfin, les dispositions de l’article 6 de la loi de 1995 selon lesquelles, <<>

Le collège exécutif régional peut, avant l’expiration de son délai demander au conseil régional une nouvelle délibération de tout ou certaines dispositions de la décision.

Le texte ainsi soumis à la seconde délibération sera adopté par le conseil régional soit dans sa forme initiale, soit après modification à la majorité. Le conseil exécutif publie ou notifie la décision dans le délai fixé ci-dessus au bulletin officiel de région.

A défaut de publication ou de notification par le collège exécutif régional dans le délai prévu à l’alinéa ci-dessus, cette décision est publiée ou notifiée par le président du conseil régional>>. Ces dispositions sont la reprise ou la production de l’article de l’ACT, selon lequel le président de la république promulgue les lois dans les quinze jours de leur transmission par le président du HCR-PT. Il peut, avant l’expiration de ce délai, demander au HCR-PT, une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles. Le président de la république promulgue dans le délai fixé ci-dessus. A défaut, la loi est promulguée par le président du HCR-PT. Comme on le constate, on n’est pas en présence d’un nouveau texte ; la loi n°95-005 du 21 décembre 1995 n’est que la reproduction de la constitution de transition. On confond le principe de constitutionnalité (ou de conformité) des lois avec la reproduction du texte fondamental dans la loi : c’est un double emploi, dû au phénomène de « l’inconscience étatique » comme le dirait R. Laurou. Cette situation porte atteinte au principe de la décentralisation dont la logique devrait être centrifuge. Comment veut-on qu’un texte conçu pour construire un Etat centripète, puisse développer les entités locales ?

En reprenant des dispositions constitutionnelles dans la loi, les entités locales perdent leur autonomie ; elles sont désormais soumises à la logique centripète comme l’Etat lui-même. En conséquence, les maux dont souffrent l’Etat c’est-à-dire la lenteur administrative, la corruption, l’impunité, la démission et les conflits politiques bipolaires seront transférés à la base et rongeront celle-ci. De plus , la population locale ne sera pas associée à la gestion des affaires la concernant : la complexité des mécanismes politico - juridiques importés de l’Etat l’en empêcheront fut-ce, parce qu’il y a de moins en moins des cadres instruits en milieu locale et rural.

Au lieu de produire un texte d’application de la constitution, le législateur zaïrois a reproduit cette dernière au niveau de la base : le local n’existe pas. Un nouveau texte, est nécessaire car c’est pendant la période de transition que l’apprentissage des règles ou pratiques décentralisatrices et démocratiques s’impose. Bref, en l’état, la loi sur la décentralisation n’existe pas. Il en est de même de la loi Kabiliste de 1998.

Deuxième transition et l’avènement de L.D KABILA : le décret – loi n°81 du 02 juillet 1998 portant organisation administrative de la république démocratique du Congo.

La loi de 1995 présentée ci-dessus n’a jamais été promulguée ni publiée dans le journal officiel ; elle n’a donc pas été appliquée. Elle traduit, cependant, l’état d’âme et l’idéologie dominante de la période de « démocratisation » qui a suivi la fin du parti unique.

En effet, c’est la loi de 1982 qui a été appliquée jusqu’à la fin du régime de Mobutu, le 17 mai 1997. Ensuite, un vide juridique s’en est suivi jusqu’au 2 juillet 1998. Le décret – loi de cette année a donc abrogé la loi de 1982.

Il est révélateur de la tendance à la centralisation de l’administration congolaise que L.D KABILA, alors en rébellion à Goma, considérait Kinshasa comme « le centre de mal » auquel il aurait fallu mettre fin.

Le décret-loi de 1998 a selon le discours officiel, institué un état unitaire « décentralisé » ; nombre de points y consacrent, en réalité une forte centralisation : Sur les 11 entités administratives, 4 seulement sont censées être « décentralisées » (Cfr.Art.7) : il s’agit de la province, de la ville, du territoire et de la commune pour la ville de Kinshasa et 7 non « décentralisées » : le district, la commune autre que celles de la ville de Kinshasa, la cité, le secteur et la chefferie, le quartier, le groupement et le village. Plus de 60% des entités sont gérées soit en circonscriptions déconcentrées, soit en entités simples. Dans la pratique, aucune des entités n’est véritablement décentralisée.

Les autorités exécutives des entités dites décentralisées sont, sans distinction, toutes nommées unilatéralement par le chef de l’Etat (entités supérieures) ou le ministre de l’intérieur (entités inférieures). Elles ne sont nullement désignées par les populations. De plus, les candidats ont entre autres choses, l’obligation d’appartenir à la fonction publique (service public organisé en régie), étant donné qu’ils sont invités à << être >> revêtus du grade statutaire requis ». Dans le même ordre d’idées, selon l’article 117, « en cas d’absence ou d’empêchement du bourgmestre et de son adjoint, l’intérim est assuré par le chef de bureau de la commune ». A tous les niveaux, le fonctionnaire le plus gradé est revêtu des mêmes pouvoirs. D’après cette conception, la territoriale équivaut ou est égale à la fonction publique, organisé en régie ; celle-ci est toujours centralisée.

Certes, contrairement à la loi de 1982, le territoire devient une ED. Mais, ses autorités exécutives comme ailleurs sont nommées par le président de la république (Cfr. supra.).

Quant aux organes délibérants, ils ne sont pas élus ; ils sont remplacés selon le décret-loi, par des organes consultatifs sans pouvoir de décision ; ses membres sont également nommés par la plus haute autorité de l’Etat notamment (art.83). Ils ne sont pas encore opérationnels et l’exécutif gouverne et règne en « maître ». Bref, dans la pratique il n’y a aucune différence entre les EAD et les EA non décentralisées, la légitimité de leurs animateurs procède sans distinction du centre. La condition politique de la décentralisation n’est donc pas satisfaite : la marginalisation de la population dans la gestion des affaires la concernant y est consacrée.

