Comité Balladur : vers une présidentialisation rampante de la République ?

Le comité Balladur chargé de faire des propositions au président Nicolas Sarkozy pour réformer la Constitution a rendu ses conclusions ce lundi 29 octobre 2007.

Nous étudierons ici le catalogue à la Prévert que constitue ce rapport.

En précisant que je suis un ardent défenseur des institutions de la Ve République qui ont montré leur efficacité depuis quarante-neuf ans (ce qui est rare en France, le record depuis la Révolution excepté la IIIe République), que certes, des améliorations doivent être apportées, essentiellement dans les initiatives des parlementaires, mais que la confiance vis-à-vis du personnel politique provient plus du comportement des hommes qui les font vivre que des institutions elles-mêmes (la IIIe République a été très efficace pendant la Première Guerre mondiale et désastreuse au début de la Seconde Guerre mondiale).

Une méthode très discutable

Nicolas Sarkozy avait quelques revendications notamment sur ses propres pouvoirs (parler devant les parlementaires, réduire le droit de grâce par exemple), ce qui nécessitait forcément de réformer la Constitution.

Arriver au pouvoir et vouloir réformer la Constitution, c’est-à-dire la règle du jeu, est déjà un comportement très étrange (même si c’est une promesse électorale). Surtout quand il y a tant d’autres sujets de réformes. Cela dit, Nicolas Sarkozy n’était pas le seul à le vouloir, Ségolène Royal et François Bayrou voulaient en faire autant (et même plus rapidement).

L’autre élément discutable est de proposer à une commission composée de treize personnes l’élaboration du texte primitif : le « Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République ». Nommée arbitrairement par Nicolas Sarkozy, même si elle a fait l’objet d’une « nouvelle ouverture », cette commission n’a pas beaucoup de légitimité. On aurait imaginé plus aisément que des parlementaires soient, au moins, impliqués dans cette première phase.

La commission regroupe cependant des personnalités de très grande stature : Édouard Balladur, son président, Jack Lang et Pierre Mazeaud, ses deux vice-présidents, Jean-Louis Bourlanges et Jean-Claude Casanova, Olivier Schrameck, ancien directeur de cabinet de Lionel Jospin à Matignon (et qui fut secrétaire général du Conseil constitutionnel), Guy Carcassonne (ancien collaborateur de Michel Rocard à Matignon), Luc Ferry, Olivier Duhamel et quatre autres universitaires.

Nicolas Sarkozy voulait aller vite, obtenir le quitus du Parlement pour réformer les institutions avant la fin de l’hiver.

Face à la grogne non seulement des parlementaires socialistes (l’UMP n’a pas, à elle seule, la majorité indispensable des trois cinquièmes) mais également des parlementaires de la majorité mécontents des dispositions qui fâchent (comme le non-cumul strict des mandats), Nicolas Sarkozy a dû récemment reculer, considérant la ratification du traité de Lisbonne prioritaire, et a accepté d’attendre la fin des élections municipales de mars 2008.

Le 24 octobre 2007, Nicolas Sarkozy avait laissé entendre lors de sa visite marocaine qu’il pourrait renoncer à cette réforme : « Je veux présenter ça comme un ensemble. Je verrai les possibilités de consensus. S’il n’y en a pas, j’en tirerai les conséquences » (mis non pas au conditionnel mais au futur...).

Renoncement qu’a voulu démentir Édouard Balladur lui-même le 29 octobre 2007 : « Je sais bien que depuis quelques jours, le thème, c’est : "c’est reporté, c’est enterré". Ne vous laissez pas abuser par pareille généralisation. »

Cela dit, le PS ne semble pas prêt à donner carte blanche à Nicolas Sarkozy.

Un catalogue à la Prévert

Le comité Balladur a donc rédigé (à l’unanimité) un véritable catalogue de 77 propositions.

La première réflexion est qu’elles induisent beaucoup de confusion et qu’on n’y voit pas beaucoup de lignes directrices.

Elles existent cependant qui sont au nombre de trois : un renforcement des pouvoirs présidentiels, une extension des capacités d’initiative des parlementaires et un accroissement des droits des citoyens.

Tout le monde y gagnerait-il ? Je ne le crois pas.

Cette unanimité est déjà étrange provenant d’une telle hétérogénéité : défenseurs du régime présidentiel (comme Édouard Balladur et Jack Lang), défenseurs du régime parlementaire (comme Olivier Duhamel) et défenseurs de l’actuel régime dit semi-présidentiel selon la terminologie du constitutionnaliste Maurice Duverger (comme Pierre Mazeaud).

Cela dit, le comité a conduit sa mission avec humilité, en décidant de proposer ce qu’il considère comme des améliorations, plutôt que de changer complètement de régime et de constitution.

Il ne s’agit pas ici d’énumérer ce catalogue, mais d’en reprendre quelques idées.

