Делегирование полномочий предполагает иерархическую зависимость органов местного самоуправления от вышестоящего органа, их юридическую ответственность за то, как делегированные полномочия выполняются, а также возможность отзыва вышестоящим органом делегированных полномочий. В случае передачи полномочий иерархическая зависимость одних органов от других или полностью отсутствует (когда все полномочия переданы) или существенно снижается (если доля полномочий остается на верхней ступеньке иерархии).

Исходным моментом организации системы межбюджетных отношений является разграничение полномочий, и в соответствии с ними — расходных обязательств между уровнями государственной власти. Это разграничение базируется на следующих принципах:
- Ответственность за производство и предложение той или иной общественной услуги должна сосредоточиваться на том уровне государственной власти, который представляет определенную общность людей, получающих выгоду от этой услуги.

Согласно этому принципу локальные общественные услуги, которые имеют ограниченные внешние результаты, потребляемых жителями определенной территории и эффективное производство которых возможно в небольших размерах, должны предоставляться на местном уровне с привлечением предпринимательских структур. Национальные товары и услуги, выгоды от которых получает все население страны и эффективное производство которых возможно только в больших масштабах, должны предоставляться централизованно;
- Степень однородности предоставления преференций населению: преференции относительно локальных общественных услуг является более однородным в пределах одного региона и различаются только между регионами;
- Ответственность за предоставление тех или иных общественных услуг должна сосредотачиваться на том уровне, где эти услуги предоставляются с минимальными затратами. Согласно теории децентрализации, если децентрализация не влияет на уровень издержек, то децентрализованное принятие решения относительно предложения локальной общественной услуги являются либо эффективным относительно централизованного, или, по крайней мере, не уступает ему с точки зрения эффективности;
- Регионализация выгоды должен быть соотнесен с регионализацией расходов. Иными словами, каждая административно-территориальная единица несет расходы на производство общественных услуг, выгоды от которых остаются преимущественно на ее территории, в результате чего между выгодами и затратами в определенном регионе достигается соответствие;
- Высший уровень иерархии государственной власти должен брать на себя только те функции, которые не способны выполнить низшие уровни управления.

- Распределение функций и ответственности за предоставление общественных услуг центральным органом государственной власти и органами местного самоуправления;

- Наличие утвержденной системы государственных стандартов предоставления общественных услуг и обязательных задач органов местного самоуправления по их обеспечению;

- Обособленное, самостоятельное функционирование бюджета центрального органа государственной власти и бюджеты местного самоуправления;
- Наличие собственной доходной базы у каждого уровня бюджетной системы;
- Наличие самостоятельных бюджетных процессов, связанных с функционированием бюджета центрального органа государственной власти и бюджетов органов местного самоуправления;

- Наличие системы финансового выравнивания и межбюджетных трансфертов;
- Процедуры согласования решений центральных властей по финансовым вопросам с органами местного самоуправления;
- Обеспечение государственного контроля финансовой деятельности органов местного самоуправления.

Важнейшей составляющей механизма формирования бюджетной политики выступает бюджетное планирование. Особого смысла бюджетное планирование в Украине приобрело с выходом в 2001 году Бюджетного кодекса Украины и основанной на нем последней бюджетной классификации, утвержденной приказом Министерства финансов Украины «О бюджетной классификации и ее внедрении». Данной классификации с 2002 г. введено программную классификацию расходов бюджета, ежегодно определяется в Законе Украины «О Государственном бюджете». Формирование программной классификации при составлении проекта бюджета осуществляется по соответствующей структурой кодирования, которая построена на основных принципах программно-целевого метода.

С учетом этих особенностей, а также трех уровней бюджетной системы, бюджетное планирование в Украине целесообразно рассматривать по двум видам: возведено и адресное. Так, возведено бюджетное планирование осуществляется на уровне страны, Автономной Республики Крым, областей и городов Киева и Севастополя. Целью же адресного бюджетного планирования является установление конкретных связей всех финансовых планов главных распорядителей бюджетных средств с бюджетом государства.

Согласно действующим положениям Бюджетного кодекса этапами сводного бюджетного планирования можно считать следующие:

1. Министерство финансов Украины на основе основных прогнозных макропоказателей экономического и социального развития Украины на следующий бюджетный год и анализа исполнения бюджета в предыдущем году определяет общий уровень доходов и расходов бюджета и дает оценку объемам финансирования бюджета для составления предложений по проекту государственного бюджета (срок этого этапа Бюджетному кодексу четко не определен, но можно считать, что он охватывает два календарных месяца — апрель — май года, предшествующего плановому).