En guise de conclusion, on peut affirmer que la pesanteur centralisatrice des institutions administratives territoriales du Zaïre a certainement des causes profondes (Cfr. introduction générale) : Il est surprenant de constater qu’elle demeure, malgré nombre de réformes décentralisatrices qui se succèdent depuis 1992 (le fédéralisme prôné par la CNS ou le caractère unitaire fortement décentralisé préconisé par les forces du conclave en 1993). Les principaux facteurs de cette situation sont les organisations administratives coloniales, la crise politico-administrative entre 1960 et 1965 et entre 1998 et 2003 (poids de forces centrifuges) ainsi que l’influence monopartiste et centralisatrice de la 2^ème république. Les éléments de la loi n°5/005 du 21 décembre 1995 confirment notre thèse. Il en est aussi des éléments de la loi de l’AFDL sous la direction de L.D KABILA du 02 juillet 1998.

Une véritable politique de décentralisation ne sera donc possible que sous certaines conditions :

- éducation politique de la population et formation d’une conscience nationale ;

- démocratisation approfondie de la vie politique locale (recours à l’institution du référendum) ;

- rupture avec la tradition coloniale ;

- la rationalisation de la gestion de la chose publique.

BIBLIOGRAPHIE

J.C. Venezia et Y. Gaudmet, Traité de droit administratif de A. de Laubardère, tome 1, 9^ème éd., L.G.D.J., Paris, 1984.
Sous la direction de G. Conac, Des institutions des Etats d’Afrique francophone, Economica, Paris, 1979.
J. de Burlet, Précis de Droit administratif congolais, tome1, université de Luvanium, maison FERDINAND L’ARCIER, Bruxelles, 1969.
E.Lamy, Droit privé zaïrois, PUZ, Kinshasa ; 1979.
Mpinga KASENDA et J.D.GOULD, Réformes administratives au Zaïre, PUZ, Kinshasa, 1973.
Codes et lois du Congo belge (commentaire de DEVOS et PIRON), éd. Ferdinand Larder, Bruxelles, 1954.
Protocole d’abord relatif aux concertations politiques entre les FPC et USOR et alliées, Palais du Peuple, Kinshasa, 1993.
LOHATA TAMBWE. O., Idéologie démocratique au Zaïre, thèse de doctorat en science politique, en deux tomes, Faculté de Droit, université de Picardie, France, 1990.
les accords de Sun City, avril 2003.
Sous la direction de LOHATA. T.O. et MATESO K. Vulgarisation du droit aux populations, ULPGL, Goma, 1994.

11. G.YOUNG, Introduction à la politique Zaïroise, PUZ, Kinshasa, 1979.

[1] G.young, introduction à la politique zaïroise, PUZ, Kinshasa ? 1979

[2] E.Lamy, droit privé zaïroise, PUZ, 1979

[3] Ibid

[4] LUBADIKA Bota, in réforme administrative au Zaïre, 1972-1973 (sous la direction de Mpinga)

[5] PIERRE de Quirini S.J, constitution, pourquoi faire ? CPAS, Kinshasa, 1990

[6] LOHATA T.O., idéologie démocratique au Zaïre. Contribution à l’étude des systèmes politiques africains .thèse de doctorat, Op.Cit.

[7] E.Lamy, Op.Cit.

[8] Cit. épar Y.Prats et E.le Roy, administration territorial et les collectivités locales in Conac,OP.Cit.,p.189

[9] G.Young, introduction à la politique zaïroise, PUZ, Kinshasa, 1979 ce livre nous a largement inspiré pour la rédaction de cette partie et relative à l’administration locale coloniale et celle de premier République.

[10] Ibid

[11] Ibid

[12] Ibid

[13] Ibid

[14] L’article 47 de l’A.C.T. a trait à la liste des membres de la haute administration nommée par ordonnance présidentielle ; alors que l’article 76 concerne la liste des membres de la haute administration nommée par le gouvernement (décret du premier ministre).

Certes, il s’agit là de la conformité à la constitution, mais il ne reste pas moins vrai que ce sont des dispositions centralisatrices, en observant le rôle de deux familles.

Notions de l'Etat et du service publique

noreply@blogger.com (Paul-René LOHATA TAMBWE) — Mon, 05 Jul 2010 17:55:00 +0000

INTRODUCTION GENERALE

L’Etat, contrairement aux idées reçues, n’est pas une donnée naturelle, mais historique. Les services publics qui lui sont inhérents ne sont pas nés en même temps que lui. Ils sont comparativement à la notion de puissances publiques, relativement récents et chargés de nombre d’images et de principes qui expliquent la raison d’être de l’Etat, autour de l’idéologie d’intérêt général. Au delà de la contrainte, son apparition et la place qu’on lui assigne dans la société sont fonctionnelles. Mais, pour ne considérer que sa version moderne, des facteurs et déterminants varient, selon que l’on est en Europe ou en Amérique et font que la fonction d’intérêt général est remplie différemment bien que reposant tous sur les exigences de l’Etat de droit. Tout en poursuivant l’intérêt général (privilège du préalable, principe de continuité, expropriation pour cause d’utilité publique etc…), l’Etat ou le service public protège les droits de l’homme ou de l’usager (principe du contradictoire, recours pour excès du pouvoir, recours encore de pleine juridiction, sursis à exécution, principe d’indemnisation en faveur de l’exproprié avant la mutation de la propriété dans le cadre de l’expropriation pour cause d’utilité publique etc…)

