• Existen dos interpretaciones del momento actual: como reajuste o como transición hegemónica. En la primera, EEUU está endureciendo temporalmente su liderazgo para preservar el orden existente. En la segunda, la primacía estadounidense está en declive estructural frente al ascenso de China. La distinción no es sólo teórica: define el margen de maniobra que tendrá América Latina.
• América Latina ha ganado visibilidad estratégica, pero no por sus capacidades, sino por ser una región generadora de problemas (migración, narcotráfico y presencia china) y un espacio de control más accesible. Sin un aumento de agencia propia, esa relevancia será pasajera.
• Ante la presión de Washington, los países latinoamericanos se enfrentan de nuevo a la misma disyuntiva histórica: alinearse o no alinearse. El reequilibrio (aliarse con el rival de EEUU, como hicieron Cuba y Venezuela) ha mostrado resultados poco alentadores. Las posiciones sofisticadas de “alineamiento activo” y “no-alineamiento activo” terminan siendo más parecidas entre sí de lo que sus defensores admiten.
• Más allá de la coyuntura, sin un incremento sustantivo de capacidades propias, la región seguirá siendo prescindible a largo plazo. La atención de EEUU hacia América Latina ha sido históricamente espasmódica: sube cuando hay una amenaza externa y se disipa una vez contenida.

Análisis

Desde la última intervención de la “era del garrote” (Big Stick) en Nicaragua, en 1926, que terminó en 1933 con el anuncio de la política del Buen Vecino (Good Neighbor), EEUU ha intervenido militarmente en un país latinoamericano, en promedio, una vez cada 30 años. Lo hizo en la República Dominicana en 1965; en Panamá en 1989, donde capturó a Manuel Noriega el 3 de enero de 1990; y en Venezuela en 2026, secuestrando a Nicolás Maduro el pasado 3 de enero.[1] Al parecer, los países son invadidos con respetuosa distancia. El patrón desnuda el esqueleto que sostiene la estabilidad hemisférica: violenta y jerárquica, pero dosificada. Ese patrón ayuda a pensar el futuro. Como veremos, los latinoamericanos difieren en su visión de EEUU en función del peso que le den a ese vigésimo o trigésimo quinto año en su memoria.

Con una mirada a largo plazo, los autores de este análisis publicamos en 2021 una investigación sobre la creciente irrelevancia de América Latina. Aportando datos históricos sobre población, capacidad militar, comercio internacional y protagonismo diplomático, mostramos que la región había reducido su peso en todos los indicadores respecto a otras áreas del mundo. Paradójicamente, la ventaja de la irrelevancia era estar cada vez menos presentes en el radar de las grandes potencias.[2] Pero estábamos pensando mucho en los últimos 30 años y poco en el año 30. Subestimamos la capacidad de América Latina para convertirse en un problema para Washington, al abrir las puertas de la región a potencias extra hemisféricas y producir altos niveles de emigración y narcotráfico, lo que la puso de nuevo en el radar. De hecho, la región se ha colocado entre las más relevantes si nos atenemos a la nueva Estrategia de Seguridad Nacional de EEUU, publicada en noviembre de 2025. En ella, la Administración Trump lista cinco regiones del mundo en orden de prioridad para su política exterior y el hemisferio occidental –que abarca desde Groenlandia hasta Tierra del Fuego– aparece en primer lugar.

En este texto planteamos interpretaciones alternativas acerca de lo que el posicionamiento de América Latina en lo más alto de la agenda expresa sobre los objetivos del gobierno estadounidense, sobre la relevancia de la región y sobre lo que América Latina puede hacer.

Un mundo alterado: ¿reequilibrio estratégico o transición hegemónica?

El actual escenario internacional admite dos lecturas contrapuestas. Una lo interpreta como reequilibrio: un endurecimiento transitorio del liderazgo estadounidense para preservar el orden vigente mientras administra el desacoplamiento con China en un mundo bipolar. La otra lo concibe como transición hegemónica, en la que la primacía de EEUU se erosiona de manera estructural frente al ascenso chino. Distinguir entre estas dinámicas no es sólo un ejercicio teórico: de ello dependerá el margen de maniobra de América Latina en el nuevo equilibrio.[3]

La primera interpretación, el reequilibrio hegemónico, cuestiona que estemos frente a una transición plena. En lugar de un declive irreversible de la primacía estadounidense, se vislumbra un pasaje gradual hacia un sistema bipolar –aunque en el aspecto estratégico, la distancia con China todavía sea grande–. En este escenario, Washington estaría liderando un reacomodamiento estratégico, en el que suspende selectivamente las reglas del orden internacional que él mismo creó para rediseñar un nuevo orden a su favor.

Este patrón no es novedoso, sino reconocible en momentos de incipiente bipolaridad con otra potencia: la Unión Soviética. Situaciones similares se produjeron al menos dos veces desde la Segunda Guerra Mundial: bajo Harry Truman, cuando la expansión soviética en Europa y la Revolución en China parecieron amenazar la supremacía estadounidense; y bajo Richard Nixon, cuando la paridad nuclear y el desgaste de Vietnam pusieron en duda la sostenibilidad del orden de posguerra.[4] En ambos episodios, EEUU respondió no retirándose del sistema, sino endureciendo transitoriamente su liderazgo mediante la coerción, para luego volver a una postura de hegemonía más cooperativa.

Desde esta perspectiva, la política exterior de Donald Trump no marca el fin del orden liberal internacional, sino su suspensión momentánea. El unilateralismo, las amenazas explícitas, las intervenciones directas y la ruptura con organismos multilaterales –lo que algunos han llamado hegemonía predatoria–[5] funcionan como instrumentos para realinear aliados, cercar adversarios y redefinir prioridades, no como señales de abandono del liderazgo global. El objetivo no es administrar una transición sino evitarla o, al menos, postergarla en términos favorables. Este reequilibrio se expresa a través de cuatro mecanismos.

Primero, el cerco geopolítico: así como Truman consolidó una arquitectura de alianzas para contener a la Unión Soviética y Nixon explotó la fractura sino-soviética para rediseñar el equilibrio global, Trump parece ensayar movimientos orientados a aislar a China mediante presiones simultáneas en Eurasia y el hemisferio occidental, incluyendo un curioso y persistente acercamiento a Rusia –una “Kissinger invertida”–.

Segundo, la disuasión militar espectacular, que no busca tanto la guerra como demostrar disposición a escalar. Bajo Truman, EEUU compensó la superioridad convencional soviética en Europa combinando una presencia militar masiva con la amenaza implícita de represalias nucleares: la demostración atómica de 1945 buscó enviar un mensaje no sólo a Japón sino también a Moscú, lógica que se mantuvo durante la Guerra de Corea. Nixon, en un contexto de destrucción mutua asegurada y tabú nuclear, reactivó esta estrategia a través de alertas nucleares y señales deliberadas de escalada para presionar a sus adversarios. En la actualidad, las acciones militares en Irán y Venezuela, así como la amenaza sobre Groenlandia, presentan paralelismos con ese patrón de disuasión, aunque sin recurrir explícitamente a amenazas nucleares.

Tercero, el unilateralismo económico como herramienta disciplinaria. Así como las contrapartidas del Plan Marshall o el Nixon Shock subordinaron la estabilidad del sistema a los intereses estratégicos de Washington, la actual política comercial y financiera apunta a redistribuir costes dentro del bloque occidental. En 1947 el Plan Marshall buscó no sólo reconstruir Europa, sino consolidar una esfera económica occidental bajo liderazgo de EEUU. Al condicionar la ayuda, Washington forzó a aliados como el Reino Unido y Francia a aceptar la primacía del dólar y a abandonar ambiciones imperiales, mientras la Unión Soviética quedó excluida por considerar inaceptables esas condiciones. En 1971 la imposición de aranceles y la suspensión unilateral de la convertibilidad del dólar en oro trasladaron el ajuste a aliados clave como Japón y Alemania Occidental, que aceptaron revaluar sus monedas bajo presión. El mensaje fue claro entonces y vuelve a serlo ahora: el orden se mantiene, pero los aliados deben pagar más.

Finalmente, la utilidad estratégica de parecer irracional –desde la imprevisibilidad de Truman, “la mula de Missouri”, hasta la Madman Theory de Nixon– reaparece en el estilo trumpista, donde la teatralidad, la volatilidad retórica y la disposición a romper reglas buscan reforzar la credibilidad de la amenaza.

En este marco, el hemisferio occidental reaparece como prioridad no porque sea decisivo en la competencia global, sino porque permite a EEUU demostrar autoridad en su esfera hegemónica, expulsando a rivales extrarregionalas como siempre ha hecho.[6] Para América Latina, el corolario de esta lectura es la aceptación de su subordinación estratégica y, como se verá, una política de alineamiento.

Pero existe otra lectura, y está más extendida, que entiende el momento actual no como reequilibrio dentro de un orden vigente, sino como transición hegemónica.[7] Desde esta perspectiva, la primacía estadounidense no atraviesa una pausa táctica o un ajuste cíclico sino un declive estructural, producto del ascenso de China y de la incapacidad de seguir proveyendo, en solitario, los bienes públicos que sostuvieron el orden de posguerra.

Esta lectura se inscribe en la teoría del cambio hegemónico[8] y pone el énfasis en transformaciones a largo plazo: el desplazamiento del centro de gravedad demográfico y económico hacia Asia, la erosión de la supremacía tecnológica occidental, la fragmentación del comercio global y la dificultad para sostener consensos normativos. En este marco, el comportamiento estadounidense no se interpreta como suspensión transitoria del orden, sino como revisionismo defensivo. El unilateralismo, la ruptura de compromisos internacionales y el uso creciente de la coerción por parte de Washington reflejarían menos una estrategia de reposicionamiento que una reacción ante la pérdida de posición estructural. A diferencia del pasado, la coerción ya no garantiza la restitución del orden, sino que acelera su fragmentación. El mundo se aleja de Washington en un proceso que su revisionismo potencia. Como expuso en Davos el primer ministro canadiense, Mark Carney, la nostalgia no tiene sentido: nos acercamos a lo desconocido y hay que planear en consecuencia, diversificando riesgos y, por lo tanto, alianzas.

Desde esta óptica, el énfasis en el hemisferio occidental responde a una lógica de retrenchment: ante la imposibilidad de sostener la primacía global, Washington prioriza espacios de control directo y menor coste relativo. América Latina reaparece no sólo como escenario de demostración de fuerza sino como zona de repliegue estratégico, donde EEUU conserva la superioridad y puede compensar pérdidas en teatros más disputados. Al mismo tiempo, deniega ese espacio a sus rivales geopolíticos. La división del mundo en esferas de influencia deviene, al mismo tiempo, “un resultado inevitable de la anarquía internacional y una solución imperfecta a los incentivos competitivos que la anarquía crea”.[9]

Una región expectante: ¿relevante o irrelevante?

La pregunta por la renovada centralidad de América Latina exige una definición previa: qué significa “relevancia” en el sistema internacional y en qué condiciones una región periférica puede adquirirla.

En nuestro trabajo anterior distinguíamos entre relevancia como recurso y relevancia como amenaza. La primera se asocia a capacidades positivas: peso demográfico, económico, militar o diplomático. La segunda, a la capacidad para generar problemas a las grandes potencias, ya sea por inestabilidad interna, conflictos interestatales o apertura a actores extra regionales. El diagnóstico era que América Latina había perdido relevancia en ambas dimensiones. Desde una perspectiva secular, la región se volvió menos relevante por el ascenso del resto del mundo: Asia, Oriente Medio e incluso África incrementaron su peso demográfico, estratégico y comercial, desplazando a América Latina en casi todos los indicadores estructurales. Desde una perspectiva coyuntural, el fin de la Guerra Fría eliminó la principal fuente de relevancia negativa, al desaparecer la competencia sistémica que convertía al hemisferio en un campo de batalla ideológico y geopolítico. El resultado fue una región más pacífica, pero también más prescindible.[10]

Sobre este trasfondo, la nueva Estrategia de Seguridad Nacional de EEUU y el discurso asociado a una revitalización hemisférica invitan a pensar en una recuperación de la relevancia como problema. Los argumentos son conocidos. Primero, una reinterpretación de la Doctrina Monroe que valoriza la región como espacio de exclusión frente a potencias rivales. Segundo, la creciente importancia de minerales críticos y recursos estratégicos presentes en América Latina, claves para la transición energética y tecnológica, que EEUU no quiere dejar en manos de China. Tercero, la proyección geopolítica asociada a pasajes, corredores marítimos y choke points –del océano Ártico al cabo de Hornos, pasando por el canal de Panamá– en un contexto de competencia global. Finalmente, la función clásica de la región como espacio de negación territorial: impedir que potencias enemigas establezcan presencia militar, tecnológica o logística dentro del perímetro de seguridad de EEUU.

Es posible que América Latina se torne positivamente relevante a largo plazo, en particular por sus reservas estratégicas. Sin embargo, cuando se ponderan las reservas de otras regiones, este argumento pierde peso. No porque América Latina no tenga recursos, sino porque carece de capacidad estatal para defenderlos y utilizarlos en su beneficio.[11]

La historia sugiere que la atención estadounidense hacia América Latina ha sido espasmódica y reactiva. Cada vez que una potencia extra hemisférica intentó avanzar en la región –Alemania en las guerras mundiales, la Unión Soviética durante la Guerra Fría y China hoy– Washington respondió con firmeza. Pero una vez contenida la amenaza, la región volvió a un segundo plano. La priorización nunca derivó en una reorientación duradera de capacidades ni un compromiso estratégico sostenido.[12] Desde esta óptica, el llamado Corolario Trump no sería síntoma de relevancia estructural recuperada, sino una hipérbole estratégica dirigida a múltiples audiencias: votantes domésticos, gobiernos latinoamericanos, aliados extra hemisféricos y adversarios globales. La región reaparece como problema –migraciones, crimen organizado y penetración externa– más que como recurso. Controlados esos problemas y bloqueadas las intromisiones externas, la dinámica histórica anticipa que la atención volverá a disiparse.

Así, América Latina se encuentra hoy en una posición expectante. Puede experimentar una relevancia coyuntural derivada de la competencia entre grandes potencias, pero esa relevancia no surge de sus propias capacidades sino de su utilidad estratégica.[13] La incógnita no es si la región vuelve a importar, sino por cuánto tiempo y en qué términos. La experiencia sugiere que, sin un aumento sustantivo de agencia propia, la relevancia será nuevamente pasajera y subordinada, y la irrelevancia estructural –más silenciosa, pero más persistente– terminará imponiéndose. ¿Qué significa esto para su política exterior?

América Latina: alinearse o no-alinearse, esa es la cuestión

¿Se encuentra el mundo en transición hegemónica o en recomposición de la primacía estadounidense? La respuesta tiene efecto sobre la relevancia de América Latina y la política exterior de sus países. Quienes ponen el énfasis en el poder militar (el año 30), suelen ver como más probable la tesis del reequilibrio estratégico, puesto que la superioridad de EEUU es avasallante. Pero una mirada económica, que minimiza la jerarquía y la violencia para enfocarse en los 30 años, apunta en otra dirección. En este contexto, la reaparición del hemisferio occidental en la agenda estratégica de Washington actualiza un dilema clásico de la política exterior latinoamericana: cómo situarse frente a la potencia hegemónica hemisférica.

Las respuestas disponibles no son novedosas; lo que cambia es el contexto y, con él, los costes y beneficios relativos de cada opción. La tipología tradicional ofrece tres cursos de acción. El alineamiento implica aceptar la primacía de la potencia hegemónica y coordinar políticas con ella –en su versión sofisticada, manteniendo los mayores márgenes de autonomía posibles–.[14] El no-alineamiento, por el contrario, propone comenzar por la autonomía y no subordinarse automáticamente a ninguna potencia.[15] Finalmente, el equilibrio consiste en hacer frente a la potencia hegemónica aliándose con su rival, como hizo Cuba durante la Guerra Fría y Venezuela hasta hace poco: los resultados no son alentadores.

Tanto los proponentes del alineamiento como los del no-alineamiento suelen reconocer alguna sensatez en el contraargumento y defienden una versión sofisticada o “activa” del propio. Quienes postulan el no-alineamiento activo enfatizan que no se trata de una política de confrontación con Washington sino de maximizar márgenes de maniobra, evitando compromisos rígidos y aceptan que requiere una diplomacia sofisticada.[16] Pero esta posición no difiere en mucho del alineamiento activo, que sugiere comenzar de una posición de alineamiento para luego maximizar márgenes de maniobra evitando compromisos rígidos, lo que también exige una diplomacia sofisticada.

En esta coyuntura, América Latina se enfrenta a una decisión crucial: ¿alinearse o no alinearse? Esa es la cuestión. En términos de Shakespeare: “¿Qué es más noble para el alma, sufrir los golpes y dardos de la insultante Fortuna o tomar las armas contra un mar de calamidades y, haciéndoles frente, acabar con ellas?”.

La experiencia histórica de potencias fuera de la región es ilustrativa. El Reino Unido, Francia, Alemania y Japón optaron, después de 1945, por el alineamiento explícito con EEUU, aunque con grados variables de autonomía, como vía para reconstruir capacidades y defenderse de la amenaza soviética.

En América Latina, Cuba tomó el camino de Hamlet. Pero, obviando las tragedias del equilibrio, las opciones mayoritarias se desplegaron entre el alineamiento y el no-alineamiento, fueran más o menos activos. Brasil ensayó un alineamiento temprano que, durante la Segunda Guerra Mundial, le permitió beneficios industriales y militares; posteriormente buscó el no-alineamiento, con resultados mixtos y costes crecientes.[17] Argentina privilegió el no-alineamiento con episodios de alineamiento tardío, pagando costes de exclusión en momentos críticos.[18] México mantuvo una autonomía prudente, acotada por la proximidad geográfica, que combinó cooperación funcional con resguardos simbólicos.[19] Los países menores, por su parte, alternaron entre el alineamiento y las intervenciones externas, evidenciando la fragilidad de estrategias maximalistas.[20]

Para quienes vislumbran un reequilibrio de la primacía estadounidense en un esquema bipolar, el escenario actual –con EEUU como potencia hegemónica hemisférica y China como competidor– empuja hacia el alineamiento.[21] Considerando el coste de las sanciones que EEUU puede aplicar por no-alinearse (el caso de Venezuela es un ejemplo extremo), la disyuntiva real no es “alinearse o no”, sino cómo. Esta visión se basa en evidencia empírica de que la opción entre EEUU y China no era complementaria ni siquiera antes del desacoplamiento en curso.[22] Desde esta perspectiva, la opción más sensata es el alineamiento activo, donde la región no pisa las líneas rojas establecidas por Washington –por ejemplo, el acceso de China en áreas sensibles– y se contenta con mantener autonomía dentro de los límites del paraguas hegemónico. El no-alineamiento sin respaldo material se traduciría en vulnerabilidad, colocándose en la mira de Washington para los palos sin el beneficio de las zanahorias.

La estrategia del no-alineamiento activo, en contraste con la anterior, considera que existe una transición hacia un mundo post-occidental y enfatiza la dimensión económica antes que la militar.[23] Sus promotores la conciben, a diferencia del no-alineamiento de la Guerra Fría, como menos defensiva y más orientada a la diversificación y búsqueda de oportunidades globales. En esta visión, el alineamiento con uno de los rivales hegemónicos estrecharía el rango de opciones y obturaría el desarrollo económico en vez de fomentarlo. Implícita está la idea de que se puede separar la hegemonía económica de la militar. El no-alineamiento activo, afirman, no tiene signo ideológico, por lo que permite la cooperación internacional entre gobiernos de diferentes inclinaciones.

La historia de América Latina es rica en ejemplos de todas las estrategias concebibles en política exterior. Analizando las relaciones con Washington desde 1945, los estudios sugieren que hay tres variables explicativas: el contexto geopolítico; la distancia respecto a EEUU; y un conjunto de factores domésticos que afectan la estabilidad de la política exterior y su propensión al alineamiento.

Primero, contextos geopolíticos benignos han permitido a los países latinoamericanos diversificar sus relaciones y maximizar su autonomía, mientras que contextos geopolíticos restrictivos, como el avance de potencias extrarregionales en el hemisferio, han tendido a reducir las opciones.[24]

Segundo, respecto a la distancia, las intervenciones directas de EEUU han tenido lugar dentro de su perímetro de seguridad, que llega hasta Colombia y Venezuela, pero han sido indirectas más allá. Ello implica costes diferenciados para la resistencia o autonomía: cuanto más lejos, más tolerable.[25] Como destaca Octavio Amorim Neto, Brasil tiene condiciones de las que México carece. El excanciller mexicano Jorge Castañeda lo admite cuando afirma que, “a diferencia del resto del continente, Brasil puede darse el lujo de actuar solo”.[26]

Tercero, países como Brasil y México han respondido más a la correlación de fuerzas con la potencia hegemónica que a procesos políticos domésticos.[27] Esta consideración remite al concepto de volatilidad de la política exterior latinoamericana.[28] Las investigaciones listan una serie de factores institucionales (como la concentración del poder presidencial) y estructurales (como el tamaño de los países) que explican por qué algunos se comportan de forma más previsible que otros. Países de tamaño pequeño y medio han exhibido mayor influencia de factores domésticos, como ideología y régimen político, en la definición de su alineamiento internacional, aunque Chile, Colombia y Uruguay constituyen excepciones.[29]

Cualquiera que sea la política exterior que se adapte en función del contexto externo, igual de importante será la capacidad de mantener apoyo doméstico. Hasta ahora, el alineamiento con EEUU resultó electoralmente rentable, según sugieren las victorias de Javier Milei en Argentina y Nasry Asfura en Honduras. Pero si los resultados del alineamiento tardan en llegar, una reacción nacionalista encuentra antecedentes en cualquier manual de historia latinoamericana. A su vez, la neutralidad puede resultar popular a corto plazo, pero gravosa en caso de sanciones o exclusión de mercados. Como nos reveló un canciller latinoamericano, “el no-alineamiento activo o la autonomía estratégica suenan muy bien y entretienen a los académicos, pero lo cierto es que son conceptos que nos quedan grandes. Somos vulnerables y no nos queda más que intentar el juego de cintura”. Si la potencia hegemónica hace vacío, sería el voto económico el que derribaría gobiernos. La política exterior está más alejada de la cotidianeidad social que otras políticas públicas, pero en democracia, su formulación y condiciones de éxito también dependen del voto popular.

Conclusiones

La disyuntiva entre transición o reequilibrio hegemónico importa menos por la precisión analítica que por las estrategias que habilita o desalienta. En América Latina, errar el diagnóstico puede conducir a dos trampas opuestas. De un lado, una política exterior fundada en supuestos maximalistas de autonomía que no se corresponden con sus capacidades materiales ni con la estructura jerárquica del hemisferio puede derivar en sanciones hegemónicas, sean económicas o militares. Del otro, el alineamiento acrítico puede obturar oportunidades económicas derivadas de la diversificación y, en el extremo, provocar la animosidad de potencias extra hemisféricas. En ambos casos, además, equivocar la estrategia implica pérdidas relativas respecto de los vecinos que acierten.

Si el escenario actual es un reequilibrio, el alineamiento con EEUU –más o menos activo– aparece como una adaptación racional a un orden que se endurece. Si, en cambio, nos enfrentamos a una transición hegemónica, la diversificación de vínculos es prudente y conveniente. Cualquiera que sea el caso, la historia sugiere que la irrelevancia estructural no se revierte por declamación ni por ambigüedad, sino por la acumulación sostenida de capacidades y agencia. Sin ello, América Latina seguirá siendo relevante sólo como problema ocasional o teatro secundario, oscilando entre alineamientos impuestos y autonomías ilusorias en un mundo que no espera.

[1] Granada, intervenida en 1983, no es latinoamericana; Haití, que lo es, fue intervenida de manera multilateral. También excluimos operaciones encubiertas y otro tipo de influencias –como la diplomacia coercitiva de los despliegues navales de la Cuarta Flota y actividades del Comando Sur–. En rigor, el esqueleto coercitivo de la estabilidad hemisférica tiene más carne de la que admitimos.

[2] L.L. Schenoni y A. Malamud (2021), “Sobre la creciente irrelevancia de América Latina”, Nueva Sociedad (291), pp. 4-18.

[3] L.L. Schenoni (2019), “Bipolarity or hegemony? Latin America’s dilemma for the 21^st century”, E-International Relations; D. Herrera Santana (2017), Hegemonía, poder y crisis. Bifurcación, espacialidad estratégica y grandes transformaciones globales en el siglo XXI, Ediciones Monosílabo; J.L. León-Manríquez y L.F. Alvarez (2014), “Mao’s steps in Monroe’s backyard: towards a United States-China hegemonic struggle in Latin America?”, Revista Brasileira de Política Internacional, vol. 57, nº 1, pp. 9-27; G.E. Merino y L.A. Morgenfeld (2022), “América Latina y la crisis de la hegemonía estadounidense: las disputas en el BID y la Cumbre de las Américas”, Cuadernos sobre Relaciones Internacionales, Regionalismo y Desarrollo, vol. 17, nº 31, pp. 1-30.

[4] L.L. Schenoni (2025), “Ecos de la contención: cómo Truman y Nixon ayudan a comprender a Trump”, Asuntos Globales, nº 2, pp. 153-169.

[5] S.M. Walt (2026), “The predatory hegemon: how Trump wields American power”, Foreign Affairs, marzo/abril.

[6] A.B. Tickner (2021), “El pensamiento latinoamericano en las Relaciones Internacionales”, en T. Legler, A. Santa Cruz y L. Zamudio González (eds.), Introducción a las Relaciones Internacionales: América Latina y la política global, Universidad Iberoamericana, México; A. Santa-Cruz (2020), US Hegemony and the Americas: Power and Economic Statecraft in International Relations, Routledge, Nueva York.

[7] A. Serbin (2019), América Latina en un mundo en transición, Icaria, Barcelona; O. Stuenkel (2016), Post-Western World: How Emerging Powers are Remaking Global Order, Polity Press.

[8] G. Allison (2017), Destined for War: Can America and China Escape Thucydides’s Trap?, Houghton Mifflin Harcourt, Boston.

[9] S. Walt (2026), “What spheres of influence are and aren’t”, Foreign Policy, 19/I/2026.

[10] R. Russell (2006), “América Latina para Estados Unidos: ¿especial, desdeñable, codiciada o perdida?”, Nueva Sociedad, nº 205, pp. 48-62.

[11] C.R.S. Milani y L. Pinheiro (2013), “Política externa Brasileira: os desafios de sua caracterização como política pública”, Contexto Internacional, vol. 35, nº 1, pp. 11-41.

[12] M.C. Desch (1993), When the Third World Matters: Latin America and United States Grand Strategy, Johns Hopkins University Press, Baltimore; L. Schoultz (1998), Beneath the United States: A History of US Policy Toward Latin America, Harvard University Press, Cambridge MA; G. Smith (2005), The Last Years of the Monroe Doctrine, 1945-1993, Hill and Wang, Nueva York.

[13] E. Actis y N. Creus (2020), La disputa por el poder global: China contra Estados Unidos en la crisis de la pandemia, Capital Intelectual.

[14] C. Escudé (1992), Realismo periférico: fundamentos para la nueva política exterior argentina, Planeta, Buenos Aires; C. Escudé y L.L. Schenoni (2016), “Peripheral realism revisited”, Revista Brasileira de Política Internacional, vol. 59, nº 1.

[15] H. Jaguaribe (1979), “Autonomía periférica y hegemonía céntrica”, Estudios Internacionales, vol. 12, nº 46, pp. 91-130; R. Russell y J.G. Tokatlian (2013), “América Latina y su gran estrategia: entre la aquiescencia y la autonomía”, Revista CIDOB d’Afers Internacionals, nº 104, pp. 157-180.

[16] C. Fortín, J. Heine y C. Ominami (eds.) (2021), El no alineamiento activo y América Latina: una doctrina para el nuevo siglo, Editorial Catalonia.

[17] M.R. Soares de Lima y M. Hirst (2006), “Brazil as an intermediate state and regional power: action, choice and responsibilities”, International Affairs, vol. 82, nº 1, pp. 21-40; T. Vigevani y G. Cepaluni (2009), Brazilian Foreign Policy in Changing Times: The Quest for Autonomy from Sarney to Lula, Lexington Books, Lanham; L.L. Schenoni, P. Feliu, D.B. Lopes y G. Casarões (2022), “Myths of multipolarity: the sources of Brazil’s foreign policy overstretch”, Foreign Policy Analysis, vol. 18, nº 1, pp. 1-22.

[18] A.C. Simonoff (2023), “La insoportable persistencia de la Autonomía: esbozos de una mirada panorámica a cuarenta años de política exterior argentina y democracia (1983-2023)”, Relaciones Internacionales, vol. 32, nº 65, pp. 15-29; D. Paikin (2022) “La política exterior de la Argentina contemporánea: entre la búsqueda de autonomía y la aceptación del lugar subordinado”, Anuario Latinoamericano, nº 14, pp. 151-168.

[19] G. González González (2001), “Las estrategias de política exterior de México en la era de la globalización”, Foro Internacional, vol. 41, nº 4, pp. 619-671; A. Covarrubias (2011), “Mexico’s foreign policy under the Partido Acción Nacional: promoting democracy, human rights, and interests”, en G.L. Gardini y P. Lambert (eds.), Latin American Foreign Policies: Between Ideology and Pragmatism, Palgrave Macmillan, Basingstoke, pp. 213-233.

[20] J.I. Domínguez y A. Covarrubias (eds.) (2014), Routledge Handbook of Latin America in the World, Routledge, Londres.

[21] L.L. Schenoni y D. Leiva (2021), “Dual hegemony: Brazil between the United States and China”, en F. Böller y W. Werner (eds.), Hegemonic Transition. Global Economic and Security Orders in the Age of Trump, Springer, pp. 233-255.

[22] F. Urdinez, F. Mouron, L.L. Schenoni y A.J. de Oliveira, (2016), “Chinese economic statecraft and US hegemony in Latin America: an empirical analysis, 2003-2014”, Latin American Politics and Society, vol. 58, nº 4, pp. 3-30.

[23] Urdinez, F. (2025), Economic Displacement. China and the End of US Primacy in Latin America, Cambridge University Press; M. Wigell, S. Scholvin y M. Aaltola (2018), Geo-economics and Power Politics in the 21^st Century: The Revival of Economic Statecraft, Routledge.

