Een belangrijke taak van de Nederlandse politie is het handhaven van de rechtsorde, wat in de praktijk zoveel betekent als het opsporen van activiteiten/handelingen die strafbaar zijn gesteld. In het wetboek van strafrecht is een groot aantal handelingen strafbaar gesteld en in het licht van de beschikbare (schaarse) capaciteit moeten keuzes worden gemaakt waarop de capaciteit wordt ingezet.

Het maken van keuzes waar de beschikbare politiecapaciteit zich op richt, met andere woorden het verdelen van schaarste, is dan ook een alledaagse activiteit. De keuzes worden onder andere gemaakt op basis van de impact/betekenis voor de burger/samenleving. Een type delict dat veel impact heeft op de gemiddelde burger, is de niet aflatende stroom van veel voorkomende criminaliteit (vvc), omdat dit het type delict is waar de gemiddelde burger het meest mee in aanraking komt en een inbreuk doet op het veiligheids- en rechtvaardigheidsgevoel. Het gaat om delicten als vernielingen, eenvoudige mishandelingen, woninginbraken en internetfraude.

De aanpak van vvc-zaken heeft bij de vorming van de nationale politie zeker aandacht. Een belangrijke ontwikkeling in deze is ZSM (Zo Snel, Slim en Simpel Mogelijk), waarin bij een (heterdaad) aanhouding inzake een vvc-delict, direct waar mogelijk alle relevante informatie wordt verzameld vanuit verschillende ketenpartners en wordt bezien of het delict direct passend kan worden afgedaan. Dergelijke zaken hebben prioriteit en daarvoor is een mooie samenwerking met ketenpartners opgezet. Maar hoe zit het met diezelfde zaken waarin echter geen (heterdaad) aanhouding heeft kunnen plaatsvinden? Van dergelijke zaken wordt een aangifte opgenomen en dan?

Wij lopen regelmatig in politiekorpsen en constateren dat de afhandeling van vvc regelmatig fungeert als een ‘sluitpost’ bij de capaciteitsverdeling. Dit heeft voornamelijk te maken met het feit dat er vanuit andere (sub)processen heel veel ‘moet’, met daarbij ‘gemaakte inspanningsafspraken’ en de ‘waan van de dag’ als belangrijke sturingswerkelijkheden voor de wijze waarop schaarse middelen worden toebedeeld. Het gaat dan bijvoorbeeld om zaken als:

• de minimale bezetting van de noodhulp, mede in het licht van aanrijdtijden en veiligheidssterktes
• de openstelling van politiebureaus
• de afspraken over het aantal wijkagenten met gemeenten/burgemeesters
• de afspraken over het aantal specialistische rechercheurs (denk aan financieel of forensisch)
• de inzet van de recherche om de waan van de dag af te handelen (heterdaadjes, ivs-en).

Over het algemeen komt de opsporing van vvc niet in een dergelijke opsomming voor. Wij vinden dat de opsporing van vvc een volwaardige rol moet spelen in de afweging en toedeling van politiecapaciteit en dat het om die reden verstandig is dat ook vanuit deze ‘tak van sport’ inzichtelijk wordt gemaakt wat nodig is. Het is goed mogelijk om op basis van doelstellingen (bijvoorbeeld de doelstelling dat iedere vvc-aangifte met daderindicatie binnen zes weken wordt opgepakt) te komen tot de benodigde capaciteit. Op die manier kan deze vorm van opsporing een evenwichtige positie krijgen bij de verdeling van schaarse capaciteit en kan procesoverkoepelend worden afgewogen wat meer en minder belangrijk is/urgentie heeft. Het is overigens niet zo dat het dan alleen gaat om ‘harde’ opsporingscapaciteit; met name de eenvoudige zaken kunnen in bepaalde gevallen net zo goed worden opgepakt door een medewerker noodhulp of een wijkagent.

In de meest recente beleids- en organisatiedocumenten van en over de politie komt één boodschap voortdurend terug: alles staat momenteel in het teken van het primaire proces. De nationale politie moet vooral de uitvoering beter maken; eenzelfde belofte staat in het Aanvalsplan ICT. Dit zijn vanzelfsprekend hoopvolle berichten, maar enkele kanttekeningen zijn toch noodzakelijk.