Sa diffusion dans les pays du tiers monde en général, et d’Afrique en particulier, n’est pas encore accompagnée de la satisfaction de l’intérêt général et celui de l’usager. Les raisons en sont multiples : le néo-patrimonialisme ayant débouché sur la petite et la grande corruption de profit, la faiblesse de la classe moyenne, la non - institutionnalisation du pouvoir d’Etat etc. On verra, successivement :

I. DEFINITION, EVOLUTION ET CONSTRUCTION DE L’ETAT

II. ETAT MODERNE ET PUISSANCE PUBLIQUE

III. ETAT MODERNE ET SERVICE PUBLIC

IV. PRINCIPAUX PRINCIPES DE SERVICE PUBLIC.

V. PRINCIPAUX MODES DE GESTION DE SERVICE PUBLIC

I. DEFINITION, EVOLUTION ET CONSTRUCTION DE L’ETAT

L’Etat peut être défini comme une société politiquement organisée. Sa naissance est étroitement liée aux exigences de l’ordre social. L’entropie ayant, selon G. Balandier, menacé la société tant de l’intérieur que de l’extérieur a occasionné son apparition.

Cela veut dire que l’état de la nature en raison de son caractère nomade, d’économie de cueillette et de l’absence du désordre n’a pas connu d’Etat ou de pouvoir politique (Cfr. J Locke et surtout Jean Jacques Rousseau).

L’Etat n’est pas, cependant, présent dans toutes les sociétés politiques. Les Nuers du Soudan (E.Pritchard et M. Fortes) et certains villages des Buchmans d’Afrique du Sud (P.F Gonidec) ne l’ont pas connu. Pour ne considérer que le dernier cas, on y trouvait la présence de la structure politique à travers l’institution du chef dans un village : « seul agent public ». En outre l’Etat comprend une diversité des pouvoirs : exécutif, législatif et judiciaire, alors que le village ne compte qu’un seul agent public. La présence du chef ou de la chefferie ne signifie pas que l’administration y est présente. C’est la politique qui crée l’administration, « un état major administratif (Cfr. Weber) afin d’exercer les missions et les fonctions dans une société à forte stratification sociale, démographique ainsi que la multiplicité de problèmes.

L’Etat dans sa forme ancienne ne connaît pas d’animateur ou de gestionnaire professionnel (ce qui explique moins de recours ou non à la corruption entre le 6ème et le 4^ème siècle avant Jésus-Christ, dans les cités démocratiques). Il repose sur une démocratie directe, (Cfr. Athènes), une structure dictatoriale basée sur les relais (seigneurs, aristocratie, noblesse etc. : structures féodales et monarchiques), sur des choix hasardeux et sentimentaux (élection) des responsables politico-administratifs ( Cfr. Athènes) et sur des guerres (Cfr Crise féodale), sur une multiplicité des centres politiques, le segemtarisme et le caractère petit du territoire ou de l’Etat (ex. Cité-Etat), la confusion entre le spirituel et le temporel (ex. Moyen-âge), le payement basé sur la nature ainsi que le patrimonialisme généralisé dans les Etats non démocratiques.

Dans sa forme moderne, par contre, l’Etat se caractérise par l’unicité du centre politique, la rationalité, une forte spécialité ainsi que la professionnalisation et le payement en espèce par appointement fixe. (Cfr. M. Weber). Le droit comme à l’antiquité grecque protège les droits humains, le territoire de l’Etat y est vaste ou immense, la démocratie indirecte ou représentative est la règle dans les régimes démocratiques. Le pouvoir de l’Etat est séparé de celui de l’église. Pour y arriver, la guerre a constitué le principal facteur (Cfr. Elias, Weber etc.)

Jusqu’ici, seule l’expression de puissance publique y était remarquable. Celle de Service public était quasi-absente en raison du poids du libéralisme, idéologie politique ayant assigné à l’Etat le rôle d’assurer l’ordre, en enseignant que les activités sociales et surtout économiques s’autorégulent conformément aux exigences du marché : « loi d’offre et de la demande. » C’est l’époque d’or de l’Etat-gendarme, dans le discours idéologique.

II. ETAT MODERNE ET PUISSANCE PUBLIQUE

Depuis très longtemps, c'est-à-dire avant que l’Etat - Providence, ne se soit développé, la notion de l’Etat était exclusivement rattachée à celle de « puissance publique ». Il était assimilé aux actes de commandement, au travers de son administration régalienne (Police, armée, justice, administration fiscale etc.), comme pour signifier qu’il était souverain et qu’en plus, il avait la possibilité de produire des effets juridiques chez les particuliers, sans solliciter leur consentement. On sait qu’au nom de ladite puissance, il avait longtemps bénéficié de l’irresponsabilité civile bien avant le fameux arrêt Blanco de 1873.

Il est surprenant, de constater que l’analyse sociologique, se voulant réaliste, ne s’est pas débarrassée de cette image. On comprend, pourquoi le célèbre savant allemand M. Weber, lui donna la définition classique qui se réfère, à ses moyens spécifiques selon laquelle, « l’Etat moderne est une organisation politique qui a la chance d’exercer la violence physique légitime sur un territoire donné ». L’Etat était donc considéré comme une personne unique dont les relations avec les particuliers reposeraient exclusivement sur la force ou la contrainte, ou mieux sur les rapports inégaux en sa faveur.

