Ubu Loi

Le moins que l’on puisse constater, s’agissant de l’inflation législative, c’est qu’ici encore, les précieux conseils des anciens n’ont jamais vraiment été écoutés. Montaigne, Montesquieu et plus récemment, Portalis, tous, ont dénoncé cette pathologie des hommes dotés du pouvoir d’édicter la norme. Et bien avant d’ailleurs, les athéniens étaient conscients du phénomène, à la seule échelle des lois de la cité. Si de l’inventaire qui était réalisé annuellement, une loi nécessitait d’être modifiée, plusieurs centaines de nomothètes étaient chargés de juger laquelle de l’ancienne ou de la nouvelle réglementation devait être préférée (M. Humbert, Institutions politiques et sociales de l’Antiquité, Dalloz, coll. « précis », 7ème édition, 1999, p. 166, n° 195).

Ainsi, la prolifération législative, cette logorrhée de règlements en tout genre, n’est pas nouvelle. La période contemporaine n’est pas plus avare en critiques, face à ce phénomène aux allures aujourd’hui gargantuesques. De nombreux travaux y sont consacrés (Pour les plus récents, V. H. Moysan, A propos de l’inflation des chiffres mesurant l’inflation des lois, D. 2007. Chron. 3029 ; J.-C. Zarka, A propos de l’inflation législative, D. 2005. Chron. 669 ; P. Mbongo, De « l’inflation législative » comme discours doctrinal », D. 2005. Chron. 1300), des thèses soutenues ainsi que des rapports élaborés. Et par deux fois déjà, le Conseil d’Etat a donné de la voix à ce sujet.

Le juriste est donc bien au fait de cette difficulté. Le politique, bien qu’il y contribue grandement, également. La récente loi de simplification du droit, adoptée le 20 décembre 2007, participe sans nul doute de cette idée.

Quant au citoyen, l’on ne sait vraiment s’il est sensibilisé. Aussi, Ubu loi, le récent ouvrage de Philippe Sassier et Dominique Lansoy, ne peut que contribuer, parmi d’autres, à donner un tour plus médiatique à cette question. Les auteurs se sont renseignés, se sont arrêtés chez Dalloz (p. 15), et ont rencontré de nombreuses personnalités. Les exemples nombreux sont parlants, peut-être parfois caricaturaux, les chiffres édifiants. Un seul suffit à se convaincre de cette dérive si décriée : 6 modifications par jour ouvrable pour le seul Code général des impôts !

Volontiers politique, parfois outrancier, et aux conclusions dont on sera libre ou non de souscrire, l’ouvrage n’en traduit pas moins cette réalité contemporaine. Bien sûr, il s’interroge sur les remèdes, dont au nombre de ceux-ci figure « l’étude d’impact ». L’idée est aujourd’hui connue, elle consiste à accompagner le projet de loi d’une véritable analyse de son opportunité, à tout niveau. Mieux renseignés, les parlementaires seraient ainsi plus à même de déterminer la véritable utilité du nouveau texte.

C’est d’ailleurs là l’une des propositions du rapport Balladur. Soucieux lui aussi de lutter contre l’inflation législative, il recommandait d’ « assortir les projets de lois d’une étude d’impact préalable analysant avec une précision suffisante les raisons pour lesquelles, compte tenu des effets de la législation existante, il est utile de légiférer de nouveau » (proposition n° 25).

Pour autant, le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République n’a pas repris cette idée. Divers amendements à l’article 14 du projet de loi ont été déposés en ce sens. Ainsi, lors de la récente séance du 27 mai 2008, où fut discuté l’un d’entre eux, la question des études d’impact est revenue sur le devant de la scène. L’idée fait d’ailleurs consensus.

L’amendement proposé a été retenu. L’article 14, tel qui ressort du texte adopté en 1ère lecture par les députés le 3 juin dernier, ne fait certes pas directement référence aux études d’impact, mais il prévoit que « les projets de lois sont élaborés dans des conditions fixées par une loi organique ». Néanmoins, l’idée est bien là. Dénonçant « l’abus de lois nouvelles », Jean-Luc Warsmann, rapporteur de la commission des lois, indiquait en effet qu’il s’agissait « de fonder un ancrage constitutionnel en vue de rendre obligatoire une étude d’impact avant le dépôt de tout projet de loi » (JO A.N, 28 mai 2009, p. 2580). De telles études apparaissent essentielles « pour freiner la production législative ». Et le gouvernement s’y était montré favorable.

Reste bien sûr à savoir ce qu’il adviendra par la suite de cette disposition. L’admission d’études d’impact systématiques, susceptibles, pour une part de remédier à cette inflation législative de nouveau mise à l’honneur avec Ubu loi, est encore tributaire de nombreux aléas. Et ceux-ci sont pour l’essentiel politiques, ce qui rend hasardeux tout pronostic.

Pourtant, s’il faut encore lui donner un contenu, l’idée est assurément saine. La mesure de l’utilité, de la pertinence et de l’opportunité, à quelque niveau que ce soit, d’une loi contribuerait certainement à redonner à celle-ci le lustre qu’on lui doit. Et sans doute d’ailleurs, avec un tel mécanisme, nombreuses sont celles d’entre elles qui ne seraient pas devenues du droit positif.

Thibault de Ravel d’Esclapon

P. Sassier et D. Lansoy, Ubu Loi, Fayard, 2008

Comments

[Rédigé par: Thibault de Ravel]

On notera que l'article 15 de la loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République prévoit que, désormais, l'article 39 de la Constitution disposera que "la présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique".

3 remarques:

- avec la discussion, on est passé (du fait du du Sénat), de "l'élaboration" à la "présentation".

- le projet ou la proposition de loi organique est sûrement déjà en préparation, "au moins dans certains esprits, sinon en cours de rédaction" (J.-J. HYEST, Rapporteur commission des lois au Sénat, Séance du 23 juin 2008).

- il s'agit par cette loi organique d'introduire les études d'impact pour améliorer la qualité du travail législatif. Tous les débats parlementaires en font écho. Et le garde des Sceaux l'a rappelé le 23 juin devant le Sénat. Est-ce suffisant? C'est une autre question. Mais le gouvernement devra s'en souvenir.