2. Верховная Рада Украины не позднее 1 июня этого года начинает рассматривать Постановление относительно Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный год, поданных Кабинетом Министров Украины. При этом следует подчеркнуть, что данное постановление, на наш взгляд, должна быть утвержденной до 15 июня, как это определялось нормами Закона Украины «О бюджетной системе Украины».

3. Кабинет Министров Украины до 1 сентября года, предшествующего бюджетному, разрабатывает проект закона «О Государственном бюджете» в соответствии с:
а) организационных основ составления проекта государственного бюджета, которые по статье 32 Бюджетного кодекса Украины определяет министерство финансов с целью подготовки бюджетных запросов и разработки главными распорядителями бюджетных средств предложений к проекту государственного бюджета;
б) Государственной программы экономического и социального развития Украины, ее основных макроэкономических показателей, а также анализа выполнения бюджета в текущем бюджетном периоде министерство финансов определяет общий уровень доходов и расходов и дает оценку по объемам финансирования бюджета для составления предложений к проекту государственного бюджета;
в) Постановления Верховной Рады Украины «Об Основных направлениях бюджетной политики на следующий бюджетный период «, которой соглашается или принимается к сведению соответствующий документ Кабинета Министров Украины.
4. Кабинет Министров Украины до 15 сентября года, предшествующего плановому представляет в Верховную Раду Украины проект государственного бюджета, который рассматривается на комитетах и ??проходит три чтения на заседанием Верховной Рады Украины.

5. После второго чтения проекта Государственного бюджета Украины, то есть не позднее 20 ноября, Министерство финансов доводит Совету министров Автономной Республики Крым, местным госадминистрациям и исполнительным органам показатели межбюджетных трансфертов и текстовые статьи, определяющие особенности межбюджетных отношений, которые были проголосованы Верховной Радой Украины при принятии проекта закона о государственном бюджете во втором чтении.
6. Закон Украины о Государственном бюджете Украины на соответствующий
бюджетный год принимается Верховной Радой Украины до 1 декабря года,
предшествующего плановому.

Качественные фискальные ограничения представляют собой правила деятельности правительства в сфере налогообложения. К ним можно отнести основные принципы налогообложения, действенность которых как инструментов ограничения фискальной экспансии государства повышается в случае их закрепления в Конституции страны. Важным ограничением является закрепление в соответствующей Конституции налоговой структуры и некоторых других параметров налогообложения.

Факторы, влияющие на уровень государственных расходов, необходимо учитывать при разработке бюджетной стратегии — долговременного курса государства по формированию и использованию бюджетных средств. При этом, если существующий уровень государственных расходов оценивается специалистами как такой, что препятствует достижению поставленных целей повышения эффективности экономики, он должен пересматриваться на предмет его сокращения. Такое сокращение возможно на основе:

• Анализа выявленных Счетной палатой Украины и Государственной контрольно-ревизионной службой Украины фактов нецелевого расходования бюджетных средств, их расточительности, хищения;
• Определение целесообразности государственного участия в производстве частных, а также смешанных общественных услуг;
• Анализа альтернативных вариантов финансирования производства таких услуг и их предложения, возможностей их комбинированного (государственного и частного) финансирования, замены одних форм государственной поддержки другим.

При определении направлений оптимизации налогообложения и государственных расходов некоторые ученые руководствуются тезисом о обратную зависимость темпов экономического роста от уровня государственной активности. Однако эта гипотеза не является неоспоримым, поскольку темпы роста ВВП является интегральным показателем, который зависит от многих факторов, а не только от уровня налогообложения в стране.

Большинство ученых признает зависимость между уровнем налоговой нагрузки и производством ВВП на душу населения в той или иной стране. Но эта зависимость тоже не имеет закономерного характера, поскольку страны с высоким уровнем ВВП на душу населения характеризуются как высокой, так и низкой долей налогов в ВВП. В частности, в Люксембурге (2044 г.) производство ВВП на душу населения в паритете покупательной способности составил 37,5 тыс. дол. США, доля налогов в ВВП — 46,5%, тогда как в США при производстве ВВП на душу населения в объеме 32,2 тыс. дол., Доля налогов в ВВП достигала 29,7%. И, наоборот, Швеция, где производилось 21,8 тыс. дол. США ВВП на душу населения, имела самый высокий уровень налогообложения — 51,9% от ВВП.