III. ETAT MODERNE ET SERVICE PUBLIC

En revanche, l’avènement de l’Etat – providence, au 20^ème siècle, va révéler la double nature de l’Etat : il fonctionne non seulement comme puissance publique mais encore comme service public, mais à l’intérieur de celui – ci, il manifeste un certain dédoublement : service public administratif et service public commercial et industriel, à la suite du fameux arrêt Bac d’Eloka (1921). Lorsque l’administration poursuit uniquement l’intérêt général, elle relève de la première catégorie ; au contraire, si son action est déterminée par la réalisation du bénéfice, elle appartient à la deuxième catégorie. Dans le premier cas, l’Etat est régi par le droit administratif (droit public), dans le deuxième cas, il s’agit du droit privé ou commun. Concrètement, en cas de condamnation du service public administratif comme l’université de Kinshasa, on ne peut pas aliéner ou saisir ses biens. En revanche, la condamnation judiciaire d’un service public, commercial et industriel peut donner lieu à la saisie des biens non nécessaires au fonctionnement de l’entreprise (cour suprême de la justice 1984).

Pour votre information, cette différence portant sur le double régime juridique est propre aux Etats romano – germaniques, alors que les Etats anglo – saxons soumettent l’administration publique au même droit que les particuliers.

L’intérêt général qui est à la base du service public n’est pas compris de la même manière : la construction de l’Etat moderne en détermine l’orientation. Les Etats Unis pensent que l’intérêt général passe par la prise en compte des intérêts particuliers, alors que les Européens (France) pensent que l’intérêt général ne peut être atteint qu’en donnant d’abord satisfaction à l’intérêt public. L’intérêt de l’usager est donc secondaire.( Cfr. Chavallier).

Les enseignements de la sociologie historique de la politique nous permettent de comprendre que cette différenciation s’explique par le fait que les Etats européens ont construit leur Etat moderne, en tentant de se débarrasser des structures anciennes : féodalité, monarchie absolue : seul un pouvoir étatique fort, fondé sur le droit et l’intérêt public, pourrait promouvoir la liberté des individus.

Le droit spécial est un moyen de protéger le nouvel Etat contre l’éventuel retour des anciens pouvoirs et des relais intermédiaires. (Cfr. Badie et Birnbaum). Le droit administratif est donc monarchique (Cfr. Hauriou).

Les USA, étant une jeune nation et faute de structures anciennes, ont dû organiser leur Etat conformément à la volonté du plus fort dans la société civile, la bourgeoisie : celle – ci étant hostile aux inégalités s’était refusée à l’attribution d’un statut spécifique et privilégié où l’Etat ou l’administration publique en serait bénéficiaire. On comprend pourquoi, comme le particulier, il est régi par le droit commun.

Mais qu’il s’agisse du premier ou du second bloc, les rapports entre l’administration et les individus sont régis par le droit, considéré comme le moyen efficace pour lutter contre l’arbitraire au cœur de tout pouvoir déviationniste. L’usager se servira, selon le cas, du droit public ou commun pour faire prévaloir ses droits ; quant à l’administration, le service public doit fonctionner sur base des critères et des modes reconnus et rationnels. On retrouve ici l’idée selon laquelle, même poursuivant l’intérêt général, le service public n’ignore pas les droits de l’usager ou du tiers.

IV. PRINCIPAUX PRINCIPES DES SERVICES PUBLICS

Les principaux critères de services publics sont en général d’origine ou dus aux principes généraux du droit. Ils ont essentiellement été dégagés par Rolland et repris avec force par Latournière. Il s’agit principalement de : la neutralité, la continuité, la mutabilité et l’égalité. Il arrive cependant que la législation (droit positif) contienne des dispositions y relatives ; c’est le cas du principe de la neutralité des services publics invoquée dans les constitutions congolaises depuis 1990. Pour revenir aux différents critères, citons :

a) Continuité : le fonctionnement du service doit être continu et ininterrompu, le contraire pourrait entraîner les conséquences graves pour toute la communauté. Cela explique le fait que certaines catégories des agents de l’Etat (police, magistrats) voient leur droit de grève limité ou interdit purement et simplement. Comme l’Etat lui-même, le service public ne peut pas fonctionner « par à coups ». Le privilège du préalable, les institutions de suppléance et d’intérim, le principe d’expédition d’affaires courantes et l’autorité de fait relèvent des conséquences de ce critère.

b) Mutabilité ou adaptions : le service public doit sans cesse s’adapter aux besoins du moment : suppression ou suspension du service en cas de danger (par exemple, la pollution d’eau), revoir le prix en raison des contraintes du marché et du temps notamment. Le service public doit, en outre, prendre en compte les nouvelles exigences en matière de demandes sociales dans une approche systémique débouchant sur une politique publique à coût individualisé ou collectif sur fond de coercition.

c) Egalité des administrés devant le service public : il s’agit de dispenser ou de prêter des services à tous les administrés ou citoyens sans observer aucune discrimination de faveur (exemple tous les enfants doivent recevoir un même enseigenementen en classe ou à l’école, les établissements publics des soins doivent faire profiter ceux-ci de la même manière à tous les malades.) La démocratisation des services publics, la gratuité ou le coût réduit ainsi que l’octroi de la bourse pour les catégories sociales populaires participent de la promotion de l’égalité. Depuis les années cinquante, ce critère est intégré au droit positif.

d) Neutralité : l’action du service public doit être désintéressée et guidée par le seul moteur qui fonde et détermine son but : l’intérêt général. Le service public est tenu de fonctionner non pas pour satisfaire l’intérêt propre de l’entreprise ni de fonctionnaires mais pour l’intérêt général. Son action doit être désintéressée idéologiquement et politiquement. L’apolitisme, l’accès de toutes les tendances politiques au domaine de l’Etat et au service public ainsi que la rigueur des critères y relatifs en dépit de changements des régimes politiques renforcent la neutralité. (cfr. Lohata).

e) Supériorité des organisations territoriales

En plus des critères dégagés par Rolland, il convient d’ajouter le principe de « supériorité des organisations territoriales » sur les services publics fonctionnels ou par service. Le principe étant qu’il y ait ventilation entre chaque service public et un niveau de l’organisation territoriale. Ainsi, on a les services publics nationaux, régionaux et municipaux. Après cette harmonisation, il appartient aux responsables des entités locales territoriales d’en assurer la direction ou le contrôle, même sur le niveau qui lui échappe.