[24] A. Malamud (2025), “América del Sur, entre la dependencia económica y la autonomía política”, Asuntos Globales, nº 2, pp. 51-55; J.C.C. Rodriguez (2012), “Chacal ou Cordeiro? O Brasil frente aos desafios e oportunidades do Sistema Internacional”, Revista Brasileira de Política Internacional, vol. 55, nº 2, pp. 70-89.

[25] R. Russell y F. Calle (2022), “Periferias turbulentas y penetradas: su papel en la expansión de los intereses de seguridad de Estados Unidos en América Latina”, CEBRI-Revista: Brazilian Journal of International Affairs, nº 1, pp. 167-189.

[26] J. Castañeda (2026), “How Latin America failed Venezuela”, Foreign Affairs, 13/III/2026.

[27] A. Amorim Neto y A. Malamud (2015), “What determines foreign policy in Latin America? Systemic versus domestic factors in Argentina, Brazil and Mexico, 1946-2008”, Latin American Politics and Society, vol. 57, nº 4, pp. 1-27.

[28] F. Merke, D. Reynoso y L.L. Schenoni (2020), “Foreign policy change in Latin America: exploring a middle-range concept”, Latin American Research Review, vol. 55, nº 3, pp. 413-429.

[29] L.L. Schenoni (2020), “Divide et vinces: La lógica realista de la transición sudamericana”, Desarrollo Económico, vol. 60, nº 230, pp. 1-26.

La entrada ¿Transición hegemónica o reequilibrio estratégico? América Latina ante un mundo alterado se publicó primero en Real Instituto Elcano.

Sin embargo, esa lectura interpreta erróneamente tanto las intenciones de España como su lógica estratégica.

La estrategia de España hacia China busca reforzar la autonomía estratégica con un enfoque entre la reducción de riesgos y el compromiso activo, sin romper con la UE.

El enfoque español no pretende cuestionar la relación transatlántica ni alinearse con China frente a EEUU. Más bien, responde a una evaluación pragmática de lo que Europa debe hacer para proteger mejor la prosperidad y la seguridad de su población. Desde la perspectiva de Madrid, esto exige algo más que una estrategia defensiva de reducción de riesgos. Requiere reforzar las capacidades europeas y relacionarse con China de forma que amplíe el margen de maniobra de Europa en lugar de restringirlo.

China no es un actor marginal que Europa pueda permitirse relegar. Es un pilar central de la producción industrial global, un actor clave en las tecnologías verdes y un socio indispensable para abordar desafíos globales. Para España, por tanto, la cuestión no es si relacionarse con China o no, sino cómo hacerlo de una manera que refuerce la resiliencia económica y contribuya a la autonomía estratégica europea en un sentido más amplio.

Este pragmatismo se basa en la experiencia histórica de España. Los periodos de cierre han coincidido con el estancamiento, mientras que la apertura al comercio, la inversión y las ideas han impulsado la modernización y el crecimiento. Este legado sostiene una preferencia clara: el proteccionismo no se percibe como una estrategia viable a largo plazo, sino como una fuente de debilitamiento.

Al mismo tiempo, España es ante todo un actor firmemente comprometido con Europa. El gobierno apoya plenamente el marco de la UE que define a China como socio, competidor y rival sistémico, y participa en los esfuerzos para reforzar la seguridad económica. España no busca romper filas con Bruselas; aspira a influir en la política europea hacia China desde dentro.

Lo que sí cuestiona España es la tendencia a reducir el debate europeo sobre China exclusivamente a la reducción de riesgos. Si el objetivo es proteger mejor la prosperidad y la seguridad, centrarse únicamente en disminuir las dependencias de China resulta demasiado limitado y, en última instancia, miope. La autonomía estratégica no equivale a autarquía. Europa seguirá siendo interdependiente con el exterior y su tarea consiste en gestionar esas interdependencias de forma que reduzcan la vulnerabilidad, al tiempo que generan capacidad de influencia, resiliencia y oportunidades.

En este contexto, el acercamiento de España a China representa un intento de recalibrar el actual énfasis en el de-risking hacia un enfoque más eficaz que combine iniciativas reactivas y proactivas: proteger sectores críticos cuando sea necesario, pero también invertir, negociar y cooperar allí donde el compromiso pueda ayudar a Europa a mejorar sus capacidades.

La alternativa española no es, por tanto, una apertura ingenua, sino un compromiso estructurado y condicionado. Aunque acoge la inversión china, especialmente en energías renovables y vehículos eléctricos, para reforzar su capacidad industrial, también reconoce los riesgos asociados a las asimetrías, las dependencias y la competencia industrial.

Sin embargo, la respuesta no puede limitarse a la retirada. Europa también debe aprovechar las oportunidades que ofrece China, especialmente en sectores donde España y la UE pueden ganar escala, tecnología, acceso a mercados o mayor relevancia en las cadenas globales de valor. Si Europa quiere proteger su prosperidad y su seguridad a largo plazo, debe volverse más capaz y más estratégicamente indispensable, no simplemente menos expuesta.

Precisamente por estas preocupaciones y oportunidades, el compromiso debe ir acompañado de expectativas claras.

El diálogo de Sánchez con los líderes chinos lo sitúa en una buena posición no sólo para trasladar directamente las preocupaciones europeas, sino también para explorar posibles avances que hagan la relación más equilibrada y productiva. Su mensaje en Pekín, por tanto, no fue de cooperación incondicional. Más bien, se ha subrayado la necesidad de una relación con China que refuerce la reciprocidad, fortalezca la resiliencia y reduzca el atractivo de enfoques más proteccionistas dentro de la UE.

En el futuro, existen varias áreas en las que ese progreso podría materializarse y es muy probable que se abordaran por Sánchez y Xi.

En primer lugar, garantizar un acceso estable a insumos críticos es esencial. Evitar restricciones a la exportación de tierras raras e imanes para los socios europeos reduciría la incertidumbre en las cadenas de suministro y generaría confianza.

En segundo lugar, Pekín debería abordar las preocupaciones planteadas por la comunidad empresarial europea, lo cual enviaría una señal clara. Las cuestiones relativas al acceso al mercado, la transparencia regulatoria y unas condiciones de competencia equitativas siguen siendo esenciales. Los avances en estos ámbitos demostrarían el compromiso de China con la reciprocidad.

En tercer lugar, la apertura del sector servicios a las empresas europeas representa una gran oportunidad. Europa, y España en particular, cuenta con ventajas competitivas en ámbitos como los seguros, la sanidad, el turismo, la ingeniería y la logística.

Por último, no puede ignorarse el contexto geopolítico más amplio. El entorno de seguridad europeo está marcado por la guerra de Rusia en Ucrania y la posición de China es objeto de estrecha atención. Un mayor compromiso chino para contribuir al fin del conflicto de una forma aceptable para la parte invadida tendría un efecto positivo significativo en Europa.

Las frecuentes visitas del presidente del gobierno español a China reflejan un esfuerzo por preservar margen de maniobra, diversificar alianzas y contribuir a una posición europea más equilibrada y autónoma. Para Sánchez, relacionarse con China no es una alternativa a la protección de la seguridad y la prosperidad europeas; forma parte de cómo debe llevarse a cabo esa protección, siempre que esté guiada por el principio de la reciprocidad, el realismo y unos intereses europeos claramente definidos.

Que este enfoque se convierta en un paradigma europeo más amplio dependerá tanto de la evolución de las propias políticas chinas como de la capacidad de Madrid para persuadir a otras capitales. Una relación productiva debe construirse, en última instancia, en ambas direcciones.

La entrada Por qué España apuesta por una mayor relación con China se publicó primero en Real Instituto Elcano.

El 10 de marzo de 2026, un ciberataque por parte del grupo Homeland Justice, apoyado por el Estado iraní, comprometió el sistema de correo electrónico del parlamento albanés. El parlamento confirmó el acceso no autorizado a su infraestructura IT, con la eliminación y filtración de datos.

Albania hizo historia siendo el primer país que corta relaciones diplomáticas con otro Estado como consecuencia de un ciberataque.

Desde comienzos de marzo, en el marco de la respuesta iraní a la operación conjunta Epic Fury/Roaring Lion, se han rastreado 53 grupos activos proiraníes que han intensificado sus acciones de ciberataque, no sólo contra Albania, sino contra sistemas de control industrial en Israel, Polonia, Jordania, Turquía y los países del Golfo.

Irán no destaca por la sofisticación técnica de sus operaciones, sino por su volumen y capacidad de generar efectos políticos a través del ciberespacio. La conectividad a internet en Irán cayó al 1-4% tras los ataques, por lo que los grupos de ciberataque proiraníes han de ejecutarlos a través de infraestructura externa o proxies.

Este ataque a Albania forma parte de una campaña prolongada. El origen es la decisión de Albania, en 2013, de recibir a refugiados opositores al régimen de Teherán, la Organización de los Muyahidines del Pueblo de Irán (MEK), por petición del entonces secretario de Estado estadounidense, John Kerry. Albania y Estados Unidos (EEUU) mantienen una alianza cargada de valor simbólico, al ser un país de mayoría musulmana favorable a Occidente, tras el apoyo estadounidense a la independencia de Kosovo.

La MEK también es un actor en este ciber conflicto: se han documentado granjas de trolls y casos de hackeo a instituciones iraníes desde Albania y, de hecho, en 2023 la policía albanesa confiscó en el campo Ashraf-3 unos 150 dispositivos por presuntos cibercrímenes.

El gran ciberataque iraní ocurrió en julio de 2022, tras un periodo en que los actores iraníes habían accedido a la red gubernamental 14 meses antes del ataque. La campaña se extendió posteriormente a sistemas fronterizos, el parlamento, la aerolínea, las telecomunicaciones y el municipio de Tirana.

Albania hizo historia siendo el primer país que corta relaciones diplomáticas con otro Estado como consecuencia de un ciberataque.

Construyendo ciber-resiliencia

Según el National Cybersecurity Index (NCSI), Albania ocupa el noveno puesto en el ámbito global, habiendo ascendido desde el puesto 54 en 2023. Si bien esta posición y rápido ascenso son motivo de orgullo para el gobierno albanés, conviene matizar los criterios metodológicos del NCSI. Este índice mide la aplicación de las políticas de ciberseguridad (como leyes, políticas, agencias, planes de respuesta, etc.) y no la efectividad operativa.

Como bien refleja el NCSI, Albania ha desarrollado una agenda normativa importante. En 2024 aprobó una nueva ley de ciberseguridad, alineada con la Directiva NIS2, y adoptó la Estrategia Nacional de Ciberseguridad 2025-2030.

Este esfuerzo de armonización regulatoria se inscribe en el proceso de adhesión a la Unión Europea (UE). Aunque Albania solicitó su adhesión a la UE en 2009 y obtuvo el estatuto de candidato en 2014, la primera conferencia intergubernamental no se celebró hasta 2022, cuando se iniciaron formalmente las negociaciones. La invasión de Ucrania renovó el interés político europeo por la ampliación, impulsando los expedientes que llevaban años estancados. Los seis clústeres de negociación de Albania se abrieron en apenas 13 meses, entre 2024 y 2025, con el objetivo declarado de cerrar negociaciones en 2027 e incorporarse a la Unión en 2030. Albania es considerada el segundo candidato más avanzado en su proceso de adhesión, sólo por detrás de Montenegro.

La Posición Común de la UE sobre el Clúster 3 reconoce expresamente “el alto nivel de armonización regulatoria” en materia digital y califica positivamente la nueva ley de ciberseguridad. El Informe de la Comisión Europea sobre Albania 2024 evalúa el Capítulo 10 con “un nivel de preparación moderado a bueno”.

Sin embargo, será necesario que Albania vaya más allá de la transposición normativa. Para el cierre provisional del Capítulo 10, Albania deberá demostrar que cuenta “con capacidad administrativa suficiente para aplicar el acervo comunitario en los ámbitos de las comunicaciones electrónicas, los servicios digitales, la confianza digital y la ciberseguridad, y los servicios de comunicación audiovisual”.

Como señala un análisis del Norwegian Institute of International Affairs, la condicionalidad de adhesión exige en la práctica obligaciones más estrictas a los candidatos que a los propios Estados miembros, dado que los instrumentos de enforcement dentro de la UE son limitados, por el propio diseño institucional.

La construcción de esa capacidad operativa podría ser frenada por un problema estructural que se identifica en numerosos informes en Albania y sus vecinos balcánicos. El informe del Geneva Centre for Security Sector Governance (DCAF) sobre ciberseguridad en la región concluye que el obstáculo central no es la falta de voluntad política, sino la dificultad de traducir esa voluntad en estructuras y competencias.

Esta vulnerabilidad institucional se traduce en una menor capacidad de defensa frente a la manipulación de la información e interferencia extranjera (FIMI) de origen ruso. Los Balcanes Occidentales son un frente avanzado de la guerra híbrida rusa, cuyo modus operandi se basa en la explotación de este tipo de debilidades institucionales, así como la baja confianza en el Estado y las disfunciones en la gobernanza.

El principal instrumento europeo de apoyo es el Plan de Crecimiento para los Balcanes Occidentales, dotado con 6.000 millones de euros para 2024-2027, con una lógica de condicionalidad. En la reunión celebrada en Tirana en noviembre de 2025, se constató que el 85% de los pasos previstos para ese año estaban en marcha y se liberaron 414 millones en total, de los que Albania recibió 164 millones, la mayor parte, destinados a digitalización y reforma fiscal, entre otros. En este marco de cooperación, la UE lanzó en 2022 el proyecto Cybersecurity Rapid Response for Western Balkans con 1,8 millones de euros específicos para Albania, Montenegro y Macedonia del Norte. EEUU, por su parte, respaldó la creación de la Unidad Militar de Ciberseguridad con una donación (o, mejor dicho, una inversión, en línea con el argumento) de 8,4 millones de dólares dentro de un paquete total de 50 millones.

Diella, la ministra IA, y el reto de la transparencia

Otro de los requisitos indispensables para que Albania pueda aspirar a adherirse a la UE es la transparencia y el buen gobierno.

Albania ocupa el puesto 91 de 180 en el Índice de Percepción de la Corrupción. Ha habido numerosos escándalos en contrataciones públicas, infiltradas por redes clientelares y crimen organizado, y uno de cada cuatro usuarios de servicios públicos admitió haber pagado un soborno en 2024.

La respuesta tecnosolucionista fue el nombramiento de Diella, en septiembre de 2025, como ministra para la Inteligencia Artificial. Diella es una inteligencia artificial (IA) a la que se le ha dado apariencia de mujer. Esto es simplemente una interfaz, como la que usan en Francia con Albert y en el Reino Unido con Humphrey, para humanizar una tecnología a la que accederá la ciudadanía, dado que el 95% de los servicios gubernamentales debería estar disponible a través de Diella y la plataforma e-Albania.

Se trata de una decisión más bien comunicativa ante un electorado frustrado con la corrupción.

Un modelo de IA aprende a replicar los patrones presentes en los datos con los que se entrena: si esos datos reflejan procesos de contratación “contaminados”, existe el riesgo de que el modelo aprenda a reproducir esos mismos criterios de adjudicación, con la apariencia de objetividad que otorga el algoritmo. Como suele señalar la Comisión Europea, Albania adopta los marcos, pero la maquinaria detrás es lenta. Esto aplica para Diella, así como para los avances en ciberseguridad.

Lo importante, más que crear una ministra de IA para reducir la corrupción, es que la transparencia penetre y se integre en todas las capas de la gobernanza y del Estado. Una IA por sí sola no podrá resolver un problema tan estructural.

Diella se construye sobre modelos de OpenAI alojados en la infraestructura cloud de Microsoft Azure. Externalizar la infraestructura cognitiva del Estado introduce dependencias tecnológicas que pueden tensionar la soberanía, aunque también permite acceder a capacidades que serían costosas de desarrollar en el ámbito nacional en este momento.

En su informe de 2023, Transparency International reconocía los avances de Albania en su reforma judicial y en la creación de la agencia independiente SPAK. Sin embargo, señalaba que la implementación sigue siendo “débil”, destacando lagunas como la falta de transparencia en la contratación pública y en las alianzas público-privadas, y que el predominio del Ejecutivo limita la supervisión parlamentaria y debilita los mecanismos de control institucional.

Conclusiones

Las dos dimensiones analizadas, ciberseguridad y transparencia, dependen de su integración por diseño en el funcionamiento cotidiano del Estado.

Tirana diseña un marco normativo compatible con Bruselas y al mismo tiempo muchos diputados e instituciones aún no han cambiado su contraseña de acceso al correo electrónico tras la ola de ciberataques iraníes que comenzó en 2022.

Existe una distancia importante entre la capa formal y la capa operativa. Diella no resuelve la corrupción estructural, igual que una ley alineada con la Directiva NIS2 no es la única condición para proteger una red. Lo que determina la solidez de ambas dimensiones es si la ciberseguridad y la transparencia penetran en todas las capas del Estado y se aplican en el día a día.

[1] El autor desea agradecer sus comentarios y revisiones a Mira Milosevich-Juaristi, Félix Arteaga, Ignacio Molina y Raquel García.

La entrada Albania ante los ciberataques de Irán: ciberseguridad y transparencia como condiciones de integración europea se publicó primero en Real Instituto Elcano.

• La interoperabilidad ferroviaria entre la red española y la del resto de la Unión Europea (UE) es un objetivo estratégico por razones económicas, productivas y de sostenibilidad del transporte. Ahora se suma una razón asociada a la política de defensa.
• El uso dual civil y militar de la Red Transeuropea de Transportes es una de las iniciativas más recientes de la Comisión y del Parlamento Europeo.
• El Corredor Mediterráneo en España es fundamental para asegurar un tránsito fluido y eficiente entre la península Ibérica y el resto del continente, tanto para pasajeros como mercancías.
• El ancho estándar de la vía ferroviaria se convierte en elemento estratégico de una plena interoperabilidad, como ocurre con los Estados bálticos y Finlandia.
• El Corredor Mediterráneo en España está desarrollando tres líneas estratégicas: cambio de ancho del ibérico al estándar, conexión ferro-portuaria y establecimiento de nodos intermodales para el transporte de mercancías. Estas actuaciones pueden ser financiadas por fondos europeos asociados a la movilidad militar.
• En 2027-2028, el Corredor estará preparado para tráficos en ancho estándar en buena parte de su trazado, prosiguiendo hasta el 2030, fecha que establece la UE para la finalización de la Red Transeuropea de Transportes (RTE-T). Con todo, España debe perseverar en su finalización.

Análisis

Introducción

La percepción de que los Pirineos han sido siempre una barrera para la comunicación fluida entre la península Ibérica y el resto del continente europeo ha formado parte del imaginario colectivo español durante siglos. Pese a los pasos históricos utilizados desde época romana, la existencia de una cadena montañosa este-oeste ha reforzado la sensación de cierto aislamiento secular que la Historia, en sus múltiples formatos (cultura, religión, política, guerras dinásticas…), no ha dejado de acrecentar. Desde un punto de vista de las comunicaciones terrestres, las autovías Irún-Biriatou (AP-8/A63) en el oeste y La Jonquera-Le Perthus (AP-7/A9) en el este, conectan las redes viarias sin contratiempo; sin embargo, las redes ferroviarias están afectadas por el histórico rasgo de un ancho de vía diferente, el ibérico (1.668 mm) y el estándar (1.435 mm). El moderno túnel ferroviario del Pertús y el tramo internacional Figueres-Perpiñán permite el enlace en ancho estándar por Cataluña, impulsando una conexión interoperable. Sin embargo, persiste el rasgo fundamental de un país afectado por el diferente ancho de vía. Ello redunda en la necesidad, bien de cambiar de trenes en frontera (como pasa en Portbou), bien en costosas operaciones técnicas de cambio de eje que repercute en un mayor coste del transporte y la logística. La plena interoperabilidad entre la red ferroviaria española y la del resto de la UE es todavía hoy materia de análisis y de obras. Este hecho repercute en la inexistencia de la fluidez de conexiones de pasajeros que se produce en otras fronteras nacionales europeas y en una mayor dificultad de largos trayectos de trenes de mercancías, con las siguientes sobrecargas de los tramos viarios. Además, en un horizonte geopolítico de refuerzo de las políticas de defensa europea, la no interoperabilidad de las redes ferroviarias impediría un transporte eficaz y eficiente de contingentes humanos y de material pesado en caso de crisis de cualquier tipo (militar, civil de emergencias, de respuesta antes catástrofes, etc.). En este contexto, nace la nueva orientación europea que se preocupa por el doble uso civil y militar de las infraestructuras de transporte, de las redes de comunicaciones, en un escenario creciente de interés por la política de defensa propia. Esta dimensión se añade a otras que ya venían desarrollándose en la política europea al respecto.

La visión de la Comisión Europea en la relación entre la red transeuropea de transportes y la política de defensa

El 19 de noviembre de 2025, la Comisión Europea y la alta representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad presentaron el Paquete de Movilidad Militar, que consiste en una propuesta de Reglamento y una comunicación conjunta que ofrece un conjunto completo de medidas para garantizar la circulación rápida, coordinada y segura de personal y equipos militares en toda la UE. Usando un símil que mucha gente entiende, la finalidad de la iniciativa es crear un espacio “Schengen militar” para 2027. Para ello, los principales objetivos de este paquete se centran en:

• Supresión de obstáculos reglamentarios al introducir las primeras normas armonizadas a escala de la UE sobre movilidad militar y establecimiento de normas y procedimientos claros para los movimientos militares transfronterizos.
• Creación de un marco de emergencia mediante un nuevo Sistema Europeo de Respuesta Reforzada a la Movilidad Militar (EMERS) para procedimientos acelerados y acceso prioritario a las infraestructuras.
• Mejora de la resiliencia de las infraestructuras de transporte, al actualizar los corredores clave de movilidad militar de la UE con normas de doble uso.
• Mejora de la preparación, solidaridad y disponibilidad de capacidades de movilidad militar mediante la introducción de un contingente de solidaridad y la posibilidad de crear un sistema de información digital sobre movilidad militar.
• Refuerzo de la gobernanza y la coordinación mediante un nuevo Grupo de Transporte de Movilidad Militar y un Comité de la RTE-T.

Si se analizan estas cinco orientaciones, se puede concluir que al menos tres (la primera, la tercera y la quinta) están indiscutiblemente ligadas al desarrollo de la RTE-T, al reconocer la importancia de los movimientos transfronterizos, mejorar la resiliencia de la red de transportes y crear grupos específicos de transporte de movilidad militar en el seno de la RTE-T.

Esta reflexión en el fondo incide en la necesidad de disponer de una red ferroviaria interoperable en la UE. Este objetivo ya se venía proclamando desde la reconstitución en 2011 de la RTE-T (con una valiente decisión política de reformar la red transeuropea heredada) reforzada en 2013 (con el primer reglamento de la red transeuropea). La novedad se halla en que este objetivo estratégico de la Comisión se nutre hoy de una perspectiva novedosa: su uso militar. Pero para ello, se precisa una cartografía exacta y detallada del estado actual de las infraestructuras de la RTE-T. Por ello, y aunque es un trabajo todavía en marcha, la Comisión Europea ha identificado cuatro corredores multimodales prioritarios de movilidad militar y en este proceso detallado se han detectado 500 puntos de la red ferroviaria que aún no cuentan con las mínimas condiciones para ofrecer un uso dual de la infraestructura, los llamados hotspots. Su corrección debe ser una prioridad estructural de la UE en los próximos años. Hay una necesidad estimada de unos 100.000 millones de euros de inversión urgente para refuerzo de puentes, túneles, ampliación de gálibos y migración a ancho de vía europeo. De hecho, el Marco Financiero Plurianual (MFP) 2028-2034 de la UE (Figura 1) impulsará la movilidad militar con un aumento drástico del Fondo Europeo de Defensa con una propuesta de multiplicar por 10 el presupuesto, pasando a 17.650 milones de euros del Connecting Europe Facility (CEF) –fondo específico de la UE para financiar la RTE-T– para movilidad militar. Este MFP se halla en fase aprobación por el Parlamento Europeo, dado que el 28 de noviembre de 2025, la propuesta de la Comisión, de 16 de julio de 2025, fue aprobada con algunas enmiendas significativas por el Consejo Europeo. Entre las que afectan al Corredor Mediterráneo, se acordó la prolongación de tramo transfronterizo susceptible de recibir más fondos del CEF hasta Valencia, conformando un extenso sector entre Montpellier y la capital valenciana que pretende hacer ver que el espacio transfronterizo ya no puede limitarse a unas pocas decenas de kilómetros a cada lado de la frontera.

Figura 1. Presupuesto multianual de la iniciativa CEF destinado al uso dual de la movilidad

Pero no sólo es la Comisión Europea la preocupada por este asunto. Se ha de abrir el foco también a otras instituciones europeas como el Parlamento. El 25 de noviembre de 2024, la sesión conjunta de las comisiones TRAN (Transportes y Turismo) y SEDE (Seguridad y Defensa) del Parlamento Europeo aprobó por 56 votos a favor, 11 en contra y dos abstenciones un informe conjunto sobre movilidad militar. Hay que fijarse antes que nada en el instrumento elegido: un documento elaborado de manera coordinada entre los eurodiputados de las comisiones de Transporte y de Seguridad y Defensa del Parlamento Europeo. No hay tal vez un ejemplo más evidente de que, en estos momentos, ambas políticas van de la mano y deben ser analizadas, desarrolladas y planificadas de manera conjunta. Una política transeuropea de trasporte sin una visión asociada a la defensa y a la seguridad sería un instrumento carente de solidez y aquejado de debilidades estratégicas en situaciones de crisis geopolítica o alarma militar. Una política de seguridad y defensa sin un robusto desarrollo de la red transeuropea de transportes (que permita la movilidad de tropas, armas y equipos de manera eficiente) sería un gigante con pies de barro, incapaz de cumplir en la práctica los escenarios definidos en los despachos de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), de la Comisión europea, del Consejo o del Parlamento Europeo. Pues bien, en este documento al que se hace referencia (que resume la posición del Parlamento Europeo ante la comunicación del paquete de movilidad militar publicado por la Comisión Europea el 19 de noviembre), se puede leer, entre otras consideraciones, una que permite aterrizar en el detalle concreto de la ejecución práctica de la infraestructura. En concreto, el punto 43:

“[El Parlamento Europeo] subraya el papel crucial que desempeña la interoperabilidad ferroviaria (…) expresa su profunda preocupación (…) por las diferencias en el ancho de vía ferroviario dentro de la Unión, por ejemplo en los Estados bálticos, Finlandia y la península Ibérica, lo cual afecta a los movimientos transfronterizos de tropas, equipos y activos y hace que el transporte por carretera sea indispensable (…) recuerda el requisito del Reglamento RTE-T de que los Estados miembros afectados presenten sus planes a más tardar en julio de 2026 para la migración de sus redes al ancho de vía nominal estándar europeo”.

Esta larga cita certifica de manera evidente la relación entre ancho de vía y capacidad militar. Es más, señala la importancia de que aquellos países (como España) que no disponen de ancho estándar dispongan de una estrategia de migración. Todo esto refuerza la hipótesis de que uno de los rasgos específicos de la red europea, como es la convivencia de anchos de vía diferentes (al menos tres: el ibérico, el estándar y el ruso), derivado de una historia particular, se convierte en un obstáculo a vencer para conseguir una política europea de seguridad y defensa eficiente. Jamás 23 centímetros (la diferencia entre los 1.668 mm del ancho de vía ibérico y los 1.435 mm del estándar) han representado tanto en la historia geopolítica mundial como en el caso que nos ocupa (Boira, 2021).

Con estas observaciones se señala el carácter estratégico del desarrollo de los corredores transeuropeos de transporte en España para el futuro político, económico, pero también militar de la Unión. Este nuevo vector geopolítico se suma a las razones para su desarrollo ya existentes de ámbito económico y productivo (reindustrialización, por ejemplo, o mejora de la competitividad mediante una exportación más eficiente) y de descarbonización del transporte y la logística (asociado al combate al cambio climático). Se conforman así las tres dimensiones fundamentales que la revista The Economist (noviembre de 2025) resumió como tres retos para la supervivencia de la UE en 2026: Guns, Growth and Greenery. Chris Lockwood, su editor para Europa apuntaba con clarividencia[1]:

“Europa entra en 2026 acosada por todos lados. Necesita encontrar el dinero para reconstruir su fuerza militar ante una Rusia cada vez más hostil (…). Debe encontrar la manera de reactivar el crecimiento económico tras años de malos resultados (…). Y debe mantener su transición climática bajo la presión implacable de la derecha populista para que suavice o abandone sus objetivos. Cada una de estas tareas por sí sola sería difícil, pero juntas son una pesadilla”.

La tesis central de este documento es que la Red Transeuropea de Transportes y su plasmación espacial (véase el visor de la Red Transeuropea de Transportes, TEN-T por sus siglas en inglés) se  presenta como un instrumento estratégico al servicio de estos tres desafíos para la supervivencia de un proyecto común europeo y, de forma novedosa, para la política de defensa. Evidentemente no será la panacea para todos ellos, pero su potencia y robustez y su ambición continental, de amplio espectro social, económico y político, permitiría aportar avances positivos en los tres ámbitos de manera conjunta: política de defensa, productiva y ambiental. El desarrollo de los corredores de transporte transeuropeos en España se convierte así, al mismo tiempo, en inversión militar, económico-productiva y asociada con la sostenibilidad. Difícilmente puede encontrarse otro ejemplo tan evidente de multifunción de una infraestructura de transporte.

España debe apostar por proyectos como el Corredor Mediterráneo para participar en las próximas convocatorias del CEF. Es cierto que, hasta ahora, estos fondos han ido a nutrir obras en el norte y este de Europa, como ha señalado el Tribunal de Cuentas Europeo (Figura 2). Pero sería hora de que España presentara proyectos asociados a este corredor y a sus funciones estratégicas, para completarlo y adecuarlo a las nuevas necesidades. Por ejemplo, el puerto de Amsterdam ha obtenido 30,9 millones de euros en la última convocatoria del CEF para movilidad militar con un proyecto que abarca las obras de renovación de un puente y la modernización de la señalización de dos vías ferroviarias en el recinto portuario. Tras su finalización, esta actuación contribuirá a la eliminación de importantes obstáculos en él y en sus alrededores y tendrá un efecto positivo en la eficiencia del transporte de mercancías, así como en los envíos de material militar. Estos objetivos pueden ser alcanzados en Algeciras, Valencia y Barcelona, por ejemplo, mediante este mismo programa. ¿Por qué no comenzar a estudiarlo?