Проявляется же указанная зависимость в том, что страны с высоким уровнем ВВП на душу населения имеют больше возможностей для установления относительно высокого уровня налогообложения. Это не означает, однако, что каждая страна эту возможность реализует. Кроме того, для стран с низким уровнем ВВП на душу населения приемлемым, то есть таким, который не подрывает налогоспособности плательщиков, есть и более низкий уровень налоговой нагрузки на экономику и работающих.

Факторы, влияющие на уровень государственных расходов, делятся на экономические и политические. Что касается влияния экономических факторов, то согласно концепции современной финансовой науки роста государственных расходов рассматривается как функция повышения спроса на общественные услуги и вызывается такими факторами, как уровень доходов граждан, налоговая цена государственных услуг по сравнению с ценой частных товаров, которая обусловлена более низким уровнем производительности труда в государственном секторе экономики, а также количество населения в стране.

Рост влияния политических факторов финансовая наука институционального направления связывает с переходом от прямой к представительной демократии, которой присущи такие явления, как обмен голосами, лоббирование, активность групп с определенными интересами, фискальные иллюзии. Именно они способствуют принятию политических решений о повышении государственных расходов. Вследствие этого в условиях представительной демократии возникает необходимость законодательных ограничений роста уровня государственных расходов. По мнению ученых-экономистов, решить этот вопрос можно путем введения количественных и качественных фискальных ограничений, а также процедурных ограничений.

Отвечая на вопрос о целесообразности участия государства в удовлетворении потребностей в общественных услугах, важно разграничивать «чистые» и «смешанные» общественные услуги. «Чистыми» называют общественные услуги, на которые не распространяется принцип исключения из потребления (вследствие технической невозможности ограничения доступа к ним или через высокие трансакционные издержки) и соперничества в потреблении (потребления услуги одним индивидом не влияет на уровень потребления этой услуги другими). Это связано с тем, что полезность такой услуги не уменьшается, а дополнительные расходы, необходимые для потребления услуги другими индивидами, являются несущественными или равны нулю. Что касается «чистых» общественных услуг, то участие государства в удовлетворении потребностей в них не вызывает сомнений.

Среди таких услуг (функций) — оборона, поддержание законности и правопорядка, природоохранная деятельность, поддержание денежной системы и т.п..
Общественные услуги, которые не имеют одного из этих свойств или она недостаточно выраженной, называют «смешанными». «Смешанные» общественные услуги могут производиться (предоставляться) на основе разделения функций между государственным и частным секторами. При этом вопрос о степени участия государства в производстве таких услуг должен решаться следующим образом:

1) «смешанные» услуги, на которые может распространиться принцип исключения, но отсутствуют делимость и соперничество в потреблении (кабельное телевидение, библиотеки, музеи, театры, железные дороги, водные каналы, трубопроводы, почта, телеграф, связь и т.п.), могут предоставляться на рыночных принципах, а производиться как государственным сектором, так и частными предприятиями;
2) ответственность государства за предоставление «смешанных» услуг, на которые не распространяется принцип исключения, но при использовании которых существует конкуренция, следует сосредоточить на локальном уровне и по возможности подключать предпринимательство на добровольной основе.

Выполнение государством функции по распределению государственных финансовых ресурсов осуществляется как с помощью прямых методов (например, предоставление различных видов пособий, субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг малообеспеченным слоям населения), так и с помощью косвенных методов (налоговых льгот, льгот на проезд различными видами транспорта, а также на оплату жилья и коммунальных услуг для определенных категорий граждан, прогрессивного налогообложения и т.п.).

Проведения государственной бюджетной политики обеспечивается различными путями, среди которых следует отметить пересмотр налоговых ставок; изменение объема и структуры государственных расходов; изменение баланса между доходами и расходами бюджета, замену источников финансирования его дефицита; установление предельных объемов государственного долга, изменение его структуры и источников финансирования; государственной поддержке предприятий и предпринимателей (с помощью налоговых льгот, субсидий, кредитов, в т.ч. под государственные гарантии).

Важной проблемой бюджетной политики является проблема определения объема государственных расходов и, соответственно, общего уровня налоговой нагрузки, который измеряется долей ВВП, которая перераспределяется через консолидированный бюджет. Научно обосновать оптимальную величину налоговой нагрузки на экономику практически невозможно. Наука определяет лишь критерии оптимального налогообложения и факторы, влияющие на уровень государственных расходов.