C’est ainsi qu’en France par exemple le maire d’une ville est de droit président du conseil d’administration d’un centre hospitalier universitaire installé dans sa juridiction.

En RD Congo, cette supériorité a été révélée d’abord dans les années soixante-dix, au travers du principe « d’unité de commandement » : dans sa circulaire du 27 janvier 1973, le Directeur du Bureau politique écrivait à l’attention des responsables des entreprises pour leur rappeler qu’ils ont l’obligation de faire un rapport de la situation de leurs entreprises aux représentants du pouvoir central dans la région : le Gouverneur.

Récemment encore, la loi sur la « décentralisation » du 21 décembre 1995, confie à l’autorité exécutive locale, conformément aux dispositions des articles 153, 154,155 les pouvoirs ci-dessous :

- de « coordonner les activités des différents services de l’Etat installés dans son entité et veille à leur bon fonctionnement » (art. 153)

- d’ « exercer sur le personnel de carrière des services de l’Etat le pouvoir disciplinaire »

- Il bénéficie et exerce « un droit de regard sur les cadres et agents des organismes étatiques et paraétatiques » etc. ;

- Pouvoir de réquisitionner leurs services (article 154),

- Enfin il dispose des services spécialisés (gendarmerie, garde civile et agents de services de sécurité) affectés dans sa juridiction, tout en ayant « sur eux, un droit de regard d’injonction avec possibilité de prendre à leur encontre des mesures disciplinaires conservatoires (art. 155) »

Dans le même ordre d’idées, la loi cadre du 22-9-1986 (loi n°86/009) portant régime général applicable à l’enseignement (maternel, primaire, secondaire, supérieur et universitaire) donne aux entités décentralisées un certain nombre de compétences sur les écoles maternelles, primaires et secondaires de leur ressort :

- pouvoir de gestion

- pouvoir d’affectation des chefs de la sous division régionales mis à leur disposition ;

- pouvoir d’affectation et de mutation de chefs d’établissements sur proposition du chef de division

- contrôle des établissements d’enseignement décentralisé, etc.

Il convient, cependant de relativiser cette supériorité, car la RDC comme l’indiquait un commissaire de zone d’une banlieue de Goma, au cours d’un colloque sur la décentralisation, organisé en 1996 par la Faculté de Droit de l’ULPGL, nombre de services, importants de l’armée (le SARM par exemple) échappaient réellement à son contrôle.

Tous ces critères déterminent la définition d’un service public bien qu’il existe des obstacles épistémologiquement considérables : malgré cela, outre l’apport doctrinal, nombre de critères dû à la diversité des sources (principes généraux du droit surtout, mais parfois la jurisprudence, le droit positif,…) ont été retenus pour identifier un service public :

- origine de l’organisme (création par voie législative ou réglementaire) ;

- contrôle assuré par l’Etat, ayant trait à l’accomplissement des tâches, au fonctionnement et à la dissolution de l’organisme : contrôle à la fois externe et interne ;

- critère de but (Cfr. Léon Duguit) qui doit être, enfin recherché dans l’intention du gouvernement ou du parlement : il appartient au juge d’en déterminer, en examinant divers indices ; en revanche, M Hauriou privilégie le mode concret de gestion, il a ainsi influencé la jurisprudence ( Cfr. Arrêt Bac d’Eloka de 1921) ;

- considération due à la détermination de la loi et de la décision judiciaire comme le font pertinemment observer Rivero et Waline, un texte peut affirmer le caractère commercial et industriel d’un service public sans qu’en réalité il en soit ainsi. Il appartient donc au juge (sauf s’il s’agit d’une loi) si ledit texte est réglementaire de soutenir l’idée contraire ; celle-ci doit prévaloir.

- Une fois que l’on est d’accord sur la détermination du service public, le problème n’est pas pour autant résolu. Il existe des interrogations au plan interne : tous les services publics n’ont pas le même statut. Alors même que les critères susmentionnés peuvent être satisfaits, les services publics ne présentent pas un même visage ; il en est également de la manière non seulement de leur fonctionnement mais encore du règlement des conflits les impliquant. C’est l’arrêt Bac d’Eloka qui va apporter une réponse remarquable à cette question. Avant cet arrêt, l’idée dominante était celle de service public différent de la théorie de la double personnalité. (Cfr. Chevallier). Ainsi, désormais les établissements publics à caractère commercial et industriel sont-ils régis par le droit privé, mais leurs dirigeants (comptables et responsables administratifs) sont soumis aux principes exorbitants du droit commun de même que les services publics classiques ou administratifs.

VI. PRINCIPAUX MODES DE GESTION DE SERVICES PUBLICS

En gros, les services publics sont gérés dans le cadre des formules suivantes : Régie, Etablissement public, concession et même des Ordres professionnels.

REGIE

La régie est une forme de gestion assurée directement par les agents de l’Etat ou de la fonction publique. La régie est dépourvue de l’autonomie de gestion et de la personnalité morale. Les ministères, la police, l’armée sont des régies et fonctionnent dans le cadre du budget national.

Certains services comme l’hôpital de GOMA, fonctionnaient tantôt comme régie : les agents de carrière sont régis par le statut de la fonction publique dû à la loi de 1981 (article 1 du ROI) ; tantôt comme forme de gestion conventionnée avec autonomie technique (art. 2 du ROI) : le gouvernement ayant conclu une convention avec l’Etat Italien.