Figura 2. Proyectos de movilidad militar financiados por la UE en el marco del CEF

Para analizar la relación estratégica entre corredores de transporte de la RTE-T y la política de defensa mediante el principio de uso dual civil y militar de la infraestructura se abordará la definición del Corredor Mediterráneo –que forma parte de esa red–, desde la perspectiva española, con especial atención en aquellas actuaciones (interoperabilidad logística, terminales y cambio de ancho) que directamente relacionadas con este análisis.  

El Corredor Mediterráneo en España: aportaciones estratégicas

Por la península Ibérica discurren el Corredor Mediterráneo y el Corredor Atlántico, dos de los proyectos más relevantes para la conectividad territorial, la competitividad económica y la integración ferroviaria de España en el contexto de la RTE-T, tanto para servicios ferroviarios de viajeros como de mercancías.

El Corredor Mediterráneo, en concreto, está formado por un eje de doble trazado que recorre, por una parte, el litoral mediterráneo desde la frontera francesa hasta Algeciras (integrando puertos, polígonos industriales, áreas metropolitanas y centros logísticos de alta capacidad) y, por otra parte, otro eje que discurre por el centro de la península, conectando Algeciras con Madrid, Zaragoza y Tarragona y uniéndose con el litoral. Este Corredor Mediterráneo dispone de un Sistema de Información Geográfico abierto donde pueden consultarse trazados y características. En la Figura 3 puede apreciarse el trazado del Corredor y su situación final cuando los proyectos en marcha finalicen.

Figura 3. Trazado del Corredor Mediterráneo en España y situación final

A continuación se resumen en dos los objetivos fundamentales del Plan de Trabajo del Corredor Mediterráneo que pueden interesar al doble uso civil y militar de la infraestructura.

Adaptación de terminales logísticas y accesos portuarios

Con el plan de trabajo del eje litoral de mercancías del Corredor Mediterráneo se están construyendo nuevas terminales intermodales y, para las existentes, se están adaptando y mejorando los accesos al nuevo ancho de vía estándar. Así tenemos en Cataluña la nueva terminal de la Llagosta, que ya está en fase de prueba, y al tiempo tenemos en ejecución la implementación y mejora de accesos a la terminal de la Boella (Tarragona) y a las fábricas de Seat Martorell, Celsa, Gonvarri y Gonvauto. En paralelo, se está desarrollando la conexión al ancho estándar del puerto de Tarragona y la construcción del nuevo acceso sur al puerto de Barcelona. En la Comunitat Valenciana, encontramos en términos parecidos las nuevas terminales del puerto de Castellón, de Parc Sagunt y de Font de Sant Lluís (FSL), y la adaptación y mejora de acceso a la terminal de Ford Almussafes y a Railsider en Sagunto. Estas obras se están llevando a cabo a la vez que se trabaja en los nuevos accesos portuarios a Castellón y Sagunto, con una inversión movilizada de más de 300 millones. Más al sur, en Murcia, encontramos la futura Zona de Actividades Logísticas de Murcia y las mejoras de las conexiones con el puerto de Cartagena. Ya en Andalucía, se trabaja en el entorno de Algeciras y su puerto para poder conectarse al corredor y a la red europea, viaria y ferroviaria. Esto conlleva, la mejora de todo el tramo hasta Bobadilla, que hay que electrificar e implantar el ancho mixto.

En resumen, el trabajo en marcha en puertos y estaciones intermodales a lo largo de toda la orla litoral de la península Ibérica está llamado a aportar un elemento estratégico de conectividad de España: la mejora de la conexión ferro-portuaria en diferentes fases, todas ellas a corto plazo. El objetivo marcado es llegar con el ancho estándar para mercancías desde la frontera hasta Tarragona a finales de 2026, si hablamos de finales de obra.[2] En este mismo período se espera el fin de obra y puesta en servicio de otros nodos relevantes (Seat Martorell, intermodal de la Llagosta, terminal de la Boella, etc.). En el horizonte finales de 2027 o principios de 2028 está programado, a día de hoy, el cambio de ancho Tarragona-Castellón. Esta obra permitirá las puestas en servicio de los accesos en ancho estándar al puerto de Castellón y su nueva intermodal (finales de 2027-2028), acceso al puerto de Sagunto (en ancho mixto este año de 2026), estación intermodal de Font de Sant Lluís en Valencia e intermodal de Ford-Almussafes. Más adelante, se pondrán en servicio la ZAL de Murcia, acceso al puerto de Alicante en ancho mixto y otras obras más al sur (Algeciras). Todos estos trabajos cambiarán el perfil logístico de la fachada mediterránea y reforzarán el carácter global de una logística conectada, a través del Canal de Suez, con los flujos oceánicos de transporte marítimo. Pero no sólo se espera una mayor competitividad mediterránea. Mediante la futura línea de mercancías España-Portugal, en concreto la autopista ferroviaria Valencia-Entroncamento-Sines (línea de ancho ibérico con servicio autopista ferroviaria entre el puerto de Valencia y la estación de Abroñigal, en Madrid), puede generarse una solución de conexión Atlántico-Mediterráneo ante cualquier hipotético bloqueo del estrecho de Gibraltar. El mapa de autopistas ferroviarias en ancho estándar es suficientemente explicativo (Figura 4) de la nueva configuración de la red de transporte en España y Portugal.

Figura 4. Autopistas ferroviarias actuales y en proyecto, ancho ibérico e internacional

No se puede concluir este apartado sin destacar que los puertos españoles del Corredor Mediterráneo desempeñan un papel esencial en la logística peninsular y española. La potencia conjunta de los puertos de Algeciras, Valencia y Barcelona es significativa, consolidándose como los líderes en tráfico de contenedores en España y Europa, con Algeciras encabezando el tráfico de mercancías general y Valencia el de contenedores. El recinto valenciano es el primero en el tráfico nacional en TEU (contenedor equivalente a veinte pies), con Barcelona en una posición cercana. Estos tres puertos son nodos vitales para la conexión marítima de la península Ibérica con Asia, África y América, siendo cruciales para la distribución de mercancías a través del Corredor Mediterráneo hacia el centro de Europa. Es preciso recordar que, del total de TEU movidos por todos los puertos españoles, estos tres puertos concentraron el 77,6% en 2024 (hasta noviembre de 2025, el 76,1%). Además, el puerto de Valencia, hasta noviembre de 2025, movió el 42,4% del total español en tráfico TEU import/export, es decir, contenedores asociados a la importación y exportación de España –y no al tránsito– hacia o desde otros países.

Cambio de ancho de la vía a UIC o estándar desde el ancho ibérico

El segundo de los aspectos estratégicos que ligan actuaciones en el Corredor Mediterráneo con política de seguridad y defensa es el cambio de ancho de vía, cuestión que preocupa a las instituciones europeas. En este empeño se está trabajando y los datos son reveladores. Actualmente, en el eje litoral del Corredor Mediterráneo, el ancho de vía dominante es todavía el ibérico, con el 73%, aunque el internacional cuenta ya con un porcentaje reseñable del 37% (30% en ancho puro de 1.435 mm y un 7% ancho mixto mediante un tercer carril que permite tráficos en ambos anchos). Pues bien, una vez finalizado el plan de trabajo del Corredor, hacia 2030, el ancho dominante será el internacional, con un 87% (63% ancho estándar puro y 24% ancho mixto), mientras que el ibérico se reducirá a un 13%.

La transformación de las redes “regionales” del Corredor Mediterráneo es espectacular. En la Comunitat Valenciana, por ejemplo, en 2008 no había un solo kilómetro de ancho estándar, hoy tenemos 230 km aproximadamente y en el futuro se dispondrá de 539 km, mientras que el ibérico pasará de 492 km en 2008 a 183 en 2030. La interoperabilidad ferroviaria europea está asegurada con esta operación. Este proceso de cambio de ancho de la vía implica la superación del aislamiento secular de la red ferroviaria de la península Ibérica al permitir movimientos sin ruptura de carga, cambio de ejes o sustitución de tren en frontera. Hay que señalar que no hay que identificar ancho internacional o estándar con alta velocidad (AV). Cierto es que los trenes de AV discurren por ancho estándar, pero el Corredor Mediterráneo será un ejemplo de servicios de cercanías, media distancia y mercancías circulando por ancho estándar también.

En el caso del Corredor Mediterráneo, la conexión con el resto de la red europea se canaliza plenamente por el túnel internacional del Pertús. Se trata de un túnel integrado en la línea ferroviaria de AV de doble vía, en ancho estándar entre Llers y Le Soler, en las cercanías de Figueres y de Perpiñán respectivamente, con una longitud de 44,4 km. Conecta sin ruptura de carga ni parada, la red ferroviaria española con la francesa y con todos los demás países europeos. LFP Pertús es la gestora que se encarga de la gestión y el mantenimiento. Este tramo, con su túnel, es hoy la única conexión ferroviaria en ancho estándar y de alta capacidad entre la península Ibérica y el resto del continente europeo. Además, deben ser tenidas en cuenta medidas incentivadoras de su uso que ya se han puesto en marcha. Entre ellas, la reducción de cánones ferroviarios. Como resultado de un acuerdo entre los Ministerios de Transportes de Francia y España, que tenía por objetivo el fomento del uso del transporte ferroviario y la reducción de emisiones, se adoptó la medida en diciembre de 2024 de reducir en un 90% el peaje para los trenes de mercancías  que atraviesen este paso fronterizo del Pertús. Además, en la disposición adicional novena sobre transporte de mercancías de la recientemente aprobada Ley de Movilidad Sostenible, se establece un sistema de bonificaciones de cánones ferroviarios durante un periodo de cinco años para impulsar el cambio modal de carretera a ferrocarril. En este caso favorece a aquellos servicios de mercancías que circulan por la línea que da acceso a la sección internacional de AV Figueres-Perpiñán con objeto de que las bonificaciones tiendan a igualar los cánones con los establecidos en el resto de las líneas.

El cambio de ancho no sólo está ligado al refuerzo de la competitividad del músculo industrial español (evidente con la mejora logística para SEAT Martorell y Ford Almussafes), sino a la implantación de nuevas actividades industriales gracias a su conexión con el corredor en ancho internacional, como la fábrica de baterías que PowerCo está construyendo en Sagunto (con su propia terminal ferroviaria intermodal). Además, es preciso señalar que el cambio de ancho de vía exige un gran esfuerzo de adaptación del material rodante para la explotación de los servicios, tanto de mercancías como de cercanías y media y larga distancia de viajeros. Este factor abre las posibilidades de que una industria europea de construcción de trenes, locomotoras y vagones amplie su mercado al ibérico, hasta ahora cerrado y circunscrito a material rodante disponible para su propio ancho de vía. Por último, junto con el sistema de gestión de tráfico y seguridad de la circulación (European Rail Traffic Management System, ERTMS), un sistema único europeo, se favorece la interoperabilidad entre las diferentes redes europeas además de incrementar la capacidad.

El Corredor Mediterráneo en España, por su apuesta por la conexión con sus puertos y estaciones intermodales y su decidida apuesta por el ancho de vía internacional o estándar lleva completados muchos deberes. Sólo desde 2018, el Corredor Mediterráneo (rama litoral) ha concitado 8.381 millones de euros de proyectos licitados, con 6.607 millones en adjudicaciones y 5.579 millones en ejecuciones. Sólo en dos años (2024 y 2025) se han ejecutado obras en el Corredor por valor de 2.600 millones de euros. Perseverar en los mismos será completar el trabajo iniciado hace años y, al tiempo, cumplir con las exigencias de un nuevo tiempo.  

Para finalizar este epígrafe la Figura 5 resume de manera expresa la relación entre actuaciones en el Corredor y preocupaciones europeas al respecto de la política de defensa asociada a la RTE-T. Para ello se ha utilizado el documento conjunto sobre movilidad militar aprobado por el Parlamento Europeo en diciembre de 2025, señalando de forma abreviada los artículos del mismo y qué se está haciendo en relación con ellos en el Corredor Mediterráneo español, a modo de resumen de la alineación de ambas propuestas.

Figura 5. Actuaciones en el Corredor Mediterráneo relacionadas con el documento del Parlamento Europeo, diciembre 2025

Tres escalas internacionales relevantes para el Corredor Mediterráneo

El Corredor Mediterráneo es estratégico en tres escalas geopolíticas globales fundamentales, además de por su proceso de vertebración español gracias a un modelo no-radial de infraestructuras y comunicaciones.   

Conexiones con el este de Europa (Ucrania)

El nuevo Reglamento (UE) 2024/1679  del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024 relativo a las orientaciones de la Unión para el desarrollo de la red transeuropea de transporte, de la que forma parte el Corredor Mediterráneo, extendió su trazado de este eje hasta Ucrania, en concreto hasta la ciudad de Lviv. Esta conexión se consiguió, entre otros valedores, gracias al gobierno de España, que reivindicó la extensión del Corredor frente al criterio reorganizativo de la RTE-T propuesto por la Comisión, que recortaba su trazado a un punto entre la frontera de Hungría con Croacia. El hecho de adentrarse en Ucrania es una decisión estratégica y logística de alto calado, ya que el Corredor Mediterráneo se convierte en el único corredor que conecta el suroeste de Europa con el este continental, permitiendo el transporte de personas y mercancías sin interrupciones por cambio de ancho en la frontera. La Figura 6 muestra esta diagonal tan relevante para la seguridad europea.

Figura 6. Trazado del Corredor Mediterráneo de la RTE-T con la ampliación decidida en 2014 hasta Ucrania

Conexiones con el centro de Europa (Alemania y Polonia)

Otro de los escenarios a los que apunta y sirve el Corredor Mediterráneo es el de las conexiones con el centro de Europa. Mediante dos grandes estaciones intermodales y la extensión del ancho de vía internacional, España (y la península Ibérica en general) estarán conectados con el corazón del continente. Por una parte, la estación de La Llagosta, nueva plataforma intermodal unos 15 km al norte de Barcelona y a tan sólo 120 km de la frontera, se configura como un nodo logístico estratégico en el transporte de mercancías, tanto en escala nacional como internacional, interoperable y de alta capacidad para trenes de 740 metros. La estación se integra en un área industrial y logística dinámica, con fácil acceso a la carretera y conectada mediante ferrocarril en ancho mixto a la red convencional y en ancho estándar al Corredor Mediterráneo en su tramo Barcelona-frontera francesa. Por su parte, la estación intermodal Font de Sant Lluís, junto al puerto de Valencia, protagonizará el tráfico de trenes en ancho estándar entre Valencia y la frontera francesa, sirviendo a los intereses exportadores de la región metropolitana y más allá. Este cambio sustancial de la logística de mercancías en el nodo de Valencia está programado para producirse en el año 2027 o primeros meses de 2028, dependiendo de las operaciones de autorización de puestas en servicio.

Conexiones con el Magreb

El rediseño de rutas marítimas, la competencia entre potencias por controlarlas y la necesidad de infraestructuras resilientes han elevado el perfil internacional de España como plataforma esencial entre Europa, África y Asia. Puertos como Algeciras, Valencia o Barcelona, junto con los corredores ferroviarios mediterráneos y atlánticos, se han convertido en nodos relevantes de un sistema logístico global cada vez más sometido a tensiones. Aunque con altibajos, parece que los tráficos oceánicos vuelven al canal de Suez y, con ellos, la revitalización de los puertos de la fachada mediterránea. Pero no sólo hay que hablar de las largas cadenas marítimas. Es preciso prever el desarrollo de los países del norte de África y la necesidad de conexiones con sus puertos y zonas logísticas. La Unión por el Mediterráneo (UpM) es un claro ejemplo de interés estratégico en este ámbito geográfico. Una de sus líneas de trabajo (Transporte y Desarrollo Urbano) aboga por alcanzar objetivos como “el acceso fácil y seguro a los flujos de mercancías y personas por tierra y mar (…), esencial para la prosperidad y la integración regional”. La UpM asume pues una visión asentada en la “mejora de la conectividad del transporte en la región euromediterránea”. De hecho, entre sus prioridades podemos leer la de “desarrollar una red de transporte regional que fomente el desarrollo socioeconómico y la integración regional”. Con todo, a corto plazo, es evidente que se necesita previamente una estrategia de relación con la potente infraestructura que Marruecos está construyendo (con la punta de lanza del puerto de Tanger-Med) y ante la que quizá se debería pensar en alianzas estratégicas de corredores y fachadas portuarias enlazadas.

Conclusiones

En definitiva, el proyecto de Corredor Mediterráneo es, hoy, el más ambicioso que tiene planteado España en materia de transporte y logística y lo es, además de por conseguir la plena interoperabilidad ferroviaria de la red española y del resto de Europa para pasajeros y mercancías (mediante la implantación del ancho estándar y de otros requisitos de interoperabilidad), por su relación con la política de defensa y seguridad española y de la UE. A las tradicionales dimensiones económicas y ambientales (que hasta ahora conformaban los vectores impulsores del proyecto), se ha unido de forma muy reciente, el del uso dual de la infraestructura.

El Reglamento de la RTE-T de 2024 contiene varios elementos para apoyar la movilidad militar dentro y fuera de la UE. Es relevante señalar que, por vez primera, un artículo (en concreto el 48) habla literalmente de “movilidad militar”, encomendando a la Comisión la designación de corredores prioritarios para el transporte militar.

El Corredor Mediterráneo está preparado para estos nuevos retos, pues abordó desde hace años la “europeización” de sus infraestructuras  y su objetivo de plena inserción en una red europea interoperable y liberalizada. Con todo, se deberían abordar una serie de acciones básicas para conseguir la plena eficiencia del proyecto español en el conjunto europeo y, en especial, su asociación con la política de defensa.

En primer lugar, conseguir que Francia acepte acelerar los proyectos pendientes en su tramo y especialmente el Montpellier-Perpiñán. En este caso, resulta sangrante que la nueva plataforma Béziers-Perpiñán tenga 2044 como plazo de puesta en servicio. El Estado francés debe entender que, aunque los trenes puedan pasar, se precisa mejoras sustanciales en su red para conseguir un tráfico fluido y eficiente, también en material de defensa y a escala europea.

Por su parte, España debe profundizar en dos direcciones. La primera es finalizar la plena adaptación del Corredor Mediterráneo a los requisitos de interoperabilidad de la RTE-T. Para ello, será preciso acometer en los años venideros proyectos de envergadura como la nueva plataforma Valencia-Castellón, túnel pasante de Valencia, conexión Almería-Granada, desarrollo pleno del Granada-Antequera y plena conexión del Bobadilla-Algeciras. En esta fase, será importante disponer de fondos europeos de todo tipo y también financiación especial del Banco Europeo de Inversiones. Y, en segundo lugar, España debe participar más activamente en los foros europeos donde se reflexiona sobre el uso dual civil y militar de la red transeuropea de transportes y donde se financia este uso, aportando proyectos del Corredor Mediterráneo susceptibles de recibir fondos del CEF asociados a la movilidad militar: mejoras de puertos, intermodales y túneles y viaductos podrían ser perfectos candidatos para esta financiación extraordinaria. Así mismo, sería conveniente que España hiciera ver a la Comisión Europea el extraordinario esfuerzo que está realizando en la transformación del ancho de una parte sustancial de su red ferroviaria, como están haciendo también los Estados bálticos y Finlandia. Este esfuerzo de adaptación debería ser reconocido con una partida presupuestaria especial proveniente de los fondos dedicados a movilidad militar, pues está en juego que la península Ibérica disponga (mediante la conexión ya existente del túnel del Pertús) de una plena interoperabilidad con el resto del continente. España y el resto de Europa se verían beneficiados.

[1] Traducción del autor.

[2] Hay que tener en cuenta que la puesta en servicio no depende de ADIF sino de la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria y puede dilatarse unos meses.

La entrada El Corredor Mediterráneo y España: el doble uso civil y militar de la infraestructura, una cuestión estratégica se publicó primero en Real Instituto Elcano.

De Riad a Abu Dabi y de Bagdad a Beirut, los conflictos que antes estaban bajo control se entrecruzan ahora para crear un amplio escenario de guerra que entraña el riesgo de extenderse por toda la región. Se trata de la primera vez que los países del Golfo se ven completamente arrastrados a un conflicto y esta conflagración, desencadenada por los ataques estadounidenses e israelíes contra Irán y las aplastantes campañas de represalia de Teherán, podría convertirse en la Gran Guerra de Oriente Medio en la que convergerían numerosos conflictos y se produciría una reconfiguración irreversible del orden regional.

Para comprender hasta qué punto resulta insólita esta situación, conviene echar la vista atrás. A pesar de su brutalidad, los conflictos de la región en el siglo XX fueron de una naturaleza mucho más convencional. Las guerras árabe-israelíes acontecidas entre 1948 y 1973 consistieron en enfrentamientos de Egipto, Jordania y Siria contra Israel mediante combates que, en su mayor parte, se libraron entre Estados, con frentes y ejércitos bien definidos. La guerra entre Irán e Irak (1980-1988) destacó por ser un conflicto extenuante y de desgaste, caracterizado por la guerra de trincheras, bajas numerosas y un estancamiento prolongado, hasta convertirse en la guerra convencional más prolongada del siglo XX. La entonces recién creada República Islámica de Irán libró esa guerra en solitario, sin aliados internacionales, mientras que la URSS, Estados Unidos (EEUU), Francia y todos los países del Golfo optaron por apoyar al Irak de Sadam Huseín. Más adelante, en las guerras del Golfo de 1991 y 2003, Irak se enfrentó a coaliciones encabezadas por EEUU, con una gran potencia de fuego y ejércitos tecnológicamente avanzados. En su mayoría, estos conflictos consistieron en batallas entre Estados-nación con combatientes bien delimitados.

El presidente estadounidense Donald Trump promete que el conflicto llegará a su fin una vez transcurridas las “cuatro semanas” que pronosticó en un primer momento, pero cabe reconocer ya el conflicto actual como la tercera guerra del Golfo para EEUU. Cuatro semanas es mucho tiempo para una guerra en Oriente Medio. La guerra del Golfo de 1991 duró seis semanas, mientras que la guerra de Irak en 2003 acabó en menos de un mes. No obstante, la última guerra no terminó de verdad tras la declaración de “misión cumplida” de George W. Bush a bordo de un portaaviones frente a las costas de San Diego, puesto que estalló la insurgencia y apareció Estado Islámico, grupo terrorista aún en activo. Las consecuencias involuntarias de esta Tercera Guerra del Golfo ya se antojan nefastas y podrían derivar con facilidad en una Gran Guerra a un nivel regional más amplio, con participación de combatientes no estatales.

El motivo radica en la complicación del panorama a raíz de la evolución de las rivalidades regionales. Durante la guerra fría árabe entre las décadas de 1950 y 1970, el Egipto de Gamal Abdel Náser se enfrentaba con frecuencia a Arabia Saudí, Jordania, Siria e Irak, en muchas ocasiones mediante intervenciones directas –la más famosa, la de Yemen– y los combates se producían sobre todo entre gobiernos. Sin embargo, la “guerra fría” actual es diferente. Irán y Arabia Saudí pugnan por el poder a través de intermediarios, con Egipto desempeñando un papel más secundario. Las distintas milicias, facciones armadas y otros actores no estatales luchan ahora en nombre de potencias exteriores, por lo que el campo de batalla se ha convertido en un complejo entramado de guerra asimétrica. El conflicto ya no se reduce únicamente a fronteras y ejércitos, sino que consiste en una lucha fragmentada de múltiples facciones donde la influencia, la ideología y la supervivencia se entremezclan de un modo que dificulta que se pueda poner freno a la escalada bélica.

La crisis más reciente pone de relieve el funcionamiento de estas redes de intermediarios en la práctica. El 7 de octubre de 2023, Hamás lanzó un ataque a gran escala contra Israel que provocó una rápida respuesta militar de Israel y EEUU. Se culpó abiertamente a Teherán de orquestar el atentado, a pesar de no existir pruebas concluyentes de que hubiese dado órdenes directas. Esa es una de las características distintivas de las guerras por procuración del siglo XXI, puesto que la influencia se ejerce a través de intermediarios en vez de recurrir a la actuación de ejércitos convencionales. Esta dinámica recuerda a la Guerra Civil Libanesa, donde numerosos países apoyaron a las distintas facciones que combatieron en ese único conflicto. Sin embargo, las crisis actuales se extienden por zonas mucho más amplias y provocan una destrucción sin precedentes. De Libia a Yemen, de Siria a Irak y de Gaza a Israel, el coste humano y económico ha sido inmenso.

El fantasma de una “Gran Guerra”

En su conjunto, estas crisis superpuestas evocan el fantasma de una “Gran Guerra” en Oriente Medio y recuerdan a las guerras mundiales con epicentro en Europa, donde los conflictos individuales que se entremezclan por toda la región acaban conformando un escenario de combate extenso y caótico. Nunca ha habido tanto en juego. Los países del Golfo están plenamente involucrados y los centros urbanos se han convertido en zonas de combate, con peligro directo para la población civil. El abanico de actores es igual de diverso, desde milicias y monarcas a jeques, presidentes y comandantes militares, muchos de ellos haciendo gala de un silencio cauteloso, atentos al desarrollo de los acontecimientos mientras se modifica el equilibrio regional.

Además de las batallas convencionales o por procuración, el conflicto cada vez incluye más elementos de guerra de 5ª generación, con frentes difusos y la extensión del conflicto al ámbito cibernético, los medios de comunicación y las redes sociales. Las plataformas sociales, los contenidos de influencers y las herramientas de inteligencia artificial (IA) aceleran la propagación de desinformación y propaganda que sesga las percepciones, aviva las tensiones confesionales y oculta la verdad sobre los ataques y las muertes. Los deepfakes, las imágenes generadas por IA y los relatos engañosos permiten que los adversarios proyecten su influencia más allá de los campos de batalla convencionales, lo que complica la respuesta tanto de la población como de dirigentes regionales y potencias externas. El campo de batalla digital e informativo ha llegado a tener tanto peso como el físico.

En este contexto, instituciones tradicionales como la Liga Árabe y el Consejo de Cooperación del Golfo se encuentran bajo una enorme presión a raíz de esta prueba de fuego para su relevancia y su capacidad de mediación en el conflicto. De hecho, cada vez resulta más posible que sucumban a la presión y que su capacidad de resistencia se vea modificada conforme la arquitectura política de la región se vaya reconfigurando.

En la actualidad, Oriente Medio podría estar ante su primera Gran Guerra con una superposición de conflictos, intermediarios y rivalidades a través de distintas fronteras y ciudades. Al igual que en la Europa de las guerras mundiales del siglo XX, esta vorágine podría enquistar las diferencias a durante generaciones, o bien sentar las bases de un nuevo orden de convivencia. Su conclusión podría derivar en el equivalente regional al Tratado de Versalles, con un acuerdo integral que redefina las fronteras, la autoridad política y los mecanismos de gestión de controversias o bien que asiente las bases constitutivas de una organización capaz de preservar la paz. Al final, o la región se ve abocada a un caos irresoluble o acaba por lograr esa paz duradera que le ha sido esquiva durante tanto tiempo.

Lo trágico es que la primera opción parece la más probable. La Conferencia de Paz de París contaba con la figura de Woodrow Wilson, un presidente estadounidense que pretendía crear la Liga de Naciones y asentar una estabilidad duradera de forma sincera, mientras que en la coyuntura actual no se aprecian perspectivas similares. Con su carácter impredecible y su instinto transaccional, el actual presidente de EEUU tiene la sartén por el mango en esta situación. Algunos analistas especulan con la paradoja de que el caos y el desorden a nivel regional podrían responder a determinadas metas estratégicas. Un panorama de fragmentación podría encumbrar a determinados interlocutores, al tiempo que socavaría las restricciones sistémicas. En ese contexto, la región de Oriente Medio podría verse abocada a una coyuntura en la que el desorden no sería un efecto colateral sin más, sino, como opinan algunos, una característica deliberada del nuevo orden regional.

La entrada Oriente Medio se adentra en su primera Gran Guerra: un nuevo orden posible se publicó primero en Real Instituto Elcano.

• La relación transatlántica se enfrenta a un enorme reto. El lema America First de la segunda legislatura del presidente Trump se está materializando en una política que revierte el uso habitual de promover la unidad entre los aliados de la OTAN. Washington lo está sustituyendo por una estrategia que no se limita a poner en tela de juicio la noción aceptada de la asociación, sino que pone en riesgo las bases mismas de la Alianza al revocar la adhesión a las normas internacionales y minar el respeto por aliados de larga data. Esta postura política ha provocado un sentimiento de traición en Europa incluso entre los aliados más fieles de EEUU.
• Sin embargo, no sería prudente declarar de manera precipitada el final del proyecto OTAN. Sobre todo, teniendo en cuenta el valor excepcional de la contribución estadounidense a la seguridad europea en un momento de resurgimiento de la amenaza de agresión militar por parte de Rusia. Los países del flanco oriental se juegan mucho en esta situación. En el plano formal, los acuerdos de la OTAN permanecen vigentes y el potencial operativo de la Alianza sigue en pie con toda su validez. También hay dinámicas políticas en marcha en EEUU que podrían provocar un vuelco en la política actual de confrontación de Washington hacia sus aliados europeos.
• Ante esta nueva realidad, los europeos deberán optar por una política doble: por un lado, seguir esforzándose por preservar la OTAN en la medida de lo posible; por el otro, desarrollar en paralelo su propia fuerza e identidad en el ámbito de la defensa. Cabría sugerir cinco elementos esenciales que fomentarían ese proceso de “maduración” tan necesario para que Europa se convierta en un interlocutor serio en materia de defensa, con capacidad para garantizar la seguridad incluso sin el apoyo hipotético de Washington. Esos elementos son los siguientes: (a) implantar una mayor convergencia entre las evaluaciones nacionales de amenazas; (b) aceptar la imperfección; (c) ser capaces de imponer una autodisciplina colectiva; (d) creer más en el potencial propio; y (e) apostar por una política más audaz que incorpore métodos nuevos y planteamientos innovadores.

Análisis

La pérdida transatlántica

A finales de 2025 el embajador Ivo Daalder, un sagaz analista, experto en los acuerdos de seguridad transatlánticos, nos regaló un amargo diagnóstico desde el otro lado del Atlántico. Escribió que los europeos estamos en la quinta y última fase del proceso de duelo por la pérdida de la relación transatlántica. Se trata de la fase de aceptación, una vez que se dejan atrás la negación, la ira, la negociación y la depresión.^[1]

El diagnóstico de Daalder sirve como punto de partida para unas observaciones adicionales. En concreto, hay un número similar de (cinco) recomendaciones que ayudarían a dar respuesta a su pregunta más importante: ¿estará dispuesta Europa a prestar atención a sus propios intereses en un contexto en el que los estadounidenses no se comunican ni se comportan como un aliado auténtico?