<hr>

Гудвил – <a href=»http://www.goodvil.ru/index.php?menu=katalog»>модерируемый каталог сайтов</a>

При этом важным является ответ на вопрос относительно причин и уровня государственного вмешательства в экономику, его направлений и форм такого вмешательства.
С позиций современной экономической науки государственное вмешательство в экономику обуславливается необходимостью создания условий для нормального функционирования рыночных механизмов, а именно:
- Создание необходимого правового поля, защите конкуренции и т.д.;
- Корректировка распределения ограниченных ресурсов в случае неэффективности ее рыночного распределения;
- Перераспределения доходов и имущества в соответствии с принципом социальной справедливости;
- Достижение определенных стабилизационных целей (обеспечение макроэкономического равновесия, высокого уровня занятости, стабильности цен).
Причинами неэффективности рынка, т.е. ситуации, когда он не может обеспечить эффективное распределение ресурсов, и поэтому требуется государственное воздействие, являются:
а) несовершенная конкуренция. В целях ее развития государство может ввести меры правового регулирования конкуренции: упрощение процедуры регистрации новых предприятий, государственная поддержка нового предпринимательства, обеспечение свободного доступа конкурентов на рынки;
б) естественная монополия. Повысить эффективность рынка в этих условиях можно либо путем создания государственных предприятий или организации в зонах естественной монополии, либо путем регулирования определенных аспектов деятельности предприятий-монополистов, например, установление предельных цен и тарифов;
в) внешние результаты функционирования рынка. Выбор конкретной формы вмешательства государства для преодоления проблем, связанных с внешними результатами, зависит от их характера (положительные или отрицательные) и особенностей конкретной ситуации. Государство может взять на себя производство и предложение общественных услуг, которым свойственны положительные внешние результаты, или только
субсидировать их производство. В случае негативных результатов от таких услуг государство может влиять на деятельность предприятий, которые их производят, за счет административных мер (например, запрета или ограничений на выброс загрязняющих веществ) и экономических санкций к таким предприятиям, введения экологических налогов, сборов, налоговых льгот);
г) неполная информация. Средством преодоления этого недостатка рынке является участие государства в создании его информационной инфраструктуры и ее постоянная поддержка;
д) необходимость роста производства и предоставления общественных услуг.

Почти во всех приведенных определениях термина «бюджетная политика» выпадает бюджетный процесс как регламентированная нормами права деятельность, связанная с составлением, рассмотрением, утверждением бюджетов, их выполнением и контролем за их выполнением, рассмотрением отчетов о выполнении бюджетов, составляющих бюджетную систему Украины. Без эффективной организации бюджетного процесса разработка и реализация бюджетной политики будет невозможной. К тому же бюджетная политика не может не включать приоритеты или национальные интересы в бюджетной сфере.
Учитывая вышеприведенные недостатки сущности этого понятия, по нашему мнению, бюджетная политика государства — это системная совокупность приоритетов (национальных), научных подходов и конкретных мер по целенаправленной деятельности государства по регулированию бюджетного процесса и использования бюджетной системы для решения экономических и социальных задач страны.

К инструментам, через которые осуществляется бюджетная политика, относятся: ежегодные послания Президента Украины к Верховной Раде Украины, Проект развития Украины, ежегодные бюджетные резолюции Верховной Рады Украины (с 2003 года — Основных направлениях бюджетной политики), закон о государственном бюджете, закон о выполнении государственного бюджета, бюджетные программы всех уровней.

На формирование бюджетной политики влияют многие факторы внутреннего и внешнего происхождения. Среди внешних факторов следует назвать: кредитные отношения с международными финансовыми институтами, странами и корпорациями, экспортно-импортные операции, участие Украины в мировом разделении труда и тому подобное. К внутренним факторам относятся: экономическая политика государства, состояние развития экономики, социальные нужды, политические процессы, необходимость в реализации функций государства и тому подобное.

Бюджетная политика государства, на наш взгляд, должен охватывать такой круг задач:

• Определение приоритетов (национальных) в бюджетной сфере на определенный период;
• Выбор или разработка научных подходов к деятельности государства в области управления бюджетным процессом и бюджетной системы;
• Разработка и реализация конкретных мер по совершенствованию управления бюджетным процессом и бюджетной системы;
• Установление оптимального соотношения налоговых и неналоговых доходов бюджетов;
• Обеспечение составления и принятия реалистичных бюджетов;
• Определение структуры и объемов государственных расходов в соответствии с определенными приоритетами бюджетной политики;
• Регулирование дефицита (профицита) бюджета, финансирования бюджетного дефицита;
• Управления межбюджетными отношениями.

Иногда, наоборот, слишком широко, как «совокупность мероприятий государства по организации и использования финансов для обеспечения экономического и социального развития», что свидетельствует о ее отождествление с финансовой политикой государства в целом. Есть подход, который тоже не комплексно определяет сущность бюджетной политики: «бюджетная политика — это целенаправленная деятельность государства (в лице органов государственной власти и местного самоуправления) по регулированию бюджетного процесса, управления бюджетным дефицитом, а также использование бюджетной системы для реализации задач экономической политики в стране «.