Il arrive, cependant, qu’elles (régies) soient dotées de l’autonomie financière et même de la personnalité juridique. Il s’agit des régies créées dans le domaine économique et relevant particulièrement des entités locales municipales françaises : « la marge devient dès lors tenue avec l’établissement public » ( Cfr. Chevallier ). C’est cette logique que l’on observe dans des activités à caractère commercial et industriel en RDC, on leur accorde d’après J. de Burlet, autonomie technique, administrative et financière « en vue de faciliter leur gestion » ; elles peuvent même bénéficier d’une personnalité juridique mais sans « autonomie organique ». Le cas de la Regideso en a été, à cet égard, révélateur : voir moniteur congolais n°4 du 15 février 1967, (art. 3 et 17 de l’ordonnance loi n°66-460 du 25 août 1966). En réalité, les régies économiques bénéficient de l’autonomie de gestion et de la personnalité juridique. Malgré leur désignation en termes de régie, ce sont de véritables entreprises publiques commerciales et industrielles au sens de la loi cadre de 1978 ; pour nous la REGIDESO ou la RVA ne sont pas de régies au sens classique.

ETABLISSEMENTS PUBLICS

Ancien mode de gestion de services publics (avec la concession), les établissements publics constituent les seules unités administratives appartenant à cent pour cent à l’Etat et qui disposent à coté de celui-ci d’une autonomie de gestion et d’une personnalité juridique. Il s’agit d’une formule de décentralisation fonctionnelle/technique ou par service. Comme toute entité décentralisée, un établissement public (ancienne UNAZA, SONAS, OZAC, ONAPT, etc..) dispose d’une autonomie de gestion et d’une existence juridique indépendante de celle de l’Etat, tout en faisant partie de celui-ci ; ce qui lui permet d’esther en justice, d’avoir des droits, des obligations et des budgets propres. Personne morale, l’établissement public est représenté en justice ou en matière contractuelle par les personnes physiques qui le dirigent.

Malgré cette autonomie, les établissements publics sont sous la tutelle des ministères, de même que les collectivités locales décentralisées. Ils sont cependant différents de ces dernières : certains juristes doutent du caractère décentralisé des établissements publics en ce sens que les conseils d’administration ainsi que les autorités exécutives sont en général nommés ou désignés par le pouvoir exécutif (en RDC, par le président de la république), alors que ceux qui dirigent les entités locales territoriales décentralisées ont la légitimité d’origine électorale : suffrage universel direct ou indirect.

Ils sont de plusieurs ordres : culturel (UNAZA, OZRT), administratif (COPAP), social (INPP) et technique commercial et industriel (ONAPT, IGP). Contrairement aux établissements publics classiques (anciennement monopolistiques et gérant des biens ou services d’intérêt général comme l’éducation, la santé, etc.., les établissement techniques, commerciaux et industriels relèvent du droit privé. En France, seuls leurs dirigeants qui sont soumis au régime du droit public. C’est au début des années soixante- dix que ces établissements ou entreprises étaient développés au Zaïre. Leur importance dans l’économie du pays à la même période était grande. Ainsi, créée par l’ordonnance loi n°70-072 du 20 novembre 1970, IGP (Institut de gestion de Portefeuille), l’Etat, actionnaire unique matérialise le degré de l’Etat - providence à la zaïroise. Car non seulement cette institution publique « gérait les participations étatiques » mais exerçait un contrôle sur les sociétés ou mieux les organes de celle-ci. Déjà en 1973, l’IGP était présent dans 150 entreprises tant privées que publiques

Enfin, les établissements publics commerciaux et industriels sont différents des organismes d’économie mixte. Comme on l’a vu, l’Etat est l’actionnaire unique ou propriétaire du capital qu’il détient à cent pour cent ; alors que dans les organismes mixtes, il s’associe avec les particuliers (Cfr………………).

En France, il appartient à la loi de créer les établissements publics et au règlement de créer les services dans leur singularité et conformément aux types fixés par la loi. Le reste des services publics hors de la catégorie des établissements leur création relève du règlement.

Bien avant 1958, la création des services publics par la loi était le principe dominant afin de protéger la concurrence (Chevallier, Service public, op.cit).

En RDC, comme en France, les textes fondamentaux, d’abord celui de 1967 (modifié dernièrement en date du 5 juillet 1990) accorde à la loi la compétence de « créer des catégories des établissements publics » (article 87). Le domaine réglementaire est défini par le même article, alinéa deuxième. Les mêmes dispositions ont été reprises par l’ACT respectivement en ses articles 59, al 1 (domaine de la loi) et 61 (domaine réglementaire). Mais l’ACT parle des établissements publics et non des catégories.

En réalité, la création des services publics ne suit pas une ligne univoque. L’application des règles en la matière n’est pas claire. D’après le texte fondamental d’avant l’ACT, la création des types d’établissement public est un domaine de la loi. Lorsqu’on se réfère aux actes juridiques qui donnent naissance aux services publics autres que ces derniers. A titre d’exemple, on peut citer l’ordonance-loi n°74-013 du 10 janvier 1974 créant l’OZAC, l’ordonnance loi n°66/622 du 13 novembre 1966 ( et modifiée par l’ordonnance loi n°67/18 du 17 janvier 1967) créant encore la SONAS. C’est là une forme d’usage administratif, source de droit administratif : il y a glissement ou confusion entre établissement proprement dit et la catégorie à laquelle il doit appartenir. Cette confusion a donné naissance à un usage administratif.