Antes de proceder, quizá fuera útil presentar una importante salvedad al crudo diagnóstico descrito anteriormente. Es cierto que ya no es posible ni deseable negar la realidad de que se está produciendo una deriva tectónica en la comunidad transatlántica de aliados democráticos afines. La publicación de la Estrategia de Seguridad Nacional de EEUU, un documento de política pública que determina las prioridades de todo el aparato gubernamental estadounidense, lo confirmó sin cortapisas.^[2]

Tras un año en el cargo, la Administración del presidente Trump no ve a Europa como su aliado y socio de preferencia. Considera a los europeos débiles e inferiores en fortaleza a otros actores estratégicos del panorama internacional. Además, los estadounidenses han abanderado una nueva propensión a distanciarse de sus aliados tradicionales en muchos asuntos importantes. Amenazar con conquistar Groenlandia en contra del deseo manifiesto de un aliado respetado es una narrativa absolutamente sin precedentes. Aplicar esa política por la fuerza podría destruir la OTAN tal y como la conocemos.^[3] El patrón de voto de EEUU en la ONU se ha ido aproximando al de Rusia y otros países autoritarios. En numerosas ocasiones, el presidente Trump ha mostrado más simpatía por las opiniones de Putin que por las de los dirigentes europeos.

Lo inquietante es que Washington ha empezado a transmitir, a menudo de forma brusca, sus expectativas de que los europeos aceleren el proceso destinado a asumir la responsabilidad principal de garantizar la seguridad en su continente, quizá ya para 2027.^[4] EEUU ha cambiado de forma drástica su política en torno a Ucrania, en particular al recortar la asistencia financiera proporcionada por Administraciones anteriores. Además, al mismo tiempo que permite que sus socios compren sistemas militares esenciales fabricados en EEUU para Kiev, el Ejecutivo actual ha adoptado en ocasiones una postura dudosa de mediador entre el agresor, Rusia, y la víctima, Ucrania. Incluso ha dejado entrever la posibilidad de actuar con la misma equidistancia en cuestiones relacionadas con la seguridad europea. En general, el presidente Trump y sus representantes han empezado a tratar a las instituciones europeas como una amenaza mayor que Rusia o China. En realidad, han iniciado un proceso destinado a menoscabarlas. Por su parte, las relaciones comerciales con Europa han seguido una trayectoria similar.

Esta evolución ha llegado a ser lo suficientemente preocupante como para alarmar a los euroatlanticistas más comprometidos o incluso convertirlos en “huérfanos transatlánticos”. Este sentimiento de traición —de los ideales y los valores— por parte de EEUU, así como las dudas sobre la veracidad de los compromisos en materia de seguridad, se percibe con especial intensidad en los países situados en la parte oriental del continente.^[5] Después de conseguir desembarazarse de décadas de yugo soviético (con el apoyo y la ayuda de EEUU), estas naciones son las que tienen más motivos para tenerle miedo al envalentonamiento del imperialismo ruso.

Es pronto para enterrar a la OTAN

Ahora bien, tampoco tiene justificación caer en la tentación de dejarse llevar por un pesimismo extremo y la sensación de que todo está perdido. Sería muy imprudente celebrar ya el funeral de la OTAN y renunciar a la esperanza de un replanteamiento de la política estadounidense hacia Europa en el futuro. Cabe destacar que EEUU aún no ha retirado su compromiso de defensa colectiva consagrado en el Tratado de Washington. Sigue habiendo fuerzas estadounidenses estacionadas en Europa, al igual que sus elementos de mando y su material almacenado. No hay ningún documento oficial estadounidense que afirme que Washington pretende salir de la OTAN.

Además, no existe nada parecido a un consenso entre los aliados dispuestos a acelerar una posible desvinculación de EEUU de la OTAN. No hay duda de que los países fronterizos harán todo lo que esté en su mano para mantener vigentes las garantías esenciales de seguridad proporcionadas por EEUU. ¿Qué otra cosa cabría esperar cuando la opinión mayoritaria en el seno de la Alianza vaticina la amenaza real de un intento ruso de poner a prueba las defensas en el flanco oriental hacia 2030?^[6] Sólo un dirigente insensato optaría por rechazar de manera unilateral el excepcional compromiso estadounidense respaldado por las capacidades de defensa (nucleares y convencionales) del gigante norteamericano y declarar su nulidad. Sería muy arriesgado desde el punto de vista de la disuasión. Asimismo, las capitales occidentales de Europa reconocen absolutamente el valor excepcional (extremadamente difícil de reemplazar en poco tiempo) de las capacidades militares estadounidenses. La claridad de este reconocimiento quedó patente hace poco en la manera casi degradante en la que los países que conforman la Coalition of the Willing para Ucrania suplicaron a Washington que respaldase la fuerza de seguridad no liderada por EEUU (véase la Declaración de París).^[7]

La propia OTAN aún sigue teniendo mucho potencial político y militar por aprovechar (o por reconocer suficientemente) para mitigar el riesgo de una retirada completa de EEUU del ámbito de la seguridad en Europa. La exigencia de Washington de que los europeos asuman una responsabilidad mucho mayor en lo que atañe a la defensa convencional del continente está teniendo eco en el calendario de planificación de la defensa acordado por la OTAN. En términos porcentuales, los miembros europeos de la Alianza ya están destinando a ese fin más de dos tercios de las fuerzas y capacidades necesarias de la OTAN conforme a los planes vigentes. El proceso de traslado de la carga operativa está cobrando impulso. Asimismo, la OTAN puede efectuar una contribución valiosa en cuestiones específicas y actuales de contención. Por ejemplo, hay margen para aumentar de forma considerable las aportaciones de aliados ajenos a la OTAN para la protección de Groenlandia y toda la ruta atlántica GIUK (Groenlandia, Islandia y el Reino Unido), de vital importancia estratégica.

En líneas más generales, los activos militares, políticos y económicos de los aliados de EEUU pueden ayudar a la superpotencia norteamericana en su confrontación mundial con rivales estratégicos como China. Si Washington los ignora, lo hará pagando un precio excesivo e irracional por lo que respecta a sus propios intereses. Una comparación rápida atendiendo al PIB y al progreso tecnológico respectivo apunta con fuerza a que la realidad no confirmaría la creencia dogmática en la capacidad de EEUU de vencer por sí solo en una pugna con China.^[8]

El acceso a territorio aliado en Europa (y lo mismo cabe decir de Canadá, Islandia o Turquía) aporta inmensas ventajas operativas a los planificadores militares estadounidenses. Baste pensar en las bases militares, en los puertos, en infraestructuras como hospitales, en el equipo preposicionado, etc. A modo de ejemplo, la reciente operación llevada a cabo por las fuerzas estadounidenses en el Atlántico que se saldó con la incautación de petroleros bajo sospecha de contrabando de petróleo venezolano habría sido prácticamente imposible de realizar sin la ayuda del Reino Unido. Y los beneficios más rápidos del poder blando que conmina a los aliados a ayudar a EEUU de manera voluntaria podrían seguir estando al alcance de los estadounidenses si el gabinete actual supiese apreciar su importancia.

Por último, el mayor error al caer en la tentación de aceptar la inevitabilidad del divorcio transatlántico sería equiparar a EEUU con la Administración Trump. Lo que hoy parece imparable podría acabar revirtiéndose en los próximos meses. No existe ninguna prueba convincente de que el rumbo actual de la política estadounidense –de una hostilidad inexplicable hacia los socios europeos (y, por ende, hacia los del Indopacífico)– esté profundamente arraigado en la opinión pública estadounidense. De hecho, no lo está. Es más, la popularidad neta de la OTAN aumentó en todo el espectro político de EEUU en 2025. El 75% de los ciudadanos estadounidenses encuestados apoyan el artículo 5.^[9] El estadounidense medio juzga con dureza a Putin y otros autócratas. En este contexto, no habría que perder la esperanza de que los argumentos empleados por la Casa Blanca al afirmar que “adquirir Groenlandia es una prioridad de seguridad nacional para que EEUU disuada a sus adversarios en la región del Ártico”, posiblemente recurriendo a la fuerza militar contra un antiguo aliado, sea considerado por el electorado como algo inaceptable o, como mínimo, irracional. Con toda seguridad, la mayoría de los ciudadanos estadounidenses entienden que atacando a tus propios aliados no disuades a tus enemigos. Algunas iniciativas bipartidistas en el Congreso estadounidense dan pie a mantener esa esperanza. Quién sabe; aunque la política exterior no suele ser el tema principal en las elecciones de medio mandato (mid-term), es posible que tenga cierto peso positivo en 2026. Ningún poder perdura para siempre.

La última consideración depende, por supuesto, de la propia ciudadanía estadounidense. El principal cometido de los europeos en estos momentos –por volver a la pregunta planteada por el embajador Daalder– es tener los deberes hechos, lo que implica disuadir a EEUU de aniquilar sin remedio el vínculo transatlántico y, al mismo tiempo, prepararse para el máximo grado de autosuficiencia en el ámbito de la defensa. Estas tareas no se contraponen, sino que se complementan mutuamente.

Cinco pautas que podrían garantizar el éxito de Europa

Hay cinco elementos que parecen esenciales para lograr avances rápidos y auténticos en pos de la madurez europea en defensa, en caso de una reorientación drástica de la política estadounidense.

Acabar con las divergencias en la percepción de amenazas

El primer elemento, y quizá el más fundamental, es la necesidad de centrarse en lograr un nivel mucho más alto de convergencia en la evaluación de amenazas comunes. En la actualidad, se antoja demasiado grande la brecha entre la percepción de amenaza existencial que mueve a los países del flanco oriental, por un lado, y la notable reticencia de los países más alejados de Rusia a declarar la urgencia de la situación. Esta diferencia influye en las decisiones políticas, como quedó de manifiesto en la lamentable sucesión de intentos de superar las objeciones de índole comercial algo egoístas de Bélgica a la hora de utilizar los activos congelados de Rusia para garantizar fondos a Ucrania. El argumento de que Ucrania está defendiendo en la práctica las fronteras europeas de la acometida imperialista rusa y que, por lo tanto, ayudar al país requiere de medidas extraordinarias que resultan beneficiosas para la seguridad europea era algo obvio para polacos, lituanos y suecos, pero algo menos para muchos otros, entre ellos los que se guarecieron tras los impedimentos belgas.

Por decirlo sin rodeos, aún no se observa que todas las capitales defiendan la necesidad de tomar decisiones urgentes que exigirían sacrificios a corto plazo para garantizar la capacidad de defensa a la larga. De ahí la reticencia a destinar recursos presupuestarios considerables a las inversiones en defensa. Y si no se produce ese cambio, justificado por la prioridad absoluta que cabe asignar a la defensa en la actualidad, los europeos fracasarán colectivamente a la hora de transformar sus declaraciones grandilocuentes en políticas concretas que generen una capacidad real. Y hacen mucha falta en numerosos ámbitos, como el equipamiento y el entrenamiento de importantes fuerzas militares preparadas para el combate, la capacidad de producir grandes cantidades de munición, el desarrollo de sistemas de misiles de largo alcance o tecnologías de vehículos aéreos no tripulados, por nombrar solo algunas. Los fondos de la UE (que incluyen sobre todo mecanismos de crédito) resultan útiles desde el punto de vista fiscal, pero no suplirán a las difíciles decisiones presupuestarias a las que se enfrentan los gobiernos.

La perspectiva de verse obligados a garantizar una defensa creíble en Europa sin el tremendo apoyo habitual de EEUU deberá servir de revulsivo sistémico para sacar a los países de su complacencia y acomodamiento. La nueva realidad afecta a todos y cada uno de los Estados europeos. Rusia ya no esconde sus nocivos designios en un continente al que le gustaría someter o, como mínimo, chantajear. Cuando un expresidente como Medvédev pide públicamente el secuestro del canciller alemán Merz, sólo un observador con carencias intelectuales podría afirmar que el régimen de Putin no es una amenaza para Europa. Lo que está llevando a cabo es una guerra híbrida agresiva contra todos. La situación geográfica no garantiza la inmunidad contra los ataques que alteran el funcionamiento de aeropuertos, inutilizan las redes eléctricas, ponen en jaque numerosos elementos de infraestructuras críticas o esparcen desinformación que hace mella en los procesos electorales y las instituciones democráticas.

Lo perfecto es enemigo de lo bueno (y de lo realista)

Todo esto nos lleva al segundo elemento, el cual se puede definir como aceptar la imperfección. ¿Por qué? Porque resulta necesario subsanar cuanto antes las divergencias en la evaluación de amenazas en Europa. Además, debe conseguirse de un modo realista, y el realismo dice que lo más prudente es no poner muy alto el listón de la congruencia. No es necesario esperar a que la percepción de la amenaza que entraña una posible agresión militar rusa contra los países bálticos sea exactamente la misma en Europa Oriental que en, por ejemplo, España o Italia. Y lo mismo ocurre al contrario: no se puede presuponer que la opinión pública en Polonia o en Finlandia vaya a compartir los sentimientos de los países del flanco sur por lo que respecta a los riesgos relacionados con la inestabilidad en África del Norte, por ejemplo. Sin embargo, lo correcto y racional es asegurarse de que exista un grado de solidaridad suficiente entre todas las regiones de Europa.

En ese sentido, Luis Simón, del Real Instituto Elcano, presentó el concepto extremadamente útil de la “fungibilidad” en un artículo reciente sobre los dilemas a los que se enfrenta España en materia de seguridad: “La contribución española a la disuasión en el flanco este debería por tanto priorizar acciones operativas y capacidades que sean fungibles, es decir, útiles tanto a la hora de reforzar la seguridad colectiva en Europa como desde la óptica de los tres grandes ejes de la defensa nacional […]”.^[10] El principio de equiparar contribuciones del mismo tipo y el mismo valor procede del mundo de las finanzas, pero es aplicable en su totalidad también al ámbito de la defensa, y desde luego no sólo a España.

Cabría argumentar que esa es precisamente la norma que se ha usado con frecuencia en las deliberaciones sobre políticas de la OTAN. El concepto de “seguridad de 360 grados”, que implica un acuerdo por parte de todos los aliados para lidiar con amenazas procedentes de cualquier dirección, adopten la forma que adopten (ya sea de carácter militar, híbrido o terrorista), ha puesto de manifiesto que es posible conseguir la cuadratura del círculo sobre el papel y a nivel político. Sin embargo, la aplicación de esta política siempre dependió de la disponibilidad de los activos y las herramientas militares proporcionadas por EEUU. Por lo tanto, aunque siga siendo una política relevante, en caso de que ya no se pudiese dar por sentada la aportación estadounidense, o de que, por lo menos, no se pueda ver a EEUU como el primer país en responder ante un conflicto en Europa, los europeos deberán producir sus propios recursos militares y financieros para que mantenga su credibilidad.

Aceptar la imperfección también puede implicar mostrar tolerancia a planteamientos diferentes y distintas formas de contribuir a la seguridad colectiva europea. No es realista esperar que haya muchos países que desarrollen con rapidez un gran número de unidades terrestres móviles comparables a la 82ª División Aerotransportada de EEUU. En un país como Polonia, los planificadores militares tienen que aceptar el hecho de que, en caso de desatarse una guerra a gran escala con Rusia, el grueso de los primeros combates en el flanco oriental recaería sobre las fuerzas terrestres polacas y alemanas, a las que se sumarían contingentes de países de la región norte y este. Ahora bien, no se debería obligar a esos mismos planificadores a aceptar la situación de que los países grandes y ricos situados más lejos de Rusia dejasen de invertir en la preparación de un gran contingente bien capacitado que constituyese las fuerzas esenciales de refuerzo, listas para ser desplegadas en una segunda fase del conflicto. Esta parecería ser la esencia de esta norma de la imperfección aceptable.

Recompensar a quienes colaboran y sancionar a quienes sabotean y se aprovechan

El tercer elemento está estrechamente ligado al segundo y gira en torno a la necesidad imperiosa de que los europeos ejerzan una autodisciplina colectiva. Aquí también, el hecho de que en la actualidad exista un vacío clamoroso en ese ámbito tiene mucho que ver con que, durante décadas, los europeos hayan dependido de los estadounidenses para persuadir y reprender a oportunistas y destructores de la solidaridad aliada. Y cuando se topaban con un problema demasiado difícil de gestionar, las distintas Administraciones estadounidenses se solían limitar a aportar recursos desde Washington para cubrir las carencias de capacidad que afectasen a la seguridad europea. Ahora esta tarea les corresponde a los propios europeos.

¿Qué implica en la práctica? Seguramente, tres aspectos como mínimo. En primer lugar, los países que socavan de manera sistemática la seguridad europea en todos los sentidos –por ejemplo, Hungría– deben asumir los peajes que les impongan otros miembros de la UE y la OTAN. En caso contrario, seguirán adelante con sus políticas disruptivas que los acercan a adversarios como Rusia. Además, atraerán a imitadores. Los casos flagrantes de sabotaje de proyectos concretos de importancia estratégica para la seguridad del continente –como el ya mencionado de los activos rusos– también deberían acarrear consecuencias para los países responsables. Es simplemente inaceptable no invertir en defensa y depender después de que otros suplan las carencias: véase el caso de las peticiones de ayuda ante los drones que alteran el funcionamiento de los aeropuertos.

En segundo lugar, este principio debería alentar a todos los países europeos a desistir de una autopromoción excesiva en beneficio de la unidad europea y aliada. No se deberían acometer iniciativas políticas con implicaciones para la seguridad de todo el continente (en apariencia en nombre de Europa, pero en la práctica con fines políticos internos) sin las consultas y los acuerdos correspondientes con los demás países de Europa. Un ejemplo son los obsesivos ejercicios de “diplomacia telefónica” con Putin que llevan a cabo varios dirigentes europeos de manera periódica. No sirven para nada, suponen hacer caso omiso de la opinión de países mejor posicionados para aportar información sobre la estrategia del Kremlin y, en definitiva, socavan la unidad.^[11] Otro ejemplo estaría en la proliferación de distintos formatos como el E3 o el grupo de Berlín (en el contexto de Ucrania) que se arrogan el derecho exclusivo a hablar en nombre de los demás, pese a tener disponibles otros formatos más incluyentes.

En tercer lugar, para reforzar la solidaridad y lanzar un mensaje a quienes no deseen trabajar en equipo, los europeos harían bien en reflexionar sobre los peligros que entraña el distanciamiento autoimpuesto. El gran coste innegable del Brexit para el Reino Unido^[12] y los malos datos económicos de Hungría,^[13] que prefiere alinearse con frecuencia con Rusia y China en vez de con los europeos, deben servir aquí de interesante tema de reflexión. La unidad y el compromiso colectivo son una apuesta mucho más segura para todos los países europeos.

La fe en el éxito como condición indispensable

El cuarto elemento que redundaría en beneficio de todas las iniciativas destinadas a reforzar la seguridad europea es la autoconfianza. Se aprecia demasiado pesimismo por lo que respecta a la posibilidad de que los europeos se encarguen del grueso de las capacidades de defensa. De nuevo, resultaría útil definir de manera adecuada el nivel de ambición. No es ni factible ni necesario igualar el abanico completo de capacidades de EEUU. La vara de medir tiene otro nombre asociado: Rusia. Y superar a Rusia no es tarea imposible, ni mucho menos. En el plano económico, no es la URSS. Su PIB es más pequeño que el de Polonia y España sumados.^[14] A su economía corrupta y militarizada le está costando responder al esfuerzo bélico en Ucrania. A nivel tecnológico, Moscú depende del apoyo de China y no puede competir a la larga con los europeos, pero sólo a condición de que estos últimos muestren la voluntad política necesaria para traducir ese potencial conjunto en una disuasión real en el ámbito de la defensa.

Además, tras años de escasa inversión en defensa, las iniciativas ya emprendidas por un número cada vez mayor de países para ponerse al día están empezando a dar sus frutos. Polonia y otros países fronterizos (entre ellos, Finlandia, Suecia y los miembros nuevos) han mostrado el camino para gastar en defensa y encabezan ahora las estadísticas de la OTAN. Alemania se encuentra ante la tesitura de protagonizar un cambio trascendental al haber orientado por fin sus motores industriales y tecnológicos a la producción de capacidades de defensa dignas del país más importante de Europa. Francia ha decidido centrarse en invertir en equipos más sofisticados a expensas del tamaño. El Reino Unido todavía no ha cruzado el Rubicón que debería conllevar un gasto más ambicioso. Aun así, ambas potencias nucleares ofrecen ya una variedad considerable de herramientas militares formidables. En su conjunto, estas reorientaciones en materia de defensa han servido de impulso para el resto del continente. Ha llegado el momento de que se sumen otros al mismo esfuerzo, atendiendo como mínimo al principio de fungibilidad ya descrito.

Romper con lo antiguo y apostar por lo nuevo

El quinto elemento gira en torno al atrevimiento y la innovación. Si es cierto que la necesidad agudiza el ingenio, Europa tiene ante sí una oportunidad y una necesidad únicas de romper con lo establecido. Poner la seguridad en primer plano debería servir de catalizador de la innovación tecnológica y la competitividad. La inversión en producción para la defensa debería estimular el crecimiento económico y la modernización. Los europeos pueden acelerar esa modernización de su defensa si se salen de los moldes impuestos y aprovechan la diversidad de sus capacidades nacionales actuales para crear una red de unidades listas para el combate sin depender totalmente de EEUU. Pueden mejorar el cómputo colectivo aprovechando la experiencia única de Ucrania y sus conocimientos adquiridos en el campo de batalla. Con la orientación correcta y los recursos adecuados, los ingenieros y programadores europeos pueden desarrollar tecnologías de defensa que supongan un salto de varias generaciones, echando mano del rico acervo de conocimientos científicos del continente. Y si EEUU continúa prefiriendo ir por libre, no hay motivos que impidan combinar la fortaleza europea con la de socios y aliados de otros continentes (en principio, cabría pensar en Australia, Canadá, Japón o Corea del Sur).[15]

Esa audacia a la hora de pensar y actuar no debe reservarse únicamente para las capacidades y tecnologías de defensa. Por ejemplo, ha llegado el momento de replantearse determinados acuerdos internacionales que suponen escollos para una defensa eficaz, como es el caso del Derecho del Mar, el cual no sirve para responder al reto que plantea el uso de una flota clandestina para evadir las sanciones y llevar a cabo una guerra híbrida.

Conclusiones

Puede ser útil recurrir a una metáfora deportiva. Al igual que ocurre con un buen equipo de fútbol, si los europeos pretenden estar a la altura del desafío de reforzar su defensa, deben verse a sí mismos como jugadores con diferentes habilidades y talentos. Algunos pasarán mejor el balón y son creativos, otros presumirán de fuerza física para defender hombro con hombro y, por último, estarán los que logren marcar gol pese a contar con escasas oportunidades. Dicho de otro modo, la diversidad y la aceptación inteligente de la imperfección que caracterizan a Europa pueden servir para obtener resultados ventajosos. En cualquier caso, todos los países deben cumplir su cometido, sin que haya margen para que las palabras vacías y las apariencias sustituyan a los hechos. El desdén de la Administración Trump hacia Europa ha sumido a la alianza transatlántica en el caos. Sin embargo, convertir esta crisis existencial en una oportunidad real no es un eslogan vacío, sino la única estrategia sensata a la que puede recurrir Europa.

[1] Ivo Daalder (2025), “Europe’s 5 stages of grief”, Politico, 30/XII/2025.

[2] “National Security Strategy”, 2025-National-Security-Strategy.pdf, The White House, XII/2025.

[3] Nicholas Vinocur (2026), “Europe’s top leaders rally to defend Greenland against Trump’s threats”, Politico, 6/I/2026.

[4] Alex Raufoglu (2025), “US promises pre-Christmas arms boost for Ukraine, pushes for Europe-led NATO by 2027”, Kyiv Post, 5/XII/2025.

[5] En una encuesta reciente sobre el grado de confianza que genera el presidente estadounidense entre la población polaca, el voto mayoritario fue para la desconfianza. No existen muchos precedentes al respecto en Polonia: véase Filip Waluszko (2026), “Sondaż OGB: Polacy ocenili Donalda Trumpa i USA w roli sojuszników”, Business Insider, 2/I/2026.

[6] La fecha de 2030 fue mencionada incluso por el secretario general de la OTAN en un discurso reciente. Véase “Keynote speech by NATO Secretary General Mark Rutte and moderated discussion with Minister for Foreign Affairs of Germany Johann Wadephul”, OTAN, 11/XII/2025.

[7] “Paris Declaration – Robust security guarantees for a solid and lasting peace in Ukraine”, Élysée, 6/I/2026.

[8] Incluso los informes que cuestionan distintos elementos de los compromisos aliados con EEUU son tajantes al ensalzar los beneficios derivados de colaborar con socios al competir con China. Por ejemplo: “[…] si Washington sigue optando por una política de Estado que socave la confianza de sus aliados en Estados Unidos, los dirigentes de esos países no respaldarán los objetivos estadounidenses en el mundo, lo que debilitará la posición de la superpotencia norteamericana en su pugna con China”. Citado de Christopher S. Chivvis, Kristin Zhu, Beatrix Geaghan-Breiner, Maeve Sockwell, Lauren Morganbesser & Senkai Hsia (2025), “Legacy or liability? Auditing US alliances to compete with China”, Carnegie Endowment, 8/X/2025.

[9] Véase Ronald Reagan Presidential Foundation & Institute, 2025 National Defense Survey Executive Summary, About the Survey, XI/2025.

[10] Luis Simón (2025), “Finding the balance: Russia, the South and the future of Spain’s defence”, Real Instituto Elcano, 26/XI/2025.

[11] Tras una iniciativa predecible del presidente Macron, ahora se sube al carro la primera ministra italiana: véase “Meloni urges Europe to talk to Russia, sees no swift return to G8”, Reuters, 9/I/2026.

[12] Para un examen exhaustivo de las pérdidas económicas sufridas por la economía británica, véase “Brexit has deepened the British economy’s flaws and dulled its strengths”, The Economist, 30/XII/2025.

[13] El declive relativo de Hungría en el último decenio se percibe incluso desde fuera de Europa: véase, por ejemplo, “Poorest country in EU: once prosperous, Hungary is now the poorest nation in EU – meanwhile, this tiny nation tops the wealth rankings”, The Economic Times, 20/VI/2025.

[14] Véase, por ejemplo, “World Economic Outlook (October 2025) – Real GDP growth”, IMF, XI/2025.

[15] El autor ha comentado las oportunidades derivadas de una mayor coordinación y cooperación en materia de seguridad entre los aliados de la OTAN y sus socios del Indopacífico en un informe publicado en 2024. Véase Robert Pszczel (2024), “New horizon Implications for Poland’s security of NATO’s approach to the Indo-Pacific”, OSW Centre for Eastern Studies, 1/VIII/2024.

La entrada La nueva política de EEUU empuja a los europeos a la autosuficiencia en defensa: el fracaso no es una opción, la imperfección sí se publicó primero en Real Instituto Elcano.

• La Ley de Inteligencia Artificial de la Unión Europea (UE) (Ley de IA) es una de las primeras regulaciones vinculantes sobre inteligencia artificial (IA) en el ámbito mundial. Las autoridades europeas pretendían que sirviese de modelo para la gobernanza mundial de la IA, confiando en el llamado “efecto Bruselas”.
• En un campo tan dinámico y transformador como la IA, la calidad de la regulación es un requisito imprescindible para tener influencia y servir de modelo. En este caso, la calidad incluye contemplar adecuadamente la mayoría de los riesgos críticos asociados al uso, el despliegue y la adopción de la IA.
• Entre esos riesgos se cuenta el uso malicioso, que consiste en el aprovechamiento deliberado de las capacidades de la IA para causar daño. El presente análisis examina a fondo las disposiciones de la Ley de IA contra los riesgos que entraña el uso malicioso.
• Los resultados revelan que la cobertura de los riesgos de uso malicioso en la Ley de IA es desigual: mientras que algunos riesgos se afrontan de manera directa, otros apenas se abordan de manera indirecta a través de otras normativas de la UE o sus Estados miembros, o bien recurriendo a distintas iniciativas internacionales. Al contener lagunas importantes, la Ley de IA menoscaba su propio valor como modelo mundial.
• La dependencia de la regulación nacional o sectorial para hacer frente a esas carencias puede resultar coherente desde el punto de vista interno para evitar solapamientos y un exceso de celo regulador, pero presupone la existencia generalizada de principios comparables que se replicarán a nivel internacional, una premisa que podría ser errónea.
• Por lo tanto, las instituciones europeas deben someter a la Ley de IA a revisiones periódicas para reforzar y completar su cobertura regulatoria. Sin embargo, iniciativas recientes como el Ómnibus Digital apuntan a una restricción de su ámbito de aplicación, con el consiguiente riesgo de perjuicio reputacional. Al mismo tiempo, la UE debería interactuar en el ámbito internacional echando mano de un relato renovado que reconozca las limitaciones de la Ley de IA a la hora de exportarla en su forma actual.

Análisis

Iniciativas de seguridad de la IA frente a la presión competitiva

En el panorama geopolítico actual, la carrera por el dominio de la IA entre Estados y empresas gira en torno al liderazgo y las capacidades tecnológicas, no en torno a la seguridad o la gestión de riesgos. Así lo ponen de manifiesto las políticas, las inversiones y los avances científicos de los principales actores geopolíticos.

Estados Unidos (EEUU) hizo público su plan de acción en IA en el verano de 2025, cuyo fin consiste en situar la IA estadounidense como el estándar en el ámbito mundial y garantizar que los aliados dependan de su tecnología. Este objetivo se intenta cumplir a través de un enfoque regulatorio prácticamente sin intervencionismo, el cual incluye la revocación de la orden ejecutiva de Joe Biden sobre una IA segura y responsable y el impulso a distintas iniciativas destinadas a bloquear la regulación de la IA en los Estados. Esta estrategia ha resultado beneficiosa para el sector privado estadounidense, que incluye muchas de las empresas punteras en IA mundialmente y encabezó la inversión privada en IA en 2024 con casi 110.000 millones de dólares, quintuplicando con creces el total invertido en Europa.