Alsof het een nieuw inzicht is
Het Aanvalsplan ICT, het Aanvalsplan Bureaucratie, de nieuwsbrieven van de Kwartiermaker Nationale Politie en het Ontwerpplan nationale politie: in alle recente ‘stukken’ over de politie wordt gehamerd op het centraal stellen van de uitvoering of het primaire proces. In de informatievoorziening is de informatiepositie van de ‘diender’ nu het uitgangspunt en in de bedrijfsvoering staat straks het primaire proces centraal (het ‘blauwe hart’ van de bedrijfsvoering). Niets mis mee, zou je denken, maar het roept natuurlijk wel de vraag op wat er in de afgelopen jaren dan centraal heeft gestaan. Dat al het organisatiegedoe in essentie randvoorwaardelijk is aan het primaire proces kan onmogelijk als een nieuw inzicht worden beschouwd. De politieleiders lijken met hun formuleringen te willen afrekenen met het verleden waarin veel energie verloren is gegaan in het organiseren van de randvoorwaarden, vaak met een teleurstellend resultaat voor de werkvloer. Ook hier is niets mis mee, maar het zegt natuurlijk meer over de problemen in het verleden dan dat het garanties biedt voor een betere toekomst.

De verwachtingen stapelen zich op
Wie door de organisatie- en ICT-plannen van de politie bladert, krijgt de indruk dat vrijwel alles voor het primaire proces beter wordt. De verwachtingen worden op dit moment wel heel hoog opgestapeld. Het politiewerk wordt eenvoudiger, de systemen worden gebruiksvriendelijker, de ondersteuning wordt beter, er komt meer professionele ruimte en ga zo maar door. De komende jaren moeten er nogal wat verbeterdoelstellingen worden gerealiseerd en de vorming van de nationale politie en de aanvalsplannen moeten daarvoor gaan zorgen. Het is de vraag of het reëel is om te verwachten dat dit op relatief korte termijn gaat lukken. Verwachtingen op papier zijn gemakkelijk geformuleerd. Ze in de praktijk waarmaken, is altijd een stuk lastiger. In die zin hebben politieleiders geluk dat al de plannen op de werkvloer niet worden gelezen. Op de werkvloer ziet men wel wat op hen afkomt.

Laat het zien
Gezien het bovenstaande is het voor politieleiders verstandig om in de eerste plaats de verwachtingen niet te hoog op te schroeven. In de communicatie naar de werkvloer is enige voorzichtigheid geboden. De verwachtingen die mensen hebben, zijn van invloed op hun beoordeling. Met hoge verwachtingen ben je sneller ontevreden en teleurgesteld. In de tweede plaats lijkt het ons wijs om te laten zien dat het beter wordt in plaats van het vooral te roepen. Verras de mensen op de werkvloer liever dan dat je hen teleurstelt.

Als je meedraait met het politiewerk zijn politiemensen altijd bereid om je uit te leggen dat je het politiewerk leert in de praktijk. Het onderwijs, wetenschappelijk onderzoek, kennisnetten: het is allemaal prachtig, maar het politievak vraagt versleten broeken. Ervaringskennis, daar draait het om. Als je vervolgens vraagt of deze ervaringskennis wel eens ter discussie wordt gesteld of er op wordt gereflecteerd, ontmoet je al snel glazige blikken. Dit moet veranderen. 

Onbewuste kennis maakt het handelen mogelijk
Politiemensen komen tijdens hun werk in veel verschillende situaties terecht, die één ding met elkaar gemeen hebben: er moet in een onoverzichtelijke/complexe situatie vaak snel worden gehandeld. Hoewel professionele standaarden zeker kunnen helpen, moet de meerwaarde daarvan niet worden overdreven. Het gaat er vooral om te ontdekken, wat op welk moment wel en niet werkt, maar ook om de kunst bij collega’s af te kijken. Uitvoerende politiefunctionarissen leren, na verloop van tijd, situaties herkennen en maken zich vuistregels eigen, die intelligent handelen mogelijk maken. Deze vorm van kennis is in de jaren ’60 van de vorige eeuw door de filosoof Michael Polanyi als ‘tacit knowledge’ betiteld. Deze (min of meer) onbewuste kennis is moeilijk expliciet te maken en bewust over te dragen, maar is voor politieagenten uitermate functioneel in het omgaan met hun omgeving.   