Enfin, malgré les efforts empiriques de J. Rivero et J Waline, il n’est ni aisé ni facile de séparer les entreprises publiques des services publics. En RDC, par exemple, la loi de 1978 régissant les entreprises publiques s’applique autant aux sociétés d’Etat qu’aux établissements publics particulièrement techniques, commerciaux et industriels (exemple, SONAS…). En RDC, c’est la loi cadre de 1978 qui régit les entreprises publiques.

Il arrive que certains services soient créés par voie réglementaire : le cas de l’ONAPT en constitue une illustration. Il a été créé par l’ordonnance n°86/210 du 12 juillet 1986.

Quant aux statuts lorsqu’ils ne sont pas définis par l’acte qui crée un service public, ils le sont généralement, par une décision administrative ou réglementaire fondamentale : ordonnance présidentielle. Les exemples étant légion, on peut, en guise d’illustration citer l’ordonnance n°78-219 du 5 mai 1978 portant statut d’une entreprise publique dénommée Office Zaïrois des Contrôles.

Par ailleurs, comme on l’a vu, la tutelle est un indice de la qualification d’un service de l’Etat ou public décentralisé, normalement, même si les usages administratifs prescrivent un contrôle hiérarchique sur le entités ou services décentralisés (c’est la loi n°95/005 du 21 décembre 1995 portant décentralisation territoriale et politique qui a mis fin à cette situation). Ce qui est propre en RDC c’est le phénomène de multiplicité des tutelles contrastant ainsi avec la tendance française actuelle : naissance des « autorités administratives indépendantes » comme la Haute autorité de l’audio visuelle, le médiateur etc. La SONAS Congolaise par exemple, est soumise à la tutelle à la fois des ministères des portefeuilles et des finances. Cette multiplicité de tutelle réduit le progrès de la décentralisation.

Par ailleurs, les organismes comme l’ordre des avocats ou des médecins, tout en étant considérés comme assimilés aux services publics, présentent un statut mixte. Certes, en RDC, ils relèvent du droit public, mais en droit comparé (France), ils ont un régime mixte : code de déontologie, inscription au tableau, recouvrement des cotisations auprès de leurs membres ainsi que les mesures disciplinaires les concernant sont du droit public, alors que le statut de leurs agents, leur patrimoine et régime financier relèvent du droit privé.

Quant aux entreprises mixtes congolaises, en raison de l’intérêt général de leur activités, l’Etat exerce un contrôle sur ces sociétés de deux façons : soit en ayant une participation majoritaire dans le capital, soit en édictant et « en fixant dans les statuts annexe à la loi de création, des règles qui permettent aux pouvoirs publics de modifier, ou même de supprimer à tout moment l’organisme ainsi créé en fonction de l’intérêt général ».

CONCESSION

Aussi vielle que l’établissement public, la concession est une forme de gestion contractuelle administrative par opposition au contrat privé. Ce contrat consiste pour l’Etat à céder au particulier « cocontractant- concessionnaire » une activité d’intérêt général afin que ce dernier l’exploite, pour une durée déterminée. Il se fait rémunérer grâce aux redevances payées par les usagers.

Le concessionnaire doit entretenir ladite activité conformément aux clauses exorbitantes du droit commun – propre au contrat administratif-, le non-respect de ces clauses peut entraîner des sanctions administratives à l’encontre du concessionnaire. Il s’agit d’une gamme de sanctions : la mise en régie, la folle enchère, les sanctions résiliatrices ainsi que les dommages et intérêts. Ces sanctions contrairement à celles qui sont en vigueur en droit privé, ne visent pas seulement la restitution de la situation juridique ou de fait antérieur, mais surtout le fonctionnement de l’activité. Le principe de continuité de service public oblige (Section précédente : critères…). C’est pourquoi un nombre important de prérogatives dont dispose l’Administration : modification unilatérale du contrat par exemple. A supposer qu’un préjudice en découle, où une charge supplémentaire, le concessionnaire n’a pas la possibilité de faire un recours pour excès de pouvoir. Seul le recours de pleine juridiction est recevable. Par ailleurs, le cahier des charges contenant les obligations des contractants en général et du concessionnaire en particulier n’est pas compatible avec les sanctions pénales.

Mais contrairement au concessionnaire, les usagers ont la possibilité de faire un recours pour excès de pouvoir, sur « la partie réglementaire, du contrat (pour sa méconnaissance par l’administration) : un ensemble de clauses de nature réglementaire, ayant trait à l’organisation et au fonctionnement du service, et qui pourraient figurer telles quelles dans un règlement de la part du concédant après avoir invoqué l’intérêt général. » ( Cfr. Rivero et Walline ).

DIVERSITÉ DES FORMULES

En plus des formules étudiées ci-dessous, l’Etat recourt à la diversité des modes pour organiser et gérer une activité publique. Outre sa participation dans les sociétés privées (Société mixte, …), il procède à des conventions dont les statuts sont multiples. C’est ainsi que les exemples de l’hôpital de GOMA (Convention entre gouvernements Zaïrois et Italien), du lycée Amani de GOMA encore font légion. Le lycée Amani fait partie de ce que l’on appelle au Zaïre « écoles conventionnées ». Considérant que l’éducation fait partie des activités d’intérêt général, l’Etat à la suite de sa philosophie politique (authenticité) a ramené au secteur public les écoles gérées par les Eglises. Apres l’échec de la gestion de cette question, il a inventé la gestion conventionnée.

Des éléments étrangers à la logique bureaucratique au sens wébérien étant nombreux, il convient seulement de se demander s’il existe encore un service public au Zaïre de Mobutu ou post-Mobutu (RDC) ?

CONCLUSION GENERALE : ECARTS ENTRE LES PRINCIPES ET LA PRATIQUE

En droit, les principes sont dotés d’une grande importance. Mais s’en limiter, reviendrait à enlever au service public la fonction sociale qu’ils sont appelés à remplir dans une société moderne c’est à dire divisée et hiérarchisée comme la RDC; d’où il est fondé d’analyser les relations entre le discours juridique et la pratique sociale.