Por su parte, China también aspira al liderazgo mundial en IA en 2030, con avances deliberados en teorías, tecnologías y aplicaciones de IA. Lo consigue mediante una política industrial coordinada para toda la cadena de valor de la inteligencia artificial que incluye energía, talento, datos, algoritmos, hardware y aplicaciones, situando la IA como una herramienta para abordar los desafíos económicos, sociales y de seguridad. Goldman Sachs calcula que los proveedores chinos de IA invertirán 70.000 millones de dólares estadounidenses en centros de datos en 2026, los cuales se sumarán al amplio apoyo estatal para impulsar la capacidad nacional en materia de semiconductores y una infraestructura de computación compartida.

La UE también ha tomado nota de este panorama competitivo. En abril de 2025, puso en marcha el Plan de Acción “Continente de IA” con el fin de movilizar los ámbitos de infraestructura de computación, datos, talento, algoritmos y regulación. La UE ha anunciado 19 factorías de IA, 13 antenas de factorías de IA y, en cooperación con el Banco Europeo de Inversiones (BEI), cinco gigafactorías de IA. Se espera que se debatan y aprueben nuevas iniciativas en torno a la IA a principios de 2026, con la propuesta de la Ley de desarrollo de la computación en la nube y la inteligencia artificial, cuyo objetivo consiste en estimular la capacidad de computación en la nube de la UE, y el Ómnibus Digital, simplificando –y reduciendo– algunos de los elementos de la Ley de IA como parte del impulso reciente de desregulación en la UE.

Estos acontecimientos han captado la atención del público y de autoridades de todo el mundo en los últimos meses. Son un reflejo de un entorno de competencia feroz con rápidos avances. Este contexto suele eclipsar, e incluso anular por completo, las iniciativas e inquietudes en torno a la seguridad y la gestión de riesgos de la IA. Así queda perfectamente ilustrado por la escasa atención dedicada a muchas iniciativas orientadas a la seguridad, a pesar de haberse emprendido casi al mismo tiempo que las iniciativas mencionadas de promoción de la IA. En la UE, el compromiso con la seguridad internacional de la IA lo abandera la Oficina Europea de Inteligencia Artificial. Dicho compromiso incluye la Red Internacional de Institutos de Seguridad de la IA, la labor en torno a seguridad, el reconocimiento mutuo y las normas en el contexto de las asociaciones digitales de la UE con Canadá, la República de Corea y Singapur, o el Consejo de Comercio y Tecnología con la India.

La dinámica de presión competitiva extrema otorga un papel más crítico que nunca a los marcos reguladores de la IA para integrar salvaguardias que puedan evitar la materialización de los riesgos catastróficos asociados a las capacidades y el despliegue rápido de la IA. Aunque las autoridades estén prestando más atención a esa rivalidad y, sobre todo en el caso de la UE, a la competitividad, la comunidad académica de la IA y la sociedad civil siguen centrándose en la confianza, la seguridad y los riesgos.

En este contexto, la Ley de Inteligencia Artificial (Ley de IA) de la UE destaca como una de las primeras normativas vinculantes del mundo en este ámbito. Aunque ya hay otros gobiernos y órganos internacionales que han emitido documentos sobre seguridad de la IA, siempre incluyen principios generales y no vinculantes, con mecanismos endebles de ejecución o supervisión. En cambio, la Ley de IA es muy específica: regula casos de uso concretos en función de su riesgo previsto, en vez de abordar la tecnología en sí.

Más allá de su innovación jurídica, la Ley de IA reviste una gran importancia en el ámbito mundial. Las instituciones europeas pretendían que sirviese de modelo para la gobernanza de la IA. Presuponían que la ventaja de su regulación por su carácter pionero y por el tamaño del mercado de la UE –el llamado “efecto Bruselas”– bastaría para convencer a otras jurisdicciones de que basaran sus normativas en la Ley de IA de la UE. Aunque la influencia no fuese la motivación principal, no cabe duda de que fue un factor que ayudó a aprobar la normativa, puesto que el Consejo de la UE elogió la Ley de IA como un posible “referente mundial por lo que respecta a la regulación de la IA”.

Las reacciones de la comunidad internacional a la Ley de IA han sido dispares. En EEUU, las encuestas de opinión muestran un apoyo del público a la Ley de IA de la UE y normativas similares en su propio país, una postura que contrasta sobremanera con la de la Administración Trump. En cambio, China ha elaborado su propio marco de seguridad de la IA, ha manifestado su apoyo a “marcos jurídicos y éticos integrales” y ha presentado propuestas para su gobernanza mundial. Al mismo tiempo, otros grandes actores digitales del sur global están desarrollando su posición sobre la Ley de IA y la gobernanza de la IA en general. La India, con un sólido ecosistema digital y de inteligencia artificial, ve en la Ley de IA una fuente de inspiración, en especial por lo que respecta a su enfoque basado en riesgos, los requisitos de supervisión humana, las normas de protección de datos y la agilización de la gobernanza de IA a través de una autoridad centralizada. Este punto de vista no se comparte de forma unánime en el sur global. En Sudáfrica, por ejemplo, algunas organizaciones de la sociedad civil han afirmado que les preocupa que se sigan planteamientos europeos de forma acrítica para la regulación digital.

Aun así, para que la Ley de IA triunfe como modelo de gestión de los riesgos, la primera condición es que tenga calidad normativa. En el contexto de la IA, la calidad normativa conlleva la capacidad de abordar a lo largo del tiempo y de manera adecuada los riesgos más críticos que plantean los sistemas de IA, es decir, los relacionados con los posibles perjuicios más graves y las repercusiones más nocivas. Dicho de otro modo, el presente análisis propugna que, para que las autoridades extranjeras atentas a las consideraciones en materia de seguridad de la IA vean la Ley de IA como un referente, la regulación debe abordar y constatar los riesgos pertinentes. De lo contrario, la Ley de IA no logrará tener ninguna influencia a nivel mundial y se verá superada por marcos alternativos que afronten mejor los riesgos conocidos.

En este contexto, este análisis se centra en los riesgos derivados del uso malicioso de la IA, que son las prácticas intencionadas que recurren a la IA para hacer daño. Estos riesgos son un subconjunto de las formas más graves y previsibles de lo que las comunidades de seguridad de la IA tildan como resultados “catastróficos”, desde la desinformación y el fraude a gran escala a la ciberdelincuencia y el desarrollo de armas biológicas. El argumento que se propone es que, si la Ley de IA de la UE pretende lograr su objetivo de servir de referencia mundial para la gestión de riesgos de la IA, debe tener en cuenta de manera adecuada los riesgos derivados de su uso malicioso. De no conseguirlo en su forma actual, es importante que se introduzcan los ajustes normativos correspondientes.

Por lo tanto, el texto se estructura en cuatro partes diferenciadas: en primer lugar, se esboza el marco de uso malicioso que se empleará a lo largo del documento; en segundo lugar, se pondera si la Ley de IA reconoce en sus disposiciones los subriesgos del uso malicioso y sus posibles carencias; en tercer lugar, se examinan los motivos que subyacen al diseño y las limitaciones de la Ley de IA; y, por último, en el artículo se vinculan los problemas que plantean sus conclusiones para el efecto Bruselas pretendido para la Ley de IA.

Discrepancias entre los marcos de riesgos de la IA: Ley de IA frente a los riesgos del uso malicioso

La Ley de IA impone obligaciones a (principalmente) proveedores y distribuidores de sistemas de IA en función de la intensidad de los posibles riesgos derivados de sus casos de uso. Según el texto de la ley, los sistemas de la IA se clasifican en tres categorías de riesgo: aquellos cuyo uso plantea riesgos inaceptables y, por lo tanto, quedan prohibidos; aquellos con casos de uso de alto riesgo, los cuales presentan obligaciones en materia de transparencia, ciberseguridad y gestión de riesgos; y aquellos casos de uso cuyo riesgo reside en la falta de transparencia de los sistemas de IA y su despliegue. No obstante, este planteamiento varía para los modelos de IA de uso general (GPAI), que se consideran un tipo específico de tecnología de IA con obligaciones diferenciadas. En este caso, el texto plantea amplias obligaciones en materia de transparencia a los proveedores de modelos GPAI, que van desde la información para los desarrolladores posteriores de sistemas de IA y la divulgación de los datos empleados con fines formativos. Los requisitos son aún más exhaustivos en el caso de modelos de GPAI con riesgos sistémicos, con una gestión de riesgos y unas obligaciones reforzadas en materia de ciberseguridad.

No obstante, la categorización de riesgos de la Ley de IA no es más que una entre muchas de las elaboradas y aplicadas por la industria, los gobiernos, las organizaciones internacionales, el mundo académico y la sociedad civil. Si bien el enfoque de la Ley de IA basado en la “intensidad del riesgo” puede ser el adecuado para la rápida elaboración y aplicación de políticas, resulta menos idóneo a la hora de evaluar la cobertura de los riesgos más críticos derivados de la IA. En un contexto como este, y habida cuenta de las oportunidades extraordinarias que brinda la IA para que los agentes maliciosos causen daños, el presente análisis gira en torno a los riesgos de ese uso malicioso. Se trata de prácticas deliberadas que emplean las capacidades de la IA para poner en peligro la seguridad de distintos individuos, grupos o la propia sociedad. El elemento definitorio es la intención de causar daño, que distingue el uso malicioso del uso indebido accidental o de otras consecuencias no deseadas de la IA. El uso malicioso también se diferencia de lo que cabría llamar abuso malicioso, el cual aprovecha los puntos débiles de los propios sistemas de IA en lugar de instrumentalizar las capacidades de esos sistemas.

Los riesgos del uso malicioso se pueden dividir a su vez en subriesgos específicos. En aras de la exhaustividad, el presente análisis examina el modo en el que la Ley de IA afronta nueve subriesgos identificados. La categorización pretende ser completa y se basa en los riesgos del uso malicioso ya mencionados en los que hacen hincapié las organizaciones internacionales de seguridad de la IA, los informes sobre políticas, el mundo académico y los incidentes notificados. Los nueve subriesgos resultantes son los siguientes:

• Armas biológicas y amenazas químicas: el uso de la IA para diseñar toxinas o patógenos novedosos (bioterrorismo), llevar a cabo un ataque biológico o proporcionar instrucciones con el fin de reproducir las armas biológicas y químicas existentes. Incluye riesgos de doble uso en los que se puede reutilizar el descubrimiento de fármacos por IA o las propias IA médicas con fines maliciosos.
• IA con intenciones maliciosas: la creación e implantación de sistemas autónomos con fines destructivos (por ejemplo, ChaosGPT). Son sistemas que se pueden desplegar sin más o destinar a objetivos nocivos, con capacidad de adaptarse sin supervisión humana.
• IA de desinformación y persuasión: IA empleada para generar contenido falso o engañoso a gran escala o con fines de persuasión personalizada (incluso desinformación personalizada) mediante la explotación de puntos vulnerables cognitivos. Estos usos hacen mella en la democracia y en la confianza pública y pueden incluir operaciones encubiertas de injerencia extranjera.
• Contenido falso y abusivo: IA generativa empleada para crear contenido que perjudique a individuos. Se incluyen aquí las imágenes íntimas sin consentimiento, los materiales de abuso sexual infantil generados por IA, el fraude por suplantación de voz, el chantaje, la extorsión, el daño a la reputación y el abuso psicológico.
• Fraude, estafas e ingeniería social: sistemas de IA (por ejemplo, WormGPT o FraudGPT) empleados para llevar a cabo phishing o suplantaciones, así como chatbots fraudulentos convincentes que potencian la eficacia del engaño a las víctimas.
• Ciberdelincuencia: IA utilizada para respaldar y automatizar la generación de malware, el descubrimiento de vulnerabilidades y el phishing multilingüe, creando asimetrías entre delincuencia y defensa y ayudando a neutralizar las barreras de entrada en beneficio de los atacantes.
• Armas autónomas y uso militar: despliegue de drones y sistemas de armas potenciados por IA que pueden seleccionar y atacar objetivos sin supervisión humana, lo que incrementa los riesgos de escalada.
• Concentración de poder: cuando los gobiernos o las empresas hacen un uso indebido de la IA para afianzar su autoridad, suprimir la disidencia y monopolizar las capacidades de IA.
• Vigilancia y opresión estatales: IA que habilita la vigilancia gubernamental a escala masiva, el control policial predictivo, la censura y la represión de las minorías.

Tal y como se ha argumentado, toda regulación que pretenda ejercer una influencia normativa mundial debe incluir una cobertura exhaustiva de los riesgos derivados del uso malicioso. Por lo tanto, las disposiciones de la Ley de IA se someterán a una prueba de resistencia frente a este marco de riesgos de uso malicioso.

Cobertura desigual de los riesgos del uso malicioso en la Ley de IA

Tal y como se muestra en la Figura 1, la cobertura de los riesgos derivados del uso malicioso es muy desigual en la Ley de IA. Cuatro de los subriesgos prácticamente no se regulan, otros cuatro se abordan solamente de manera parcial o indirecta y únicamente uno de los subriesgos está sometido a amplias prohibiciones y salvaguardias. Esta disparidad, aparte de hacer mella en la coherencia interna de la Ley de IA, menoscaba su potencial como modelo de regulación a nivel mundial.

Sin cobertura directa ni solapamiento fortuito

Cuatro subriesgos no reciben cobertura directa: armas biológicas y amenazas químicas; IA con intenciones maliciosas; armas autónomas; y concentración de poder. Sólo se abordan de manera fortuita a través de las disposiciones generales sobre el riesgo sistémico de la GPAI o quedan absolutamente fuera del alcance del ámbito de aplicación de la Ley.

En el caso de las armas biológicas y las amenazas químicas, únicamente se aplican las disposiciones genéricas sobre gestión de riesgos y notificación de incidentes para los modelos GPAI con riesgos sistémicos. Las convenciones internacionales que prohíben las armas biológicas y químicas siguen siendo la principal salvaguardia.

Las IA con intenciones maliciosas se enfrentan a un vacío regulador similar. Aunque los modelos GPAI, en especial los de código abierto, pueden servir para desarrollar agentes de IA autónomos con objetivos nocivos, la mitigación queda limitada a la gestión de riesgos y la notificación de incidentes para los modelos GPAI que incluyan riesgos sistémicos, con una capa adicional de protección derivada de las obligaciones de supervisión humana para sistemas de IA de alto riesgo. Estas últimas podrían poner coto al carácter autónomo de las IA con intenciones maliciosas y, por lo tanto, limitar su riesgo.

Mientras tanto, las armas autónomas y el uso militar quedan fuera del ámbito de aplicación de la Ley de IA de manera explícita porque las políticas de defensa y seguridad nacional son competencias de los Estados miembros. Los sistemas de IA de doble uso (aquellos con casos de uso militares y civiles) son los únicos sujetos a la Ley de IA, por lo que existen lagunas importantes en uno de los ámbitos de riesgo más catastróficos.

Por último, se hace caso omiso en gran medida de los riesgos relacionados con la concentración de poder: mientras que el uso de la IA para el poder estatal queda limitado a través de las restricciones impuestas al control policial predictivo, lo que no se controla en absoluto es la concentración de poder empresarial. Resulta especialmente pertinente en un contexto en el que el Reglamento de Mercados Digitales no aborda algunas de las dinámicas de concentración de las tecnologías de IA. Entre ellas, los beneficios derivados de la inmensa cantidad de datos que manejan los gigantes empresariales digitales o la ventaja en cuanto a infraestructura de los proveedores de la nube, los cuales concentran un tremendo poder de computación esencial tanto para el desarrollo como para el uso de grandes modelos de IA.

Cobertura parcial o indirecta

Otros cuatro subriesgos del uso malicioso únicamente se abordan de manera parcial: las IA de desinformación y persuasión; el contenido falso y abusivo; el fraude, las estafas y la ingeniería social; y, por último, la ciberdelincuencia. En todos estos casos, existen obligaciones (transparencia, prohibiciones limitadas y ciberseguridad) que, sin embargo, no abordan ni todos los aspectos ni todas las fuentes del riesgo. Con frecuencia, es necesario promulgar y utilizar legislación complementaria para completar la cobertura del riesgo.

En el caso de las IA de desinformación y persuasión, la Ley de IA prohíbe las técnicas manipuladoras y engañosas para alterar los comportamientos y exige la identificación del contenido deepfake y sintético y las interacciones entre humano y máquina. A pesar de esas obligaciones, la normativa no impide la persuasión personalizada, por ejemplo, a través de chatbots de IA, lo que deja un vacío importante que se subsana en parte gracias al Reglamento de Servicios Digitales.

El contenido falso y abusivo se aborda indirectamente a través de las prohibiciones sobre la explotación de los puntos vulnerables de los individuos para influir en su comportamiento (por ejemplo, el uso de sistemas de IA con fines de chantaje y extorsión). No obstante, quedan ausentes formas graves e importantes de contenido falso y abusivo, como las imágenes íntimas sin consentimiento o los materiales de abuso sexual infantil generados por IA –cuyas víctimas son principalmente mujeres y niños, respectivamente–. En ambos casos, las obligaciones de etiquetado de contenido deepfake y sintético apenas aportan una protección endeble de los riesgos y sus víctimas, sobre todo teniendo en cuenta que existen métodos técnicos sencillos para eludir ese etiquetado.

En el caso de fraude, estafas e ingeniería social, los riesgos tampoco se regulan de manera explícita. Los requisitos de transparencia y divulgación pueden reducir la eficacia de la suplantación o el phishing, pero no evitan por completo esas prácticas.

Del mismo modo, la ciberdelincuencia se aborda principalmente a través de legislación anterior de la UE que tipifica los ciberataques, con independencia del medio empleado. Las disposiciones de la Ley de IA se centran más en el abuso malicioso –como la protección de los sistemas de alto riesgo frente a ataques de adversarios– que en el uso malicioso en sí, por lo que los ciberataques potenciados por IA quedan en gran medida fuera de su ámbito de aplicación.

Cobertura relativamente extensa

En cambio, el único subriesgo contemplado de manera exhaustiva es la vigilancia y la opresión estatales. Entre otras prácticas, la Ley de IA prohíbe los sistemas de puntuación social, el control policial predictivo, determinados tipos de identificación y la categorización biométrica. Esa circunstancia pone de manifiesto la relevancia política de esta cuestión en los debates de la UE, lo que podría deberse al carácter novedoso de este riesgo frente a otros, así como al precedente de los regímenes autoritarios que recurren a esta tecnología, con el ejemplo notorio de China. El progreso y la amplia disponibilidad de la conectividad, los circuitos cerrados de televisión, los datos y los modelos de IA de mejor rendimiento han hecho que este riesgo pase a ser una inquietud fundamental para las autoridades y para la sociedad en su conjunto.

En resumen, la Ley de IA proporciona una cobertura desigual de los riesgos derivados del uso malicioso. Tal y como se analizará en la próxima sección, esa situación podría tener sentido desde un punto de vista intraeuropeo, pero tiene implicaciones negativas para su potencial como modelo regulador de referencia a nivel mundial.

La cobertura de los riesgos del uso malicioso está limitada por diseño en la Ley de IA

El motivo por el que la cobertura de riesgos de la Ley de IA es desigual radica en su diseño y es una circunstancia parcialmente intencionada. Tiene que ver con intentar evitar redundancias en la regulación, puesto que la Ley de IA se concibió como parte integral de un corpus legislativo más amplio. El objetivo de la Ley de IA consiste en abordar los riesgos derivados de la IA que no hayan sido contemplados en normativas anteriores. Por ejemplo, el desarrollo y uso de armas biológicas y la perpetración de estafas y ciberataques ya eran acciones tipificadas como delito antes de que apareciera la tecnología. Por lo tanto, como los delitos potenciados por IA no deben ser objeto de un tratamiento diferenciado frente a los delitos tradicionales, y las protecciones no deben ser redundantes ni excesivamente onerosas a luz de la legislación existente, no tenía sentido contemplarlos ampliamente en la Ley de IA.

La consecuencia es que, como ya se ha mencionado en la sección anterior y cabe apreciar en la última columna de la Figura 1, muchos de los subriesgos del uso malicioso aparecen recogidos en otras normativas de la UE. Por ejemplo, las IA de persuasión aparecen contempladas en parte en el Reglamento de Servicios Digitales; algunos tipos de contenido falso y abusivo, en la directiva que incluye las imágenes íntimas sin consentimiento; las protecciones contra la ciberdelincuencia, en la Ley de Ciberresiliencia; y el poder corporativo, en el Reglamento de Mercados Digitales. Esto tiene sentido desde el punto de vista interno para evitar la sobrerregulación y simplificar la conformidad. Por lo tanto, lo que se propusieron los reguladores fue abordar un aspecto singular de la IA, en concreto que la tecnología sirviera de puerta de acceso para llevar a cabo actividades de uso malicioso y sus repercusiones posteriores. En consecuencia, los legisladores intentaron incluir salvaguardias que dificultaran esa actividad y disminuyeran los incentivos derivados de optar por conductas ilegales a través de la IA.

Aparte de que esa decisión consciente sobre el diseño hace que la Ley de IA sea irregular, existen otras limitaciones en su ámbito de aplicación que no se aprecian en la cobertura de cada subriesgo específico, sino en el carácter transversal de los riesgos derivados del uso malicioso. Las limitaciones se encuentran en el tratamiento del uso personal y la definición del “mal uso razonablemente previsible”. La Ley de IA coloca el uso personal de la IA en una zona gris, ya que no se contemplan los usos personales y no profesionales de los sistemas de IA. El texto se centra en las obligaciones de desarrolladores y proveedores para limitar el riesgo de uso malicioso en fases posteriores. Por lo tanto, los individuos malintencionados se libran de las consecuencias hasta que los atrape la legislación penal más adelante. Aquí también, cabe entender esta decisión como un intento de evitar la duplicación (doble tipificación) de actividades ya consideradas ilegales en el ordenamiento jurídico de la UE y sus Estados miembros; también porque la supervisión del cumplimiento de la Ley de IA en lo que atañe al uso personal e individual sería imposible sin una gran iniciativa de vigilancia a gran escala. Ahora bien, ese ajuste genera una laguna importante y especialmente problemática en la cobertura del uso malicioso, puesto que la IA multiplica los incentivos y la facilidad con la que se produce la actividad malintencionada y, por lo tanto, debilita la capacidad de disuasión de un posible procesamiento penal.

Además, la Ley de IA establece obligaciones relacionadas con la gestión de riesgos en función del uso previsto y del “mal uso razonablemente previsible” de los sistemas de IA, tanto para los sistemas de IA de alto riesgo como para los modelos GPAI con un riesgo sistémico. La cuestión es que el mal uso “razonablemente previsible” se presta a significados e interpretaciones diferentes, lo que menoscaba tanto la coherencia en la aplicación como la seguridad jurídica. Sin duda, algunas empresas se aferrarán a esa indefinición, como hizo OpenAI ante los tribunales al defender que el uso de ChatGPT con fines de autolesión no era responsabilidad suya, puesto que formaba parte del “uso indebido, uso no autorizado, uso no previsto, uso imprevisible y/o uso inadecuado” a título personal de su producto.

Aun así, desde el punto de vista de la influencia y la expansión normativa, estas decisiones y limitaciones de diseño son un problema: al dejar fuera del alcance de la Ley de IA muchos de los riesgos derivados del uso malicioso, se reduce su valor como referente. Es posible que los reguladores de la UE hayan supuesto que las obligaciones y los principios no incluidos ya estén contemplados por los demás países en su ordenamiento jurídico; o bien, que la influencia reguladora de esas legislaciones nacionales también se expandirá en consecuencia. Sin embargo, lo más probable es que los terceros países no quieran importar todo el ecosistema regulador de la UE. Aunque estas decisiones resulten apropiadas para la protección de los usuarios y las empresas de la UE, van en contra de la promoción de la influencia.

Por último, es importante destacar que, en algunos casos, las salvaguardias propuestas en la Ley de IA son muy débiles con respecto a la amenaza en cuestión. El caso de la persuasión personalizada resulta esclarecedor, ya que se aborda a medias entre la Ley de IA y el Reglamento de Servicios Digitales sin contar con una regulación adecuada. Por ejemplo, la Ley de IA exige que los chatbots de persuasión aparezcan etiquetados convenientemente para indicar el carácter de las interacciones entre humano y máquina. Ahora bien, los casos de suicidio e incluso homicidio de los últimos meses han puesto de manifiesto que el potencial de persuasión de la IA no se consigue mitigar con el etiquetado explícito de los chatbots de IA como artificiales, ni tampoco comunicando a los usuarios las condiciones de uso de las herramientas de IA.

En definitiva, las limitaciones descritas dan pie a lagunas de aplicación que pueden permitir que el uso malicioso prospere al margen de la Ley, lo que hace mella tanto en su función de protección dentro de la UE como en su credibilidad como referente regulador a nivel mundial.

Conclusiones

La Ley de IA de la UE ha suscitado mucha atención en los últimos años. Su carácter novedoso como primer intento exhaustivo de regulación de la IA y los supuestos incentivos para atenerse a ella hicieron que los responsables políticos confiasen en que el enfoque de la UE pasaría a ser el referente mundial.

Una gran parte del debate sobre la Ley de IA tras su aprobación y entrada en vigor se ha centrado en la sobrerregulación, la innovación o los obstáculos para su aplicación. Sin embargo, se ha prestado escasa atención a la idoneidad de la cobertura de los riesgos en la Ley y su capacidad para proteger a la sociedad de los usos maliciosos de la IA. La intención del presente documento ha sido cubrir ese vacío.

El análisis pone de manifiesto que la cobertura de los riesgos derivados del uso malicioso es desigual. Pese a que los riesgos de la vigilancia y opresión estatales se tienen muy en cuenta, otros riesgos críticos –como las armas biológicas, las IA malintencionadas o la concentración de poder en manos de empresas– quedan en gran medida sin abordar. En algunos casos, como ocurre con las armas autónomas, la comunidad internacional intenta subsanar esa carencia; en otros, la expectativa es que distintas regulaciones sectoriales y horizontales mitiguen el uso malicioso.

Ese desequilibrio en la cobertura de los riesgos derivados del uso malicioso repercute negativamente en la influencia de la Ley de IA a nivel mundial. Su dependencia de otras normativas nacionales y de la UE, la prevención del “mal uso razonablemente previsible” y la exclusión de los usos personales no profesionales de los sistemas de IA plantean otros escollos para la eficacia del efecto Bruselas en el ámbito de la inteligencia artificial. Estas decisiones de diseño hacen mella en las probabilidades de que esta ley se convierta en un modelo de regulación al limitar su exportabilidad. El problema radica en ignorar la transformación que supone la IA para el análisis de coste-beneficio del uso malicioso: reduce las barreras de acceso, multiplica los incentivos y reduce los elementos disuasorios. Por lo tanto, la dependencia de las legislaciones nacionales y sectoriales, la exclusión del uso personal y la ambigüedad de la interpretación dejan margen de sobra para que los usuarios maliciosos causen daño.

Las perspectivas presentes en este análisis proporcionan tres opciones normativas complementarias a los responsables políticos de la UE que deseen que la Ley de IA se replique a nivel mundial. La primera es replantearse la Ley de IA a través del prisma de otras categorizaciones de riesgos. El presente análisis no ha ofrecido más que un ejemplo de que el ajuste del marco permite identificar lagunas y vacíos legales. Cotejar el texto a la luz de otros riesgos (por ejemplo, la instrumentalización indirecta de una IA perjudicial sin malas intenciones o el comportamiento egoísta de la IA en el contexto de las dinámicas de competencia corporativa) podría enriquecer nuestra comprensión de la cobertura de riesgos de la IA y plantearía opciones para mejorar la regulación.

La segunda opción normativa consiste en introducir enmiendas en la Ley de IA en las revisiones periódicas previstas que se contemplan en el artículo 112 a partir de las conclusiones constatadas. En particular, se podría modificar la lista de sistemas de IA de alto riesgo del Anexo III mediante actos delegados, los cuales exigen menos tiempo y menos recursos con un menor coste político. El objetivo sería subsanar las carencias desatendidas, como por ejemplo la protección frente a las IA de persuasión.

Por último, la tercera posibilidad normativa guarda relación con el diálogo internacional. Las autoridades europeas deben reconocer con franqueza ante sus socios que la Ley de IA no se puede exportar en su forma actual. Por lo tanto, la interacción y el discurso de la UE a nivel internacional deben abstenerse de presentar la Ley de IA como un modelo mundial directamente aplicable, sino como el punto de partida para iniciar una conversación. Su enfoque basado en los riesgos resulta atractivo, pero depende de la subjetividad de las percepciones y tolerancias, las cuales pueden ser distintas de una cultura o sociedad a otra. Se trata de un marco incompleto que se basa en legislación previa, la cual, a su vez, parte de concepciones subjetivas de la concentración de poder y la libertad de expresión, entre otros aspectos. En cualquier caso, la UE puede convertir esta situación en una oportunidad de mejora. El campo de la IA está en constante evolución, por lo que la UE debe optar por un planteamiento abierto de aprendizaje en su diálogo con interlocutores internacionales, utilizar su propia regulación de la IA como base inicial para el debate y encontrar posibilidades de mejora a partir de otros enfoques.

Como ya se ha mencionado, el objetivo del presente análisis consiste en presentar un punto de vista complementario para el debate en torno a la Ley de IA y el efecto Bruselas, si bien desde un ángulo que hasta ahora no ha suscitado una atención excesiva. Valorar si la regulación puede servir de modelo para la gestión de riesgos de la IA, en especial a la hora de abordar los riesgos catastróficos que pretenden mitigar las sociedades de todo el mundo, sirve de método específico para evaluar el poder de atracción de la Ley de IA. Este enfoque conlleva sus propias precauciones y limitaciones que habrá que reconocer abiertamente; entre ellas, la más importante es que otros países se fijarán en parámetros de éxito ajenos al ámbito del presente artículo. De esos parámetros, hay dos que destacan sobre los demás.

El primero es si el modelo funciona de verdad para evitar los riesgos. Para ello, hay que someterlo a prueba, lo que sólo se puede llevar a cabo cuando entren en vigor todas las disposiciones de la Ley de IA. En definitiva, solo el tiempo lo dirá.