I. Renforcement du rôle du président de la République

I.1. Un président trop explicitement moteur

Les propositions 1 et 2 suggèrent que le président « [définisse] la politique de la nation » et qu’au lieu de « définir et conduire », le Premier ministre ne ferait plus que conduire la politique de la nation.

Je considère que cette modification est à la fois inutile et néfaste.

Inutile car hors temps de cohabitation, c’est déjà la réalité fonctionnelle. Mais néfaste car cela enlèverait (contrairement à ce qu’affirme le rapport Balladur) l’indispensable souplesse constitutionnelle qui fait du Premier ministre le véritable chef de l’Exécutif en temps de cohabitation.

L’application de cette modification rendrait impossible toute nouvelle cohabitation et engendrerait, en cas de différence entre majorité présidentielle et majorité parlementaire, la constitution d’un gouvernement minoritaire d’essence présidentielle (cas qu’avait vaguement esquissé François Mitterrand en mars 1986 en imaginant un moment de nommer à Matignon son secrétaire général Jean-Louis Bianco).

Un tel gouvernement serait vite soumis à une motion de censure et subirait le même sort que le gouvernement de Frédéric François-Marsal, proche du président Alexandre Millerand, face à une Assemblée nouvellement dominée par le Bloc des gauches (il ne tint que cinq jours en juin 1924).

I.2. Un président omniprésent

De même, donner au président de la République la possibilité de s’exprimer devant les parlementaires avec éventuellement une discussion ensuite (proposition 5) ne me paraît pas conforme à une certaine idée de la séparation des pouvoirs, à la tradition républicaine française (le dernier président de la République à s’être adressé à des députés fut Adolphe Thiers alors qu’il s’agissait de restaurer la monarchie) et risquerait de réduire le rôle du Premier ministre qui seul, à mon sens, doit assumer devant la représentation nationale la politique de la nation.

Le rapport Balladur souligne que cette proposition doit apparaître comme une manière d’inviter le président à rendre compte de son action devant les parlementaires, mais le président n’a de comptes à rendre que devant le peuple dont il émane.

Certes, le fait que Nicolas Sarkozy se soit adressé aux députés de sa majorité au moins deux fois depuis les élections législatives de juin 2007 (contournant donc cette interdiction de mettre les pieds au Palais Bourbon) et l’allégeance manifeste de François Fillon ne doivent pas faire perdre de vue qu’une Constitution s’élabore pour toutes les hypothèses et pas uniquement pour une seule circonstance, celle de 2007.

I.3. Un président moins régalien

En revanche, la proposition 9 qui introduit un avis du Conseil supérieur de la magistrature avant d’avoir le droit de grâce présidentiel serait intéressant car il réduirait la responsabilité du président de la République dans des décisions individuelles qui pourraient avoir valeur de symbole, encore que l’abolition de la peine de mort réduit fortement la portée de ce droit.

II. Renforcement du pouvoir d’initiative et de contrôle du Parlement

II.1. Élections législatives et sénatoriales

II.1.1 Date des élections législatives

Le comité Balladur propose d’organiser le premier tour des élections législatives le même dimanche que le second tour de l’élection présidentielle (sauf en cas de désynchronisation).

Je trouve très malsain de noyer les débats électoraux et d’accroître la confusion entre une campagne présidentielle où le choc des personnalités devient désormais rude et une campagne législative où un programme de gouvernement est en jeu.

Certes, en juin 2007, comme en juin 2002, comme en juin 1988, comme en juin 1981, les campagnes présidentielle et législative étaient relativement identiques, les enjeux du même ordre. Mais encore une fois, une Constitution doit imaginer toutes les circonstances.

Imaginons par exemple l’hypothèse d’une élection de François Bayrou qui n’aurait pas eu la capacité d’obtenir une majorité absolue de députés UDF. La campagne législative aurait donc été particulière, enrichissante et constitutive sans doute d’une grande alliance centriste, impossible à réunir avant l’élection présidentielle.

Par ailleurs, les candidats aux élections législatives, sur le terrain, qui sont parfois des soutiens électoraux aux candidats à l’élection présidentielle, auraient bien du mal à mener les deux campagnes de front.

Une telle disposition avantagerait nettement les candidats sortants et diminuerait l’influence des enjeux parlementaires au profit du débat présidentiel.

II.1.2. « Instillation » de la proportionnelle

Par ailleurs, de façon très timorée, a été proposée l’instauration d’une dose très faible de scrutin proportionnel dans l’élection des députés, à raison de vingt à trente sièges (proposition 62).

J’ai toujours été favorable au scrutin majoritaire car c’est le seul qui puisse obliger l’élu à rendre des comptes, indépendamment de ses fonctions au sein d’un appareil de parti (l’action minimaliste des députés européens élus à la proportionnelle est, à ce titre, déplorable, car ceux-ci ont peu de pouvoir de sanction de la part des citoyens).