Discours juridique et pratique sociale

Les principes qui régissent les services publics sont tellement entourés d’idéologie d’intérêt général et de l’égalité que certains auteurs défendent l’idée que le service public n’existe pas, en tout cas, pas comme il se réclame dans le langage juridique, en RDC.

Si dans les pays comme la France, la bureaucratie, la lutte des classes et l’interventionnisme étatique constituent les principaux facteurs de la dérive ou de l’éloignement du service public de ce qu’il devrait être, il convient de souligner qu’au Zaïre ou en RDC en raison du sous-développement économique, de la corruption, de l’absence d’un pouvoir étatique institutionnalisé, il y a distanciation par rapport à la réalité ou mieux leur inexistence :

Ø Neutralité : le principe de neutralité sur lequel se fonde le service public est bafoué. C’est ainsi que l’OZRT / RTNC manifeste une grande partialité : non seulement l’opposition n’y a pas accès, mais encore il est utilisé par la majorité présidentielle pour combattre la première. Il devient un instrument de lutte pour conserver le pouvoir.

Dans le même ordre d’idées, les agents administratifs et militaires manifestent publiquement leur engagement politique en faveur de l’opposition et surtout de la mouvance présidentielle. Nombre de pratiques le montrent : marches et déclarations publiques, port d’effugie des leaders politiques dont on se sent idéologiquement proche, etc.

Ø Egalité : de même que le principes précité, l’égalité n’est nullement observée : certains quartiers des villes congolaises sont privées d’eau et d’électricité, alors que d’autres en sont fournis sans cesse et abondamment ; la Regideso et la SNEL excluent les premiers au profit des derniers. Les écoles et universités d’Etat sont devenues aussi payantes que les institutions sœurs du secteur privée : elles pratiquent des tarifs très élevés (en monnaie étrangère) qu’elles excluent du même coup les candidats relevant des catégories sociales modestes ou populaires.

Ø Continuité : comme les deux premiers principes, la continuité des services de l’Etat n’est pas assurée. Outre les absences au bureau des agents, il convient d’ajouter « l’institutionnalisation et la généralisation » de la pratique de la rupture des services administratifs. Ainsi, pour des raisons politiques et sociales (grève), il ne se passe pas trois mois sans qu’une école ou université ne soit fermée à la suite d’un acte administratif unilatéral dû aux autorités centrales, avant 1997. Ce qui prolonge de 2 à 3 ans, la scolarité des étudiants qui, au lieu de mettre 5 ans, pour l’obtention de grade de licencié, font souvent 8 ans.

Faute de médicaments ou d’instruments médicaux, les divers services hospitaliers et les salles d’opération restent généralement fermés.

Pour revenir à la distribution d’eau et d’électricité, des coupures intempestives interviennent souvent et irrégulièrement ; moins sont des notifications préalables.

Enfin, faute encore de salaire (traitement), les agents administratifs ne sont guère motivés : si, on n’est pas sûr de trouver un revenu parallèle au travail (prébende, concussion, corruption), on ne s’y rend pas.

Ø Supériorité des organisations territoriales : ce principe est théorique en RDC qu’il convient de l’interpréter relativement : d’après un commissaire de zone d’une banlieue de Goma, qui a participé activement au colloque sur la décentralisation organisé an Août 1996 par la faculté de Droit de l’ULPGL, le pouvoir des autorités exécutives locales n’est pas aussi important que l’on en croit car nombre d’unités comme le SARM (le Service d’Action et de Recherche Militaire) ne relèvent pas de son autorité. Ce qui était vrai hier, l’est encore aujourd’hui (RDC). En 2006, le bourgmestre d’une commune de Kinshasa a été fortement menacé par un procureur près la grande instance de son ressort.

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Droit Administratif et Institutions Administratives : De la France à la République Démocratique du Congo

noreply@blogger.com (Paul-René LOHATA TAMBWE) — Tue, 29 Jun 2010 14:35:00 +0000

RESUME

L'auteur est allé à la recherche des origines politiques et historiques du droit administratif, lequel, tel qu'élaboré, n'est pas pratiqué partout, seuls les pays de la civilisation romano-germanique qui l'ont crée et le pratiquent. L'Administration y a un statut spécifique (principes exorbitants du droit commun) tout en adoptant en même temps les règles du droit commun, alors que les pays anglo-saxons recourent essentiellement ou exclusivement à celles-ci pour la régir.

Cette branche du droit public est à la fois équilibrée et complexe : elle est à la fois tournée vers l'intérieur et l'extérieur de l'administration (multiplicité des sujets de droit), vers les relations normales et contentieuses; l'Administration publique se dédouble en personne publique et privée; elle comprend une multiplicité des décisions administratives tout autant que leurs régimes juridiques; enfin elle renforce à la fois l'administration au nom de la puissance publique et de l'intérêt général et protège l'individu dans ses droits.

Le Zaïre/RDC l'a adoptée à la suite de la colonisation avec les institutions y relatives. Mais au-delà des apparences, elle y fonctionne encore différemment de ce qu'elle st dans ses pays d'origine: l'Administration ne respecte aucun critère de service public, se centralise et se personnalise tous les jours. La construction de l'Etat de droit y est handicapée, en raison notamment de l'ignorance des populations, de la politisation des institutions administratives et judiciaires et du néo-patrimonalisme et de la corruption.

Professeur LOHATA TAMBWE OKITOKOSA, Droit Administratif et Institutions Administratives : De la France à la République Démocratique du Congo, Editions Presse Universitaire du Sankuru, 2009, 300 pages