Ahora bien, se aprecian ya señales desalentadoras en ese sentido. El Ómnibus Digital propuesto por la Comisión Europea en noviembre de 2025 incluye una serie de medidas que, por un lado, retrasan la implantación de salvaguardias contra los riesgos del uso malicioso y, por el otro, reducen la cobertura. Por ejemplo, el Ómnibus pospone la entrada en vigor de algunas obligaciones aplicables a sistemas de IA de alto riesgo incluso hasta un año o año y medio, e introduce un periodo de transición para los etiquetados de GPAI. Por lo que respecta a la reducción de la cobertura, exime de registrarse en la base de datos de alto riesgo de la IA a los proveedores de sistemas de IA de alto riesgo que lleven a cabo tareas específicas, y permite ampliar el tipo de datos empleados en el desarrollo y la formación de modelos. Esto último podría incrementar la incidencia y eficacia de los sistemas de IA de desinformación y persuasión, el contenido falso y abusivo o los usos con fines de ingeniería social.

Estos cambios, introducidos apenas dos años después de que la Comisión, el Consejo y el Parlamento Europeo llegaran a un acuerdo en los trílogos, han suscitado una fuerte incertidumbre jurídica entre las empresas e indignación entre las organizaciones de derechos humanos y digitales. Las modificaciones las deben negociar y aprobar el Consejo y el Parlamento antes de agosto de 2026, cuando empezarían a aplicarse las obligaciones conforme al marco jurídico actual. No obstante, ninguno de estos colegisladores ha dado muestras de premura, mientras la industria sigue sin saber a qué obligaciones deberá atenerse. Esta situación retrasa la prueba de fuego de la Ley de IA como referente y hace mella en la percepción sobre su eficacia.

Otro indicio de éxito para las autoridades extranjeras es que la Ley de IA acabe facilitando o entorpeciendo el desarrollo del sector de la IA en Europa. Por desgracia, el momento para llevar a cabo una evaluación objetiva en este sentido es muy inconveniente. El informe Draghi desencadenó una oleada involuntaria de críticas en el discurso político europeo sobre los efectos de la regulación europea para la competitividad y la capacidad de innovación de los distintos sectores de la UE. El ómnibus mencionado da buena muestra del afán por simplificar. Por lo tanto, toda evaluación del impacto de la Ley de IA para la innovación y el desarrollo de la IA en la UE estará sesgada por el clima político actual. En cualquier caso, el presente análisis no valora si la Ley de IA promoverá o impedirá la generación de un ecosistema dinámico de IA en Europa, aunque no cabe duda de que otros países prestarán atención a esos factores cuando se planteen replicar la regulación.

En definitiva, la Ley de IA es un paso importante para la gobernanza en el ámbito de la inteligencia artificial, pero su alcance e influencia a nivel mundial se verán limitados por los escollos que plantee su aplicación y también por su diseño. Los responsables políticos de la UE, los proveedores y la comunidad de riesgos de la IA deben reconocer las importantes limitaciones que presenta la cobertura de riesgo. Los riesgos derivados del uso malicioso no son más que una dimensión del conjunto más amplio de riesgos catastróficos que plantea la IA. Los europeos no deben bajar la guardia y limitarse a fingir que la replicación de la Ley de IA en el extranjero bastaría para evitar todos los daños. En caso de seguir esa vía, los esfuerzos de Europa en el ámbito internacional en el ámbito de la gobernanza de la IA serían infructuosos.

[1] La autora desea expresar su agradecimiento a Judith Arnal, Darío García de Viedma, Amin Hass, Raquel Jorge y Miguel Otero Iglesias por sus comentarios sobre el presente análisis, los cuales han servido para enriquecer y mejorar el texto.

La entrada Riesgos sin fronteras: el uso malicioso de la IA y el alcance mundial de la Ley de Inteligencia Artificial de la Unión Europea se publicó primero en Real Instituto Elcano.

El alto el fuego de la guerra de Irán abre un espacio para la diplomacia en plena crisis del orden internacional, mientras España y la UE apuestan por el diálogo y la paz.

Nos encontramos ante un contexto global impensable hace poco. Por eso, nuestra primera obligación en este momento es precisamente comprender; comprender para acertar en el beneficio de los españoles y de los europeos. Estamos ante la mayor crisis del orden mundial de este siglo y ante la mayor crisis regional en Oriente Medio desde la Guerra del Golfo, con un potencial desestabilizador incluso mayor que aquel conflicto.

Llevamos años viviendo la guerra de agresión rusa a Ucrania y sus consecuencias, la violencia sin fin en Sudán, vemos la terrible situación humanitaria en el Líbano, presiones inaceptables sobre la UE. Hechos que no constituyen una sucesión de acontecimientos aislados, sino que están conectados, que marcan una dirección e indican un sentido: estamos, en todos esos casos, ante el cuestionamiento de todo el sistema legal e institucional internacional que generaciones enteras hemos conseguido, con mucho esfuerzo, levantar. El cuestionamiento de todas las prácticas y los valores que dieron sentido a ese sistema de paz, cooperación que llamamos el orden internacional y sobre el que se funda el proyecto europeo.

Tras el cuestionamiento de instituciones como las Naciones Unidas, se esconde el rechazo a la paz como objetivo, al dialogo y al entendimiento como método, a la negociación como herramienta, a la resolución pacífica de controversias y a la cooperación internacional. Tras el recurso a la guerra como instrumento político late el rechazo a la idea misma de humanidad, de una naturaleza esencial compartida que se traduce en los mismos derechos a la vida, la paz y la seguridad. La disyuntiva es clara: o el ideal humanista de la razón, la paz, el entendimiento y la ley universal o el abuso del poder, la fuerza bruta y la arbitrariedad.

Y conviene tener esto presente en cualquier diagnóstico que hagamos. No se trata de un cambio de un orden a otro. No se está decidiendo eso en Palestina, en Irán ni en Ucrania. Tampoco en Washington, Moscú, Pekín o Bruselas. Lo que se está decidiendo es si queremos el orden de la paz o el caos de la guerra, la ley o el abuso, el diálogo o el enfrentamiento permanente y sin tregua. Y no nos engañemos, el todos contra todos, el homo homini lupus, no es algo nuevo, al contrario, ha sido práctica corriente para muchos en la historia de la humanidad, algo que, con mucho esfuerzo, con mucho dolor y sufrimiento, conseguimos dejar atrás sobre las cenizas de la guerra más cruel que haya sufrido la humanidad.

Lo que los profetas de la guerra y la violencia nos piden no es avanzar hacia otro orden nuevo; al contrario, es volver muy atrás, es volver a los valores y las prácticas del momento más doloroso y tenebroso de la Historia, es volver a las prácticas y los tiempos en los que la humanidad entera, desgarrada de dolor y destrucción, dijimos que no volveríamos nunca más, que no repetiríamos jamás. No son hechos aislados, todo está conectado con todo y por eso en Ucrania, en Oriente Medio, en Palestina, en el Líbano, en Sudán, en Groenlandia, en Cuba se decide no sólo el destino de cada uno de esos países, sino también el de la humanidad. Se decide si nuestro futuro será el de la paz, la justicia y la libertad o el de la violencia, el abuso y la arbitrariedad. Y entre esas alternativas, no se puede dudar: la política exterior de España escoge democracia, ley, derechos, diálogo y paz.

Por eso, España no ha dudado ante esta situación. Hemos actuado con coherencia e identidad propia, no por oposición a nadie sino por aquello en lo que creemos, en esos valores que son los de la inmensa mayoría de la sociedad española. No actuamos reactivamente, no nos definimos por aquello a lo que nos oponemos sino por aquello que defendemos: paz, diálogo y seguridad para todos por igual. Esos han sido y son nuestros valores y nuestra guía en Gaza, en el Líbano, en Ucrania, en Cuba, en Groenlandia y en Irán.

Desde el pasado 28 de febrero, Oriente Medio vive el conflicto más extendido de su historia contemporánea y que ya ha causado en el mundo la crisis energética más aguda desde los años 70 del siglo pasado. Esta guerra, tras el ataque de Israel y de Estados Unidos a Irán, se superpone el recrudecimiento de la violencia y la inestabilidad que está afectando gravemente a toda la región, y muy especialmente, a Palestina y el Líbano. Pero también a otros países como Kuwait, Baréin, Qatar, Emiratos Árabes Unidos, Irak, Arabia Saudí, que han sido objeto de ataques absolutamente injustificados por parte de Irán. También Turquía, socio de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). E incluso Chipre, miembro de la UE han sufrido esos ataques. Todos ellos amigos de España. Los ataques injustificados iraníes a los países de la región, los bombardeos de instalaciones energéticas y el bloqueo del estrecho de Ormuz nos sitúan en una situación crítica. A las pérdidas insoportables de vidas humanas, se suman las graves consecuencias para la economía global y para el bienestar de nuestros ciudadanos.

Frente a esta guerra, la política exterior de España ha sido clara: hemos vuelto a liderar, desde la coherencia y los valores de nuestra sociedad, la respuesta en el seno de la UE: rechazamos una guerra contraria al derecho internacional sobre la que no hemos sido ni informados ni consultados. Fuimos los primeros y muchos otros nos están siguiendo en nuestra posición. Por los mismos valores y desde los mismos principios, rechazamos esta guerra y también los injustificados ataques iraníes a los países de la región. El alto el fuego debe consolidarse. Apoyamos la mediación de Pakistán. Exigimos a las partes desescalada, diálogo y contención. El derecho internacional, el derecho internacional humanitario y la Carta de las Naciones Unidas deben ser respetados.

España ha sido muy clara en todo momento. Hemos condenado todas y cada una las violaciones de los derechos humanos por parte del régimen iraní contra su pueblo, que merece vivir en paz y con libertad y dignidad. Hemos votado a favor de que la Guardia Revolucionaria fuera incluida en el listado de grupos terroristas de la UE. Hemos apoyado las medidas sancionadoras, también contra el programa nuclear y contra el programa de misiles iraníes, y por su apoyo a la agresión rusa contra Ucrania. Por eso también condenamos reiteradamente los ataques constantes contra los países del Golfo.

En las últimas semanas he mantenido un contacto constante con mis homólogos de Arabia Saudí, Qatar, Kuwait, Emiratos Árabes Unidos, Jordania, Omán, Líbano, Egipto, Turquía y Baréin, a quienes he trasladado nuestra solidaridad y apoyo a sus países en estos momentos tan complicados. Nos reunimos en un Consejo extraordinario de Asuntos Exteriores Unión Europea – Consejo de Cooperación del Golfo y hemos respaldado la iniciativa de Baréin plasmada en la resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas 2817, condenando los ataques iraníes contra estos países y llamando al cese del conflicto y a la reapertura de la navegación segura en el estrecho de Ormuz.

La situación en el Líbano es una vergüenza en la conciencia de la humanidad. Más de 2.000 muertos, cientos de heridos, más de 1,2 millones de desplazados en una guerra ajena, impuesta y en la que el pueblo libanés ni siquiera es contendiente, tan sólo víctima. Hizbulah alimenta una guerra que ni su gobierno ni su pueblo desea. Israel ha comenzado una operación terrestre que condenamos ocupando militarmente territorio soberano libanés y destruyendo puentes sobre el río Litani. En mis conversaciones con mi homólogo del Líbano le he trasladado el apoyo de España a su gobierno y a la soberanía e integridad territorial de su país. El gobierno del Líbano ha estado haciendo todo lo posible para desarmar a Hizbulah, evitar una guerra civil y garantizar la integridad y el desarrollo del Líbano.

España está comprometida con la seguridad y prosperidad del Líbano y lo demostramos con nuestra participación en la misión de paz de las Naciones Unidas en el sur del país (FINUL), a la que contribuimos con más de 600 efectivos, que están realizando una encomiable labor en unas circunstancias muy complejas –bajo ataques que condeno– por la estabilidad de toda la región y a los que rindo homenaje. Además, para paliar la grave crisis humanitaria que vive el Líbano, hemos anunciado una contribución de nueve millones de euros para alimentos, agua y saneamiento, asistencia sanitaria y medios de refugio.

En estas dos semanas del alto el fuego, la política exterior de España tiene tres objetivos claros: tienen que césar los bombardeos sobre Irán y que ese cese y el alto el fuego incluya al Líbano; tienen que cesar los ataques de Irán sobre los países del golfo, también los ataques de los grupos no estatales de la región; y tiene que abrirse el estrecho de Ormuz a un paso libre y seguro de mercancías.

Mientras la guerra en Oriente Medio entra en una nueva fase, parece que el mundo se haya olvidado de Gaza y Palestina. Allí la situación continúa siendo crítica, con bombardeos sobre Gaza, con avances en asentamientos ilegales en Cisjordania y ataques de colonos radicales, cada vez más virulentos, contra la población palestina. La situación humanitaria sigue sin mejorar y las ONG humanitarias cada vez se encuentran con más trabas. La fase dos del Plan de Paz no avanza.

Frente a ello, el gobierno de España sigue alzando la voz en defensa del derecho internacional. La única vía para alcanzar la paz pasa por apoyar a la Autoridad Nacional Palestina, nuestro socio para la paz, para que unifique bajo su autoridad Gaza y Cisjordania, y poner en pie la solución de dos Estados. Sólo un Estado de Palestina conviviendo en paz y seguridad con un Estado de Israel permitirá una paz duradera en la región. Ese es el único horizonte de paz, en esa dirección debemos caminar y ahí están puestos nuestros esfuerzos y compromisos. No podemos renunciar a la paz, no nos podemos resignar a que Oriente Medio sea una guerra permanentemente abierta porque es injusto para la región y porque es un peligro, ya lo estamos observando, para la humanidad entera.

La guerra en Oriente Medio no es una guerra lejana. Las consecuencias son dolorosamente cercanas. Ya lo hemos visto y padecido con la subida de los precios de la energía. Una guerra que perdure en el tiempo dará lugar a movimientos migratorios, a inflación, a subidas en el precio de los fertilizantes y de los alimentos. Afectará al bienestar de los españoles y de los europeos y, por eso, el gobierno de España ha actuado con rapidez aprobando un Plan Integral de Respuesta a la Crisis en Oriente Medio, con 80 medidas de respuesta y la movilización de 5.000 millones de euros. Una vez más, este Gobierno ha demostrado estar a la altura de las circunstancias protegiendo a los españoles y defendiendo los valores de la sociedad española: la paz, el diálogo, la cooperación, la tolerancia, el derecho internacional y también nuestros intereses y nuestro bienestar.

También el excelente y profesional servicio exterior de España ha vuelto a estar a la altura de las circunstancias. Desde el inicio de la guerra, nuestras Embajadas y Consulados en los países de la región, así como la unidad de emergencia consular de la sede central del Ministerio han estado movilizados para seguir la evolución de la situación y proteger a los españoles. Hemos coordinado la mayor operación de repatriación de la historia, con más de 13.000 españoles que han regresado a España desde el 28 de febrero, y la evacuación exitosa de la Embajada de España en Teherán que ha tenido que cerrar temporalmente por razones de evidente inseguridad. Sigo en estrecho contacto con los embajadores y encargados de negocios en la región, que están dando seguimiento permanentemente la evolución de la situación y pendientes de los españoles que por el momento han decidido permanecer en sus países de residencia. Quiero agradecer a todo el personal de las Embajadas y Consulados el esfuerzo y el trabajo que han hecho y están realizando, en circunstancias muy complejas para ellos y sus familias. Su dedicación y compromiso en la protección y salvaguarda de nuestros conciudadanos, es encomiable.

En un mundo al que vuelve la guerra, España está con la paz y la diplomacia. En un mundo al que vuelve la confrontación, España está con la cooperación porque siempre es más poderosa. Porque es mediante las negociaciones, mediante el diálogo, con el arte de la diplomacia, como se consiguen acuerdos beneficiosos para los ciudadanos y protegemos más vidas y aumentamos el bienestar, no de unos contra otros ni de unos frente a otros, sino el bienestar conjunto de todos.

Cuando hablamos de Oriente Medio, tratamos de mucho más. Hablamos de los valores que nos guían, hablamos del futuro que queremos, hablamos de elegir la cooperación o la confrontación, hablamos de la diplomacia o la fuerza, de la arbitrariedad o la ley, de ganar todos juntos o de perder casi todos. Hablamos sobre todo del bienestar, la seguridad y la prosperidad de nuestros ciudadanos. Y es cierto que son tiempos complejos, que hay nuevas y viejas brechas a las que hacemos frente; pero, ante esos retos, quiero subrayar la confianza. La que nace de una política cargada de sentido en el momento en el que más se necesita. La confianza de saber que somos más, abrumadoramente más, los países y las personas que, en todo el planeta, queremos seguir en la vía del diálogo, el multilateralismo, los derechos humanos y la paz. La confianza de saber que vivimos en una UE que ya es una gran potencia económica y que debe convertirse en una potencia política global en defensa de esos valores de paz y prosperidad compartida. La confianza, la seguridad de que hacemos lo mejor por los españoles, de que defendemos sus valores y su bienestar, y eso es lo que da sentido a toda nuestra acción y a nuestro compromiso político.

Este no es tiempo para el cinismo, es tiempo para la política cargada de sentido. Este no es tiempo para el fatalismo y la resignación, es tiempo para la determinación, el compromiso y la acción. Esa es la convicción del gobierno de España. Los españoles pueden estar seguros de que la política exterior seguirá trabajando con dedicación, con discreción y con toda la determinación para defender sus valores, sus intereses y su bienestar.

Por coherencia con nuestros principios y recogiendo el sentir abrumadoramente mayoritario de la sociedad española, nos hemos opuesto a una guerra ilegal, para la que no fuimos consultados, que desestabiliza toda la región y que ya afecta seriamente a la economía global, también a los intereses de los españoles. Por esa coherencia en la defensa de la paz, los derechos humanos y el orden internacional, por esa política exterior con identidad propia, España es hoy ampliamente reconocida y apreciada por millones de personas que, en todo el mundo, nos señalan como un ejemplo de dignidad y compromiso con valores que son los de la inmensa mayoría de una humanidad. Ningún demócrata puede resignarse a un mundo de violencia, a la ley del más fuerte, al vasallaje y la guerra. Defender hoy la democracia es defender el derecho internacional y la paz. Esa es la posición que ha liderado España, a la que se ha sumado ya la UE, incluso países con gobiernos muy distintos ideológicamente al nuestro. Son valores que vale la pena defender, valores que nos identifican como europeos, como demócratas y como españoles. Los mejores valores de nuestra sociedad, que defendemos y defenderemos. 

La entrada Por la paz en Oriente Medio y contra la guerra en Irán se publicó primero en Real Instituto Elcano.

Mientras que con su propuesta Trump deja claro lo que entiende por “paz mediante la fuerza” y Macron no parece reparar en que su orden contraviene directamente el Tratado de No Proliferación, el caso alemán revive un debate en el que entremezclan fantasmas del pasado con visiones equivocadas sobre las necesidades militares de la Unión Europea (UE). En términos históricos, la OTAN respondía en su origen a la idea de tener “a Estados Unidos dentro, a la Unión Soviética fuera y a Alemania debajo”, por el temor a un nuevo rearme germánico que pudiera asustar a sus vecinos. Por su parte, la UE se imaginó como una vía para encajar a Berlín en un proyecto que desactivara definitivamente su potencial desestabilizador, haciéndole entender que la mejor manera de garantizar su seguridad era apostando por una Europa políticamente integrada. El motor franco-alemán era el núcleo fundamental de dicho proyecto (hoy ya no es suficiente, pero sigue siendo necesario), con un reparto de papeles que informalmente otorgaba a París el liderazgo político y a Bonn (hoy Berlín) el económico.

El camino que Alemania ha emprendido suscita, inevitablemente, la aprensión de muchos de sus vecinos, marcados por una historia violenta derivada de aquel demonizado Lebensraum (espacio vital), acuñado ya a finales del siglo XIX por el geógrafo y etnógrafo alemán Friedrich Ratzel y reconvertido en clave expansionista por los nazis. Del mismo modo, queda por ver cómo reacciona Francia ante la perspectiva de que Alemania no sólo se consolide, aun a pesar de su crisis actual, como la primera potencia económica de los Veintisiete, sino que, además, se atreva a liderar política y militarmente la Unión. Y no basta para neutralizar esa intranquilidad con su énfasis en que la apuesta se plantea, sobre todo, pensando en Rusia como amenaza principal, haciéndose eco de informes de inteligencia que apuntan incluso a un conflicto directo a gran escala en el horizonte de apenas tres años. Tampoco calma la inquietud la insistencia en que el esfuerzo sólo busca contar con el mejor ejército “convencional” del continente, dado que eso no supone una renuncia expresa a dotarse algún día de armas nucleares, ante el temor a que el paraguas nuclear estadounidense deje de ser creíble o que la colaboración en este terreno con Francia no termine de fructificar.

En todo caso, el problema más serio que plantea el plan impulsado por la coalición gubernamental liderada por Merz es, una vez más, que se trata de un programa estrictamente nacional. Al igual que ocurre con el Plan Rearme 2030 (ahora renombrado Preparación 2030) de la UE, aprobado en marzo del pasado año y en el que el grueso del esfuerzo recae en los Estados miembros, Berlín vuelve a mostrar su escaso entusiasmo por impulsar la Europa de la Defensa, planificando en común y mutualizando la carga que haya que asumir. Como si no estuviera suficientemente claro que ninguno de los Veintisiete tiene posibilidad alguna de neutralizar individualmente las amenazas que les afectan y como si la OTAN no estuviera dando preocupantes señales de disfuncionalidad, la opción alemana (y la de tantos otros miembros de la UE) resulta inadecuada y, de hecho, cuestiona el propio proyecto para que la UE sea algún día un actor con voz propia en el escenario internacional, contando con sus propios medios para defender sus propios intereses.

Seguir pensando y actuando a escala nacional, calculando simplemente cómo salir del paso ante un Estados Unidos declaradamente antieuropeísta y tratando de preservar un sector industrial de defensa a escala nacional no sólo no desemboca en una UE más fuerte, sino que lleva directamente a la irrelevancia. Y Alemania, que debería marcar y liderar la dirección a seguir, no parece desgraciadamente dispuesta a asumir la tarea.

La entrada Alemania, nueva potencia militar de Europa se publicó primero en Real Instituto Elcano.

El mercado global no está diversificado, sino segmentado, y Moscú domina precisamente los segmentos críticos.

La estrategia de Irán de bloquear el estrecho de Ormuz mediante minas navales, baterías de misiles costeros y enjambres de drones ha colocado la economía global en una situación de extrema vulnerabilidad. El encarecimiento de la energía es su manifestación más inmediata. En este contexto, la decisión de Estados Unidos (EEUU) de suspender temporalmente ciertas sanciones para permitir exportaciones energéticas rusas ha generado un beneficio inesperado para Moscú. La crisis en Irán amenaza con revertir parcialmente los esfuerzos occidentales por limitar la capacidad rusa de financiar su guerra, al impulsar los precios del petróleo y el gas y aumentar la dependencia de sus exportaciones. Se trata, en efecto, del mayor desafío al régimen de sanciones desde el inicio de la guerra a gran escala en Ucrania.

Este efecto energético ha sido ampliamente analizado. Sin embargo, se ha prestado mucha menos atención a una dimensión igualmente crítica: el riesgo de una crisis aguda en los mercados de fertilizantes y alimentos. En este ámbito, Rusia no sólo está bien situada para obtener beneficios económicos, sino también para reforzar su influencia geopolítica. Su ambición de convertirse en un proveedor indispensable de seguridad alimentaria para el sur global, o lo que el Kremlin denomina la “mayoría mundial”, encuentra en esta coyuntura una oportunidad estratégica.

Este objetivo no es nuevo. En 2022, Rusia impulsó la Iniciativa del Grano del Mar Negro junto con las Naciones Unidas, Turquía y Ucrania. El acuerdo permitió la exportación segura de millones de toneladas de grano ucraniano desde puertos como Odesa, mediante corredores marítimos protegidos y mecanismos de inspección internacional, al tiempo que facilitaba las exportaciones agrícolas rusas. Aunque el acuerdo funcionó durante casi un año, Rusia se retiró en 2023 alegando incumplimientos, evidenciando su voluntad de instrumentalizar estos mecanismos como herramientas de presión política.

Incluso antes de la escalada en Irán, el sistema alimentario global ya estaba sometido a una presión estructural significativa. En los últimos cinco años, la inseguridad alimentaria aguda se ha triplicado y cerca de 400 millones de personas se enfrentan al hambre severa, según el Programa Mundial de Alimentos. Países como Sudán, Somalia y Afganistán se encontraban ya al borde de la hambruna.

La guerra en Irán afecta de forma directa al mercado de fertilizantes, con implicaciones profundas para la producción agrícola global. Aproximadamente la mitad del comercio mundial de urea, principal fertilizante nitrogenado, transita por el estrecho de Ormuz. A su vez, la producción de amoníaco, esencial para estos fertilizantes, depende del gas natural, lo que explica el peso de los países del Golfo en este mercado. En conjunto, cerca de un tercio del comercio marítimo global de fertilizantes atraviesa esta ruta estratégica. Desde finales de febrero, este corredor ha quedado prácticamente paralizado. El tráfico marítimo ha caído más de un 90%, según datos de Lloyd’s List Intelligence. Como consecuencia, los precios de la urea se han disparado cerca de un 40%, alcanzando su nivel más alto desde 2023.

Durante la crisis alimentaria de 2022, provocada por la guerra en Ucrania, las sanciones y la interrupción de las exportaciones por el mar Negro, los precios de los alimentos alcanzaron máximos históricos. En el escenario actual, Rusia y Bielorrusia emergen nuevamente como proveedores clave. Ambos países concentran una parte sustancial de la oferta global de fertilizantes y, a diferencia de los productores del Golfo, no se ven afectados por las disrupciones en Ormuz.

Rusia, junto con Bielorrusia, concentra aproximadamente el 40% de las exportaciones globales de potasa, el 23% de amoníaco y entre el 14% y el 16% de urea. Su capacidad productiva, el acceso a gas barato, las infraestructuras subvencionadas y unas rutas logísticas diversificadas le otorgan una ventaja competitiva estructural que se mantiene intacta.

El hecho de que los fertilizantes y los productos agrícolas rusos hayan quedado en gran medida al margen del régimen de sanciones, debido a su carácter estratégico para la seguridad alimentaria global, permite a Rusia mantener, e incluso ampliar, su cuota de mercado tras 2022, como se puede percibir en la Figura 1. A diferencia de otros exportadores, especializados en segmentos concretos, Rusia es el único actor con presencia transversal en los principales tipos de fertilizantes. El mercado global no está diversificado, sino segmentado, y Moscú domina precisamente los segmentos críticos.

Figura 1. Exportaciones mundiales de fertilizantes por país y producto, 2014-2025 (millones de toneladas aprox.)

En este contexto, los importadores que pierden acceso a los suministros del Golfo están recurriendo a Rusia como alternativa. Países como Nigeria y Ghana ya están incrementando sus pedidos, anticipando una disrupción prolongada. Esta reacción refleja una lógica de mercado clara, pero también refuerza una dependencia estructural con implicaciones políticas.

La inflación alimentaria en los próximos años parece prácticamente inevitable y su efecto será desigual. Mientras que en Occidente se traducirá en un aumento del coste de vida, en regiones vulnerables como el Sahel y el sur de Asia puede desencadenar crisis humanitarias de gran escala. En este escenario, Rusia se encuentra en una posición que refuerza sus intereses estratégicos a largo plazo: una indispensabilidad estructural en la cadena alimentaria global que combina beneficios económicos sostenidos con un significativo capital político. Al aprovechar las disrupciones en el suministro de fertilizantes y alimentos, Moscú refuerza su capacidad para proyectar influencia más allá de su entorno inmediato, especialmente en el sur global. Esta dinámica no sólo debilita la eficacia del régimen de sanciones, sino que revela una limitación fundamental de las estrategias occidentales: la dificultad de aislar a una potencia que controla nodos críticos de interdependencia global.

Más que una simple ganancia económica, lo que está en juego es la conversión de Rusia en un proveedor sistémico indispensable. En un mundo marcado por crisis superpuestas, esa capacidad de suministrar recursos esenciales puede resultar más decisiva que el poder militar o energético por sí solos. La guerra en Oriente Medio, lejos de aislar a Rusia, podría estar contribuyendo a reforzar su centralidad en el orden global emergente y así encajar en las ambiciones estratégicas del Kremlin de convertirse en el líder de un mundo multipolar venidero.

La entrada Rusia capitaliza el caos: fertilizantes en el contexto de la guerra en Irán se publicó primero en Real Instituto Elcano.

• La inmigración de origen asiático es minoritaria en España, lo que supone una gran diferencia con otros países europeos en los que esta migración es una de las más numerosas. La población de origen chino supone un tercio del total de los inmigrantes asiáticos en España, seguida por la pakistaní.
• Por su nivel formativo, la inmigración asiática se encuentra en un lugar intermedio entre la latinoamericana y la africana, con una gran diferencia a favor de las mujeres.
• La tasa de actividad de varones y mujeres inmigrantes chinos es muy alta, a diferencia de lo que ocurre con las mujeres de origen indio y, especialmente, pakistaní y bangladesí, que en su inmensa mayoría (75%) no están ocupadas ni en búsqueda de empleo. La tasa de paro del conjunto es muy baja, ya sea por la inactividad de las mujeres del subcontinente indio o por la alta ocupación de la inmigración china.
• Se produce una fuerte concentración de los inmigrantes asiáticos en el sector del comercio y la hostelería, muy superior a la de los demás grupos de inmigrantes o de los autóctonos.
• Casi la mitad de los inmigrantes asiáticos ocupados son autónomos o empresarios, un rasgo muy peculiar de este grupo. Este hecho y su concentración sectorial reflejan un notable aislamiento laboral de la comunidad asiática y muy especialmente de la china.
• Aunque un 15% de estos inmigrantes ha accedido a la nacionalidad española, su presencia en el sector público es prácticamente nula.
• La tasa de abandono escolar de los jóvenes de entre 16 y 20 años procedentes de Asia es alta, del 23%, pero sustancialmente menor que la de los jóvenes inmigrantes latinoamericanos y africanos (34% y 35% respectivamente)

Análisis

Este ARI es el cuarto de la serie que el Real Instituto Elcano está publicando sobre la integración laboral de los inmigrantes en España. En el primero, titulado “Inmigración y mercado de trabajo en España”, se analizaba el conjunto de la población inmigrante y de sus características más relevantes desde la perspectiva de su relación con el mercado de trabajo, mientras que en los dos siguientes se profundizaba en los colectivos latinoamericano y africano respectivamente. El presente análisis se centra en los inmigrantes procedentes de Asia, un grupo en el que domina la población de origen chino.