Cependant, il est vrai que le système de représentation doit s’améliorer par l’entrée de forces politiques représentatives mais qui n’ont pas la possibilité d’avoir des sièges proportionnellement à leur importance car ils se refusent aux jeux des alliances (avec l’UMP ou avec le PS).

Par conséquent, ne proposer que 5% des sièges à la proportionnelle ne comblerait pas ce déficit de représentativité. Il faudrait donc plus (c’est d’autant plus facile de le proposer que le Front national est en perte de vitesse).

II.1.3. Mise à jour démographique de la représentativité

Instaurer un redécoupage impartial des circonscriptions législatives tous les dix ans pour s’adapter aux évolutions démographiques (proposition 64) tout comme actualiser le collège des grands électeurs pour l’élection des sénateurs (proposition 63) sont des éléments positifs qui renforceraient la neutralité de l’État.

Il est toutefois dommage qu’aucune précision n’a été suggérée, car je verrais très bien le Conseil constitutionnel se charger de cette actualisation.

II.2. Pouvoir de contrôle du Parlement, droit d’initiative, statut de l’opposition

Beaucoup de propositions évoquent l’amélioration des conditions du travail parlementaire, avec un certain nombre de mesures pour redonner aux parlementaires l’initiative des lois et du contrôle sur le gouvernement.

C’est le cas pour : le texte débattu en séance publique qui serait celui de la commission qui l’a examiné et pas celui du gouvernement (proposition 37), la capacité d’augmenter le nombre de commissions permanentes jusqu’à dix au lieu de six (proposition 34), la création de commissions d’enquête (proposition 40), le contrôle des nominations en conseil des ministres (propositions 7 et 8) et du budget de l’Élysée (proposition 14), et plus généralement, la constitutionnalisation de la fonction de contrôle (propositions 11, 22, 24, 26, 42, 43, 44, 46, 47, 49, 51 et 53), la maîtrise de l’ordre du jour des séances (propositions 19, 21, 22, 30 et 48), la transparence du processus législatif (propositions 25, 27, 28, 31, 36, 38 et 39), la limitation de la procédure du vote bloqué par l’article 49-3 aux seules lois de finances et de sécurité sociale (proposition 23).

Dans le renforcement de la fonction du contrôle, notons qu’il n’y aurait plus seulement le contrôle du gouvernement, mais aussi ceui des affaires européennes, en particulier pour veiller au principe de subsidiarité (proposition 49).

L’opposition parlementaire pourrait aussi avoir plus de temps de parole, en échange d’une restriction pour éviter une obstruction systématique, et serait entièrement impliquée dans la direction des commissions (propositions 13, 33, 35, 44, 45, 46, 57, 58, 59, 60 et 61).

Toutes ces mesures, parfois très techniques et dont l’inscription dans la Constitution ne me paraît pas toujours opportune, seraient effectivement une avancée démocratique dans la vie parlementaire.

II.3. Cumul des mandats

Serpent de mer habituel de la vie politique, il y a eu pourtant, depuis une vingtaine d’années, d’énormes avancées. Rappelons-nous par exemple les cas de Jean Lecanuet et de Jacques Chirac.

Jean Lecanuet était président de l’UDF, président du CDS (parti inclus dans l’UDF), maire de Rouen, président du conseil général de Seine-Maritime, président du conseil régional de Haute-Normandie, député européen et sénateur (président de la commission des affaires étrangères et des forces armées du Sénat) en même temps (et quand il était ministre d’État, il avait tout gardé sauf les fonctions parlementaires).

Tandis que Jacques Chirac était président du RPR, député, député européen, président du conseil général de Corrèze et maire de Paris (et à ce titre, équivalent également d’un président de conseil général !) en même temps (et quand il était Premier ministre, il n’avait pas de charge parlementaire et n’était ni maire de Paris pour son premier gouvernement, ni conseiller général de Corrèze pour son second gouvernement).

Aujourd’hui, le cumul est très restrictif, et seuls deux mandats (exécutif ou parlementaire) sont possibles. Mais rien n’est indiqué pour les ministres (à part le principe de séparation des pouvoirs).

Le comité Balladur a donc proposé d’aller plus loin en interdisant aux ministres tout mandat électif (proposition 18) ce qui me paraît sain et empêcherait tout contournement hypocrite (comme les ministres qui restent simples conseillers municipaux mais qui, de fait, ont une influence décisive sur la gestion de leur commune, par exemple). En contrepartie, une facilité est accordée aux parlementaires devenus ministres pour retrouver automatiquement, sans élection, leur mandat parlementaire (proposition 17), limitant ainsi les élections partielles.