В таком понятии выпадает влияние бюджетной политики на социальное развитие, что является основным в этой политике. Кроме того, управление бюджетным дефицитом также является одной из задач бюджетной системы.

В Ю.В. Пасечника бюджетная политика — это совокупность мероприятий государства по организации и использования бюджетных ресурсов для обеспечения ее экономического и социального развития. В этом определении не хватает приоритетов и научных подходов к решению проблем, связанных с функционированием бюджетной системы и организации бюджетного процесса. Без таких приоритетов и научных подходов любая политика не будет направляться в нужных для государства направлениях, будет нецелевой и распыленной.

В приведена характеристика бюджетного механизма. Соглашаясь в основном с приведенным в приложении А составляющими бюджетного механизма к ним следует сделать некоторые замечания. Бюджетное планирование и регулирование относятся к методам, тогда как финансовые показатели, нормативы, лимиты и резервы — это инструменты механизма формирования бюджетной политики. Поэтому в приведенных составляющих следует добавить приоритеты, принципы и функции, методы, технологию (алгоритм) и инструменты государственной бюджетной политики.
Бюджетная политика является важной составляющей единой финансовой государственной политики, а через нее — и экономической. Бюджетная политика, которая тесно связана с налоговой, денежно-кредитной, учетной, инвестиционной и валютной политикой, играет значительную роль в обеспечении социальной и экономической стабильности в стране, через нее осуществляется поддержка и развитие предпринимательской деятельности. В бюджетной политике сталкиваются интересы различных общественных групп и слоев населения, политических партий и их объединений.

Важным принципом формирования бюджетной политики государства является обязательность ее научного обоснования, а критерием оценки ее эффективности — мера того, насколько она базируется на концептуальных основах экономической и финансовой политики государства. При формировании бюджетной политики государство должно учитывать необходимость обеспечения экономической, финансовой и социальной стабильности в стране, а также всю совокупность национальных, исторических, политических, социально-экономических особенностей страны и систему ее национальных финансовых интересов.

Бюджетная политика государства находит свое отражение через реализацию основной ее цели. Главной целью бюджетной политики является обеспечение достойного уровня жизни населения в соответствии с требованиями, заложенными в социальных стандартах. Реализации данной цели подчинены основные задачи и приоритеты бюджетной политики, разрабатываемых правительством на конкретный период с учетом состояния экономического и социального развития страны.

В ведущих странах мира методологически определены следующие три основные концепции построения бюджетной политики:
1) ежегодно сбалансированный бюджет;
2) циклическая основа сбалансированного бюджета;
3) фундаментальное финансирование.
Так, суть первой концепции состоит в том, что государство, несмотря на социально-экономическое положение, обеспечивает сбалансированный по доходам и расходам бюджет. Учитывая принципы и принципы построения бюджета это — идеальный метод. Однако, он не всегда оправдано.

Вторая концепция заключается в том, что государство обеспечивает сбалансированность бюджета по фазам экономического цикла и соответственно этому проводит антициклическую бюджетную политику, а именно:
- В фазе экономического спада уменьшает налоги, увеличивая при этом расходы и тем самым усиливая государственный дефицит. При этом государство стимулирует развитие производственной сферы и создает предпосылки для перехода к фазе экономического роста;
- В фазе экономического роста, наоборот, налоги несколько повышаются, расходы уменьшаются, дефицит соответственно сокращается. Таким образом, допущен на предыдущем этапе цикла дефицит компенсируется, обеспечивая сбалансированный бюджет.
Концепция фундаментального финансирования несколько схожа с предыдущей. Суть ее заключается в том, что государство правильно определяет приоритеты и концентрирует ресурсы на этих стратегически важных направлениях. Это позволяет выйти из кризиса и вступить в фазу развития, обеспечив при этом циклически сбалансированный бюджет. Эта концепция предусматривает ведущую роль государства в определении приоритетов бюджетной политики.

Однако, несмотря на уже существующие общеизвестные принципы построения бюджетной политики, следует констатировать, что в Украине еще не создана фундаментальной финансовой доктрины о научно обоснованной бюджетной политики с учетом экономической стратегии ее развития. Поэтому проблема формирования эффективной бюджетной политики по оценкам ведущих ученых, специалистов и нашим оценкам, остается наиболее уязвимым местом украинской экономики.