Onbewuste kennis beperkt het handelen
Onbewuste kennis heeft de neiging om een grote mate van vanzelfsprekendheid te krijgen: ‘zo doen we dat hier nu eenmaal’ of ‘zo werkt het nu eenmaal het beste’. Bij politiemensen, vooral degenen met veel ervaring, zijn dergelijke uitspraken geregeld te beluisteren. De vanzelfsprekendheid van onbewuste kennis en het daarop gebaseerde handelen, heeft dan als consequentie dat het handelingsrepertoire wordt versmald. Alternatieven worden niet (meer) overwogen en situationele intelligentie verdwijnt naar de achtergrond. Onbewuste kennis beperkt het handelen dus ook en dit heeft consequenties voor de effectiviteit van dat handelen.  

Intercollegiale reflectie is essentieel
De repertoirevernauwende werking van onbewuste kennis kan worden voorkomen, wanneer politiemensen (samen) reflecteren op het handelen. In de huidige praktijk is hiervan echter nauwelijks sprake. Ervaringsverhalen worden er op politiebureaus genoeg uitgewisseld, maar worden niet verdiept (waarom deed je wat je deed, was dat het meest effectieve om te doen?). Deze verdieping is van groot belang voor de ontwikkeling van het blauwe vakmanschap. Daarom moet de politie werk maken van een reflectieve uitvoeringspraktijk. Op korte termijn starten wij hiervoor enkele experimenten in politieteams. U hoort dus nog van ons hoe tot realisatie kan worden gekomen.

Sinds de vorming van het nieuwe kabinet en de intentie om te komen tot een nationale politie zijn bij de politie vele vernieuwingen in de operationele processen tot stilstand gekomen. Korpsen durven veelal niet meer te bewegen, omdat men de verwachting heeft dat de vorming van de nationale politie leidt tot een blauwdruk voor een belangrijk deel van de nieuwe politieorganisatie. Steeds luider wordt verkondigd dat het geen zin meer heeft om veranderingen op de werkvloer door te voeren.

Richt de energie op kleine veranderingen op de werkvloer
Gezien de logische en verstandige keuze van de landelijke korpsleiding om zich te richten op de topstructuur, bedrijfsvoering en bovenregionale taken, is de vrees voor een gedetailleerde blauwdruk voor de primaire politiefuncties dus ongegrond. Het is juist de kunst om ondanks al het ‘gedoe’ aan de bovenkant door te gaan met kleine verbeteringen in het primaire werk. Operationele verbeteringen/vernieuwingen zijn nog nooit uit Den Haag gekomen (natuurlijk kunnen bepaalde ‘best practices’ wel breder over het land worden uitgerold vanuit de nationale korpsleiding). Er is geen reden om aan te nemen waarom dit in een nationaal politiebestel wel het geval zou zijn. Ieder niveau moet zich richten op het domein dat het best ‘past’. Voor de korpsen is dat het domein van het primaire proces.

Medio mei verscheen in een landelijke krant een artikel over een lokale politiechef in Gooi en Vechtstreek die door de korpsleiding op zijn vingers was getikt vanwege een ‘bekeuringsactie’ die hij had gepland. Er werden in het betreffende team te weinig bonnen geschreven. Het vervolg laat zich voorspellen: de minister van Veiligheid en Justitie reageerde snel. ‘We zullen die meneer tot de orde roepen, dit feestje gaat niet door’, aldus de minister. Het moet volgens de minister afgelopen zijn met dit soort oprispingen.

De bon is een onderdeel van het politiewerk
De discussie over het bonnenquotum is in de kern een discussie over middel en doel. Het uitdelen van een bekeuring is een middel of bevoegdheid die politiemensen kunnen inzetten wanneer zij een overtreding waarnemen en vinden dat deze overtreding repressief moet worden afgehandeld. In de uitvoering van het politiewerk is er ruimte om een eigen afweging te maken ten aanzien van (o.a.) het al dan niet geven van een bekeuring. Soms laat je het gaan, soms geef je een waarschuwing en soms haal je het bonnenboekje tevoorschijn. Het geven van een bekeuring is voor politiemensen een dagelijks onderdeel van het werk. Het handhaven van de rechts- en openbare orde gaat immers niet zonder het schrijven van bekeuringen.