En revanche, la proposition 56, qui renforcerait la disponibilité des parlementaires, ne me paraît pas forcément pertinente. Interdire tout cumul entre mandat parlementaire et fonction exécutive locale pourrait, a priori, être intelligent, mais la réalité est que ceux qui connaissent les problèmes locaux ont une meilleure visibilité des enjeux sociaux. Cette disposition (qui semble cependant recueillir un large consensus auprès des électeurs, pas des élus évidemment) pourrait être mise en œuvre en donnant davantage de moyens aux parlementaires pour que ceux-ci soient toujours en contact avec les réalités quotidiennes (moyens sous contrôle strict évidemment).

III. Plus de droits aux citoyens ?

III.1. Révisions constitutionnelles, ratifications de traités, référendums

Là encore, je m’oppose aux propositions 50 et 68 qui énoncent que si l’une des deux Assemblées s’opposait à un projet de révision constitutionnelle (ou de ratification de traité d’élargissement de l’Union européenne), alors le texte serait soumis à référendum.

Au même titre que je m’oppose à la proposition 67 qui permettrait à 10% des électeurs et 20% des parlementaires de prendre l’initiative d’un référendum (pour les mêmes sujets que ceux inscrits dans l’article 11 de la Constitution).

Bien sûr, ces propositions fleurent bon la démocratie, la démocratie directe. Mais je considère que des changements profonds qui nécessitent un référendum doivent être canalisés. Doivent être temporisés par les parlementaires des deux chambres. Ne doivent pas être soumis aux modes du moment, aux émotions de circonstance, aux aléas de l’époque.

Imaginons que l’abolition de la peine de mort (ainsi que son corset juridique) soit remise en cause. Juste à la suite d’un crime abominable. Il n’y aurait alors plus de garde-fous face à la démagogie et au populisme.

De plus, la proposition 68 reviendrait concrètement à réduire le pouvoir des parlementaires (et pas à l’accroître) et surtout, supprimerait l’unique droit de veto du Sénat (dont l’utilité pourrait donc être sérieusement discutée).

III.2. Conseil supérieur de la magistrature

Les propositions 69, 70 et 71 rendraient le Conseil supérieur de la magistrature plus indépendant. Mais j’aurais plutôt repris la proposition de Raymond Barre en 1988 et reprise par François Bayrou en 2007 de rendre le Garde des Sceaux inattaquable et impartial en faisant ratifier sa nomination par le parlement avec une majorité des trois cinquièmes par exemple.

III.3. Contrôle de constitutionnalité

Très intéressante est la proposition 74 qui permettrait, par les citoyens, la saisie pour exception d’inconstitutionnalité d’une loi déjà promulguée. Elle renforcerait les garde-fous dans le cas où une loi aurait maltraité quelques principes constitutionnels malgré toute la procédure de préparation.

III.4. Fourre-tout de droits fondamentaux

La proposition 76 est plutôt décevante voire inquiétante. Il s’agirait de créer une sorte de super-médiateur qui récupérerait son ancien rôle ainsi que ceux de la CNIL (Commission nationale informatique et libertés), du contrôleur général des lieux de privation de liberté (que Rachida Dati vient de faire approuver récemment), et d’autres instances de régulation.

Je suis évidemment favorable à la constitutionnalisation par exemple du rôle de Médiateur de la République (qu’avait voulue Bernard Stasi) ou de la CNIL, et à la possibilité, pour eux, de saisir le Conseil constitutionnel. En revanche, le mélange de toutes ces fonctions aboutirait à une confusion des rôles et à une réduction de leur efficacité et capacité d’action.

Or, avec l’informatisation de l’État, l’installation des caméras de surveillance, la sécurisation de la vie sociale, la CNIL est une instance aujourd’hui décisive pour le maintien de nos libertés individuelles. Loin de la diluer, il faut renforcer son identité et évidemment, lui donner plus de moyens financiers.

Et le « Conseil du pluralisme » de la proposition 77 qui serait la réunion du CSA (Conseil supérieur de l’audiovisuel) et de la Commission des sondages n’aurait pas vraiment de justification sinon à vouloir sans arrêt faire et défaire des institutions qui, pour le CSA, ont mis longtemps à obtenir consensus (après la création de la Haute Autorité puis de la CNCL).

Vers une présidentialisation rampante ?

En définitive, beaucoup trop de propositions qui noient le poisson, des avancées réelles dans la reprise de pouvoir des parlementaires, mais de sournoises dispositions pour accroître sans contrepartie la présidentialisation du régime.

Impression de brouillon peu adapté à l’élaboration d’un projet de réforme constitutionnelle clair, lisible et simple.

Sylvain Rakotoarison

Sources :

(1) http://www.comite-constitutionnel.fr/accueil/index.php

(2) Rapport du comité Balladur

(3) Tableau comparatif du comité Balladur et résumé du rapport.

(4) Dépêche après la remise du rapport.

(5) Dépêche avant la remise du rapport.