Les études d’impact : une réalité bientôt française ?

L’idée d’évaluer la nécessité de légiférer n’est pas nouvelle. En vérité, la doctrine française s’interroge à propos de cette question depuis maintenant quelques années, et nombreux sont ceux qui préconisent l’adoption de ces fameuses études d’impact (V. parmi d’autres, J.-L. Warsmann, La simplification du droit, D. 2008. 338 ; A. Outin-Adam et A.-M. Reita-Tran, Excès et dérives dans l’art de légiférer, D. 2006. 2929).

En effet, face au phénomène bien connu de l’inflation législative, cette solution a pu être proposée. De quoi s’agit-il ? Schématiquement, évaluer a priori l’opportunité de prendre une loi dans le domaine considéré. Le texte proposé serait alors envisagé sous un angle plus critique, tenant compte de facteurs économiques, sociologiques et bien sûr sociaux. Une pesée des intérêts en balance combinée à un bilan coûts/avantages permettrait dès lors de se déterminer, au vu des résultats de l’étude. On sait aujourd’hui que la production législative n’est bien souvent que la traduction d’un effet d’annonce, plutôt que le résultat d’une sage maturation. Ainsi, l’on ne pourrait que se féliciter qu’entre la prise de décision et la réalisation concrète du projet, vienne s’insérer une phase au terme de laquelle la pertinence de l’entreprise sera passée au crible. Certes, s’agissant du processus parlementaire, il y aurait sans doute là un facteur assez chronophage (A. Outin-Adam et A.-M. Reita-Tran, art. préc.). Mais, il faut bien en convenir, peut-être une certaine retenue s’emparerait des gouvernements. D’autant plus d’ailleurs, si l’on songeait à publier les études d’impact ainsi diligentées.

Sans cesse annoncées, il est bien probable qu’elles voient prochainement le jour. Il est vrai que l’on ne peut affirmer que le droit français y était jusqu’alors totalement rétif, réservant la question à de pures spéculations doctrinales. En effet, une circulaire du 26 janvier 1998, émanant du premier ministre, conseillait l’adoption de ce type d’études, qui pouvait éclairer le ministre compétent, le gouvernement et le parlement, « quant à la nécessité même d’un nouveau texte ». Cependant, au-delà de cette circulaire, guère suivie, force est de constater qu’il n’y a, à l’heure actuelle, aucune obligation générale de recourir aux études d’impact.

Ce sont sans doute les travaux du comité Balladur qui ont donné l’impulsion définitive. Reprenant la traditionnelle interrogation relative aux solutions susceptibles de mettre un terme à ce mal contemporain qu’est l’excès de normes, la commission en vint à étudier la solution des études d’impact, allant jusqu’à proposer d’en faire une condition de recevabilité d’un projet de loi au parlement.

Mais, sans vraiment que l’on en comprenne les raisons, le projet de loi n’avait pas repris le principe d’une telle introduction, et c’est à la faveur d’un amendement que l’idée refit surface. Bien sûr, la loi n’est pas très explicite à ce sujet, l’article 15 du projet de loi constitutionnelle adopté par le Congrès le 21 juillet dernier, ne faisant qu’énoncer que « les projets de loi sont élaborés dans des conditions fixées par une loi organique ». Mais tout de même, à lire les travaux parlementaires, c’est bien de cela qu’il s’agissait.

Ainsi donc, le principe de leur introduction semble acté. Toute la question est désormais de leur assigner un contenu. Et, à cet égard, l’exemple étranger se révèle particulièrement intéressant.

Ainsi, assez en pointe en ce domaine, le Royaume-Uni connaît le principe de l’étude d’impact (John S. Bell, La loi britannique et la sécurité juridique, Rapport Conseil d’Etat, 2006). C’est sous l’expression « Regulatory impact assessment » que ces dernières prospèrent, ce depuis 1998. L’intérêt de l’exemple britannique est sans doute cette alliance entre l’étude d’impact et un processus de consultation publique, bien souvent par le biais d’internet. Le résultat de ce changement de méthodes intervenu à l’aube des années Blair est double. Au-delà de cette légitimité incontestable que confère au texte la participation des citoyens, sans doute l’existence de ces études d’impact a-t-elle pu freiner certaines velléités de réformes un peu trop hâtives.

L’autre singularité de l’exemple anglais est l’utilisation de l’outil internet. Le site du « Department for Business Enterprise and Regulatory Reform » s’avère être une véritable mine d’or en matière de documentation. De fonctionnement accessible, vecteur d’une diffusion plus large, il recense l’essentiel des études d’impact et consultations disponibles, dans les domaines ayant trait au droit des affaires pris dans son sens le plus large. Ainsi, récemment, a été lancée une consultation en vue d’entreprendre une réforme de la loi relative aux limited partnerships, laquelle n’avait pas vraiment été retouchée depuis 1907. Les réponses devront être déposées pour le 21 novembre 2008.

Ce mode d’élaboration des textes de loi, alliant étude d’impact et consultation, et duquel se rapproche fortement la commission européenne, est assurément moderne. Particulièrement efficace en droit des affaires où le public visé est plus rompu aux mécanismes juridiques, peut-être l’est-il un peu moins en droit civil classique. Mais, il n’en reste pas moins qu’il s’agit là d’une technique qui a fait ses preuves et dont devrait sans doute s’inspirer le législateur français, quand il s’agira de donner une teneur à la loi organique. Plus que tout autre, la publicité, qu’il s’agisse des études d’impact ou des consultations, est un facteur primordial.

Améliorer la qualité du travail législatif, en passant par une réduction du volume des textes produits chaque année, est aujourd’hui incontournable. Nul ne le conteste. Et certainement, l’étude d’impact y participera. Mais mieux, l’essentiel est certainement ailleurs. Plus simplement, c’est une certaine constance politique qu’il faut. En bref, même si la tentation est grande, une fois au pouvoir, le discours ne doit pas changer. Mais peut-être, n’est-ce là qu’un vœu pieux. En ce cas, il faut alors s’en retourner aux instruments.

Thibault de Ravel d’Esclapon