Een bonnenquotum vanuit Den Haag is zinloos
Door een norm te stellen voor het aantal uit te schrijven bekeuringen, wordt er gestuurd op het middel. Sturen op een middel is altijd minder verstandig dan sturen op het doel. Wanneer  het doel (meer veiligheid) echter door de politie nauwelijks afdwingbaar is, kan sturen op het middel een goed alternatief zijn. De vraag is alleen op welke niveau op een bonnenaantal kan/moet worden gestuurd. Dit heeft vanuit Den Haag geen meerwaarde, omdat de discussie dan op een te hoog abstractieniveau wordt gevoerd. Het aantal bekeuringen dat de politie uitdeelt, is alleen een betekenisvol cijfer wanneer het wordt voorzien van (lokale) context.

Op individueel niveau kan een bonnenquotum van meerwaarde zijn
In de relatie tussen een operationele chef en een individuele politiemedewerker kan inzicht in het aantal bekeuringen wel waardevol zijn. Politiemensen die dagelijks op straat werken, lopen tegen tal van situaties aan waar het mogelijk is om bekeurend op te treden. Politiemensen die nauwelijks bekeuren zijn in dat licht opmerkelijk; zij maken nauwelijks gebruik van hun wettelijke bevoegdheden. Daar kunnen verschillende redenen aan ten grondslag liggen: van werkontduiking tot angst om een bekeuringsgesprek te voeren. Het aantal bekeuringen op individueel niveau biedt aanknopingspunten om het gesprek over de stijl van optreden aan te gaan. 

Richt je op de kern van het politiewerk
Het bonnenquotum is geworden tot de kop van jut van politiesturing. In Den Haag is men er hypergevoelig voor en daar heeft men op lokaal niveau last van. Een politiechef die met een medewerker het gesprek aangaat over het aantal bekeuringen loopt tegenwoordig het risico dat hij vanuit Den Haag ‘tot de orde wordt geroepen’. Laten we hopen dat de nationale politie er niet voor gaat zorgen dat men op de verschillende sturingsniveaus alleen maar drukker met elkaar wordt in plaats van de aandacht te richten op de kern van het politiewerk. Onderdeel van deze kern is het handhaven van de orde door middel van het uitschrijven van bonnen.

Er is veel te doen over de administratieve lasten bij de politie. Er wordt in politiek en media een beeld geschetst van politiemensen op de werkvloer die gevangen zitten in het web van de bureaucratie en weinig handelingsruimte hebben. Het is echter de vraag in welke mate dit beeld reëel is. Meer aandacht lijkt nodig voor de beleving van administratieve lasten bij de politie.

Administratieve handelingen zijn een inherent onderdeel van het werk
Op basis van onze ervaringen in diverse opdrachten constateren wij dat politiemensen een aanzienlijk deel van hun tijd besteden aan administratieve handelingen. Een deel van deze handelingen wordt door politiemensen als last ervaren, maar het overgrote deel hiervan wordt echter gezien als ‘gewoon je werk doen’. Politiemensen, vooral rechercheurs, zijn zich (veelal) bewust van het feit dat het politiewerk administratieve handelingen met zich meebrengt. Vooral binnen het opsporingsdomein is het goed vastleggen van diverse handelingen (opmaken van processen-verbaal) een cruciaal onderdeel van het politiewerk. Er moeten simpelweg adequate juridische producten worden gemaakt voor de rechtsgang.

Lasten zijn de onzinnige administratieve handelingen
Daar waar handelingen als last worden ervaren, gaat het vooral over handelingen die politiemensen ‘onnodig’ vinden. Dan kan het gaan om formulieren ten aanzien van een BOB-aanvraag, een formulier inzake artikel 6 wegenverkeerswet of het in veelvoud moeten kopiëren van dossiers voor het Openbaar Ministerie. De beleving van wat als last wordt ervaren, kan hierbij tussen politiemensen fors uiteenlopen. Een rode draad in de beleving is overigens wel de gebruikersonvriendelijkheid van de basissystemen (BVH, BVO) en het gebrek aan koppelingen tussen informatiesystemen. 