Análogamente al resto de ARI de esta serie, las principales fuentes utilizadas son el Padrón Continuo de Población, la Estadística Continua de Población y la Encuesta de Población Activa (microdatos de la EPA del 4º Trimestre de 2024), todos ellos del Instituto Nacional de Estadística (INE). A partir de dichos datos este análisis muestra en primer lugar las características básicas de la inmigración asiática en España, para posteriormente presentar datos relativos a su integración en el mercado de trabajo, tanto en su conjunto como para los dos subgrupos cuyo tamaño muestral en la EPA permite analizarlos separadamente y obtener resultados estadísticamente significativos: la inmigración china y la que procede del Indostán o subcontinente indio.[1]

El contexto: tamaño, evolución, composición y características de la inmigración asiática en España

En línea con lo ya apuntado en anteriores ARI de esta serie, conviene recordar la definición de migrante internacional que usa la División de Población las Naciones Unidas: toda persona que vive en un país diferente al que nació, independientemente de cuál sea su estatus legal en el país de residencia. Así, definidos como “nacidos en el extranjero”, y según los datos consolidados más actuales ofrecidos por la Estadística Continua de Población (INE), el número total de inmigrantes asiáticos en España a 1 de enero de 2025 es de 616.222 personas (Figura 1), lo que supone el 1% del total de residentes en nuestro país y el 7% de la población inmigrante. Su presencia ha ido en aumento desde finales del siglo XX, cuando a las tradicionales pero reducidas comunidades filipina e india se les fue sumando una creciente inmigración china. Desde mediados de la década de 1990 la inmigración china es la principal diáspora asiática presente en España.

En la actualidad, con datos referidos al 1 de enero de 2025, la inmigración china supone el 34% del total de la inmigración asiática (209.320 personas) (Figura 2), seguida por la pakistaní (135.696) y la india (73.951). Estos dos últimos grupos han experimentado un gran crecimiento en los últimos 10 años, duplicando su tamaño. Entre el resto de población de origen asiático, la única comunidad que supera los 30.000 miembros es la procedente de Filipinas (60.756).

Prácticamente toda la inmigración de origen asiático en España procede de países de baja renta per cápita, porque la presencia de originarios de territorios ricos, como Japón, Corea del Sur, Israel y Taiwan es anecdótica. Y como toda la inmigración procedente de países de menor renta per cápita que la española, su estructura de edad muestra la concentración en los grupos de mayor actividad laboral, entre los 25 y los 49 años, en la que se encuentran más de la mitad de los individuos (55%) (Figura 3).  

Como en el caso de la inmigración africana, pero en menor medida, se produce un predominio masculino en el conjunto de la inmigración asiática (55%), pero con amplias diferencias entre los principales países de origen: mientras que en la inmigración procedente de Bangladés, Pakistán y la India el porcentaje de hombres alcanza cifras similares a las observadas entre los inmigrantes africanos (74%, 71% y 63% respectivamente), en la inmigración llegada desde Filipinas y China el predominio es femenino (65% y 54%).

La mayor concentración de inmigrantes de origen asiático en España se encuentra en Cataluña (Figura 4), y más concretamente en la provincia de Barcelona, donde se registra una presencia significativa de personas procedentes de los principales países de origen. Madrid es la segunda provincia con mayor presencia de inmigrantes asiáticos, pero en este caso debida básicamente a los inmigrantes chinos y filipinos, con escasa participación de indios y pakistaníes. Como ocurre con el conjunto de la inmigración, en amplias zonas del oeste peninsular la presencia de inmigrantes de origen asiático es casi marginal.

La integración de los inmigrantes asiáticos en el mercado laboral español

A partir de los microdatos de la EPA (4º trimestre de 2024), se identifican aquí los principales rasgos que definen el modo e intensidad de la integración de los inmigrantes asiáticos en el mercado de trabajo español. Los datos se refieren a los individuos de entre 25 y 59 años, con el propósito de excluir a los jóvenes aún en formación y a los adultos ya retirados del mercado laboral y poder constituir así un conjunto comparable al de los autóctonos (definidos como nacidos en España con ambos progenitores también nacidos en España), entre los cuales la actividad laboral es muy baja fuera de ese intervalo de edades. Los datos se comparan también con los de los inmigrantes procedentes de otros países de renta per cápita menor que la española[2] e igualmente se desagregan internamente para comparar entre sí a los dos subgrupos asiáticos cuya muestra en la EPA es lo suficientemente grande como para obtener una comparación estadísticamente significativa y cuya suma alcanza el 82% del total: chinos e indostanos (la suma de indios, pakistaníes y bangladesíes).

Un primer factor del que depende la integración laboral es el nivel educativo, ámbito en el que los inmigrantes asiáticos de entre 25 y 59 años se sitúan en un punto intermedio entre latinoamericanos y africanos (Figura 5). Aunque un 2% de los inmigrantes asiáticos son analfabetos, en el extremo opuesto un 26% posee un título de educación superior.  Los datos del nivel educativo de la población procedente del Indostán reflejan en su conjunto un nivel mayor que la de procedencia china. Internamente, a pesar del reducido tamaño de las submuestras de indios, pakistaníes y bangladesíes, se observan diferencias significativas a favor de los indios.

Tanto entre los inmigrantes chinos como entre los procedentes de India, Pakistán y Bangladés, existe una brecha formativa favorable a las mujeres (Figura 6): el porcentaje de mujeres con un título universitarios es muy superior al de los hombres.

Respecto a las tasas de actividad y de ocupación,[3] los datos correspondientes al conjunto de inmigrantes asiáticos de entre 25 y 59 años arrojan cifras más altas que las observadas en el caso de los inmigrantes africanos, pero más bajas que las correspondientes a latinoamericanos. Sin embargo, estas cifras totales ocultan una gran diferencia interna entre los dos subgrupos asiáticos, ya que mientras los inmigrantes chinos presentan una tasa de actividad idéntica a la de la población autóctona y una tasa de ocupación superior (Figura 7), los datos correspondientes son mucho menores en el caso de los inmigrantes procedentes del Indostán.

La baja tasa de actividad del conjunto de los inmigrantes indostanos se debe a la muy baja participación en el mercado de trabajo de las mujeres de este grupo (Figura 8), de apenas un 25%. A pesar de su mayor formación, la diferencia con la tasa de actividad masculina alcanza los 67 puntos porcentuales, una diferencia mucho mayor que la encontrada en cualquier otro grupo de inmigrantes en España. Por contraposición, el 89% de las mujeres inmigrantes chinas en España trabaja o busca empleo de forma activa, porcentaje superior al de sus pares masculinos y al de las mujeres autóctonas.

La alta tasa de ocupación de los inmigrantes chinos (hombres o mujeres) junto a la escasa actividad de las mujeres indostanas explican que la tasa de paro para el conjunto de los trabajadores asiáticos sea baja, del 5% (Figura 9), porcentaje inferior al de la población autóctona y equivalente al pleno empleo técnico. 

La ocupación de los inmigrantes asiáticos de entre 25 y 59 años presenta una concentración extrema en torno a dos sectores, el comercio (en su inmensa mayoría al por menor, tanto de alimentación como no especializado) y la hostelería. Ambos sectores concentran tres cuartas partes (74%) de los trabajadores de este origen (Figura 10), casi el cuádruple que en el caso de los autóctonos. Esta concentración ocupacional es aún más elevada en el caso de los inmigrantes chinos (el 83% se ocupa en el comercio y la hostelería). Al margen de estos dos sectores, y de una pequeña participación en la industria manufacturera, inmigrantes chinos e indostanos se diferencian por la mayor presencia de los primeros en las actividades profesionales y científicas y de los segundos en los sectores agrícola y de la construcción.

La inmigración asiática apenas supone en su conjunto un 1,3% del total de ocupados en España, pero su peso es muy superior en el comercio y en la hostelería (Figura 11). Debido a la concentración de las inmigrantes filipinas en las tareas del hogar, éste es otro sector en el que la participación laboral de la inmigración de origen asiático supera ese 1,3% del conjunto de los ocupados en España. La EPA no detecta inmigrantes chinos ocupados en el servicio doméstico.

En cuanto a su situación profesional, el perfil de la comunidad asiática es, con diferencia, el más singular de todos los analizados. Por un lado, hasta un 47% trabaja por cuenta propia (Figura 12), ya sea como autónomo o como empresario con asalariados –lo que supone más del triple que los autóctonos y más del cuádruple que los inmigrantes latinoamericanos y africanos–. Estas cifras son aún más altas para el colectivo chino, pues en su caso el número de trabajadores por cuenta propia casi duplica el de aquéllos que lo hacen por cuenta ajena. A su vez, es muy probable que gran parte de los ocupados por cuenta ajena estén empleados por empresarios de su mismo origen, aunque esto, que sugiere la evidencia anecdótica, no se puede confirmar con las bases de datos existentes. Tal escenario, al que se suma una prácticamente nula presencia en el sector público, refleja un notable aislamiento laboral de la comunidad asiática y, muy especialmente, de la china.  

Más de dos tercios de los trabajadores asiáticos residentes en nuestro país (68,5%) ocupan puestos en “servicios de restauración, personales, protección y vendedores” (Figura 13), mientras que los empleados en “ocupaciones elementales” se limitan al 9%, cifra muy inferior a la de los otros dos grandes grupos de inmigrantes procedentes de regiones con menor renta per cápita que la española, América Latina y África.

Los inmigrantes asiáticos coinciden con latinoamericanos y africanos en su baja presencia en el conjunto de ocupaciones de “cuello blanco”. En el caso de los asiáticos, estas ocupaciones están “copadas” por los procedentes de China, la India y Filipinas, sin presencia detectable en la EPA de los demás orígenes. Como ocurre en el caso de los inmigrantes africanos, los asiáticos están también completamente ausentes de las Fuerzas Armadas, que exigen la nacionalidad española para la incorporación a sus filas. Sólo un 15% del conjunto de los inmigrantes de origen asiático en España (en el grupo de edad de 25 a 59 años) tiene la nacionalidad española. En el caso excepcional de los inmigrantes filipinos, el porcentaje (para todas las edades) es mucho mayor, del 33%, porque los nacidos en Filipinas se benefician de la misma excepción que los latinoamericanos, andorranos, portugueses, ecuatoguineanos y sefardíes a la norma que exige con carácter general una estancia legal de 10 años previa a la solicitud de ciudadanía. Sin embargo, tampoco en este caso el fácil acceso a la nacionalidad se traduce en presencia en la Administración Pública española ni en las Fuerzas Armadas.

Respecto a los ingresos salariales de los inmigrantes asiáticos, la única fuente disponible, la estadística de bases medias de cotización de la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS)[4] sólo incluye datos relativos a personas de nacionalidad china, los cuales reflejan dos aspectos llamativos. Por un lado, la base media de los cotizantes chinos en septiembre de 2025 se limitó a 1.538 euros, cifra inferior tanto a la de los nacionales de los seis países latinoamericanos incluidos en la estadística de la TGSS, como a la de los marroquíes, a pesar de la nula presencia china en “ocupaciones elementales”, las que generalmente reciben salarios más bajos. Por otra parte, la brecha de género favorable a los hombres es de tan sólo 20 euros (Figura 14), claramente la más reducida de todas las nacionalidades identificadas, incluida la española. Probablemente, el motivo detrás de ambas peculiaridades sea el muy elevado peso en el conjunto de los ocupados chinos de los empresarios y los autónomos, quienes, a diferencia de los asalariados, tienen cierta flexibilidad para reducir su base de cotización declarada. Por tanto, en este caso una menor base de cotización no implicaría necesariamente un menor ingreso real.      

Por último, los datos educativos de los inmigrantes asiáticos de la generación 1.5 (aquellos llegados a España como niños o adolescentes) permiten prever una progresiva mejora de la integración y diversificación laboral de esta comunidad. La tasa de abandono escolar de los jóvenes de entre 16 y 20 años procedentes de Asia es del 23%, en una posición intermedia entre el 15% de los autóctonos y los 34% y 35% respectivamente de latinoamericanos y africanos (Figura 15).  Por otra parte, a diferencia del resto de grupos, no se aprecia brecha de género en dicho abandono. La muestra de la EPA de jóvenes en esta franja de edad desagregada por origen (chino o indostano) es demasiado pequeña para obtener resultados significativos. En este caso, la evidencia anecdótica española parece indicar un menor abandono escolar y, en general, un mayor éxito educativo de los inmigrantes chinos de generación 1.5 o de segunda generación –en comparación con la media del resto de asiáticos, latinoamericanos y africanos–, pero la muestra de la EPA es demasiado pequeña para confirmar esto.

Conclusiones

La inmigración de origen asiático constituye en España una parte muy pequeña del total, el 7%, en claro contraste con la realidad migratoria de países del centro y norte de Europa en los que este tipo de inmigración es la mayoritaria entre la no europea (Alemania, Reino Unido, Dinamarca, Suecia, Países Bajos, etc.). España no ha tenido un pasado colonial relevante en Asia (excepto en el caso de Filipinas), mientras que esa herencia colonial explica en buena parte la llegada de grandes números de inmigrantes asiáticos al Reino Unido y a los Países Bajos desde mediados del siglo pasado. España tampoco atrae inmigración desde Turquía, origen de buena parte de la inmigración en el centro de Europa occidental. Cuando esa migración turca hacia Europa comenzó a desarrollarse, en los años 60, coincidió con la salida de migrantes desde España, es decir, en una fase en la que nuestro país no atraía, sino que expulsaba población a través de la emigración. Por último, el asilo ha sido una fuente minoritaria de la llegada de inmigración en España, a diferencia de lo ocurrido en países del norte y centro de Europa, que han acogido un asilo nutrido básicamente por población asiática. Cuando el asilo en España ha empezado a alcanzar cifras relevantes, los peticionarios de origen asiático han sido una pequeña minoría en comparación con los latinoamericanos.

El nivel educativo del conjunto de los inmigrantes de origen asiático en España es intermedio entre el latinoamericano y el africano, con una gran diversidad interna y una mayor formación femenina. La tasa de actividad es muy alta en el caso de los varones y también en el de las mujeres chinas, pero muy baja en el caso de las mujeres procedentes del subcontinente indio, pese a su relativamente alto nivel formativo.

La concentración sectorial de esta inmigración en el comercio y en la restauración es muy pronunciada, sectores en los que gran parte de los inmigrantes de origen asiático se ocupan como empresarios o autónomos. Esta posición en el mercado laboral –la del autoempleo– es otra de las grandes peculiaridades de la inmigración de origen asiático. Puede decirse que esta población inmigrante ha creado su propio “nicho” laboral, lo que se traduce también en su muy pequeña presencia en otros sectores que emplean típicamente a inmigrantes, como la construcción y la agricultura (en la que se emplean inmigrantes pakistaníes, pero no chinos) o el servicio doméstico (en el que la presencia asiática se restringe a la filipina). La inmigración asiática está también prácticamente ausente del empleo público.  

Con una tasa de abandono escolar relativamente baja (en comparación con la de los inmigrantes latinoamericanos y africanos), la integración laboral futura de los ahora jóvenes inmigrantes asiáticos probablemente avance hacia una mayor diversificación sectorial. En cualquier caso, dado el pequeño tamaño en la EPA de las muestras de los subgrupos (chinos, pakistaníes, indios…) la información sobre este aspecto es poco concluyente.

[1] Si bien el subcontinente indio o Indostán está integrado geográficamente por la India, Pakistán, Bangladés, Nepal, Bután, Sri Lanka y Maldivas, la muestra a la que denominamos “Indostanos” está compuesta únicamente por indios, pakistaníes y bangladesíes, dada la ausencia de inmigrantes de los demás países en la muestra de la EPA.

[2] En este análisis la agrupación “Asiáticos” incluye a todos aquellos inmigrantes procedentes de este continente cuyos países o territorios de origen están identificados en la EPA, a excepción de Japón, Corea del Sur, Taiwan, Arabia Saudí e Israel, quienes apenas suponen el 4% de la muestra asiática en la franja de edad de entre 25 y 59 años. Para una información más detallada de las características de estas agrupaciones ver el ARI “Inmigración y mercado de trabajo en España”.

[3] La tasa de actividad se define como el porcentaje de la población del grupo de edad de referencia (en este caso de entre 25 y 59 años) que está ocupada o en búsqueda de empleo, mientras que la tasa de ocupación se define como el porcentaje de la población del grupo de edad de referencia (en este caso de entre 25 y 59 años) que está ocupada. La tasa de paro se calcula sobre el total de población activa en esas edades (no sobre el total de población en esas edades).

[4] La EPA no incluye preguntas sobre ingresos salariales, por lo que se recurre a la estadística de bases medias de cotización de la Tesorería General de la Seguridad Social, donde los individuos aparecen clasificados por nacionalidad y no por país de nacimiento. La base máxima en 2025 es de 4.909 euros mensuales.

La entrada Inmigración y mercado de trabajo en España (IV): la inmigración asiática se publicó primero en Real Instituto Elcano.

El conflicto no es sólo entre empresas, sino que refleja una pugna más profunda sobre liderazgo, estrategia y el equilibrio de poder entre Francia y Alemania.

Si el FCAS fracasara, no provocaría un colapso inmediato de la seguridad europea. Pero sí confirmaría algo más incómodo: Europa sigue teniendo dificultades para reconciliar la integración industrial con la política de poder. El conflicto no es sólo entre empresas, sino que refleja una pugna más profunda sobre liderazgo, estrategia y el equilibrio de poder entre Francia y Alemania.

En primer lugar, existe una fricción industrial evidente. Dassault ha construido, durante décadas, un nicho de excelencia en aviones de combate basado en la eficiencia tecnológica, la integración de sistemas y el éxito exportador. El control sobre la arquitectura del sistema no es una cuestión simbólica, sino la base de su ventaja competitiva. Airbus, por su parte, encarna una lógica industrial multinacional, en la que Alemania y España aspiran a un reparto más equilibrado del liderazgo y la carga de trabajo. Resolver quién lidera el programa resulta, por tanto, extremadamente complejo.

En segundo lugar, hay una dimensión política. Francia y Alemania ya no parten de la misma posición de poder. El rearme alemán otorga a Berlín mayor margen de maniobra y menos incentivos para aceptar un papel subordinado en un programa emblemático. El hecho de que Berlín haya vinculado explícitamente el desenlace del FCAS a decisiones presupuestarias inminentes refuerza la presión política sobre el calendario y limita el margen para prolongar indefinidamente las negociaciones. El “contrato” franco-alemán en materia industrial de defensa está siendo renegociado en tiempo real.

Pero la fractura más profunda es de carácter estratégico. Francia es una potencia “híbrida”, a la vez marítima y continental, con una cultura estratégica extrovertida que concibe el uso de la fuerza como instrumento de influencia internacional. Es además una potencia nuclear y prioriza la autonomía estratégica. Alemania, en cambio, es una potencia eminentemente continental, centrada en la defensa territorial y el flanco oriental, con una concepción más defensiva y reactiva del uso de la fuerza, y con una fuerte orientación atlántica. Estas diferencias no son meramente conceptuales: se traducen en requisitos militares e industriales distintos. De ahí que la opción de desarrollar dos plataformas diferenciadas dentro del propio FCAS haya dejado de ser una hipótesis marginal para convertirse en una posible vía de salida al bloqueo.  

Al mismo tiempo, las presiones estructurales para cooperar siguen siendo muy fuertes. El coste creciente de las tecnologías militares avanzadas y la competencia global –especialmente con Estados Unidos– hacen que ningún país europeo pueda sostener por sí solo capacidades completas en este ámbito. Sin embargo, cuando se pasa del discurso político al diseño concreto de los programas, emergen los conflictos distributivos: quién lidera, quién captura el valor añadido y qué prioridades estratégicas se imponen.

En el fondo, el FCAS pone de manifiesto un problema más amplio: en Europa, la integración industrial en defensa está intentando adelantarse a la integración estratégica. En condiciones normales, la industria de defensa debería seguir a la política de defensa. Sin embargo, en el contexto europeo, esta última sigue estando en gran medida anclada en la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). El riesgo es, por tanto, poner el carro industrial delante de los bueyes estratégicos.

En caso de colapso, el efecto sería sobre todo político y a largo plazo. Europa no quedaría indefensa, pero sí vería debilitada su credibilidad como actor capaz de desarrollar grandes programas industriales en defensa. Además, aumentaría la fragmentación y, previsiblemente, la dependencia de soluciones no europeas en algunos ámbitos.

En definitiva, el FCAS es un proyecto emblemático, pero no indispensable. Su posible fracaso no supondría un vacío inmediato de seguridad, pero sí un serio revés para la ambición europea de combinar autonomía estratégica, escala industrial y cohesión política. Y, sobre todo, pondría de relieve que, incluso bajo fuertes presiones para cooperar, el futuro de la industria de defensa europea sigue estando condicionado por cuestiones no resueltas de poder, liderazgo y estrategia.

La entrada El FCAS y los límites de la integración industrial en defensa en Europa se publicó primero en Real Instituto Elcano.

• En el tablero del siglo XXI, la ciberdefensa no puede ser sólo un escudo. Sin la capacidad de proyectar fuerza en el ciberespacio, sin una espada, los Estados tienden a la irrelevancia en un mundo en el que el código es el nuevo acero.
• La fabricación de esa espada no puede encomendarse a terceros, pues significa delegar la última línea de defensa. Desarrollar una industria especializada en capacidades ofensivas para el ciberespacio no es solo una urgencia de seguridad nacional, es la única opción posible para garantizar debidamente la disuasión y la supervivencia frente a las nuevas amenazas.
• Solo a través del compromiso firme de todos los actores implicados será posible transformar este complejo desafío en una ventaja estratégica sostenible.

Análisis

Introducción

El ciberespacio se ha convertido en un ámbito más de las operaciones militares, junto a tierra, mar, aire y espacio. En él existen intereses que hay que proteger del adversario, así como objetivos enemigos que pueden ser atacados. Además, un cúmulo de circunstancias da lugar a que en el ciberespacio exista una permanente actividad hostil, con independencia de lo que ocurra en el “mundo real”, y un ecosistema de actores muy heterogéneo en cuanto a capacidades y motivaciones.

Este contexto obliga a los Estados a proveerse de capacidades para operar en el ciberespacio, al igual que lo hacen en los otros dominios, integradas y formando parte esencial del entramado que constituye su defensa nacional.

Lo convulso del entorno geopolítico y la pérdida de confianza en las alianzas tradicionales recomiendan alcanzar el mayor grado posible de autonomía en la obtención de capacidades militares. Y ello obliga a la potenciación de las industrias nacionales de defensa (incluyendo las de ciberdefensa), sector cada vez más tecnificado y complejo.

Este artículo analiza la necesidad actual para un Estado como España de disponer de una capacidad ciberofensiva potente y soberana, así como los condicionantes y dificultades que ello entraña.

Las operaciones militares en el ciberespacio

Desde el origen de los tiempos, el ser humano ha combatido en los ámbitos y con las armas que la tecnología disponible se lo ha permitido. Primero, en los espacios terrestres y marítimos, hasta la aparición sucesiva, ya alcanzado el siglo XX, del dominio aéreo, del espacial y, finalmente, del ciberespacial.

El ciberespacio ofrece al atacante múltiples ventajas (negación plausible, asimetría, accesibilidad, opacidad, agilidad, etc.), motivo por el cual está siendo profusamente empleado por todo tipo de actores para una amplia variedad de fines. Por otra parte, la creciente conectividad, digitalización y automatización amplía enormemente las posibilidades de actuar contra un adversario. Y si en un principio los objetivos se limitaban a las redes y sistemas de información y telecomunicaciones, la convergencia de las tecnologías de la información (IT) y las tecnologías operacionales (OT) ensancha enormemente el abanico de objetivos potenciales, hasta tal punto que raro es el activo que no puede ser afectado por medio de alguna técnica de ciberataque. Adicionalmente, es muy probable que el agresor no limite su acción contra objetivos militares, sino que la amplíe a todo el abanico de posibilidades, incluyendo infraestructuras críticas y servicios esenciales, que se encuentran mayoritariamente en el ámbito privada, como es el caso de los cables submarinos.[1]

La publicación doctrinal conjunta de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) AJP-3.2 define las operaciones en el ciberespacio (ciberoperaciones) como aquellas acciones en o a través del ciberespacio destinadas a preservar la libertad de acción amiga o a crear efectos para lograr los objetivos del mando. Esta misma publicación establece los principios rectores de operaciones conjuntas de la OTAN en el ciberespacio, en las que se integrarían las ciberoperaciones ofensivas.

Esta publicación ha sido adoptada por España como norma doctrinal mediante la publicación doctrinal conjunta PDC-3.20, si bien presenta, mediante el procedimiento de “páginas verdes”, algunos matices diferenciales. Entre ellos, algunos relativos a la taxonomía de las operaciones en el ciberespacio. Así, mientras la doctrina OTAN contempla tan sólo dos tipos (defensivas y ofensivas), en la española se incorporan dos categorías adicionales: una denominada de Infraestructura CIS (CISIO) y otra que engloba las operaciones de inteligencia, vigilancia y reconocimiento en y a través del ciberespacio (CISRO), tal y como se muestra en la Figura 1.

Figura 1. Tipos de operaciones en el ciberespacio según la doctrina española (PDC-3.20)

A diferencia del resto de ámbitos operativos, la doctrina operacional en el ciberespacio está construida más sobre supuestos que sobre experiencia y lecciones aprendidas. Esto se explica por esa opacidad antes mencionada, así como por la “juventud” de este nuevo ámbito.

No son muchas las operaciones que han trascendido al conocimiento público. De todas ellas, la más notable ha sido Stuxnet (2010), en la que los atacantes emplearon un sofisticado código específicamente diseñado para comprometer y controlar los controladores lógicos programables (PLC) utilizados para regular las centrifugadoras de la planta iraní de Natanz.

Más allá de su complejidad técnica, Stuxnet supuso un salto cualitativo en las operaciones en el ciberespacio, al evidenciar que el código informático podía causar un efecto físico tangible. Una operación y un ciberarmamento con un nivel de sofisticación no conocido hasta entonces, que trascendieron más allá de los círculos especializados en seguridad y defensa.

Han transcurrido más de 15 años desde que Stuxnet se hizo público y desde entonces muchos Estados se han dotado con capacidades militares para operar en el ciberespacio. En España, en el año 2013, se creó el Mando Conjunto de Ciberdefensa (MCCD), que evolucionó en 2020 a Mando Conjunto del Ciberespacio (MCCE), ampliando su misión y cometidos.

Ciberarmas

El desarrollo de operaciones militares en el ciberespacio requiere un armamento específico, requisito indispensable para que un entorno sea considerado ámbito operacional.

No existe una definición universal de “ciberarma” que pueda aplicarse a cualquier contexto. Por ejemplo, el Departamento de Defensa de Estados Unidos (EEUU) evita emplear este término y lo sustituye por “capacidad en el ciberespacio”, refiriéndose a cualquier instrumento –material o digital– capaz de producir efectos físicos o funcionales sobre sistemas de información, redes e infraestructuras críticas. Estos efectos incluyen la manipulación o denegación de acceso a datos, así como la interrupción de servicios esenciales. Por su parte, en la doctrina OTAN y española, el enfoque es similar: se evita definir estrictamente “ciberarma” y se prioriza la noción de ciberoperación, entendida como acción en o a través del ciberespacio destinada a generar efectos militares. De ello se infiere que una ciberarma equivaldría al conjunto de capacidades técnicas –código, vectores de ataque, infraestructura de mando y control– necesarias para ejecutar operaciones que degraden, manipulen o destruyan sistemas adversarios.

El Manual de Tallin 2.0 desarrollado por expertos en derecho internacional y ciberoperaciones para trasladar el derecho internacional humanitario (DIH) al ciberespacio, sí que define las ciberarmas: “cualquier medio o método de guerra diseñado o adaptado para causar muerte, lesiones o daños”.[2] Esto implica que, para considerarse arma, un malware debe generar efectos comparables a los de un ataque cinético tradicional. Basándonos en esta definición, bastante discutida, un malware diseñado para recopilar información o inteligencia sin causar daños físicos o funcionales no sería un arma desde esa perspectiva, sino un medio para la obtención de inteligencia, por lo que no estaría sujeto a los principios del DIH, pero sí a las reglas de neutralidad y no injerencia.

Para este trabajo optamos por una aproximación pragmática y consideraremos “ciberarmas” tanto las que posibilitan acciones de sabotaje como de espionaje en o a través del ciberespacio, en tanto su naturaleza es similar con relación a lo que más nos interesa examinar: la necesidad de su posesión, la dificultad de su obtención y la complejidad de su empleo.

Pese al secretismo oficial, diversos episodios han puesto de manifiesto la existencia de ciberarsenales estatales. Entre 2016 y 2017, el grupo The Shadow Brokers filtró herramientas de la National Security Agency (NSA). Entre ellas, el exploit EternalBlue, posteriormente empleado en ataques de efecto global como WannaCry y NotPetya.[3]

Por otra parte, hay que tener muy en cuenta algo también exclusivo del ciberespacio: la existencia de actores no estatales con importantes capacidades ofensivas. Esto ya lo reflejaba muy bien en 2021 la reportera del New York Times Nicole Perlroth, en su bestseller Así es como me dicen que acabará el mundo,[4] en el que analiza cómo las ciberarmas han pasado de manejarse en círculos reducidos y ligados a la defensa nacional a venderse y comprarse en un mercado negro al que también tienen acceso mercenarios, terroristas y grupos delincuenciales.

Y también hay que considerar las tecnologías duales, entendidas como aquellas que pueden ser utilizadas tanto para fines militares como civiles y comerciales (por ejemplo, herramientas para test de penetración o hacking ético), pero cuya condición o no de arma dependerá de la intencionalidad con la que se use en cada caso (un martillo no se vende en una armería, pero puede emplearse como arma). En cualquier caso, esa dualidad deberá tenerse en cuenta para ciertos aspectos; por ejemplo, para controlar o limitar su exportación.

¿Por y para qué necesitamos ciberarmas?

Hoy en día, las operaciones militares dependen completamente del ciberespacio. La conducción de las operaciones o la obtención de inteligencia dependen en buena parte de la confidencialidad, integridad y disponibilidad de las redes y sistemas en las que se sustentan. Por todo ello, es fácilmente entendible que cualquier incidente en el ciberespacio puede tener un efecto sensible en cualquiera de los otros ámbitos: por ejemplo, la degradación de un sistema de defensa aérea o la inutilización de un sistema de mando y control mediante la inserción de un malware.