Er is sprake van een discrepantie tussen beleving en werkelijkheid
Naast het onderscheid tussen reguliere/noodzakelijke administratieve handelingen en ‘echte’ administratieve lasten is ook het onderscheid tussen de feitelijke lasten en de ervaring van lasten van belang. Wij constateren regelmatig dat zich hiertussen een discrepantie voordoet. In het contact met politiemensen merken wij dat er wordt geklaagd over formuleren waarvan de betreffende personen – na doorvragen – aangeven dat ze door hen nog nooit zijn gebruikt. Een vergelijkbare discrepantie doet zich voor over het kopiëren van dossiers voor het Openbaar Ministerie: dit komt veel vaker voor dan in contact met politiemensen op het eerste gezicht lijkt. Ook uit onderzoek rondom jeugdzaken komt naar voren dat de administratieve lasten moeten worden gerelativeerd. Deze voorbeelden maken duidelijk dat administratieve lasten in de beleving van politiemensen een veel groter beslag leggen op hun tijd dan feiten uitwijzen. Dit hangt ongetwijfeld samen met de vaak gedane constatering dat politiemensen de administratieve handelingen het minst leuke onderdeel van het politiewerk vinden.

Voorzichtigheid met ambities is geboden
Het streven van de minister om te komen tot het verminderen van de daadwerkelijke administratieve lasten met 25% is weliswaar een lovenswaardige (zij het onmeetbare) ambitie, maar het is maar zeer de vraag of het een realistische ambitie is. Meer aandacht voor de subjectieve kant van de problematiek kan een ander licht werpen op mogelijke oplossingen.

De minister van Veiligheid en Justitie wil de bureaucratie bij de politie ‘aanvallen’ en heeft hiervoor een aanvalsplan opgesteld, dat de titel ‘Minder regels, meer op straat’ draagt. De inzet van de minister is erop gericht de administratieve lasten van de politie in deze kabinetsperiode met 25% te verminderen en het vakmanschap te versterken.

Wij onderschrijven deze ambitie van harte. Wie de werkelijkheid van het politiewerk kent, kan niet anders concluderen dan dat er meer tijd moet worden besteed aan de kern van het werk: intake, noodhulp, handhaving en opsporing. De tijd van politiemensen moet zinvoller worden besteed. Het terugdringen van administratieve lasten is hiervoor absoluut belangrijk, maar wij zijn van mening dat het blikveld niet te veel moet worden verengd.

Administratieve lasten vormen hoe dan ook een wezenlijk onderdeel van het politiewerk, in het bijzonder in het opsporingsproces. Daarom vinden wij het van belang om breder te kijken naar de tijdsbesteding op de werkvloer en naar de pogingen om te komen tot een zinvollere invulling daarvan. 

Op basis van uiteenlopende opdrachten die wij in nauw contact met de werkvloer bij de politie hebben uitgevoerd, constateren wij dat de schaarse tijd van politiemensen ook opgaat aan o.a.:

- het vervoer van mobiele telefoons, computers en dergelijke door rechercheurs om deze te laten uitlezen door specialisten die soms op grote fysieke afstand van het primaire proces hun werk doen- het vervoer van verdachten door noodhulpmedewerkers tijdens horecadiensten, terwijl juist tijdens deze diensten en uren politiemensen op straat hard nodig zijn

- het te laat betrekken van het Openbaar Ministerie in het keuzeproces rondom (kleinere) opsporingsonderzoeken als gevolg waarvan er (bij nader inzien) onnodig wordt gerechercheerd

- het onvoldoende bekend zijn met het gebruik van de administratieve systemen, als gevolg waarvan het gebruik langer duurt dan nodig is- de neiging om vrijwel alle activiteiten uit te voeren met een dubbele bezetting waar een enkele bezetting ook mogelijk is (met twee personen de noodhulpauto bemannen of met meerdere rechercheurs verklaringen opnemen en bijvoorbeeld pasfoto’s van verdachten halen).

Het bovenstaande illustreert dat het nodig is om de zinvolheid van de tijdsbesteding in plaats van administratieve lasten centraal te stellen. De focus op regels en procedures ontslaat politiemensen en hun leidinggevenden ervan om kritisch naar de eigen keuzes te kijken die met betrekking tot de tijdsbesteding worden gemaakt.

Ook de minister heeft een breder blikveld nodig. De minister zou naar ons idee niet alleen alert moeten zijn op ‘het ontstaan van nieuwe bureaucratische regels’, maar ook rekening moeten houden met de consequenties van opschaling. Een onbedoelde consequentie van de opschaling van de politie kan bijvoorbeeld zijn dat rechercheurs regelmatig heen en weer rijden om bewijs bij specialisten af te leveren om het vervolgens weer op te halen als het ‘klaar’ is (denk aan het voorbeeld van het uitlezen van de mobiele telefoon). Als er echter uitsluitend wordt gedacht in termen van administratieve lasten kan dit zomaar gebeuren. Niet doen dus.