Por otra parte, los sistemas de armas y combate se han convertido en conglomerados de hardware y software que generan e intercambian información y datos de forma continua y que contienen infinidad de elementos que pueden ser ciberatacados, por lo que, para un cazabombardero o una fragata contar con un sistema de ciberdefensa puede llegar a ser vital, ya que un malware puede constituir una amenaza tan seria (y seguramente más probable) que un misil o un torpedo.

Todo ello nos lleva a afirmar que la dependencia creciente del ciberespacio hace impensable alcanzar la libertad de acción en cualquier ámbito operativo sin poseerla previamente en el ciberespacio. Pero en cualquier ámbito operativo, también en el ciberespacio, solamente es posible asegurar la superioridad mediante la posesión (y empleo) de capacidades ofensivas, puesto que no puede existir superioridad en un ámbito sin tener la capacidad de hacer daño al adversario.

Pero hay más. La capacidad de disuasión es uno de los elementos más importantes para la seguridad y la defensa. La carencia de capacidades ofensivas en el ciberespacio obligaría a hacer descansar todo el poder de la disuasión en la negación, buscando que el atacante desista en sus intenciones haciéndole ver sus escasas posibilidades de éxito, postura de dudosa efectividad contra actores persistentes y altamente cualificados y motivados. Vendría a ser como si en un combate de boxeo sin límite de asaltos uno de los contendientes tratara de defenderse atrincherándose en un rincón del ring, renunciando a golpear a su rival.

Por último, está el asunto de la soberanía estratégica. La resistencia de los Estados a compartir con sus aliados información sobre sus capacidades y el secretismo que sigue rodeando a todo lo relacionado con cibercapacidades ofensivas está dificultando algo ya hace décadas superado en el resto de los ámbitos operativos: la construcción de capacidades ofensivas combinadas. Por tal motivo, en la Cumbre de Bruselas de 2018, la OTAN acuerda la creación del Cyber Operations Centre (CyOP) y se establece un marco para que los aliados “proporcionen capacidades cibernéticas a la OTAN para su uso en misiones y operaciones”, denominado posteriormente Sovereign Cyber Effects Provided Voluntarily by Allies (SCEPVA).

SCEPVA permite a las naciones aliadas que poseen capacidades ofensivas en el ciberespacio ponerlas voluntariamente a disposición de la Alianza para su uso en operaciones o misiones conjuntas de la OTAN. El objetivo es integrar las cibercapacidades avanzadas de sus miembros con fines de defensa colectiva, sin forzar a la renuncia a la soberanía de esas capacidades. De esta forma, se consigue que los comandantes de la OTAN tengan más opciones de respuesta para crear efectos en el dominio ciberespacial cuando sea necesario, coordinando y sincronizando estas herramientas soberanas para alcanzar objetivos militares a través del CyOP.

La ciberarma perfecta

¿Qué características y requisitos funcionales y operativos debería reunir la “ciberarma perfecta”?

Obviamente, estarán condicionadas por el objetivo, la intencionalidad (efectos perseguidos) y las circunstancias de la operación en la que se vaya a emplear (en el marco de un conflicto armado, en respuesta a una agresión o ataque inminente, en situación de crisis, en tiempo de paz). No obstante, hay una serie de aspectos que, por regla general, habrá que tener en cuenta en su diseño. 

Por ejemplo, la capacidad de ocultación y de evasión, que facilitará el alcanzar el objetivo sin ser detectado, la persistencia en el sistema objetivo el tiempo necesario para cumplir la misión, así como la desaparición rápida y sin dejar rastro en caso de necesidad. Algunas formas de conseguir este objetivo:

• Uso de exploits de día cero (Zero-Day exploits): la utilización de códigos que empleen vulnerabilidades desconocidas facilita evadir la detección por parte de los sistemas de defensa y alcanzar un acceso profundo, privilegiado y persistente.
• Detección nula (Zero detection): busca hacerla indetectable por cualquier técnica conocida y durante todo su ciclo de vida.
• Resiliencia y persistencia: permite que el código sobreviva a reinicios del sistema, parches y actualizaciones de seguridad, e incluso a la reinstalación del sistema operativo.
• Ausencia de firma: en caso de detección, impide o dificulta que el adversario obtenga indicadores de compromiso (IOC) de bajo nivel (IP, hashes, nombres de dominio, etc.) o conductuales (TTP) que posibiliten la reducción de su futura eficacia.
• Operación sin archivos (Fileless): residiendo y operando primariamente en la memoria RAM o utilizando herramientas legítimas del sistema se dificulta la detección y la obtención de inteligencia técnica.

Otra característica que puede ser necesaria para ataques dirigidos a objetivos muy específicos (ataques quirúrgicos) es la capacidad de discriminación de objetivos (precisión), reduciendo al máximo los efectos colaterales no deseados, como daños a infraestructuras civiles o efectos perjudiciales sobre actores neutrales o aliados. Ello puede conseguirse a través de:

• Orientación precisa (Targeted): la ciberarma y su empleo han de estar diseñados para impactar en un solo objetivo específico, con coordenadas binarias o lógicas exactas. Fuera de ese entorno objetivo, debería ser imposible su actuación.
• Mecanismo de “Kill Switch”: se basa en incluir un “interruptor de autodestrucción” que permita la neutralización remota y eliminación de trazas en caso de ser descubierta, de estar actuando de forma indeseada o por cualquier otra circunstancia.
• Lógica de daño específico: implica precisar y limitar la función dañina sobre el sistema objetivo, evitando daños colaterales innecesarios y, al mismo tiempo, reduciendo la posibilidad de detección (por ejemplo, sabotear únicamente un elemento específico en una planta industrial).

Escalabilidad y flexibilidad pueden ser requisitos fundamentales en determinadas misiones. Para conseguir estos objetivos, existen diferentes técnicas que pueden ser empleadas de forma singular o combinada:

• Capacidad de propagación autónoma: supone dotar al malware de la capacidad de autorreplicarse y propagarse a otros sistemas dentro del mismo entorno, de forma sigilosa, controlable y sin intervención humana adicional, una vez lograda la intrusión inicial.
• Modularidad: implica un diseño modular que permita actualizar, modificar o cambiar la carga útil (payload) sin alterar el mecanismo de infección e intrusión, lo que facilita su empleo en diferentes sistemas o con diferentes finalidades (espionaje, borrado, modificación, etc.).
• Interoperabilidad de protocolos: consiste en dotar al malware de la capacidad de comunicarse y moverse lateralmente a través de diferentes sistemas operativos, entornos de red y protocolos IT, OT e IoT.

La atribución nula (negación plausible) puede ser una característica irrenunciable si la acción se enmarca fuera de un conflicto armado, por ejemplo, en la denominada Fase 0 (fase previa a las hostilidades) o enmarcada en una campaña de guerra híbrida. Algunas aproximaciones para lograr esta característica son las siguientes:

• Bandera falsa (false flag): se fundamenta en la inclusión de tácticas y técnicas, artefactos, fragmentos de código, marcas de tiempo, idioma, etc. comúnmente asociados a un actor concreto, de manera que, en caso de detección y análisis forense del código, apunten convincentemente a un adversario distinto al verdadero atacante.
• Infraestructura de mando y control (C2) desechable: implica el uso de una red C2 compleja, distribuida, cambiante y efímera, que no permita el rastreo hacia su origen/propietario. Ello puede conseguirse mediante el uso combinado de técnicas muy diversas, como el empleo de servidores adquiridos con criptomonedas, máquinas virtuales, redes TOR o diodos, entre otras.
• Complejidad en la ingeniería inversa:se basa en el empleo de técnicas de codificación complejas que desincentiven o imposibiliten la ingeniería inversa del malware, como la ofuscación de código, el anti debugging, o el anti VM (virtual machine).

Por último, y en función del objetivo y efectos perseguidos, hay que establecer el nivel de efecto y letalidad de la carga útil:

• Daño físico: si la finalidad es el sabotaje de una infraestructura crítica (por ejemplo, una red eléctrica o un sistema de control industrial), la ciberarma ha de ser capaz de traducir acciones en el plano lógico (por ejemplo, alteraciones del código de los elementos víctima) en efectos en el plano físico e, idealmente, sin dejar evidencia de la intrusión.
• Velocidad o tiempo de ejecución:permite el control del cuándo y cómo: rapidez de ejecución de la acción, instante o bajo qué circunstancias debe iniciarse, etc.

Stuxnet se acerca a este ideal al cumplir varias de estas características: utilizó múltiples 0-days, se dirigió a un sistema OT/SCADA muy específico y prácticamente aislado, causó un daño físico importante y todo ello con un grado de sigilo sin precedentes. Desde entonces, se han producido numerosos avances tanto en las tecnologías como en las técnicas de ataque, por lo que lo que en su día se consideró el “ciberarma perfecta” ha sido ampliamente superada.

Uso de las ciberarmas

Aunque existen variantes más simples, en términos generales un ciberataque dirigido sigue un proceso denominado kill chain (Figura 2) cuyas fases son:

Figura 2. Fases de la Cyber kill chain

• Reconocimiento: en la que el atacante recopila información del objetivo con la que planificará el ataque.
• Armamento: preparación de la ciberarma que mejor se adapte al objetivo y a las vulnerabilidades explotables identificadas en la fase anterior, normalmente constituida por exploit y payload (carga útil) en un paquete entregable.
• Entrega: el atacante transmite el arma al objetivo a través de algún medio (una memoria USB, un código QR, un sitio web comprometido, un correo de phishing…).
• Explotación: el atacante gana acceso al objetivo mediante la ejecución de código malicioso, explotando alguna vulnerabilidad del sistema objetivo.
• Instalación: el atacante instala un malware (por ejemplo, una puerta trasera), creará puntos de persistencia e instalará herramientas de acceso remoto, con el fin de establecer un punto de apoyo duradero y resistente en el objetivo.
• Mando y Control (Command and Control, C2):el atacante establece un canal de comunicación bidireccional y sigiloso con el sistema comprometido, obteniendo su control operativo remoto.
• Acciones sobre el objetivo: actividades típicas de esta fase son los movimientos laterales, elevación de privilegios y recopilación de datos, que posibilitarán la ejecución de las acciones clave en función del objetivo final perseguido. Si es ciberespionaje, identificar y empaquetar información sensible y transferirla fuera de la red. Si es sabotaje, destruir sistemas o interrumpir el servicio (ej. ransomware o wiper).

La traducción de la kill chain al ámbito de las operaciones militares requiere ampliar el proceso con numerosos pasos adicionales; por ejemplo, los encaminados a garantizar el respeto al DIH. De esta forma, el desglose de fases y subfases de una ciberoperación ofensiva podría ser algo parecido a lo que refleja la Figura 3.

Figura 3. Fases de una ciberoperación ofensiva militar

En cualquier caso, esto muestra que, además de la ciberarma (exploit + payload), va a ser necesario contar con una infraestructura adicional que apoye en cada fase y garantice aspectos como la seguridad operacional (OPSEC). Y, como se señaló anteriormente, en muchos casos será necesario que esa infraestructura sea indetectable, desechable y cambiante para dificultar la detección, trazabilidad y atribución de las acciones.

Cómo obtener ciberarmas

A diferencia de los ámbitos tradicionales, en los que una amplia mayoría de unidades pueden usarse con fines tanto defensivos como ofensivos (tropas, carros de combate, buques de guerra, aviones de combate), en el ciberespacio, el poder ofensivo y defensivo dependen de capacidades (infraestructuras, herramientas, especialistas) absolutamente diferentes e independientes entre sí. Por lo general, en el ciberespacio lo que se usa para defenderse tiene nulo valor ofensivo; y viceversa.

Esto obliga a adoptar estrategias diferentes para dotarse de los medios necesarios para las operaciones defensivas y las ofensivas. Por otra parte, los medios defensivos poco o nada se diferencian de los que se emplean en la protección de activos en infinidad de ámbitos, por lo que son, fundamentalmente, los mismos que se emplean de forma profusa en el ámbito de la ciberseguridad y, por tanto, ampliamente conocidos y sobre los que existe una amplia industria.

Por el contrario, los medios ofensivos, salvo aquellas herramientas de uso dual (por ejemplo, las empleadas para pentesting), son muy difíciles de obtener. Por lo tanto, es preciso abordar su obtención de forma diferente.

En los orígenes de muchas de las unidades militares especializadas en el combate en el ciberespacio (caso, por ejemplo, del actual MCCE), existió una fuerte tendencia a autodotarse de herramientas ciberofensivas. Esto, que resultaría absolutamente impensable en el resto de los ámbitos operativos, era algo a lo que prácticamente obligaba la suma del absoluto secretismo que rodeaba todo lo relacionado con estas capacidades, la ausencia de un mercado formal y la nula experiencia en la obtención y uso de “armamento” para las ciberoperaciones. Esto colocaba a los recién creados “comandos ciberespaciales” en una situación similar a la de los guerreros de la Prehistoria, fabricando las hachas de sílex con las que habían de combatir.

Con el paso de los años, las cosas han ido yendo a su sitio y hoy estas unidades tienden a nutrirse de herramientas que les proporciona la industria de ciberdefensa, de forma similar a como se hace en el ámbito terrestre, naval o aeroespacial. No obstante, persisten algunas peculiaridades que hacen que los procedimientos habituales de obtención de armamento y material sean de mal encaje para obtener sistemas de armas para el ciberespacio, lo que obliga a un tratamiento diferenciado. Por otra parte, el apartado dedicado a la “ciberarma perfecta” nos demuestra que su diseño requiere una combinación muy específica y altamente sensible de recursos humanos, técnicos, financieros y legales, nada fácil de obtener.

De todos ellos, el recurso humano es el más crítico y habrá de contemplar perfiles muy diversos e hiperespecializados (habitualmente, exclusivos y muy caros), que generalmente deberán estar en posesión de sus correspondientes habilitaciones de seguridad (HPS). Entre ellos, analistas de vulnerabilidades, ingenieros de exploiting, desarrolladores de código dañino y especialistas en operaciones ofensivas, entre otros.

El que la organización cuente a su vez con expertos en operaciones defensivas y en inteligencia de ciberamenazas supondrá un alto valor añadido, al poder evaluar su efectividad e incorporar técnicas y tácticas desarrolladas por otros actores.

En cuanto a los recursos tecnológicos y de infraestructura, que deberán ser altamente seguros y estar debidamente aislados y certificados (HSEM, HSES, ZAR), será preciso contar con:

• Laboratorios: entornos de prueba de exploits y malware completamente aislados para garantizar que las vulnerabilidades y las herramientas desarrolladas no puedan ser accedidas por personal ajeno al proyecto.
• Hardware y plataformas de pruebas: amplio inventario de hardware y software objetivo (sistemas operativos, firmware, dispositivos IoT, redes OT/ICS) para replicar entornos y realizar pruebas de viabilidad y compatibilidad. Esta infraestructura es esencial para garantizar la funcionalidad y no detección en los entornos reales.
• Catálogo interno de capacidades: repositorio interno y protegido para almacenar, catalogar y gestionar las vulnerabilidades 0-day disponibles y los exploits asociados.

Como se ha explicado anteriormente, esa industria debe ser capaz de proveer sistemas de armas completos. Es decir, no únicamente las “ciberarmas”, sino también las infraestructuras tecnológicas sin las cuales sería imposible su empleo: plataformas y repositorios anonimizados, VPN, proxies, VPS, etc., puesto que carecer de ellas vendría a ser lo mismo que contar con los misiles sin disponer de los medios para su lanzamiento al objetivo. Y, también muy importante, proveer al ámbito militar de la formación necesaria para su empleo, que puede ser complicado.

Por tanto, ser fabricante de ciberarmas implica acometer un gran esfuerzo (económico, organizativo, de reclutamiento) para adquirir los recursos necesarios, asumir el riesgo de una importante inversión asociada a un retorno muy incierto y aceptar un alto grado de secretismo en los desarrollos, una clientela muy reducida y muy probables limitaciones a la comercialización internacional.

En contrapartida, el potencial cliente (que, en el fondo, no es otro que el Estado) ha de entender que al adquirir esos escasos y raros productos no solamente paga por ellos, sino también por el sostenimiento vital de una industria cuya única razón de existir es la de producir esos recursos imprescindibles para la defensa nacional y cuya única posibilidad de supervivencia es la rentabilidad económica. Y que ha de contemplar, incluso, el apoyar y favorecer la venta de esos productos a Estados aliados, con las debidas garantías.

Conclusiones

El ciberespacio se ha consolidado como el quinto dominio militar, resultando indispensable para cualquier operación moderna. La dependencia crítica de los sistemas de mando, control, comunicaciones e inteligencia, sumada a la creciente digitalización de las plataformas, convierte la accesibilidad y seguridad de este ámbito en la piedra angular de la defensa actual.

Por otra parte, la superioridad operativa es inalcanzable sin capacidades ofensivas. En este dominio transversal, la libertad de acción global depende de la hegemonía previa en la red. Asimismo, disponer de medios de respuesta propios es vital no sólo para neutralizar amenazas, sino para vertebrar una disuasión creíble basada en la represalia.

La evolución del contexto geopolítico recomienda cada vez más contar con una autonomía estratégica, para la cual es imprescindible contar con una sólida industria de defensa nacional.

En definitiva, contar con una “ciberespada” nacional no es sólo una necesidad técnica, sino un imperativo estratégico que refuerza la ventaja competitiva y la capacidad negociadora del Estado ante terceros en el escenario internacional.

El problema es que no existe un mercado de capacidades ciberofensivas similar al que encontramos en otros ámbitos operativos. A ello hay que sumar que la obtención de estas capacidades requiere disponer de personal, infraestructuras y medios muy especializados, escasos y complejos de obtener, y que esa industria debe ser capaz de proveer sistemas de armas completos.

En consecuencia, esa industria de ciberdefensa que se especialice en este subsector “ofensivo”, que podríamos calificar de nicho, tiene que estar dispuesta a aceptar unas reglas del juego muy particulares: una fuerte inversión y esfuerzo para dotarse de los recursos necesarios, asumir el riesgo de un retorno muy incierto, un altísimo grado de secretismo en los desarrollos, anonimización de infraestructuras y productos, clientela muy reducida y más que probables limitaciones a la comercialización internacional.

Reglas que, por supuesto, también ha de aceptar el cliente, que deberá favorecer la continuidad del negocio (e, incluso, apoyar la exportación) y que deben verse reflejadas en el precio de unos bienes y servicios que son muy difíciles de obtener y mantener.

[1] Douglas R. Burnett, Robert Beckman y Tara M. Davenport (2014), “Submarine Cables: the Handbook of Law and Policy”, Martinus Nijhoff Publishers.

[2] Michael N. Schmitt (coord.) (2017), Tallinn manual on the international law applicable to cyber warfare, Cambridge University Press, Cambridge.

[3] Antonio Villalón Huerta (2025), Cyber GRU. Russian military intelligence in cyberspace, Naullibres, Valencia.

[4] Nicole Perlroth (2021), This is how they tell me the world ends, Bloomsbury Publishing USA.

La entrada No basta con el escudo, necesitamos la espada: la obtención de capacidades ofensivas para el ciberespacio se publicó primero en Real Instituto Elcano.

El Índice Elcano de Presencia Global confirma el ascenso sostenido de China en el sistema internacional durante las últimas décadas. Este avance se ha articulado principalmente a través de la dimensión económica, que constituye el núcleo de su proyección exterior, aunque en la última década también se aprecia un crecimiento significativo de su presencia militar. El patrón resultante refleja una estrategia de expansión integral, con una base económica robusta y un componente de seguridad cada vez más visible.

La distribución geográfica de esta proyección revela dos rasgos centrales. En primer lugar, la prioridad concedida a su vecindad inmediata, especialmente en Asia-Pacífico, donde China ha consolidado su posición como actor dominante. En segundo lugar, una estrategia de reducción de riesgos que apuesta por la diversificación de socios y mercados, con el objetivo de mitigar vulnerabilidades derivadas de tensiones con las principales potencias occidentales.

En este contexto, China ha reducido su exposición relativa a Estados Unidos (EEUU), la Unión Europea (UE) y Japón, al tiempo que ha intensificado sus vínculos con el denominado sur global. No obstante, esta reorientación no es homogénea. Su presencia se encuentra firmemente asentada en Asia-Pacífico, seguida de América Latina, mientras que en África y Oriente Medio la evolución ha sido más moderada y desigual.

De cara al futuro, el escenario es incierto. El año 2024 marca el primer ejercicio en el que se observa una reducción de la presencia global china, tanto en términos absolutos como relativos. Este cambio podría señalar un punto de inflexión en la trayectoria expansiva de China o, alternativamente, una corrección coyuntural en un proceso de largo recorrido.

Este documento plantea cuestiones relevantes acerca de la trayectoria internacional de China, así como del carácter global o regional de dicha potencia. Se espera que sirva para proporcionar datos y evidencia robusta sobre la evolución de la globalización y la multipolaridad.

Introducción

Bien es sabido que el proceso de globalización de las últimas décadas no podría entenderse sin el auge de Asia, particularmente de China, y el progresivo desplazamiento del centro de gravedad de la economía mundial hacia el Pacífico. Un ascenso apoyado en una estrategia de desarrollo orientada a la exportación y en un rápido avance tecnológico que, mediante un papel activo del Estado, ha transformado profundamente su estructura productiva. Desde las estrategias iniciales de atracción de procesos de deslocalización industrial en los eslabones de menos valor añadido, China ha ido consolidando sus capacidades productivas mediante un proceso de aprendizaje y desarrollo tecnológico y una política industrial activa que le ha permitido ascender hacia actividades de mayor valor añadido, e incluso alcanzar el liderazgo en tecnologías más avanzadas, desafiando la tradicional primacía de EEUU, la UE y Japón.

El modelo político y económico chino se extiende a la concepción que tiene China sobre el orden internacional, marcadamente Estado-céntrica y postwestfaliana. En ella, la soberanía y el control político ocupan un lugar central, frente al paradigma neoliberal de mayor primacía de los mercados y de los actores privados, y en consecuencia un papel estatal más difuso (Esteban, 2025). El superávit comercial de China le otorgó una creciente capacidad de financiación exterior, en parte orientada al mercado de deuda estadounidense, fortaleciendo así una interdependencia comercial y financiera entre ambos que era entendida, hasta fechas recientes, como un mecanismo de seguridad internacional. Pero a medida que se intensificaba esa interdependencia y China ascendía posiciones en las cadenas de producción más tecnológicas, la lógica predominantemente cooperativa ha evolucionado hacia una rivalidad directa con EEUU, con implicaciones para la UE, y al desarrollo de estrategias de autonomía estratégica (Esteban et al., 2025).

La globalización actual está por tanto caracterizada por una creciente fragmentación y rivalidad geoestratégica (Gracia y González, 2025). Frente a la idea de un espacio global homogéneo, se configura una articulación de la economía mundial en torno a distintos espacios de integración regional, que por otro lado ya fueron los focos centrípetos de la globalización hasta ahora conocida, y una gobernanza ampliada a sus respectivas áreas de influencia.

La brecha entre la proyección real de los países y las narrativas interesadas sobre su expansión e influencia es una de las claves para entender el nuevo orden internacional. Por ello esta publicación analiza la evolución de China en el Índice Elcano de Presencia Global aportando datos desagregados geográficamente, con el objetivo de conocer con precisión de qué modo se articula con las distintas regiones del mundo y cómo se alinean estos resultados con sus prioridades declaradas en su estrategia de política exterior. Desde esta perspectiva, cabe preguntarse hasta qué punto China es realmente una potencia global, si ha incrementado su proyección de forma homogénea en todas las regiones o si dicha proyección adopta patrones similares en todas ellas. Una publicación que se suma a ejercicios previos dedicados a EEUU (Olivié y Gracia, 2024) y a la UE (Olivié y Gracia, 2020), completando así un análisis geográfico del modo en que se han articulado geográficamente los principales protagonistas del procesos de globalización de las últimas décadas.

Imagen: Vista de una zona portuaria en Kowloon, Hong Kong, China. Foto: Chunyip Wong / Getty Images.

La entrada De la región al mundo: análisis geográfico de la presencia global de China se publicó primero en Real Instituto Elcano.

Sin embargo, pese a haber ganado el galardón más prestigioso en su categoría, muchos en Rusia critican abiertamente la película y no se trata únicamente de partidarios de la guerra o del régimen de Putin.

El documental cuenta la historia del educador escolar Talankin y su escuela en Karabash, una pequeña ciudad industrial de unos 10.000 habitantes en la región de Cheliábinsk, en los Urales. Talankin, de 35 años, era un profesor muy respetado en su localidad. En 2018 ganó el concurso regional “Líder del siglo XXI”, sus alumnos obtuvieron un premio en un festival local por una película rodada bajo su dirección y en 2021, durante la pandemia del COVID-19, el alcalde elogió un modelo virtual de Karabash que sus estudiantes habían creado en Minecraft. Tras la invasión rusa de Ucrania, a Talankin se le asignó filmar clases de propaganda en las que se enseñaba a los niños los argumentos del Kremlin sobre los supuestos fines nobles de la guerra y la injusticia de Occidente hacia Rusia. Los fragmentos de esas clases de propaganda, llamadas en Rusia “Conversaciones sobre cosas importantes”, constituyen el eje central de la película. En una escena, una profesora, leyendo un guion propagandístico, tiene dificultades para pronunciar las palabras “desnazificación” y “desmilitarización”, los argumentos oficiales con los que el Kremlin justifica la agresión contra Ucrania. En otra escena, un profesor de Historia explica a los niños que, en un futuro cercano, Francia y el Reino Unido sufrirán un colapso económico porque su población ya pasa hambre debido a las sanciones contra Rusia. Otra secuencia del documental muestra a mercenarios del ya desaparecido Grupo Wagner aconsejando y enseñando a los niños cómo lanzar granadas.

Lo que Talankin muestra en una escuela de una ciudad de provincia es lo mismo que ocurre en miles de centros en toda Rusia. Antes de la invasión de Ucrania, el Kremlin articulaba su propaganda y la educación patriótica a través de la memoria vinculada a la Segunda Guerra Mundial, alrededor de las actividades del Regimiento inmortal: una performance, una procesión gigantesca que se celebra en las principales ciudades dentro y fuera de Rusia cada 9 de mayo –el Día de la Victoria– desde 2012. Tras la invasión de Ucrania en 2022, el Estado adoptó la propaganda masiva en la educación, que es un elemento más para divulgar la guerra en Ucrania como el mito fundacional de la nueva identidad rusa. Desde 2012, las clases con veteranos de guerra ya eran habituales, así como la difusión de justificaciones aprobadas por el Kremlin de la anexión de Crimea y la toma de territorios ucranianos, desde 2014. Al ver la película, resulta fácil imaginar cómo esas mismas “Conversaciones sobre cosas importantes” se repiten a diario en toda Rusia, desde Moscú hasta Vladivostok.  

Sin embargo, pese a haber ganado el galardón más prestigioso en su categoría, muchos en Rusia critican abiertamente la película y no se trata únicamente de partidarios de la guerra o del régimen de Putin. Se repiten varias objeciones: que el documental está producido “para exportación”, orientado a audiencias extranjeras y jurados de festivales, pero sobre todo por el hecho de que su éxito ha cerrado la puerta a un análisis más profundo de lo que ocurre en las escuelas rusas. En Rusia, todo el mundo conoce la existencia de propaganda en las instituciones educativas (es una costumbre de la época comunista) y, para muchos, la película no aporta nada nuevo ni profundiza más allá de lo ya ampliamente documentado. Los críticos también señalan cierta artificialidad, especialmente en los monólogos de Talankin. Además, el documental presenta a niños pasando por detectores de metales como símbolo de una dictadura militar, cuando en realidad es un procedimiento estándar en las escuelas rusas antes de los exámenes finales y no tiene relación con la guerra.

La filmación de menores sin consentimiento parental es otro punto polémico que las autoridades rusas han utilizado oficialmente. Desde el punto de vista ético, todos los participantes deberían dar su consentimiento documentado y los menores no pueden ser filmados sin autorización de sus padres o tutores. Este es precisamente el argumento que ha empleado el Consejo Presidencial de Derechos Humanos, que ha presentado una queja ante los organizadores de los Óscar por una supuesta vulneración de los derechos de los niños. Por otro lado, Talankin no filmaba en secreto. Niños y padres sabían que estaban siendo grabados tanto para el Ministerio regional de Educación como para sus propios proyectos: “Es curioso que durante todos estos años venía, nos grababa y decía que saldríamos en la BBC. Nos reíamos de él como si fuera un idiota. Y ahora va a los Óscar. No creo que él mismo se lo creyera”, dijo un antiguo alumno de Talankin antes de la ceremonia.

El filme ha sido recibido con entusiasmo en Occidente, donde se ha interpretado como una ventana directa al funcionamiento del aparato propagandístico ruso. Sin embargo, muchos observadores rusos, incluso sectores críticos con el régimen, han cuestionado su valor analítico. La película no revela nada sustancialmente nuevo: la presencia de propaganda en las escuelas es ampliamente conocida y está documentada desde hace años. Desde esta perspectiva, el documental no descubre una realidad oculta, sino que la presenta en un formato accesible para públicos internacionales. La divergencia entre los críticos occidentales y los críticos del régimen de Putin refleja una de las objeciones más relevantes al documental: la acusación de que la película está concebida “para exportación”. Es decir, que selecciona y organiza el material con el objetivo de resultar comprensible y emocionalmente eficaz para audiencias que buscan confirmar una determinada imagen de Rusia. Bajo esta lógica, la obra no sería simplemente un testimonio, sino una construcción narrativa que simplifica un fenómeno complejo.

Algunas observaciones concretas refuerzan esta idea. El verificador Ilya Ber ha señalado inexactitudes factuales, como la supuesta calificación de Karabash por parte de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) como “la ciudad más sucia del mundo”, una afirmación sin respaldo documental. La figura de Talankin también se sitúa en el centro de esta ambigüedad. El documental lo presenta como un individuo en riesgo que logra sacar material sensible del país, mientras que algunos críticos cuestionan la magnitud de ese peligro, señalando que trabajaba en un entorno donde sus opiniones eran conocidas y que la difusión posterior de la película no ha sido completamente bloqueada en Rusia. Esta tensión no es menor, ya que afecta a la credibilidad del relato y a la interpretación de la obra como acto de resistencia.

En última instancia, la controversia en torno a Mr. Nobody Against Putin revela menos sobre el contenido del documental que sobre las condiciones de su recepción. Para el público occidental, funciona como una revelación; para muchos rusos, como una simplificación y como algo que todo el mundo conoce y sobrelleva en Rusia.

La entrada Y el Óscar es para… el documental ruso se publicó primero en Real Instituto Elcano.